1 Innledning

1.1 Utvalgets oppnevning og sammensetning

Konkurranselovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 17. desember 2010. Utvalget ble gitt følgende sammensetning:

• professor dr. juris. Erling J. Hjelmeng, Universitetet i Oslo, leder

• avdelingsdirektør, dr. oecon Jostein Skaar, Konkurransetilsynet

• seniorrådgiver Birgitte Istad, Justisdepartementet

• professor dr. oecon Lars Sørgard, Norges Handelshøyskole

• underdirektør Anne Beate Saga Hammerstad, Forbrukerrådet

• advokat Beret Sundet, Advokatfirma Bugge, Arentz-Hansen & Rasmussen

• advokat Mona Søyland, Simonsen Advokatfirma DA

I brev til departementet av 17. februar 2011 ba medlemmet Birgitte Istad om å bli fritatt for utvalgsarbeidet. Seniorrådgiver Jan Eivind Norheim ble i brev av 4. mars 2011 fra Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet oppnevnt som nytt medlem. Medlemmet Anne Beate Saga Hammerstad gikk i oktober 2011 over i ny stilling som advokat i Advokatfirmaet Haavind AS. Hammerstad fortsatte som utvalgsmedlem.

Konkurransetilsynet og Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet har vært sekretariat for utvalget. Sekretariatet har bestått av:

• Håkon A. Cosma (sekretariatsleder), juridisk direktør, Konkurransetilsynet

• Katrine Knudsen Mæle, seniorrådgiver, Konkurransetilsynet

• Ronny Gjendemsjø, seniorrådgiver, Konkurransetilsynet (fra juni 2011)

• Linn Kristin Nyvold Roti, rådgiver, Konkurransetilsynet (fra september 2011)

• Nina Gørrissen, seniorrådgiver, Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

I tillegg har rådgiver Arvid Senhaji, Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartement bistått sekretariatet.

1.1.1 Mandat

Utvalgets mandat lyder:

«Mandat for utvalget

Regjeringen har besluttet å oppnevne et offentlig utvalg som skal foreta en gjennomgang av lov 5. mars 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven) og fremme forslag til eventuelle lovendringer. Konkurranseloven trådte i kraft 1. mai 2004, og er blitt endret flere ganger på avgrensede områder. Erfaringene med loven og EØS-avtalens konkurranseregler, utviklingen i konkurransepolitikken i EU og EØS og behovet for å legge til rette for et effektivt samarbeid i håndhevingen av konkurransereglene mellom norske konkurransemyndigheter og overvåkningsorganene i EØS og konkurransemyndighetene i EØS-landene, gjør at det nå er behov for en bredere og mer helhetlig gjennomgang av loven.

I. Relevante hensyn ved revisjonen

Et generelt trekk ved utviklingen av konkurransepolitikken de senere årene er et økende behov for samarbeid mellom konkurransemyndigheter på tvers av jurisdiksjoner, og at det i større grad skjer en harmonisering av regelverk mellom jurisdiksjoner. For Norges vedkommende gjelder dette særlig innenfor EØS-området. Også samarbeid eller regelverksutvikling utenfor EØS kan imidlertid være relevant for utformingen av konkurranseloven.

Konkurranseloven skal sikre en mest mulig effektiv konkurranse på det norske markedet, og bør således i utformingen ivareta eventuelle særnorske behov/forhold. Samtidig vil konkurransebegrensende atferd og foretakssammenslutninger som har virkning på norsk territorium, svært ofte også være omfattet av EØS-avtalens konkurranseregler og/eller konkurranselovgivningen i andre EØS-land. Hensynet til eventuelle særlige norske behov må derfor avveies mot den interesse foretakene kan ha i å kunne forholde seg til et mest mulig homogent konkurranseregelverk innenfor EØS-området.

EØS-avtalen fastsetter ikke krav til innholdet i konkurranseloven, men kan legge begrensninger på anvendelsen av loven i en konkret sak dersom også EØS-avtalens konkurranseregler kommer til anvendelse på det aktuelle forholdet. Det faktiske handlingsrommet for eventuelle særnorske bestemmelser kan derfor i praksis være begrenset.

Foretakssammenslutninger og overtredelse av konkurransereglene er i økende grad grenseoverskridende. En effektiv håndheving av konkurransereglene kan derfor forutsette et mer utstrakt samarbeid med overvåkningsorganene i EØS og/eller nasjonale konkurransemyndigheter i EØS-landene.

Utviklingen av konkurransepolitikken i EU og EØS kan gå mot en større grad av rettslig eller faktisk harmonisering av konkurranseregler og konkurransepolitikk på nasjonalt nivå. Utvalget må i sitt arbeid ta hensyn til eventuell utvikling av konkurranseregler og konkurransepolitikk i EU og EØS som er relevant for utformingen av konkurranseloven.

EØS-konkurranseloven (lov 5. mars 2004 nr. 11 om gjennomføring og kontroll med EØS-avtalens konkurranseregler mv.) gjennomfører Norges forpliktelser etter EØS-avtalen på konkurranseområdet. Utvalgets mandat omfatter ikke endringer i EØS-konkurranseloven. Det er imidlertid ønskelig at utvalget peker på eventuelle behov for endringer i EØS-konkurranseloven som følge av endringer i konkurranseloven eller som fremkommer ellers av utvalgets utredningsarbeid.

II. Oppgaver

Utvalget står fritt til å utrede de spørsmål som det selv finner hensiktsmessig og nødvendig å ta opp under arbeidets gang. Utvalget skal imidlertid vurdere følgende problemstillinger:

Lovens innledende bestemmelser (kapittel 1):

Konkurranseloven § 1 annet ledd, som gjelder lovens formålsbestemmelse, kom inn i loven ved Stortingets behandling av lovproposisjonen. Erfaringene med loven viser at det er reist spørsmål ved om bestemmelsen innebærer at lovens formål nå er å sikre forbrukervelferd, og hvilken betydning dette eventuelt får for håndhevelsen av konkurranseloven. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet har gitt uttrykk for at lovens formål slik formålsbestemmelsen nå lyder er totalvelferd, og at annet ledd ikke innebærer at loven har en konsumentvelferdsstandard. Utvalget bes likevel å vurdere formålsbestemmelsen og eventuelt behov for lovendring for å klargjøre bestemmelsens innhold.

Regelverket for kontroll med foretakssammenslutninger (kapittel 4):

Erfaringene med reglene for kontroll med foretakssammenslutninger i konkurranseloven kapittel 4 viser at det er ønskelig å foreta en bred gjennomgang av fusjonskontrollen i Norge, herunder forholdet mellom konkurranselovens fusjonskontroll og EØS-avtalens konkurranseregler. Dette gjelder både lovens materielle og prosessuelle bestemmelser. Det kan særlig være grunn til å se på om reglene for saksbehandling er hensiktsmessige og fungerer tilstrekkelig effektivt.

Terskelverdiene for når en foretakssammenslutning er meldepliktig i Norge er relativt lave, sammenlignet med andre land.1 Det er blitt reist kritikk mot at fusjonskontrollen i Norge derfor er for omfattende.

Lovens kapittel 4 er ikke harmonisert med EØS-avtalens regler for tilsyn med foretakssammenslutninger. Dette gjelder både den materielle inngrepstesten, Konkurransetilsynets inngrepskompetanse og saksbehandlingsreglene. Det kan på den ene side anføres at foretakssammenslutningenes ofte grenseoverskridende karakter og hensynet til et mest mulig homogent regelverk for foretakssammenslutninger innenfor EØS-området, tilsier en større grad av harmonisering med EØS-avtalen. På den annen side kan en slik harmonisering påføre foretak større byrder enn behovet for kontroll med foretakssammenslutninger i Norge tilsier.

Av Europakommisjonens rapport om fusjonsforordningens virkemåte2 fremgår det at markedsaktørene opplever at ulike regimer for kontroll med foretakssammenslutninger i EU og medlemsstatene er problematisk. Det forventes at slike problemstillinger vil bli behandlet innenfor rammen av EU/EØS i løpet av de nærmeste årene. Utvalget må i sitt arbeid se hen til utviklingen i fusjonskontrollen i EØS.

På denne bakgrunn bes utvalget om å vurdere:

• om regler for kontroll med foretakssammenslutninger i konkurranseloven er hensiktsmessige og effektive, herunder omfanget av meldeplikten for foretakssammenslutninger og om reglene helt eller delvis bør harmoniseres med EØS-avtalens bestemmelser om slik kontroll.

Håndheving av konkurranseloven § 10 og § 11 – atferdsbestemmelsene (kapittel 3):

Utvalget bes vurdere om bestemmelsene i konkurranseloven kapittel 3 er hensiktsmessige og tilstrekkelige til å sikre en effektiv håndheving av konkurranseloven § 10 og § 11. I den forbindelse bes utvalget bl.a. se på:

• om Konkurransetilsynet bør ha en tilsvarende kompetanse som overvåkningsorganene i EØS til å treffe bindende vedtak om avhjelpende tiltak i overtredelsessaker og om forlik med en eller flere parter i kartellsaker.3

• Konkurranseloven § 12 tredje ledd er innført bl.a. for å gi departementet en mulighet til å kontrollere Konkurransetilsynets praksis og prioriteringer i saker om overtredelse av konkurranseloven § 10 og § 11. Utvalget bes vurdere om dette formålet kan oppnås med andre virkemidler.

• Konkurranseloven § 14 gir Kongen i statsråd (delegert til Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet) hjemmel til ved forskrift å gripe inn mot atferd som er egnet til å begrense konkurransen i strid med lovens formål. Bestemmelsen utfyller forbudsbestemmelsene i lovens § 10 og § 11. Handlingsrommet etter § 14 vil imidlertid være begrenset dersom EØS-avtalens konkurranseregler kommer til anvendelse på forholdet. Utvalget bes vurdere bestemmelsen, herunder hensiktsmessighet, handlingsrom og eventuelle sanksjoner ved overtredelse av forskrifter gitt med hjemmel i bestemmelsen.

Opplysningsplikt/kontrollfullmakter/innsyn:

Det er blitt stilt spørsmål ved flere problemstillinger knyttet til konkurransemyndighetenes hjemmel til å kreve opplysninger, kontrollfullmakt og beslagsrett, omfanget av selvinkrimineringsvernet og andre rettssikkerhetsgarantier, og om det er ønskelig å harmonisere konkurransemyndighetenes kompetanse på dette området med EØS-avtalens konkurranseregler. Videre er det et spørsmål om hvor vid innsynsretten bør være særlig i enkeltsaker etter konkurranseloven, og tidspunktet for eventuelt innsyn. Sistnevnte har en side også til effektiviteten av konkurransemyndighetenes lempningsprogram, ved at omfattende innsynsrett kan virke negativt på foretakenes incentiver til å søke lempning. Utvalget bes på denne bakgrunn vurdere omfanget av konkurransemyndighetenes prosessuelle kompetanse på disse områdene, og i hvilken grad det er ønskelig at denne kompetansen harmoniseres med EØS-avtalens konkurranseregler.

Sanksjoner:

Overtredelse av konkurranseloven kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr og straff, jf. lovens § 29 og § 30. Konkurranseloven § 31 gir konkurransemyndighetene hjemmel til å vedta lempning i overtredelsesgebyr etter § 29 eller bøter til foretak etter § 30 i loven.4 Loven gir i dag ikke adgang til lempning av personstraff. En utvidelse av lempningsadgangen til å omfatte personstraff vil være kontroversielt. Hensynet til en effektiv håndheving av konkurransereglene i saker av grenseoverskridende art kan tilsi at lempningsordningen harmoniseres så langt som mulig med lempningsordningene i EØS og EØS-landene. Utvalget bes vurdere alle sider ved lovens sanksjonssystem, herunder hensiktsmessigheten ved et tosporet sanksjonssystem og grensedragningen mellom et administrativt og et straffeprosessuelt system samt lempningsordningen.

Beviskrav og bevisbyrde:

Forarbeidene til konkurranseloven5 fastslår at beviskravet ved overtredelse av konkurranseloven og i saker om foretakssammenslutninger er alminnelig sannsynlighetsovervekt. Beviskravet er blitt behandlet bl.a. av Borgarting lagmannsrett.6 Dommen er anket til Høyesterett. Utvalget bes vurdere hva beviskravet bør være i saker etter konkurranseloven, og om beviskravet bør inntas i loven.

III. Lovforslag

Utvalget skal fremme et samlet forslag til lovbestemmelser som gjennomfører utvalgets forslag til endringer i konkurranseloven.

IV. Arbeidsform

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet og Konkurransetilsynet vil fungere som sekretariat for utvalget.

Utvalget bør konferere med berørte aktører i markedet, herunder nærings- og arbeidstakerorganisasjoner.

V. Offentlighet

Utvalgets rapport skal offentliggjøres i skriftserien for Norges offentlige utredninger (NOU).

VI. Tidsramme

Utvalget skal levere sin rapport til Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet innen 1. februar 2012.

VII. Endring av mandatet

Utvalgets mandat og sammensetning kan endres av Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet.

Eventuelle forslag til vesentlige avvik fra mandatet som fremsettes av utvalget, skal godkjennes av Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet.

VIII. Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget må utrede de økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag.»

Utvalget er den 16. desember 2011 innrømmet en utsettelse med levering av innstillingen til 14. februar 2012.

1.1.2 Utvalgets arbeid

Utvalget avholdt sitt første møte 24. januar 2011, og leverte [NOU 2012:XX] 14. februar 2012. Utvalget har hatt 11 møter. Utvalget holdt også 11. april 2011 et åpent dialogmøte med interesserte parter. Møtet ble avholdt i Oslo. Utvalget har videre hatt en egen fane på Konkurransetilsynets hjemmeside hvor utvalget har åpnet for innspill og synspunkter til konkurranselovutvalg@kt.no. Utvalget har mottatt få henvendelser og innspill via dette kontaktpunktet.

Utvalgets mandat er bredt og omfattende. Utvalget har foretatt en grundig gjennomgang av de problemstillinger som reises i mandatet og øvrige forhold som utvalget ellers mener det har vært hensiktsmessig å behandle. Den korte fristen for utvalgets fremleggelse av utredningen og ressurshensyn har likevel gjort at utvalget ikke har kunnet ta opp eller gå like dypt inn i alle problemstillinger. Utvalget har således i begrenset grad hatt anledning til å gjennomføre internasjonale undersøkelser.

Parallelt med utvalgets arbeid har Justisdepartementet arbeidet med oppfølgningen av Sanksjonslovutvalgets utredning NOU 2003: 15 Fra bot til bedring. Utvalget har sett hen til de løsninger som er foreslått her, men har ikke foreslått direkte oppfølgning av forslaget gjennom særbestemmelser i konkurranseloven. Utvalgets forslag vil likevel ikke være til hinder for at det gjennomføres generelle bestemmelser om forvaltningsprosess og forvaltningssanksjoner som også gjelder for konkurranseloven. Der utvalget mener at Sanksjonslovutvalgets forslag ikke bør gjelde for konkurranseloven er dette omtalt særskilt.

Matkjedeutvalget avga sin utredning NOU 2011: 4 Mat, makt og avmakt den 13. april 2011. Utvalget har ikke gått nærmere inn i denne utredningen, som primært gjelder andre aspekter ved konkurransepolitikken enn det som ligger innenfor utvalgets mandat. Utvalget har imidlertid tatt de konklusjoner Matkjedeutvalget trekker særlig i forbindelse med strukturkontroll til orientering.

Endelig har Fornyings- administrasjons- og kirkedepartementet i 2011 vedtatt en revisjon av forskriften om utmåling av overtredelsesgebyr. Endringer i forskriften, som bringer forskriften i samsvar med endringer i utmålingspraksis i EU/EØS, trådte i kraft 1. januar 2012. Av denne grunn har utvalget heller ikke gått inn på spørsmål knyttet til utmåling av gebyr. Utvalget har heller ikke tatt opp spørsmålet om behovet for lovregulering av solidarisk ansvar for overtredelsesgebyr eller spørsmålet om ansvar for medlemsbedrifter ved overtredelser begått av bransjeorganisasjoner, jf. det subsidiære ansvaret for medlemsbedrifter etter rådsforordning (EF) nr. 1/2003 artikkel 23 nr. 4 og den tilsvarende bestemmelsen i ODA7 protokoll 4 artikkel 23 nr. 4.