Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2013: 1

Det livssynsåpne samfunn— En helhetlig tros- og livssynspolitikk

Til innholdsfortegnelse

Del 7
Økonomiske og administrative konsekvenser

31 Økonomiske og administrative konsekvenser

Et offentlig nedsatt utvalg skal følge utredningsinstruksen, sist fastsatt ved kongelig resolusjon 24. juni 2005. Formålet er å sikre god forståelse av og styring av offentlige reformer, regelendringer og andre tiltak. Bestemmelsene i instruksen tar særlig sikte på at økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av reformer og tiltak blir kartlagt. Andre vesentlige konsekvenser kan ifølge selve instruksen, være konsekvenser for miljø, for distrikter, for befolkningens helse, for likestilling, for forholdet til menneskerettighetene, og for et mål om enklere forvaltning. I en veileder til instruksen er også konsekvenser for personvernet nevnt. En offentlig utredning skal

inneholde en konsekvensutredning som skal bestå av analyse og vurdering av antatte vesentlige konsekvenser av den beslutning som foreslås truffet. Konsekvensutredningene skal omfatte konsekvensene for statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og for private, herunder næringsvirksomhet og enkeltpersoner. (Fornyings- og administrasjonsdepartementet 2007: 8).

Videre heter det at

Konsekvensene skal tallfestes så langt dette er mulig. … Antatt usikkerhet med hensyn til framtidig utvikling innenfor saksområdet og konsekvensenes art og styrke skal angis. … I offentlige utredninger skal som hovedregel minst ett forslag baseres på uendret ressursbruk innen vedkommende område. Pålegg om dette skal inntas i utredningsmandatet. (Fornyings- og administrasjonsdepartementet 2007: 10).

Mandatet for utvalget trekker fram grunnleggende hensyn som skal vurderes, så som forholdet til menneskerettighetene og personvernet. Mandatet inneholder ikke noen nærmere presiseringer når det gjelder vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser.

Utvalgets rapport inneholder ved behandlingen av de ulike temaene vurderinger av hvilke konsekvenser utvalgets forslag kan få. For eksempel er forholdet til menneskerettighetene sentralt og drøftet på flere steder. Også økonomiske og administrative konsekvenser og de forutsetninger som er lagt til grunn, er vurdert underveis. I dette kapitlet vil de økonomiske og administrative konsekvensene bli oppsummert, utdypet og systematisert.

Utvalgets hovedforslag på de enkelte punkter blir gjennomgått i tillegg til en del mindretallsforslag. En del forslag vil være vanskelig å tallfeste. Dette kan skyldes at forslagene ikke er utpenslet i tilstrekkelig detalj til at dette kan gjøres, eller at mer nøyaktige tall bare kan gis etter utredninger som vil være for arbeids- og tidkrevende til at utvalget har sett seg i stand til å foreta dem. I noen tilfeller vil utvalget nøye seg med å antyde ressursbehovet. Når en skal ta stilling til forslag, må en imidlertid ikke undervurdere betydningen av de konsekvensene som er sparsomt tallfestet.

Utvalget er i all hovedsak enig om de endringene av reglene for den særlige støtteordningen og medlemstelling i Den norske kirke som har økonomiske konsekvenser. En oppsummering av disse forslagene blir presentert. Det er uenighet på flere punkter når de gjelder øvrige forslag. Utvalget finner det lite meningsfullt å beskrive summen av de ulike flertallsforslagene som utvalgets forslag.

Utvalget vil først drøfte de økonomiske konsekvensene av uendret politikk eller regelverk for tros- og livssynsfeltet, dvs. en form for referansealternativ (kapittel 31.1.1). Deretter drøftes økonomiske konsekvenser av ulike forslag både på kort sikt og på lang sikt (2030) (kapittel 31.1.2). Årstallet 2030 er valgt fordi det kan anskueliggjøre langsiktige effekter av de utviklingstrekk vi ser i dag, samtidig som usikkerheten ikke blir for stor. Videre drøftes administrative konsekvenser (kapittel 31.2), og til sist oppsummeres andre vesentlige konsekvenser (kapittel 31.3).

31.1 Økonomiske konsekvenser

31.1.1 Uendret tros- og livssynsspolitikk – et referansealternativ

Utvalget vil for å kunne vise effekter av de endringer som foreslås, beskrive et referansealternativ som innebærer at de nåværende ordninger holdes uendret. Dette er en teknisk forutsetning, og innebærer ikke at utvalget i beskrivelsen av denne referansebanen tar stilling til om ressursbruken knyttet til tros- og livssynsformål bør økes eller reduseres fremover. De viktigste beslutningene når det gjelder de samlede bevilgningene til tros- og livssynsformål vil gjelde nivået på bevilgningene til Den norske kirke, både på statlig og kommunalt nivå. I tillegg til bevilgningenes egen størrelse, ligger de til grunn for bevilgningene til andre tros- og livssynssamfunn. Økninger i bevilgningene til Den norske kirke vil øke bevilgningene til tros- og livssynssamfunn, mens reduksjoner i bevilgningene til Den norske kirke vil redusere bevilgningene til tros- og livssynssamfunn. Denne koblingen der bevilgningene til Den norske kirke setter premissene for den særlige støtten til tros- og livssynssamfunn, kan i seg selv vurderes som et eksempel på manglende likebehandling av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Men denne koblingen ligger til grunn for kirkeforliket og dermed for utvalgets mandat. Utvalgets flertall tilrår en fortsatt aktivt støttende tros- og livssynspolitikk, men tar ikke stilling til bevilgningsnivået til Den norske kirke. Utvalget har, innenfor de mandatrammer som er gitt for utvalget, kommet med forslag som kan bidra til større grad av likebehandling mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Disse forslagene til endringer i dagens ordninger vil bidra til endringer i referansealternativets samlede ressursbruk knyttet til tros- og livssynsformål. Utredningen gjennomgår et bredt felt av politikkområder som bidrar til den samlede offentlige tros- og livssynspolitikken. Det dreier seg om alt fra reguleringer av helligdager, uniformsregler og regler for ansettelser i arbeidslivet, til konkrete tilskuddsordninger, med større eller mindre betydning innenfor ulike livssyn. Utvalget legger til grunn at utvalgets forslag når det gjelder generelle reguleringer ikke vil medføre økte eller reduserte utgifter over tid. Også når det gjelder de fleste økonomiske tilskuddsordninger, vil en videreføring av dagens regler ikke endre ressursbruken fremover. De fleste ordningene som er beskrevet i kapittel 22, er rammestyrte ordninger som normalt kun vil endres med en kostnadsfaktor fra et år til et annet. I faste priser vil ressursbruken være uendret.

Utvalget drøfter tre ordninger der ressursbruken vil følge av et regelverk og ikke nødvendigvis følge av en fast budsjettramme; støtte til privatskoler, ordningen med skattefradrag for gaver og den særlige ordningen med støtte til tros- og livssynssamfunn. Når det gjelder de to første ordningene legger utvalget til grunn at en videreføring av dagens regelverk ikke vil føre til endret ressursbruk.

Utgiftene under ordningen med særlig støtte til tros- og livssynssamfunn er regelstyrte. Budsjettposten på statsbudsjettet har stikkordet overslagsbevilgning. Også under den kommunale ordningen vil utgiftene følge av reglene for ordningen. Det er grunn til å tro at det vil bli en betydelig vekst i utgifter under denne ordningen framover. I det følgende utdypes dette.

Utgiftene vil følge av utgifter per medlem av Den norske kirke som igjen følger av utviklingen i utgifter til Den norske kirke og utviklingen i antallet medlemmer i Den norske kirke. Videre følger utgiftene av antall medlemmer i tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke.

  • Utgiftsnivå i Den norske kirke i 2013: Beregningsgrunnlaget for den statlige delen utgjør foreløpig anslått for 2013 1637 millioner kroner. For den kommunale delen anslås utgiftene til om lag 1910 millioner kroner.1 Samlede utgifter til Den norske kirke som inngår i beregningsgrunnlaget, er dermed om lag 3550 millioner kroner

  • Støtte til tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke i 2013: Støtten per medlem i 2013 blir summen av den statlige støtten på anslagsvis 412 kroner2 per medlem og et anslag for støtten på kommunalt nivå på om lag 492 kroner, dvs. om lag 904 kroner per medlem.3 Med et anslag for samlet antall medlemmer på 538 000 i 2013, vil de samlede utgiftene i 2013 bli på om lag 485 millioner kroner.4

  • Utvikling i utgifter til Den norske kirke: Utgiftene som inngår i beregningsgrunnlaget for den statlige delen, jf. beskrivelse og drøfting i kapittel 22 og kapittel 24, er to budsjettkapitler som er rammestyrte. Det betyr at de i det årlige statlige budsjettarbeidet i utgangspunktet (ved såkalt konsekvensjustering) kun blir oppjustert med en viss prisfaktor og ut fra resultatene av lønnsoppgjøret for statlig sektor. På statlig nivå inngår, i tillegg til de rammestyrte bevilgningene, visse tilførsler fra Opplysningsvesenets fond. Disse er også stabile. Tilsvarende opplegg med videreføring av fjorårets bevilgninger, er det grunn til å tro ligger til grunn også for kommunale bevilgninger til Den norske kirke. Eventuelle påplussinger eller nedjusteringer vil følge av politiske initiativ. I de senere år har bevilgningene til Den norske kirke på statlig nivå blitt styrket ved midler til trosopplæringsreformen. Det er lagt til grunn at bevilgninger til Den norske kirke i en referansebane vil være uendret i tiden fremover.5

  • Utvikling i antall medlemmer i Den norske kirke: Antallet medlemmer gikk ned med nesten 25 000 medlemmer fra 1. januar 2009 til 1. januar 2012 da det var 3 851 000 medlemmer i Den norske kirke. Det er for 2013 lagt opp til å inkludere utenlandsboende medlemmer av Den norske kirke i det medlemstallet som ligger til grunn for beregninger av støtte per medlem. Dette vil øke antallet medlemmer med om lag 125 000 medlemmer, til om lag 3 975 000. Dette vil være en engangseffekt, og reversere en langsiktig trend med reduksjon i antallet medlemmer. Reduksjonen mellom 2009 og 2012 kan særlig knyttes til at om lag 25 000 bad om å bli fjernet fra registeret i forbindelse med at de mottok valgkort til kirkevalget i 2009. I de to siste årene har nedgangen vært mer beskjeden, med vel 1500 i snitt per år. En slik langsom reduksjon kan det være grunn til å legge til grunn også fremover, noe som innebærer en samlet reduksjon på 27 000 medlemmer fram til 2030. Dette utgjør knapt 0,7 prosent av medlemsmassen, noe som gir en tilsvarende økning i støtten per medlem i tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke. Effekten kan anslås til 6 kroner per medlem. Hvis vi skal angi antall medlemmer i Den norske kirke som andel av den norske befolkningen, er det rimelig å holde utenfor medlemmer som ikke er bosatt i Norge. Mens andelen i 2012 kan anslås til vel 77 prosent, kan denne andelen ha sunket til om lag 63 prosent i 2030.

  • Utvikling i antall medlemmer i tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke: Veksten i antall medlemmer har vært meget sterk i de senere år. Fra 2007 til 2012 var veksten på nesten 107 000 medlemmer, noe som utgjør 4,7 prosent i årlig vekst. Fra 2011 til 2012 var veksten på om lag 26 000, dvs. om lag 5,4 prosent. Det legges til grunn en slik vekst også for 2013. Dette er høyt. En årlig vekst på 5,4 prosent framover, vil føre til at antall medlemmer i 2030 vil bli på mer enn 1,3 millioner medlemmer. Veksten i antallet medlemmer i de ulike tros- og livssynssamfunnene i de senere år kan knyttes til trossamfunn med mange medlemmer med innvandrerbakgrunn. En nærmere analyse av forventet vekst i grupper med innvandrerbakgrunn fram til 2030, kan gi en mer realistisk prognose for utviklingen av bildet av tros- og livssynssamfunn fram til 2030. Utvalget vil skjønnsmessig anslå en årlig vekst i antall medlemmer på om lag 3 prosent fra 2013 til 2030, slik at antallet da vil være om lag 890 000. Disse vil da utgjøre vel 14 ½ prosent av antall innbyggere i Norge.6

Gitt disse forutsetningene, vil støtten per medlem på grunn av medlemsreduksjonen i Den norske kirke, øke med 0,7 prosent fra 904 kroner til om lag 910 kroner. Utgiftene i 2030 vil bli (890 000 * 910 kroner) 810 millioner kroner, en økning på om lag 325 millioner kroner, dvs. vel 65 prosent, fra 2013.

Samlede utgifter til tros- og livssynssamfunn inkludert Den norske kirke vil fra 2013 til 2030 øke fra (3550 + 485) 4035 millioner kroner til (3550 + 810) 4360 millioner kroner, dvs. en økning på 8 prosent. Til sammenlikning kan det antas en befolkningsvekst på om lag 21 prosent i samme periode. Det betyr at den spesifikke støtten til tros- og livssynsformål representert med støtte til Den norske kirke og støtteordningen til tros- og livssynssamfunn, utenfor Den norske kirke, vil gå ned målt ut fra støtte per innbygger i Norge. Dette kan knyttes til nedgang i antall medlemmer. Tar vi bort personer som ikke er medlem i noe tros- eller livssynssamfunn og måler kun i forhold til medlemmer, vil støtten per medlem være om lag uendret fra 2013 til 2030.

31.1.2 Forslag til endringer i den særlige støtteordningen for tros- og livssynssamfunn

I det følgende gjennomgås endringer i reglene knyttet til den særlige støtteordningen for tros- og livssynssamfunn. Konsekvensene på kort sikt og for 2030 vurderes. Med kort sikt menes i disse beregningene 2013 - kostnadsnivå for forslagene, selv om forslagene evt. ikke vil bli iverksatt før tidligst i 2014. Først gjennomgås mulige endringer i beregningsgrunnlaget for støtteordningen. Dette vil påvirke støtten per medlem. Deretter gjennomgås regler knyttes til medlemsordninger mv. Dette vil påvirke antall medlemmer som det blir gitt støtte for.

31.1.2.1 Beregningsgrunnlaget

Mulige endringer er gjennomgått i kapittel 24.

  • Påslag på dagens bevilgede beløp: Dagens regelverk knytter beregningsgrunnlaget til bevilget beløp ved starten av året, vil systematisk undervurdere det som faktisk bevilges til Den norske kirke. For å ta høyde for dette, gjøres det et påslag på 1 ½ prosent av dagens bevilgningsbeløp, noe som tilsier om lag 25 millioner kroner i påslag. Påslaget er det samme i 2030.

  • Rentekompensasjonsordningen: For 2013 er det lagt til grunn rentestøtte på 49 millioner kroner. På sikt vil rentenivået kunne øke slik at rentestøtten vil øke. En betydelig del av denne ordningen vil gå til vernede kirkebygg. På den annen side vil tilskudd også til slike bygg være av verdi for driften av Den norske kirke, og derfor delvis kunne regnes med i beregningsgrunnlaget. Det legges inn 40 prosent av bevilgningene under ordningen i beregningsgrunnlaget. For 2012 vil det utgjøre om lag 20 millioner kroner i påslag. Det er ikke satt av ny investeringsramme for 2013, dvs. at den ikke er vedtatt videreført ut over 2012. Det legges derfor til at ordningen ikke vil inngå i beregningsgrunnlaget for 2030.

  • Pensjonskostnader: Den norske kirke får dekket deler av sine pensjonskostnader uten at dette synliggjøres i budsjettet og uten at støtten er lagt inn i beregningsgrunnlaget. Det legges inn 140 millioner kroner i beregningsgrunnlaget for 2013. Utviklingen i pensjonskostnader vil avhenge av utvikling i levealder og hvordan pensjonsreformen slår inn for offentlige tjenestepensjoner. Det legges inn samme beløp (140 millioner kroner) i 2030.

  • Midler til fengselsprester: Gitt at en oppnår en større grad av likebehandling av ulike religioner og livssyn i fengsler i tråd med utvalgets forslag, fjernes midler til fengselsprester fra beregningsgrunnlaget. 20 millioner kroner i 2013 tas ut. Samme beløp legges til grunn i 2030.

  • Overgang til statlig ansvar: I utgangspunktet skal en endring av ordningen fra statlig til kommunalt ansvar være kostnadsnøytral. Men endringen bør også ta høyde en del forhold som kan medføre at omleggingen ikke blir kostnadsnøytral. Det dreier seg om påslag knyttet til tilleggsbevilgninger i løpet av året som det kan være noe av på kommunalt nivå. Det kan videre være grunn til å tro at en del kommuner ikke følger regelverket for hva som skal inkluderes fullt ut. Ut fra dette kan det legges til grunn at forvaltningsendringen gir en økning i beregningsgrunnlaget for de kommunale bevilgningene til Den norske kirke. Det legges tentativt til grunn 4 prosent, dvs. om lag 75 millioner kroner i 2013 og samme beløp i 2030.7 Dette bør vurderes nærmere ved stikkprøver i et utvalg kommuner.

Beregningsgrunnlaget foreslås samlet sett oppjustert med 240 millioner kroner i 2013 og 220 millioner kroner i 2030. Det betyr isolert sett en oppjustering av støtten per medlem på 6,8 prosent i 2013, dvs. fra 904 kroner til 965 kroner, og 6,2 prosent i 2030, dvs. fra 910 kroner (904 kroner + 6 kroner) til 966 kroner.

31.1.2.2 Endringer i antall medlemmer i Den norske kirke og i tros- og livssynssamfunn utenfor den norske kirke

Endringer som påvirker antall medlemmer i Den norske kirke

Oppheving av ordningen med automatisk tilhørige og slutt på bruk av folkeregisteret for inkludering av nyfødte: Det finnes i dag om lag 135 000 tilhørige i Den norske kirke. Det kan være noen feilregistreringer her og det er mulig at en del vil bli meldt inn av foreldrene selv om de ikke døpes. På kort sikt vil omleggingen av den automatiske tilhørigordningen i liten grad påvirke medlemstallene for Den norske kirke. Men ved at en ikke lenger vil kunne bruke folkeregisteret til å inkludere nyfødte, antas det at det vil kunne bli forsinkelser i registreringer. Det legges til grunn at denne forsinkelseseffekten vil gi en nedgang i antallet medlemmer på om lag 10 000 personer, dvs. om lag 2,5 promille. På lengre sikt (2030) antas det at medlemstallet går ned med ytterligere, om lag 100 000, dvs. med knapt 3 prosent samlet.

Fjerning av utenlandsboende medlemmer i Den norske kirke: Ved å reversere innlemmingen av utenlandsboende medlemmer av Den norske kirke som ligger til grunn for 2013, reduseres antallet medlemmer med 125 000, dvs. med vel 3 prosent. Dette vil bare påvirke det statlige tilskuddet. Effekten på tilskuddsberretigede kan anslås til 1 ½ prosent.

Utsending av informasjon til 15-åringer: Et pålegg for trossamfunn, inkludert Den norske kirke, om å sende ut informasjon til medlemmer og tilhørige som er 15 år, om medlemstilknytning og rettigheter, kan medføre noen utmeldinger. I noen grad vil et slikt tiltak overlappe i effekt med tiltaket om å fjerne tilhørige. Det kan likevel ha en liten tilleggseffekt. Reduksjonseffekten anslås til 5000 personer fullt innfaset.

Samlet effekt på medlemstall i Den norske kirke anslås på kort sikt til en reduksjon på om lag 1 ¾ prosent, og en effekt på lengre sikt på om lag 4 ½ prosent. Støtten per medlem vil dermed øke med om lag 4 ¾ prosent.

Endringer som påvirker antall medlemmer i tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke

Minstekrav til antall medlemmer: Et minstekrav på antall medlemmer på 100 personer vil i utgangspunktet føre til en reduksjon i antall medlemmer på vel 3 prosent. Hvis vi regner med at 50 prosent vil slå seg sammen med andre samfunn for å komme over minstegrensen, vil dette gi en medlemsreduksjon på om lag 1 ½ prosent, dvs. om lag 8000 personer i 2013 og om lag 13 000 i 2030.

Innstramminger i godkjenningsregler for tros- og livssynssamfunn: Det legges opp til klarere krav for godkjenning av samfunn under tilskuddsordningen, både i forhold til trosinnhold og når det gjelder krav til å følge lov/etiske krav. Det må legges til grunn at de aller fleste eksisterende samfunn vil tilfredsstille kravene og at reglene først og fremst vil virke forebyggende og som et ris bak speilet. Noen saker kan komme opp. Effekten på antall medlemmer antas å være en promille, dvs. en reduksjon om lag 500 personer i 2013 og om lag 1000 personer i 2030.

Oppheving av tilhørigordning: Registrering av tilhørighet via fødselsmeldinger vil helt opphøre og kunne få effekt for trossamfunn utenfor Den norske kirke. Det antas at effekten er beskjeden. De fleste foreldre som er medlemmer i et trossamfunn, må antas å ville gi melding selv til trossamfunnet om sine nyfødte barn. Endringen kan ha en viss betydning etter en del år. Effekten i 2030 antas å være en reduksjon på 500 personer.

Utsending av informasjon til 15-åringer: Siden medlemmer av trossamfunn utenfor Den norske kirke ikke nødvendigvis blir minnet om sitt medlemskap via valgkort (som medlemmer i Den norske kirke) og kontingentkrav (som medlemmer i Human-Etisk Forbund), kan informasjon om medlemskap for 15-åringer kunne ha en noe større effekt enn for medlemmer i Den norske kirke. Det legges til grunn at effekten på kort sikt vil være ubetydelig, men fullt innfaset en reduksjon på ½ prosent, dvs. om lag 4000 medlemmer.

Håndtering av dobbeltmedlemskap: Endringen knyttet til avklaring av dobbeltmedlemskap ved at den enkelte må sende inn melding om hvilket samfunn som skal få støtte på medlemmets vegne, kan ha to effekter i forhold til i dag. Mange vil la være å svare på henvendelsen og vil dermed ikke bli registrert som støtteberettiget. På den annen side er det slik at mange tros- og livssynssamfunn i dag lar være å prøve å rette opp antallet dobbeltmedlemmer. Ved at den enkelte kan gjøre dette selv, kan flere dobbelmedlemskap bli rettet opp. Antakelig er den siste effekten sterkest, slik at resultatet kan være noe færre dobbeltmedlemskap som blir underkjent. Det legges til grunn en mindre økning i antallet godkjente medlemskap på 1000 personer både i 2013 og 2030.

Fjerning av støtte for personer bosatt i utlandet: Forslaget vil fjerne støtte for om lag 7000 personer, dvs. om lag 1,5 prosent. Dette vil bare påvirke antallet som får støtte på statlig nivå, dvs. om lag 45 prosent av støttenivået. Omregnet til antall medlemmer med full støtte betyr dette en reduksjon på om lag 3000 personer i 2013 og om lag 5000 personer i 2030.

Sum effekt: Effekt på antall medlemmer i 2013 gir en reduksjon på: (8000+500–1000+3000) 10 500, eller 2,0 prosent. Effekt på antall medlemmer i 2030 gir en reduksjon på: (13 000+1000+500+4000–1000+5000): 22 500 eller 2,6 prosent.

31.1.2.3 Effekter: oppsummering

Tabell 31.1 oppsummerer effekter av hovedforslag til endringer i den særlige tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn. Utgangspunktet er utgifter på 485 millioner kroner i 2013 og 810 millioner kroner i 2030.

Tabell 31.1 Effekter av forslag til endringer i den særlige tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn

Tiltak

Effekt på utgifter i prosent i 2013

Effekt på utgifter i prosent i 2030

Mer/mindre utgift 2013 i mill. kroner

Mer/mindre utgift 2030 i mill. kroner

Endring i beregningsgrunnlag

6,8

6,2

33

50

Endring av regler for medlemskap i Den norske kirke. Reduksjon i antall medlemmer

1,75

4,75

8

38

Endring i antall medlemmer i tros- og livssynssamfunn. Reduksjon i antall medlemmer

-2,0

-2,6

-10

-21

Sum

31

67

31.1.3 Endringer i andre ordninger

Utvalget har drøftet og foreslått endringer under andre ordninger som vil kunne gi både merutgifter og mindreutgifter. I det følgende gjennomgås forslag som vil kunne ha en betydning av et visst omfang:

Endring i finansieringstilnærming for Den norske kirke

Tilskuddene til tros- og livssynssamfunn følger utviklingen i medlemstall. Med økt medlemstall følger økte tilskudd, og redusert medlemstall fører til mindre tilskudd. Bevilgningene til Den norske kirke, på statlig nivå og på kommunalt nivå, følger ikke en slik fast regel. Hvis en slik regel innføres, jf. drøfting i kapittel 26.5 om bevilgningene til Den norske kirke i utgangspunktet bør følge medlemsutviklingen, vil effekten i 2013 (dvs. etter ett år med en nedgang på rundt 1500 medlemmer) kunne være en innsparing på vel 1 million kroner. Effekten i 2030 kan være om lag 25 millioner kroner når det gjelder bevilgninger til Den norske kirke, gitt de forutsetningene om medlemsutvikling som er lagt til grunn over. Effekten på beregningsgrunnlaget vil gi om lag 5 millioner i reduserte bevilgninger til tros- og livssynssamfunn.

Administrative kostnader på statlig nivå ved omlegging

Det er i dag en meget beskjeden administrativ ressursbruk hos fylkesmennene til administrering av den særlige tilskuddsordningen. Tall fra 2008 viser at det samlet bare brukes vel 3 årsverk hos fylkesmennene. Det foreslås en sentralisering av ordningen til ett embete, noe som vil kunne bidra til administrative innsparinger. Imidlertid foreslås det klarere regler for godkjenning av tros- og livssynssamfunn, og at alle samfunn etter en overgangsperiode må få en ny godkjenning. Det foreslås en rådgivende nemnd som skal forelegges godkjenninger av prinsipiell betydning, og saker der det kan være aktuelt å frata samfunn støtte. Dette vil kreve større kostnader enn i dag. Det legges inn 2 millioner kroner for 2013 og 1 million kroner i 2030.

Innsparing av administrative kostnader i kommunene – særlig tilskuddsordning

En overgang til statlig samlet statlig utsending av tilskudd til tros- og livssynssamfunn vil føre til at norske kommuner slipper å sende ut penger til alle tros- og livssynssamfunn som har medlemmer i kommunen. For 2011 hadde kommunene plikt til å sende ut over 17 000 enkeltbeløp til de ulike samfunnene. Først skal kommunen beregne kostnader for hvert medlem av Den norske kirke. Det kreves noe tid til å håndtere utbetalingene på en betryggende måte, inkludert bruk av tid til å finne riktig bankkontonummer og riktig adresse. Dette vil variere fra kommune til kommune. Hvis vi regner med alt i alt ½ times arbeid for hver utsending, og dette koster 200 kroner for hver utsending, gir det å slippe denne oppgaven en innsparing på over 3 millioner kroner. Det er ikke sikkert at alle kommunene faktisk sender ut midler til absolutt alle tros- og livssynssamfunn, slik at det er mulig at innsparingen knyttet til opphør kan bli noe mindre enn dette. Det legges til grunn en innsparing på 3 millioner kroner i 2013 og samme beløp i 2030.

Endring i regler for gavefradragsordningen

Utvalget foreslår i kapittel 26 å åpne for at alle tros- og livssynssamfunn som kommer inn under den særlige støtten til tros- og livssynssamfunn, også får rett til å komme inn under gavefradragsordningen. Dagens krav om nasjonalt omfang foreslås opphevet. Dette vil kunne gi om lag 7 millioner kroner i merutgifter. På den annen side vil kravet til et minsteantall når det gjelder medlemmer føre til at en del mindre trossamfunn uten nasjonalt omfang uansett ikke vil komme inn under ordningen, noe som vil redusere kostnadene knyttet til krav om nasjonalt omfang. Det antas at nettokostnadene blir om lag 4 millioner kroner i 2013. Gavevolum vil ikke nødvendigvis øke med økt antall medlemmer totalt sett, og det legges til grunn 4 millioner kroner også i 2030.

Innstramming i støtteordning for bibelskoler

I kapittel 26 foreslår et mindretall å avvikle bevilgningene til bibelskoler. Bevilgningene i 2011 er anslått til om lag 60 millioner kroner. En avvikling vil i utgangspunktet gi en slik innsparing, med mindre bibelskoler kan gjøre seg berettiget til å komme inn under andre ordninger.

Innstramming under støtteordning for barne- og ungdomsorganisasjoner

Utvalgets flertall foreslår i kapittel 26 at forskjellsbehandling knyttet til kjønn eller seksuell orientering i barne- og ungdomsorganisasjoners styringsstruktur medfører bortfall av støtte under ordningene til barne- og ungdomsorganisasjonene. Dette kan føre til at flere av dagens tilskuddsmottakere mister støtte. Dette kan gjennomføres ved at ordningene reduseres i samlet omfang, eller ved at andre organisasjoner får mer, dvs. gi uendret samlet ressursbruk. Utvalget legger til grunn at en eventuell slik innstramming ikke bør gjennomføres som en reduksjon i de samlede bevilgningene til barne- og ungdomsorganisasjonene.

Fjerning av støtte til private kirkebygg

For 2013 ligger det inne vel 9 millioner kroner under ordningen. Et mindretall forslår en avvikling av ordningen, noe som vil gi en innsparing i 2013 på 9 millioner kroner og samme innsparingsbeløp i 2030.

Økt støtte til dialogarbeid

Det er i kapittel 21 foreslått styrkede statlige bevilgninger til dialogarbeid. Det er for 2013 satt av noe under 6 millioner kroner til de sentrale paraplyorganisasjonene innen tros- og livssynsfeltet. I tillegg ligger det inne noen midler til ulike prosjekter. En mulig styrking kan være i størrelsesorden 5 millioner kroner i økte bevilgninger til slike formål for 2013 og samme beløp for 2030.

Tiltak for mer likeverdig behandling på sykehus, fengsler og i Forsvaret

Utvalgets utgangspunkt er at de nåværende stillinger som i dag er knyttet til Den norske kirke, over tid bør omgjøres til stillinger (på heltid eller deltid) for flere tros- og livssynssamfunn. Eventuelt kan midler anvendes (for eksempel til reisestøtte) for å hente inn bistand fra mindre tros- og livssynssamfunn. Det er ønskelig raskere enn ved naturlig avgang å få til et mer likeverdig tilbud, og det tilrås derfor at det for en begrenset periode legges inn ekstra øremerkede midler til utvikling og stillinger. Det kan være utfordrende å gjøre dette i stort omfang, særlig for helseforetakene som i dag har prioritert midler til sykehusprester uten særfinansiering og særlig pålegg. Øremerkede stillinger til for eksempel pastorer/imamer som er gitt en særskilt finansiering fra staten, kan føre til at helseforetakene over tid bygger ned de eksisterende bevilgningene. Utvalget foreslår likevel at en for en periode legger inn i størrelsesorden 10 millioner kroner årlig til fengsler og sykehus for å styrke feltet. Det legges til grunn at det ikke er tilsvarende behov for tidsbegrenset økning av midler til livssynsbetjening i Forsvaret.

Merutgifter livssynsåpne seremonirom

Kommuner: Behovet for livssynsåpne seremonirom, særlig knyttet til gravferd og de økonomiske kostnadene ved å dekke viktige deler av dette behovet, er vanskelig å tallfeste. Dette vil avhenge av hvilke krav til verdighet og fleksibilitet som en vil sette opp. Hvis behovet skal dekkes ved nybygg rundt om i de fleste av landets kommuner, vil dette medføre meget betydelige kostnader. Hvis en kan foreta enklere tilpasninger av eksisterende bygg, jf. for eksempel tilpasningene ved krematoriet i Drammen, vil kostnadene være mindre. Nettokostnadene vil også avhenge av i hvilken grad også Den norske kirke og andre trossamfunn vil inngå i samarbeidet om livssynsåpne seremonirom som kan brukes av flere religioner og livssyn. Også Den norske kirke vil kunne se seg tjent med samarbeid om finansiering av tilpasning av bygg. Det kan være bedre bruk av midler framfor kostbare utbedringer av eldre bygningsmasse som kan være uhensiktsmessig plassert i forhold til dagens befolkningsstruktur.

Utvalget mener at det kan være behov for en del ekstra midler til tilpasninger, særlig på kort sikt men også noe på lengre sikt, for å kunne ivareta behov knyttet til felles seremonirom. Utvalget har imidlertid ikke grunnlag for å anslå noe konkrete beløp knyttet til dette merbehovet, og vil understreke at en bør trekke lærdommer av den tilskuddsordningen som er satt i gang.

Sykehus: Når det gjelder sykehus og behov for seremonirom, sted for bønn mv. er dette et statlig ansvar som staten selv må ta stilling til, og som ikke kan henvises til lokalt politisk ansvar. Utvalget har ikke gjort særlige behovsvurdering på dette feltet, men også her kan det være behov for investeringer/tilpasninger både ved nybygg og i eksisterende bygg.

Omgjøring til sivil ekteskapsinngåelse som generell ordning

Det var i 2011 om lag 9000 vigsler i Den norske kirke i Norge, om lag 1000 i sjømannskirker i utlandet og om lag 1500 i tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke, dvs. til sammen om lag 11 500 vigsler. Ved omlegging til generell sivil ekteskapsinngåelse må disse ekteskapsinngåelsene skje i offentlig regi. Kostnadene ved dette vil avhenge av flere forhold:

  • Hvilken standard som legges inn; når det gjelder fleksibilitet mht. sted og tid, utsmykning og kunstneriske innslag.

  • Om en reduserer bevilgningene til Den norske kirke ut fra at denne oppgaven ikke lenger er forventet av Den norske kirke. Bør en fortsatt legge til grunn at Den norske kirke skal ha de samme utgifter til «velsignelsesseremonier» inkludert samtale på forhånd, etter at selve den offentligrettslige handlingen er flyttet til et annet sted?

  • Hvorvidt en skal legge til grunn at den enkelte bør delfinansiere utgiftene ved ekteskapsinngåelsen.

Utvalget vil vise til drøftingen i kapittel 17 der det sies at det er behov for en nærmere gjennomgang av de økonomiske forholdene knyttet til sivil ekteskapsinngåelse, og vil ikke gjøre noe forsøk på å tallfeste merkostnader knyttet til omleggingen.

Kommunalt ansvar for gravferdsforvaltningen

Utvalget foreslår at kommunene overtar ansvarer for gravferdsforvaltningen. Det vil innebære en oppbygging av en ny administrativ tjeneste i en del kommuner. Utvalget har ikke gått nærmere inn i hvilke omstillingskostnader som da vil påløpe, og hvilke konsekvenser dette vil ha for de personer som i dag arbeider med forvaltningen. Over tid kan et kommunalt ansvar gi en bedre utnyttelse av kommunenes samlede ressurser.

31.1.4 Utvalgets tilråding – oppsummeringer

Utvalget er i all hovedsak enig om de endringene av reglene for den særlige støtteordningen og medlemstelling i Den norske kirke som har økonomiske konsekvenser. Det er enighet om at hensynet til likebehandling mellom tros- og livssynssamfunn og Den norske kirke tilsier endringer som ut fra utvalgets vurderinger vil gi merutgifter på vel 30 millioner kroner på kort sikt og vel 65 millioner kroner på lengre sikt.

Det er uenighet på flere punkter når de gjelder øvrige forslag. Utvalget finner det lite meningsfullt å beskrive summen av de ulike flertallsforslagene som utvalgets forslag. En kan summere sammen ulike sammenstillinger av forslag fra utvalget som kan gi merutgifter og flere forslag som vil kunne gi mindreutgifter. Også alternativer med uendret ressursbruk kan settes sammen basert på ulike alternativer som er drøftet i utvalget.

31.2 Administrative konsekvenser

De vesentligste administrative konsekvensene fremkommer ved gjennomgangen av de økonomiske konsekvensene. Av særlig viktighet er statliggjøring av forvaltningsordningen som vil innebære en betydelig forenkling, både for offentlige myndigheter og for tros- og livssynssamfunn. Omleggingen vil gi betydelige administrative innsparinger på kommunalt nivå. De nye reglene for godkjenning av tilskudd vil kreve en noe større administrative innsats på statlig nivå, særlig i de første årene. Reglene for avklaring av dobbeltmedlemskap der den enkelte person bes avklare hvilket samfunn som skal få statlig støtte på personens vegne, vil i betydelig grad forenkle den statlige behandlingen av støtte. Det vil ikke lenger være grunnlag for å klage på medlemsberegning knyttet til enkeltpersoner. Gjenstående klageadgang vil være knyttet til godkjenning for tilskudd for tros- og livssynssamfunn.

31.3 Andre vesentlige konsekvenser

Utvalget har i rapporten redegjort for viktige konsekvenser av utvalgets forslag. Forholdet til menneskerettighetene er nærmere redegjort under de aktuelle forslagene. Utvalget mener at forslagene vil bidra til en bedre etterlevelse av de forpliktelser som ligger i de ulike menneskerettighetskonvensjonene og at de avveiningene som gjøres, holder seg innenfor de begrensningene som menneskerettighetskonvensjonene setter opp. Forslagene som skal øke graden av likebehandling mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, både knyttet til økonomiske tilskudd og til tilbud i offentlige institusjoner, bidrar til et bedre grunnlag for realisering av tros- og livssynsfrihet.

Forslaget om å begrense tilgang til opplysninger om dobbeltmedlemskap vil gi bedre personvern.

Fotnoter

1.

Basert på KOSTRA-tall for 2011 oppjustert med to års kostnadsfaktor.

2.

Det er anslått at antallet medlemmer i Den norske kirke vil være om lag 3 975 000 etter at utenlandsboende er inkludert. Antallet medlemmer som er bosatt i en norsk kommune vil ikke inkludere disse utenlandsboende og heller ikke personer som ikke har kjent adresse eller fast bopel. Antallet medlemmer med adresser i norske kommuner kan anslås til om lag 3 830 000.

3.

I gjennomsnitt per medlem som er berettiget for støtte på statlig nivå. Det gis støtte til vel 7 000 færre medlemmer på kommunalt nivå, grunnet at en del norske statsborgere er bosatt i utlandet. Støtten på kommunalt nivå er nedjustert for å ta høyde for denne forskjellen.

4.

Under den statlige tilskuddsordningen vil med vekst i antallet medlemmer fra 2012 til 2013 tilsvarende veksten fra 2011 til 2012, bevilgningsbehovet være om lag 222 mill. kroner.

5.

Den statlige delen av beregningsgrunnlaget har et meget stort innslag av lønnsutgifter som vil bli oppjustert mer enn den gjennomsnittlige kostnadsfaktoren for statsbudsjettet. Det vil medføre at utgiftene til Den norske kirke, alt annet likt, som andel av statsbudsjettet vil øke over tid. Utgiftene til Den norske kirke på kommunalt nivå vil sannsynligvis ha en mer gjennomsnittlig kostnadsutvikling. Vi har valgt å se bort fra lønnsandelseffekten, selv om dette kan sies å undervurdere utgiftsveksten for Den norske kirke noe.

6.

Antallet uten medlemskap i noe tros- og livssynssamfunn kan residualt bestemmes til vel 1 300 000 personer, dvs. om lag 22 prosent av befolkningen i 2030.

7.

Selve overføringen vil medføre betydelige innsparinger knyttet til administreringen av ordningen. Slike effekter er lettest å håndtere fremstillingsmessig under kapittel 31.1.3

Til toppen
Til dokumentets forside