1 Innledning og sammendrag

1.1 Kulturløftet

Våren 2004 presenterte de rød-grønne partiene et 15 punkters dokument for sin kulturpolitikk, under navnet Kulturløftet. Det første punktet i dokumentet var målsettingen om at én prosent av statsbudsjettet skulle gå til kulturformål innen 2014. Målsettingen var dels begrunnet i en vurdering om at kultursektoren var underfinansiert, og at det var et behov for økt ressursinnsats dersom man skal oppfylle målene som gjøres gjeldende på dette området. Dels ble målet begrunnet med henvisning til kulturens betydning og viktighet som arena i samfunnet. Som det heter i Kulturløftet I:

1 pst. av statsbudsjettet skal gå til kultur

Vi mener det vil være umulig å innfri de mange målene på kulturområdet uten at det samtidig skjer en stor økning i bevilgningene til kulturen. Det er behov for en kraftig oppvurdering av den rollen kunsten og kulturen spiller, og vi har som mål at innen 2014 skal om lag 1 pst. av statsbudsjettet gå til kulturformål.1

I november 2006 la regjeringen Stoltenberg fram en tilleggsproposisjon til statsbudsjettet for 20062, som blant annet omfattet endringsforslag knyttet til Kulturløftet. Med denne tilleggsproposisjonen var Kulturløftet iverksatt.

Satsingen var ikke avgrenset til én stortingsperiode, og før valget i 2009 ble Kulturløftet II lagt fram, denne gangen med 17 punkter. Punkt 1 var fremdeles at én prosent av statsbudsjettet skulle gå til kulturformål. Under dette punktet understrekes det nå at økningene i kulturmidlene skal komme hele kulturlivet og hele landet til gode:

1 % av statsbudsjettet skal gå til kultur innen 2014

Økningen skal komme alle kunstformer og sjangre til del. Det skal tilstrebes en jevnere fylkesvis fordeling av kulturmidlene. Stortingsmeldinger og handlingsplaner for perioden 2005–2009 skal følges opp. Vi vil styrke kulturforskningen.3

Årene etter 2005 har vært en ekspansiv periode i norsk kulturpolitikk med stor vekt på å styrke de økonomiske rammevilkårene for kulturlivet. I perioden har det vært presentert en lang rekke stortingsmeldinger som innenfor ulike delsektorer av kulturlivet har pekt på sektorspesifikke utfordringer og løsninger av disse. Det har imidlertid vært lagt liten vekt på mer overgripende analyser av de mål, virkemidler og tiltak som har vokst frem de siste årene. I liten grad har det vært undersøkt hvilken effekt mangfoldet av ordninger og tiltak har hatt for kulturlivet og for samfunnet som helhet.

I mars 2011 nedsatte regjeringen et utvalg som skulle vurdere Kulturløftets mål, virkemidler og arbeidsformer. Utvalget skulle også behandle begrunnelsen for en kulturpolitikk, og legge vekt på sammenhengene mellom kulturpolitikk og samfunnsutvikling. Den betydelige styrkingen av kultursektoren som Kulturløftet har gitt, har ikke i samme grad vært ledsaget av diskusjoner om kulturpolitikkens samfunnsmessige begrunnelse eller av grundigere analyser av de kulturpolitiske virkemidlenes effekt og hensiktsmessighet. I tillegg til en evaluering av selve kulturløftet har utvalget derfor sett det som viktig å gjennomføre slike analyser, samt å utvikle begrunnelsene for kulturpolitikkens plass og betydning. Utvalget mener at dette har stor betydning for den fortsatte oppbyggingen av kultur som politikkfelt i Norge.

1.2 Fellesskap, ytringsfrihet og kulturelt mangfold

Navnet Kulturutredningen 2014 henspiller på at det er dette året Kulturløftet skal være innfridd. I 2014 er det også to hundre år siden Norge fikk sin grunnlov. Utvalget har i sitt arbeid vært opptatt av denne historiske begivenheten, og av betydningen verdiene som er nedfelt i Grunnloven - demokrati, rettstat, menneskerettigheter - har hatt for kulturpolitikken som har blitt ført i Norge fra 1814 og fram til i dag. Utvalget ser det som avgjørende at kulturpolitikken bygger opp under disse verdiene også i framtiden.

Terrorhandlingene i Oslo og på Utøya 22. juli 2011 har også virket inn på utvalgets arbeid og vurderinger og bidratt til å prege de synspunktene på ytringsfrihet og kulturelt fellesskap som vi gir uttrykk for. Utvalget framhever betydningen av en kulturpolitikk som aktivt bidrar til et mangfoldig og inkluderende kulturliv, og som samtidig sikrer videreutviklingen av samlende og delte referanserammer innenfor et nasjonalt fellesskap. Utvalget vil framheve at et rikt og variert kulturliv er en forutsetning for et levende demokrati og for ivaretakelse av ytringsfriheten, og ser dette som en sentral begrunnelse for kulturpolitikken.

Deltakelse i kulturaktiviteter gir den enkelte opplevelser og mulighet til utvikling som menneske og samfunnsdeltaker. Kulturaktivitetene gir arenaer for tilhørighet og sosialt fellesskap. Av stor betydning er det også at kulturaktiviteter gir skolering til deltakelse i det uenighetsfellesskapet som er en forutsetning for et fungerende demokrati. De bidrar til å utvikle en ytringskompetanse som både gjelder den enkeltes foretrukne kulturuttrykk og -former, og som dreier seg om å forholde seg til nye opplevelser og til smaks- og uttrykkspreferanser hos andre grupper og enkeltpersoner. En forutsetning for at kulturlivet skal fungere på denne måten, er imidlertid at verdier som dannelse, nyskaping, kvalitet, kritikk og mangfold tillegges stor vekt i kulturpolitikken. Et kulturliv som ikke etterstreber kvalitet, vil heller ikke kunne oppfylle andre samfunnsmessige oppgaver.

Utvalget ser det som avgjørende viktig at kulturlivet bidrar til å skape og opprettholde en nasjonal offentlighet, og at kulturpolitikken gir den enkelte mulighet til deltakelse og delaktighet i den. Det er tilsvarende vesentlig at det nasjonale fellesskapet ikke brytes ned til en serie deloffentligheter uten kontakt med hverandre eller med omverdenen. Utvalget vil imidlertid ikke forsvare ensretting av kulturelle uttrykk og former, kanonisering av et bestemt kulturelt innhold eller opprettelse av kulturelle hierarkier. På samme måte som i den demokratiske offentligheten for øvrig må kulturlivet ha rom for et mangfold av stemmer og utsagn. En mangfoldig kulturoffentlighet vil både reflektere ytringsfriheten i samfunnet og bidra til å styrke den.

Etter utvalgets mening representerer dette standpunkt videreføringen av en viktig tradisjon i norsk kulturliv. Helt siden 1814 har kulturlivet i Norge vært bygget opp ved et samvirke mellom folkekultur og elitekultur. Tilsvarende har den norske kulturoffentligheten historisk vært preget av en rekke motkulturer som har gjort seg gjeldende etter tur, og som har preget den nasjonale kulturen gjennom å inngå i den. Sentrale eksempler er lekmannsbevegelsen, målbevegelsen og arbeiderbevegelsen. Utvalget ser videreføringen av et slikt kulturmangfold som viktig i utviklingen av kulturlivet også i framtiden.

1.3 Utvalgets mandat

Ved oppnevning 18. mars 2011 fikk utvalget følgende mandat:

I kulturutredningen skal kulturpolitiske mål, virkemidler og tiltak i perioden etter 2005 gjennomgås. Både arbeidsformer og innretning av tiltak og virkemidler, samt effekten av disse på et bredt spekter av kulturvirksomhet og -konsum, skal vurderes.

Juridiske, økonomiske, organisatoriske og informerende virkemidler og tiltak på statlig, regionalt og kommunalt nivå skal utredes. I denne sammenhengen må det særlig vektlegges at kulturpolitikken skal ha hele landet som nedslagsfelt. Det frivillige kulturlivet skal vurderes som del av kulturpolitikken. På idrettsfeltet og medieområdet pågår det egne utredningsarbeider, delvis i meldingsform. Det skal ikke foretas en fullstendig gjennomgang av disse områdene, men temaer som representerer klare grenseflater mellom kulturlivet og idretts- og medieområdet skal identifiseres og sees nærmere på. FAD, som ansvarlig for IKT-politikken, har satt i gang et arbeid med sikte på å utrede digitalt innhold med fokus på gode rammebetingelser for tjenesteutvikling og verdiskaping. Kulturutredningen skal ikke på noen måte begrense FADs arbeid, og vil på noen områder kunne bli komplementerende. Innenfor dette mandatet skal følgende aspekter vurderes spesielt:

• Relevansen av de nasjonale kulturpolitiske målene sett i lys av samfunnsutviklingen

• Lokal/regional kontra sentral beslutningsmyndighet, herunder samspillet mellom de tre forvaltningsnivåene stat, fylkeskommune og kommune.

• Rolle- og funksjonsdeling mellom kunst- og kulturfaglige og politiske beslutningstakere.

• Forholdet mellom kulturuttrykk med smalt nedslagsfelt og den brede kulturaktiviteten.

• Kulturpolitikk i en digital tid.

• Kulturpolitikkens mangfoldsdimensjoner.

• Samspillet mellom kulturpolitikken og andre samfunnsområder, herunder helse og omsorg, utdanning, arbeidsliv, integrering og regional utvikling og næringsliv.

• Frivillig sektors rolle i kulturpolitikken.

• Utviklingen i den geografiske fordelingen av kulturmidler, og betydningen av fordelingen for kulturtilbud i ulike deler av landet.

På bakgrunn av vurderinger som blir gjort, kan det i kulturutredningen fremmes forslag om endringer i mål, virkemidler og tiltak. Utgangspunktet for slike endringsforslag er at de skal kunne gjennomføres innenfor gjeldende ressursrammer til kulturformål.

Utredningsarbeidet må gjennomføres i åpen dialog med aktørene i kulturfeltet ved blant annet å legge til rette for strukturert erfarings- og meningsutveksling på tvers av kunst- og kulturfaglige disipliner.

1.3.1 Avgrensninger

I mandatet avgrenses utvalgets arbeid fra idretts- og mediefeltet. Parallelt med utvalgets utredningsarbeid har det foregått et arbeid i Kulturdepartementet og Utenriksdepartementet med en stortingsmelding om det utenrikskulturelle feltet, som legges fram etter Kulturutredningen. Utvalget har på bakgrunn av dette har valgt å ikke gå nærmere inn på det utenrikskulturelle feltet.

Utvalgets valg av perspektiver og tilnærmingsmåter til de ulike utredningsoppgavene som inngår i mandatet gjøres nærmere rede for i innledningskapitlene til Del I, II og III av utredningen.

1.4 Utvalgets sammensetning og arbeidsmåte

Utvalgets medlemmer

Anne Enger, (leder) fylkesmann i Østfold, Rygge

Geir Berdahl, forlagssjef Forlaget Oktober A/S, Oslo

Corinne Lyche Campos, dansekunstner og produsent, frilanser, Oslo

Marit Eikemo, forfatter og journalist, leder Litteratursymposiet i Odda

Anne Eriksen, professor i kulturhistorie, Universitetet i Oslo

Karen Espelund, fylkesdirektør for kultur og kommunikasjon, Sør-Trøndelag fylkeskommune, Trondheim.

Lene Hansen, grunnlegger av Riddu Riđđu-festivalen, Troms fylkeskommune, Tromsø

Tale Hungnes, (tidl.) generalsekretær LNU – Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner, Oslo

Kjell Magne Mælen, dekan ved Det kunstfaglige fakultet, Universitetet i Tromsø

Arne Nøst, maler, grafiker, musiker med mer. Teatersjef Rogaland Teater, Stavanger

Eivind Nåvik, rektor for Lillehammer kulturskole og Konsulent Norsk kulturskoleråd Oppland

Sjur Paulsen, daglig leder, Filmkraft Invest AS, Stavanger

Martin Eia-Revheim, hussjef Sparebankstiftelsen DNB NOR, Oslo

Ingrid Røynesdal, direktør Edvard Grieg Museum Troldhaugen, Bergen

Sekretariat

Erik Henningsen (utredningsleder)

Live Nermoen

Elisabeth Stavem (fra 15.08.12 til 31.12.12)

Knut Bergem, Anne Eriksen, Tale Hungnes, Per Mangset, Kjell Magne Mælen og Tony Sandset har bidratt til å skrive utredningen. Alle illustrasjoner er av Arne Nøst.

Arbeidsmåte

Utvalget har hatt elleve møter, fordelt som følger over sytten dager:

2011:

12. april KUD, Oslo

10. juni KUD, Oslo

8. september KUD, Oslo

1.–2. desember Lysebu, Oslo

2012:

7. – 9. februar Stockholm

27. april KUD, Oslo

21.–22. juni Losby, Lørenskog

17. august KUD, Oslo

24.–26. oktober Refsnes Gods, Moss

13. desember KUD, Oslo

2013:

23. januar KUD, Oslo

Utvalget har bestilt og fått utført følgende delrapporter:

Arnestad, Georg (2012) Tala i Kulturløftet Del I og Del II.

Breivik, Jan-Kåre og Christophersen, Catharina (2012) Den kulturelle skolesekken – et utredningsnotat – for Kulturutredningen 2014.

Eriksen, Anne (2012) Utviklingen på museumsfeltet.

Gran, Anne-Britt og Røyseng, Sigrid (2012) Scenekunsten i Kulturløftet.

Håkonsen, Lars og Løyland, Knut (2012) Kulturutgifter i kommunene TF-rapport nr. 301.

Lorentzen, Håkon (2013) Frivillig kulturarbeid i møtet med det moderne.

Mangset, Per (2012) En armlengdes avstand eller statens forlengede arm? Et notat om armlengdesprinsippet i norsk og internasjonal politikk.

Vestby, Guri-Mette (2012) Fylkeskommunens rolle i kulturpolitikken.

Delrapportene er lagt til grunn for fremstillingen i utredningen. Delrapportene er tilgjengelige på Kulturutredningens nettside, www.regjeringen.no/kulturutredningen.

1.5 Dialog med aktørene i kulturlivet

Gjennom en strukturert dialog har utvalget innhentet innspill og synspunkter fra omkring 60 organisasjoner i kulturlivet, deriblant et stort antall paraplyorganisasjoner. Aktørene er blitt bedt om å gi innspill til følgende tre hovedproblemstillinger:

• Beskriv de viktigste endringene kulturpolitikken etter 2005 har skapt innenfor filmområdet, slik organisasjonens medlemmer opplever det.

• I hvilken grad og på hvilke måter har kulturpolitikken etter 2005 endret arbeidsbetingelsene for medlemmene?

• På hvilke måter har eventuelle endringer i arbeidsbetingelser påvirket deres muligheter til å oppfylle målene om at alle skal ha tilgang til kulturopplevelser og om økt kvalitet?

Liste over dem som har mottatt slik henvendelse fra Kulturutredningen, samt andre som har kommet med innspill, er vedlagt utredningen. Innspillene er lagt ut på Kulturutredningens nettside, www.regjeringen.no/kulturutredningen. Utvalgets leder og sekretariat har i tillegg hatt en omfattende møtevirksomhet med aktører i kulturlivet. Liste over aktører som Kulturutredningen har vært i kontakt med er vedlagt.

Utvalget vil rette en stor takk til alle personer og organisasjoner i kulturlivet som har bidratt med innspill til vårt arbeid.

1.6 Utredningens struktur

Sammendrag av utredningens kapitler følger nedenfor. For utvalgets konklusjoner og anbefalinger henvises det til kapittel 16. Utredningen er delt i fem hoveddeler. Hver av hoveddelene har en innledning som gjør nærmere rede for hovedlinjer i kapitlene og som presenterer de begreper og perspektiver som brukes.

Etter innledning og sammendrag følger hoveddel I med en historisk gjennomgang av kulturpolitikken i Norge fra 1814 og fram til i dag. Den kulturpolitiske tradisjonen som utvalget mener bør videreføres, blir skissert her. I hoveddel II følger en drøfting av kulturbegrepet. Målet er å utvikle prinsipielle begrunnelser for norsk kulturpolitikk. Begrepet ytringskultur blir presentert her.

Hoveddel III er en evaluering av kulturpolitikken under Kulturløftet 2005–2012. Kapittel 11 omhandler statlig kulturpolitikk, mens kapittel 12 tar for seg kommunal og fylkeskommunal kulturpolitikk. Gjennom hele hoveddel III legges det vekt på hvordan ressurstildelingen har vært fordelt, og hvilken effekt et styrket kulturbudsjett har hatt for kultursektorens ulike felt.

Hoveddel IV drøfter en bærekraftig kulturpolitikk for framtiden. Det knyttes an til begrepet ytringskultur som ble lansert i del II, og utvalget presenterer sine tilrådinger.

Hoveddel V inneholder utvalgets tilrådinger.

1.7 Sammendrag

Del I: Historisk bakgrunn

Kapittel 3. Kulturell nasjonsbygging fra 1814. Vurdert ut fra omfanget av den offentlige støtten var kulturpolitikken norske myndigheter utøvde fra 1814 og fram til mellomkrigstiden, nokså ubetydelig. Vurdert ut fra kulturpolitikkens samfunnspolitiske konsekvenser framstår perioden derimot som svært betydningsfull. Det uttalte målet for kulturpolitikken fra 1814 var å bidra til en oppbygging av landet som en kulturnasjon. Landet skulle ha nasjonale kulturinstitusjoner som teatre, orkestre, museer og bibliotek, og en litterær tradisjon. Det var maktpåliggende å vise at nasjonen var et fellesskap tuftet på felles språk og kulturarv.

Kirken og Forsvaret var lenge de viktigste kulturinstitusjonene i det norske samfunnet. Fra siste del av århundret fikk skoleverket en nøkkelrolle som kulturbærende institusjon i samfunnet, blant annet gjennom utbredelsen av den nasjonale litteraturen. Folkeligheten fikk tidlig en framtredende plass i kulturlivet. Dette har bidratt til at skillet mellom høy og lav kultur vært mindre skarpt i norske kultur enn i mange andre europeiske land.

Mot slutten av 1800-tallet innledes en kulturpolitisk konfliktperiode. Sentralt i konfliktene sto de motkulturelle folkebevegelsene. Deres kulturpolitiske betydning knytter seg både til at de var et identitetspolitisk distriktsopprør, og til deres rolle som kulturorganisasjoner i snevrere forstand. De la grunnlaget for sivilsamfunnet av demokratisk oppbygde medlemsorganisasjoner, som har vært en bærebjelke i det norske demokratiet fram til nå.

Kapittel 4. Kulturpolitikk som velferdspolitikk. Kulturpolitikk i form av systematisk politisk arbeid med formål om å styrke kulturlivet gjennom økonomiske støtteordninger og lovreguleringer fikk Norge i siste halvdel av 1900-tallet. I 1945 utformet en tverrpolitisk gruppe et Kulturbrev til regjeringen, med en rekke krav om økt statlig innsats i kulturlivet. Kulturbrevet la til grunn at staten måtte ha et ansvar for å sikre produksjon og distribusjon av kunst og kultur som en del av det velferdsstatlige tjenestetilbudet. Mange av disse kravene ble innfridd av myndighetene i årene som fulgte.

Etterkrigstidens norske kulturpolitikk utviklet seg langs to hovedlinjer, henholdsvis forsvaret for og spredning av «høykulturen» og vektlegging av det «sosiokulturelle», det vil si de sosiale, miljømessige og lokale aspektene ved kulturen. Den høykulturelle linjen illustreres blant annet gjennom etableringen av riksinstitusjonene og gjennom etableringen av Norsk kulturråd. Den sosiokulturelle linjen illustreres blant annet av utbyggingen av samfunnshus og idrettsanlegg som tok til etter annen verdenskrig, og av den «nye kulturpolitikken» på 1970-tallet. Kulturmeldingene på 1970-tallet la grunnlag for en desentralisering av kulturpolitisk myndighet gjennom etablering av den kommunale og fylkeskommunale kulturforvaltningen.

Kulturmeldingen fra 2002 bærer bud om flere endringer i kulturpolitikken etter årtusenskiftet: Det er en økt vektlegging av den kommersielle dimensjonen ved kulturen og av private kilder til finansiering av kulturlivet. Mens det å verne den nasjonale enhetskulturen fra utenlandsk påvirkning har vært et selvsagt mål for kulturpolitikken fram til dette, blir nå globalisering og mangfold kulturpolitiske nøkkelord. Et annet selvsagt mål for kulturpolitikken har vært å være en motvekt til den kommersielle kulturindustrien. Dette premisset utfordres nå av en økende kulturpolitisk anerkjennelse av populærkulturen.

Kulturpolitikken i Norge har siden 1814 dreid seg om å bygge landet som en kulturnasjon. Når tanken om å fremme en norsk enhetskultur erstattes av ønsket om å fremme kulturelt mangfold kan man spørre om begrepet kulturnasjon har mistet sin kulturpolitiske relevans. Hvis man med kulturnasjon mener et snevert register av norske kulturuttrykk er svaret på dette spørsmålet, ja. Men kulturnasjon kan også forstås på en mer dynamisk måte, som en oppbyggingsoppgave som aldri kan ferdigstilles. Etter utvalgets oppfatning viser kulturnasjon til det kulturpolitiske ansvaret vi har overfor kommende generasjoner for å ta vare på og stadig utvide mangfoldet av uttrykksformer i kulturlivet.

I avslutningen av kapitlet pekes det på fem strukturelle utfordringer som etter utvalgets oppfatning gjorde seg gjeldende i kulturpolitikken ved inngangen til kulturløftperioden: mangfoldsutfordringen, digitaliseringsutfordringen, utfordringer knyttet til kostnadsveksten ved kulturinstitusjonene, utfordringer knyttet til kunstneres levekår og utfordringer knyttet til å innlemme kvalitetsvurderinger av kulturvirksomhet i kulturpolitikken. Disse utfordringene kan på ulike måter sies å true bærekraften i kulturpolitikken og avkrever derfor en aktiv kulturpolitisk håndtering.

Del II: Kulturpolitikkens berettigelse

I dokumenter hvor regjeringen beskriver intensjonene som ligger til grunn for Kulturløftet fastslås det at kulturpolitikken er viktig, og at regjeringen ønsker å heve dette politikkområdets status, men det formuleres ingen tydelig filosofi som forklarer hvorfor kulturpolitikken er så viktig, og hvorfor det er nødvendig å heve politikkområdets status. Hva er det ved kunst- og kulturvirksomheter som rettferdiggjør at de skal subsidieres med samfunnets fellesressurser? For å svare på dette spørsmålet er det ikke tilstrekkelig å beskrive samfunnsutviklingen, man må også gjøre seg opp en mening om hva som ligger i begrepet kultur og hvilke betydninger kulturen har i samfunnslivet.

Kapittel 6. Kultur, ytringskultur og det kulturpolitiske kulturbegrepet. Det utvidede kulturbegrepet unnlater å gi en presis definisjon av fenomenet kultur. Dette åpner opp for skiftende begrunnelser for hva som innlemmes i det kulturpolitiske ansvarsområdet ut i fra hva som til enhver tid anses for politisk opportunt. Utvalget foreslår begrepet «ytringskultur» for å gi det kulturpolitiske kulturbegrepet substans og avgrensning uten å identifisere kultur med et gitt, forhåndsbestemt innhold. Begrepet har to dimensjoner. På den ene siden viser det til formidling, vern og videreføring av materiell og immateriell kulturarv. På den andre siden viser det til kunstneriske virksomheter i vid forstand. Begrepet ytringskultur er et romslig kulturbegrep. Samtidig avgrenses det kulturpolitiske kulturbegrepet til virksomheter som har ekspressive formål.

Kapittel 7. Kultur som samfunnsskapende kraft. Kunstnerisk virksomhet og kulturarvvirksomhet er grunnlag for mange former for sosialt liv og gjør kultur til en samfunnsskapende kraft: Kulturvirksomhet gir grunnlag for demokrati, for sosiale fellesskap og for økonomisk verdiskaping. Drivkraften er utøveres og publikums interesse for kulturuttrykkenes innhold og kvaliteter. Det er denne ekspressive interessen som bestemmer hvilken retning kulturelle uttrykksformer utvikler seg i.

Beskrivelsen av ytringskultur viser hen til det som i andre sammenhenger kalles det offentlige rom eller offentligheten. I konstateringen av at kulturvirksomheter er en viktig del av det offentlige rommet, ligger det også at de er en viktig del av demokratiets infrastruktur. Kulturvirksomheter fremmer demokratiet ved å gi arenaer eller møteplasser for offentlig samtale, ved å bidra til oppfyllelse av ytrings- og informasjonsfriheten i samfunnet, ved å bidra til dannelsesprosesser, ved å være katalysatorer for meningsdannelsesprosesser, ved at de har en siviliserende virkning og ved å bidra til «uenighetsfellesskapet».

Kapittel 8. Kulturliv og samfunnsutvikling. Tradisjonen for bred politisk deltakelse opprettholdes i norsk samfunnsliv, men tenderer mot å utspille seg på andre og mer flyktige arenaer enn tidligere. De siste tiårene har det vært en stor velstandsvekst i Norge. Samtidig øker de sosiale forskjellene. Befolkningens kulturbruk er systematisk differensiert etter sosiale bakgrunnsfaktorer. Kulturelt mangfold er blitt et mer framtredende trekk ved det norske samfunnet. Denne situasjonen gjenspeiles imidlertid ikke i samme grad i kulturlivet.

Noen av mest omfattende endringene som har funnet sted i kulturlivet de siste tiårene dreier seg om digitaliseringen av kulturproduksjon og kulturdistribusjon. Kulturaktiviteter tar i økende grad form av tidsavgrensede arrangementer som har til formål å skape oppmerksomhet om bestemte tema, produkter eller steder. En nåtidsorientering viser seg også i befolkningens hverdagslige kulturbruksmønstre. De digitale mediene bidrar til økt mangfold gjennom framveksten av nye uttrykksformer og former for deltakelse. Samtidig kan den på sikt føre til en marginalisering av tids- og konsentrasjonskrevende kulturelle uttrykksformer. Utbredelsen av den globale massemedierte kulturen bidrar også til en likedanning av kulturuttrykk. For et lite språksamfunn som Norge representerer dette en viktig språkpolitisk utfordring.

Mediesituasjonen innebærer en veldig utvidelse av befolkningens tilgang på offentligheter. Dette kan føre til en oppsmuldring av den felles erfaringshorisonten som de brede allmennkringkastingsmediene har bidratt til å etablere i befolkningen. I et demokratiperspektiv vil et mangfoldig kulturliv bidra til å motvirke fragmentering gjennom utviklingen av arenaer hvor befolkningen får delte erfaringer og referanser. Med mangfold sikter vi da ikke bare til en situasjon hvor forskjellige grupper i samfunnet har anledning til å utvikle sine kulturer uavhengig av hverandre, men til en situasjon hvor det enkelte samfunnsmedlem også konfronteres med en rik variasjon av ytringer og uttrykksformer.

Kapittel 9.Demokrati, rettferdighet, mangfold. Begrunnelsene for at offentlige myndigheter bør yte støtte til kulturlivet, er etter utvalgets syn å finne i verdiene demokrati, rettferdighet og mangfold. Kulturinstitusjoner og kulturvirksomheter som over tid har blitt etablert i Norge må betraktes som en nødvendig infrastruktur for demokratiet. Likevel framstår ikke demokratihensynet i dag som noen tydelig overordnet begrunnelse for den offentlige støtten til kulturlivet i Norge. Etter utvalgets syn burde det gjøre det i framtiden. Demokratimålet stiller krav til at kunst- og kulturlivet evner å bidra til en levende og kritisk offentlighet gjennom produksjon av kunst og kultur av faglig høy kvalitet og ved å nå ut til varierte publikumsgrupper.

Etter utvalgets syn bør tanken om kulturelt medlemskap være retningsgivende for offentlige myndigheters engasjement på kulturområdet. I praksis vil det innebære en videreføring av de to etablerte strategiene for å fremme rettferdighet i kulturlivet, nemlig (i) å sikre alle adgang til kulturelle fellesgoder som teater, konserter, opera og museer, og (ii) å gi støtte til former for kulturvirksomhet som ulike grupper i befolkningen oppfatter som meningsfulle.

Utvalget understreker også de offentlige myndigheters ansvar for å sørge for å videreføre og utvikle det norske samfunnets felles kulturarv som en del av det globale kulturmangfoldet. Kulturpolitikken må anerkjenne samfunnets ulike delkulturer, men også fremme utviklingen av kulturelle arenaer som gir grunnlag for felles erfaringer for alle medlemmer av samfunnet.

Del III: Kulturpolitikken etter 2005

Kulturpolitikken i Norge kommer i det alt vesentligste til uttrykk gjennom bruken av økonomiske virkemidler. I gjennomgangen av kulturpolitikken etter 2005 velger utvalget derfor å ta utgangspunkt i utviklingen i kulturbudsjettene på statlig, kommunalt og fylkeskommunalt nivå.

Kapittel 11.Den statlige kulturpolitikken etter 2005. Det har vært en stor økning i bevilgningene til kultur etter innføringen av Kulturløftet, fra 5 milliarder kroner i 2005 til 9,95 milliarder kroner i 2013. I 2005 utgjorde kulturbudsjettet 0,80 prosent av statsbudsjettet, mot 0,96 prosent i 2013. Frivillighet har fått den største økningen i bevilgninger og har gått fra å være et av de minste områdene på det statlige kulturbudsjettet til å bli det nest største. Scenekunst, musikk og museum og kulturvern har hatt store økninger i bevilgninger etter 2005. Kunstnerformål og området for billedkunst, kunsthåndverk og offentlig rom har hatt svakere økning i bevilgninger i denne perioden. Kulturløftet har bidratt til en sterkere vekst i de statlige kulturbevilgningene i regionene enn i Oslo.

Utviklingen i på scenekunstområdet i perioden etter 2005 preges særlig av opptrappingen av aktiviteten ved Den Norske Opera & Ballett. Det har også vært en betydelig økning i bevilgningene til regionteatrene, noe som har sammenheng med at flere av teatrene har flyttet inn i nye hus og at det har blitt etablert et nytt regionteater. I tillegg har det vært en stor økning i bevilgningene til det frie scenekunstfeltet, hvor særlig dansen har fått et løft i bevilgninger. I vurderingen av utviklingen på scenekunstfeltet legger utvalget vekt på at det over tid har foregått en profesjonalisering og kunstnerisk kvalitetsheving på det institusjonelle og frie scenekunstfeltet, og at denne utviklingen har fortsatt etter 2005. Den nye operaen er på flere måter et nasjonalt kulturløft. Utvalget er opptatt av at dagens modell for drift av institusjonsteatre må opprettholdes og utvikles. Samtidig ser utvalget at veksten i bevilgninger ikke står i forhold til veksten i kunstproduksjon og publikum, og at mye av økningen i bevilgninger etter 2005 har gått til utgifter til lønn, pensjon og forvaltning og drift og vedlikehold av bygg.

Musikkområdet er det området som etter frivilligheten har hatt den største prosentvise veksten i kulturbevilgninger etter 2005. Utviklingen i politikken på orkesterfeltet etter 2005 ligner den på scenekunstområdet, ved at mye av økningen i bevilgninger har gått til region- og landsdelsinstitusjonene. Utviklingen på orkesterfeltet ligner den på scenekunstfeltet også ved at en betydelig andel av økningen i bevilgninger har gått til utgifter til lønn, pensjon og forvaltning og drift av bygg. Utvalget ser at flere orkestre har hevet det kunstneriske nivået de siste årene. Samtidig ser utvalget at Kulturløftet ikke har gitt det løftet i kunstproduksjon og publikumsbesøk man kunne ønske seg. Det nye avtaleverket ved institusjonene om frikjøp av opphavsrett og mer fleksibel arbeidstid kan endre på dette. Det gir grunnlag for økt formidling i form av konserter, innspillinger og transmisjoner.

En stor del av økningen i bevilgninger på musikkområdet har gått til oppbyggingen av det rytmiske musikkfeltet. Denne oppbyggingen har fulgt to spor: Det ene har dreid seg om å stimulere det ikke-institusjonelle musikklivet som befinner seg i grenselandet mellom markedet, frivillighet og det offentlige. Dette illustreres blant annet ved ulike støtteordninger som forvaltes av Norsk kulturråd. Det andre sporet kan kalles en institusjonalisering av den rytmiske musikken. Eksempler på dette er etableringen av kompetansesentre for rytmisk musikk, styrkingen av de sjangerspesifikke interesseorganisasjonene og etableringen av nasjonale scener for de ulike sjangrene. Utvalget mener satsingen på rytmisk musikk etter 2005 er et viktig og riktig politisk grep som har bidratt til å styrke mangfoldet av uttrykksformer i musikklivet. Samtidig stiller utvalget spørsmål ved om deler av støtten som har gått til en institusjonalisering av det rytmiske feltet, har tjent sin hensikt.

Museum og kulturvern. Innføringen av Kulturløftet sammenfalt delvis med museumsreformen. Tanken om at museene skal ha en samfunnsrolle ble tatt opp i politikkdokumenter på 1990-tallet. Selv om museene er opptatt av dette, har ikke denne rollen blitt drøftet i nyere politikkdokumenter. Utvalget oppfatter at målene i museumsreformen langt på vei ser ut til å være nådd. Utvalget anbefaler en større evaluering av Museumsreformen, som også fokuserer på museenes samfunnsrolle. Kulturminnevernet ligger i dag under Miljøverndepartementet. Utvalget mener at det kan være grunn til å vurdere kulturminnevernets departementstilknytning nærmere og iverksette tiltak for å samordne og tydeliggjøre sektoransvaret på området.

Arkivfeltet har hatt en middels økning i bevilgninger siden 2005. Mye av veksten har vært bundet opp i tiltak for sikre kapasitet og drift knyttet til lagring av papirarkiver. I tillegg kommer utbygging av digital lagringskapasitet og sikring av digital informasjon. I utvalgets vurdering av utviklingen på arkivfeltet etter 2005 legges det vekt på at det er gjort store framskritt med hensyn til digital bevaring og formidling av kulturarv. Etter utvalgets oppfatning er det viktig at man åpner for at større deler av den faktiske arkivsektoren innlemmes i den nasjonale politikken på dette området, særlig gjelder dette de såkalte tradisjonsarkivene.

Bevilgningene til språk-, litteratur- og bibliotekformål fordeler seg i hovedsak på driftstilskudd til Nasjonalbiblioteket, Språkrådet, Norsk lyd- og blindeskriftsbibliotek og flere innkjøps- og produksjonsstøtteordninger. I 2008 ble St.meld. nr. 35 (2007–2008) Mål og meining lagt fram. Språkmeldingen legger et prinsipielt grunnlag for vern av norsk språk, de samiske språkene, nasjonale minoritetsspråk og norsk tegnspråk. Litteraturen er en av de best utviklede kunstartene i Norge med hensyn til bredde og kvalitet. Det leses mye i den norske befolkningen, og norsk språk står sterkt. Derfor mener utvalget det er viktig å videreføre litteraturpolitikken gjennom en boklov for fastpris. Situasjonen er imidlertid kritisk for de samiske språkene, og det er et viktig kulturpolitisk ansvar å sørge for at disse styrkes. Det er et behov for å utvikle en digital infrastruktur for folkebibliotekene. Etter utvalgets oppfatning er ambisjonsnivået i arbeidet med å utvikle digitale fellesløsninger og e-bokutlånstilbud ved folkebibliotekene for lavt.

Billedkunst, kunsthåndverk og offentlige rom. Det har skjedd lite nytt i politikken på feltet etter 2005, med unntak av planene for Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design og stortingsmeldingen Visuell kunst, som kom i 2012. Kunstnerne på det visuelle feltet er ikke ansatt ved institusjonene, og kunstinstitusjonene har relativt små midler til innkjøp av kunst. Utvalget mener at forslaget om utstillingshonorar, sammen med en styrking av produksjonsmidlene i institusjonene, kan ha potensial til å jevne ut noe av den skjevheten som i dag eksisterer mellom kunstnere i det visuelle kunstfeltet og andre kunstnergrupper.

Kunstnerformål. Levekårsundersøkelsen som ble gjennomført på oppdrag fra Kulturdepartementet, viser at kunstnere har dårligere lønns- og levekår enn den øvrige befolkningen, og at det er store inntektsforskjeller i gruppen. Gjennomgangen av de ulike kulturfeltene og innspill utvalget har fått fra kunstnerorganisasjoner, tyder ikke på at kunstneres levekår har blitt bedret i tiden etter 2005. Utvalget etterlyser et tydeligere grep fra regjeringens side for å håndtere den økte tilstrømmingen til kunstneryrket og konsekvensene dette har for kunstneres levekår.

Politikken på filmområdet er en videreføring av omleggingen av filmpolitikken i 2001, som skulle øke publikumsoppslutningen gjennom en mer offensiv filmpolitikk. Mange av produksjons- og publikumsmålene som gjelder på dette området, er nådd. Utvalgets oppfatning er at det foregår et langsiktig og godt arbeid i norsk film, og at dette har blitt forsterket i tiden etter 2005. Trykket i filmpolitikken har ligget på kommersielle filmer snarere enn på målet om kunstnerisk dristighet og nyskaping.

Frivillighet. I tiden etter 2005 har frivillighet gått fra å være et av de minste budsjettområdene i den statlige kulturpolitikken, til å bli det nest største. Den store veksten skyldes hovedsakelig en økning i merverdikompensasjon til frivillige organisasjoner i årene etter 2010. Et mål med ordningene som er iverksatt, var at de skulle være ubyråkratiske nok til å nå ut til små organisasjoner. Det kan likevel se ut til at ordningene for noen ikke har vært så enkle som tilsiktet. Den frivillige aktiviteten som svarer til begrepet ytringskultur, har i liten grad fått del i midlene fra ordningen med merverdikompensasjon.

Konklusjon: I tiden etter 2005 har trykket i den statlige kulturpolitikken ligget på å bygge opp den kulturelle infrastrukturen, i form av bygg og institusjoner. Mønsteret i fordelingen av budsjettmidler mellom de ulike budsjettområdene har for en stor del blitt opprettholdt og forsterket. På noen områder har kulturpolitikken etter 2005 handlet om å gjennomføre allerede igangsatte reformer. På andre områder er den en videreføring av langvarige utviklingslinjer. Satsingen på frivillighet peker seg ut som en nyskapning i kulturpolitikken, men mye av disse midlene går til deler av frivilligheten som ligger på siden av det utvalget kaller ytringskultur. Den rytmiske musikken har vært en del av kulturpolitikken siden 1990-tallet, men omfanget av satsingen etter 2005 gjør det likevel nærliggende å se dette som en ny vending i kulturpolitikken.

Mange av målene i Kulturløftet I og II er enten oppfylt, eller så har man kommet langt i å oppfylle dem. Det gjelder også målet om at én prosent av statsbudsjettet skal gå til kultur. Mål som ikke er oppfylt, er at kunstneres levekår skal forbedres, og at alle barn som ønsker det skal få et kulturskoletilbud.

Har Kulturløftet skapt mer og bedre kultur? Etter utvalgets oppfatning står ikke økningen i bevilgninger på flere «tunge» budsjettområder i forhold til økningen i kunstproduksjonen og publikumsoppslutning. Styrkingen av kulturinstitusjoner på flere av feltene har i liten grad stimulert den skapende kunstneriske virksomheten utenfor institusjonene.

Utvalget ser at det foregår en profesjonalisering og kvalitetsheving på de fleste kulturfeltene. Samtidig ser utvalget at det har skjedd lite i kulturløftperioden i retning av å utvikle ordninger og metoder for systematisk oppfølging av kvalitetsmålet i kulturpolitikken. Dette er en av de strukturelle utfordringene utvalget mener kulturpolitikken må håndtere for å være bærekraftig. En annen strukturell utfordring er å bidra til at kulturlivet gjenspeiler det økende kulturelle mangfoldet i befolkningen. Mye gjenstår før denne utfordringen kan sies å være løst.

Digitalisering er en annen strukturutfordring i kulturlivet. Det har vært lagt ned et betydelig arbeid etter 2005 for å ta i bruk ny teknologi for å bevare og formidle kulturarv på ABM-feltet. Digitaliseringen av kinoene er et viktig løft. Utvalget har merket seg at utviklingen av markedet for e-bøker på norsk har gått sent, men mener dette kan ha vært fornuftig for å ha mulighet til å utforme en litteraturpolitikk som fungerer hensiktsmessig. Musikkbransjen har kommet langt i omstillingen til digital distribusjon. Her er situasjonen kritisk for en del mindre aktører.

En annen strukturutfordring i kulturpolitikken er kostnadsveksten ved kulturinstitusjonene. Utvalget ser at denne utviklingen har blitt videreført i tiden etter 2005. Utvalget er opptatt av at kulturinstitusjonene i Norge utvikles, og at man opprettholder den nåværende modellen for institusjonsdrift. Samtidig ser utvalget at det er behov for en mer fleksibel drift av institusjonene, slik at en større del av ressursene som kanaliseres til dem, kommer kunstproduksjon og publikum stil gode. Endelig mener utvalget at kunstneres levekår er en strukturutfordring, som krever en tydeligere kulturpolitisk håndtering.

Kapittel 12.Kommunal og fylkeskommunal kulturpolitikk etter 2005. Kommunene er den største kilden til offentlig finansiering av kulturvirksomhet i Norge. Den kommunale kultursektoren er i mindre grad enn andre kommunale sektorer omfattet av nasjonale standarder og rettighetskrav. Dette bidrar til at kultursektoren kan få preg av å være en «salderingssektor» i den kommunale budsjettkampen. Nylige undersøkelser av utviklingen i det lokale kulturlivet viser at dette preges av en framvoksende begivenhetskultur. Den kommunale kulturforvaltingens rolle ser ut til å ha endret seg fra å være en kulturprodusent til mer og mer å bli en tilrettelegger for et kulturliv som utspiller seg i skjæringsflatene mellom frivillighet, markedet og det offentlige.

Parallelt med det statlige Kulturløftet har det vært en betydelig vekst i kommunenes driftsutgifter til kultur. Samtidig har det vært en kraftig vekst i kommunenes investeringsutgifter til kulturformål. Bildet av en kommunal kultursektor i vekst som framkommer i statistikken over kommunenes kulturutgifter, stemmer imidlertid dårlig overens med innspillene utvalget har fått fra aktører fra den kommunale kultursektoren og det lokale kulturlivet. Her vektlegges det snarere at kultursektoren nedprioriteres, og at det er et behov for et lokalt kulturløft.

Budsjettallene viser at en stor del av økningen i kommunenes kulturutgifter har gått til idrettsformål. Budsjettallene tyder også på at mye av utgiftsveksten har gått til festivaler og arrangementer som hører til i den framvoksende begivenhetskulturen i det lokale kulturlivet. I den grad man kan snakke om at det har funnet sted et kulturløft i det lokale kulturlivet i tiden etter 2005, dreier det seg om et «idrettsløft», et «kulturhusløft» eller kanskje et «festivalløft». Kommunenes utgifter til det utvalget kaller den kulturelle grunnmuren, som folkebibliotek, kulturskoler og fritidsklubber har stagnert i den samme perioden.

Utvalget merker seg at nedprioriteringen av den kulturelle grunnmuren faller sammen med nedbyggingen av den politiske og administrative organiseringen av den kommunale kultursektoren. Med færre representanter for kultursektoren på høyt nivå i kommuneorganisasjonen ser det ut til å bli vanskeligere å få gehør for kultursektorens interesser og behov. Dette bidrar i sin tur til tendensen til at kulturfeltet i økende grad blir sett på som et aspekt ved andre politikkfelt og i minkende grad forstått som et selvstendig virksomhetsområde i kommunene. Analysene utvalget har fått utført av utviklingen i kommunenes utgifter til kulturformål, og innspill fra aktører i kulturlivet, tyder ikke på at kulturloven har hatt nevneverdig betydning for budsjettutviklingen på dette området.

Folkebibliotek. I bibliotekmeldingen vektlegges det at folkebibliotekene skal utvikles som en møteplass og som et formidlingssted. Til tross for at de er et lovfestet tilbud, har folkebibliotekene over tid blitt nedprioritert av kommunene. I dag har mange folkebibliotek lokaler som er uegnet til å løse oppgavene som møteplass og formidlingsarena. En oppgradering av folkebiblioteksfilialene slik at de kan fylle rollen som formidlings- og møteplasser, krever en betydelig større ressursinnsats enn i dag. For at folkebibliotekene skal kunne fylle denne rollen, kreves det også at det utvikles digitale fellesløsninger og e-bokutlånstilbud.

Kulturskolen. Det er høye politiske forventninger til kulturskolenes rolle i det lokale kulturlivet. Mange kulturskoler mangler kapasitet til å kunne leve opp til disse forventningene. Etter avviklingen av det øremerkede statlige tilskuddet til kulturskolene har det oppstått betydelige ulikheter mellom kommunene når det gjelder foreldrebetaling og søskenmoderasjon. Det finnes unntak, men fram til i dag har kulturskolene generelt sett ikke vært i stand til å oppfylle målet om at alle barn som ønsker det, skal få et kulturskoletilbud, og uten en kraftig økning i bevilgninger i årene som kommer, vil kulturskolene ikke kunne innfri dette målet.

Kino. Antallet kinovirksomheter og kinobygg har sunket jevnt gjennom 2000-tallet, også etter 2005. Noen av aktørene i kinofeltet er bekymret for at en privatiseringsbølge skal føre til kinodød i små kommuner hvor det ikke er markedsgrunnlag for kommersiell drift. Digitaliseringen av kinoene omfattet også kinoene i de minste kommunene. Dette gjør det desentraliserte kinosystemet bedre rustet til å møte utfordringer i framtiden.

Fritidsklubbene har lenge vært salderingsposter i kommunene. Noen fritidsklubber har i første rekke karakter av «væresteder». Andre svarer snarere til betegnelsen «kulturhus for ungdom», ved at deltakelse i ulike typer kunstnerisk og kulturell aktivitet står i sentrum for virksomheten. Aktører i fritidsklubbfeltet beskriver fritidsklubbene som den «glemte kulturarenaen». Utvalget finner det påtagelig at det ikke har blitt lagt større vekt på å styrke disse arenaene og på deres rolle som en del av kulturlivet.

Det frivillige kulturlivet. I små kommuner som har lite ressurser til utvikling og drift av kulturtiltak, er det frivillige kulturlivet avgjørende for at det i det hele tatt finnes et lokalt kulturtilbud. Samspillet mellom profesjonelle og frivillige kulturaktører har fått økt betydning i takt med at krav til den uttrykksmessige kvaliteten har blitt høynet. Dette understreker viktigheten av at det finnes profesjonelle kunstnere i det lokale kulturlivet. Lokalene som det frivillige kulturlivet har til rådighet, ofte samfunnshus eller skolebygg, er ikke tilpasset de økte kvalitetskravene som gjør seg gjeldende for kulturaktiviteten. Kulturhusene er i mange tilfeller for dyre til at det frivillige kulturlivet kan benytte seg av dem.

Kulturfestivaler er blitt en ny og vital arena i det lokale kulturlivet. De har et stort publikum og er en viktig kilde til oppdrag for musikere og andre kunstnere. Det kan hevdes at den økte offentlige støtten til festivaler har bidratt positivt til oppfyllelsen av Kulturløftets punkt om at regjeringen vil sikre et godt og variert konserttilbud over hele landet.

Konsertscener. Det finnes flere hundre konsertscener spredt over hele landet, med størst tetthet i storbyene. Det er stor variasjon i hvor profesjonell driften er, omsetning og aktivitetsnivå. Satsingen på rytmisk musikk etter 2005 har bidratt til økt aktivitetsnivå både blant helårs konsertarrangører og på musikkfestivalfeltet. Dette medfører tilspisset konkurranse mellom konsertarrangørene, noe som igjen kan bidra til å framtvinge profesjonalisering blant konsertarrangørene.

Fylkeskommunal kulturpolitikk etter 2005. Gjennom 1980-tallet endret fylkeskommunenes kulturpolitiske rolle seg fra å være iverksettingsagenter for statlig kulturpolitikk til å bli selvstendige aktører for en regionalisert, nasjonal kulturpolitikk. Det forventes i dag at fylkeskommunene opptrer som regionale utviklingsaktører.

Det er i liten grad etablert systematisk samhandling mellom fylkeskommuner og kommunene om utvikling på kulturfeltet, og det foregår lite utviklingsarbeid på dette området. Gjennom de siste tiårene har kommunikasjonslinjene mellom den regionale kulturforvaltningen og Kulturdepartementet blitt svekket. Samspillet preges av mangelfull kommunikasjon og dialog.

Kulturdepartementet og Kulturrådet har i de siste årene fått en forsterket rolle som utviklingsaktører i det regionale kulturlivet gjennom tilskudds- og støtteordninger. Den økte statlige støtten bidrar til utviklingen av et desentralisert kunst- og kulturliv lokalt og regionalt. Samtidig innebærer den en politisk sentralisering ved at utviklingen i det regionale og lokale kulturlivet i økende grad blir et direkte anliggende mellom kulturlivsaktører og statlige instanser.

Mye av de statlige kulturmidlene som går til regionene, forutsetter delt finansiering fra fylker og kommuner. Noen ganger betyr dette at det stilles forventninger til fylkeskommuner og kommuner om å bidra til prosjekter som går på tvers av fylkeskommunenes vedtatte prioriteringer. Det samlede trykket av slike «spleiselag» reduserer fylkeskommunenes handlefrihet og gjør at de opplever at de blir passive bidragsytere til kulturpolitikken.

Utvalgets vurdering: Gjennomgangen av den kommunale og fylkeskommunale kulturpolitikken etter 2005 gir et tvetydig bilde av utviklingen i det lokale og regionale kulturlivet. På den ene siden ser utvalget at det lokale og regionale kulturlivet blomstrer gjennom framveksten av mer eller mindre flyktige kulturarenaer, som festivalene. Dette er en viktig og positiv utvikling, som bidrar til en desentralisering av kunst- og kulturlivet, og som styrker kulturdeltakelsen i befolkningen.

På den andre siden ser utvalget at det som kalles den kulturelle grunnmuren i det lokale kulturlivet, er under press. Det gjelder formidlingsarenaer som folkebibliotekene. Det gjelder også læringsarenaer som kulturskolene, fritidsklubbene og det frivillige kulturlivet. Det er et klart behov for en opprusting av den kulturelle grunnmuren.

Utvalget mener at den statlige ressursinnsatsen til det regionale og lokale kulturlivet er et positivt bidrag til å utvikle arenaer for det vi har kalt ytringskultur. Samtidig ser utvalget at det er en spenning mellom kulturforvaltningen på ulike nivåer og at samspillet mellom disse nivåene må bli bedre. Det er et behov for mer organisert dialog mellom Kulturdepartementet og fylker og kommuner.

Del IV: Kulturpolitikk etter 2014

Kapittel 13.Strategier for en bærekraftig kulturpolitikk. Kulturløftet har blitt det regjeringen sa det skulle bli – et kraftig økonomisk løft for kulturlivet. Trykket i kulturpolitikken etter 2005 har ligget på å bygge opp den kulturelle infrastrukturen i samfunnet. I kulturpolitikken etter 2014, og i Kulturløftet III, bør trykket ligge på innholdet i disse infrastrukturene. Det må dreie seg om å øke produksjonen av kunst og kultur, om et økt fokus på aktiviteter som kommer publikum til gode, og om en forsterket vektlegging av kunstnerisk og faglig kvalitet.

Kunstproduksjon og publikum i sentrum. Utvalget er opptatt av at det må legges til rette for utvikling av sterke kulturinstitusjoner i Norge, og av at dagens modell for institusjonsdrift må opprettholdes. Samtidig ser utvalget at det må gjøres grep for å oppnå en bedre utnyttelse av ressursene. For å bidra til at ressursinnsatsen på kulturfeltet i større grad fører til en økning i kunstproduksjonen og mer publikumsopplevelser mener utvalget at dette må gjøres:

• Det må legges opp til en mer fleksibel drift av kulturinstitusjoner. Overenskomsten om arbeidstid og frikjøp av opphavsrettigheter som er oppnådd ved orkestrene og Operaen de siste årene, kan vise vei i denne sammenhengen. Den legger til rette for flere og mer varierte publikumsrettede aktiviteter og for økt formidlingsaktivitet gjennom innspillinger og transmisjoner. Utvalget mener det bør legges opp til en tilsvarende overenskomst om arbeidstid og frikjøp av opphavsrettigheter hos de ansatte ved teatrene.

• Kulturinstitusjonene må i større grad bli drivkrefter for skapende kunstnerisk arbeid utenfor institusjonene, som dramatikk, musikk og visuelle kunst.

• Det må stimuleres til mer samarbeid mellom institusjoner og det frie feltet.

• En større andel av de statlige kulturmidlene bør kanaliseres til ordninger i Norsk kulturfond.

• Ressursinnsatsen på ulike kulturfelt må i større grad rettes inn mot formidlingstiltak som når hele landet, som for eksempel Riksteateret og Den kulturelle skolesekken

Utvid det kulturelle medlemskapet. Utfordringen med å skape et inkluderende kulturliv som gjenspeiler det kulturelle mangfoldet i samfunnet, er avgjørende for kulturpolitikkens legitimitet. Etter utvalgets oppfatning bør man videreføre den todelte strategien regjeringen har fulgt på dette området, med å bygge opp kulturinstitusjoner og -arenaer for minoritetene, samtidig som man søker å gjøre de store kulturinstitusjonene mer inkluderende. Utvalget ser at det ligger en betydelig utfordring i å skulle sørge for at de store kulturinstitusjonene blir reelt sett åpne for alle grupper i samfunnet, men at dette er helt nødvendig. Utvalget mener at fokuset for arbeidet med å fremme inkludering i kulturlivet bør utvides, slik at det i større grad enn i dag dreier seg om kulturarenaer i det lokale kulturlivet.

Bærekraftig kunstnerpolitikk. Veksten i kunstnerbefolkningen gjør at arbeidskraftoverskuddet på ulike kunstfelt øker, og dette bidrar til å presse nivået på lønn og honorarer ned. Løsningen på denne utfordringen er ikke å begrense adgangen til kunstutdanning. Løsningen kan heller ikke være at det offentlige skal lønne alle som ønsker å leve som kunstnere. Utvalget er opptatt av rettferdighetsmålenes betydning i kulturpolitikken. I denne sammenhengen må rettferdighet bety at myndighetene må legge til rette for sjanselikhet i rekrutteringen til kunstneryrket og for at alle skal ha lik mulighet til å kunne prøve ut sine talenter.

Bare et fåtall av dem som ønsker en karriere som profesjonelle kunstnere, kan lykkes i å realisere dette målet. Etter utvalgets oppfatning må en strategi for å håndtere utfordringene med kunstneres levekår ta utgangspunkt i en slik erkjennelse. På dette området er ikke løsningen å fordele ressursene på flere mennesker, men å gi mer til færre. Etter utvalgets oppfatning bør utfordringene med kunstneres levekår møtes med en todelt strategi, hvor man hever kvalitetskravene i de eksisterende stipend- og prosjektstøtteordningene for kunstnere, samtidig som man styrker virkemiddelbruken som bidrar til at flere kunstnere kan leve av egne inntekter. Gjennom en skjerping av kvalitetskravene og ved å gi større midler til færre søkere, vil man kunne bidra til å skape et tydeligere skille mellom dem som har kunst som et selvstendig levebrød, og dem som livnærer seg gjennom et annet yrke.

Kvalitet og kunnskap. Etter utvalgets syn er det en viktig utfordring i kulturpolitikken framover å utvikle begreper og metoder for kvalitetsvurdering og å utvikle ordninger som gjør at kvalitetsvurderingene kan inngå som et element i eierstyringen av kulturvirksomheter innenfor ulike kulturfelt. Et slikt rammeverk vil måtte utvikles i samarbeid med forskningsmiljøer og andre former for ekspertise. Et viktig element i dreiningen fra å fokusere på oppbygging av kulturell infrastruktur til å fokusere på innholdet i denne infrastrukturen må være å utvikle en mer kunnskapsbasert kulturpolitikk. Utvalget slutter seg derfor til Grund-utvalgets forslag om en opptrapping av forskningsinnsatsen på området for kunst og kulturvern gjennom etablering av et forskningssenter for kultursektorforskning.

Kapittel 14.Kulturinstitusjonenes samfunnsoppdrag. Det nåværende mål- og resultatstyringssystemet bør erstattes av en eierstyring basert på en tydeliggjøring av kulturinstitusjonenes samfunnsoppdrag. Det krever en avklaring av hvilke kunstneriske og faglige formål kulturinstitusjonene skal være til for, hvem de skal være til for, og hvilken rolle de skal ha i forhold til det øvrige kulturlivet. Startpunktet for formuleringen av kulturinstitusjonenes samfunnsoppdrag må ligge i at den enkelte kulturinstitusjon selv formulerer oppdraget. Samfunnsoppdraget som legges til grunn for virksomheten i kulturinstitusjoner, må videre være et offentlig anliggende, mer enn det er en byråkratisk kontrollmekanisme.

I samfunnsoppdraget skal institusjonene formulere faglige/kunstneriske mål og strategier herunder kvalitetsmål, og publikumsmål. Som en del av oppfølgingen av målene bør det gjennomføres periodiske evalueringer av virksomheten ved kulturinstitusjonene, for eksempel hvert fjerde år. Evalueringene må blant annet fokusere på den kunstneriske kvaliteten.

Kapittel 15. Et løft for det lokale kulturlivet – styrk den kulturelle grunnmuren. Etter utvalgets oppfatning må Kulturløftet III ha form av et løft for den kulturelle grunnmuren i det lokale kulturlivet. Samtidig må det etableres en større sammenheng og samordning av kulturpolitikken mellom de ulike forvaltningsnivåene.

Utvalget foreslår at kulturloven utstyres med bestemmelser som gir kommuner og fylkeskommuner ansvar for å utvikle planstrategier på kulturområdet. Når regionale og lokale myndigheter slik får sitt kulturpolitiske oppdrag klarere spesifisert, oppnås samtidig muligheten for økt kommunikasjon, samhandling og dialog mellom forvaltningsnivåene – stat, fylkeskommune og kommune.

Utvalget mener det er påkrevd med en betydelig økning av både den kommunale og den statlige ressursinnsatsen rettet mot folkebibliotekene. Når det gjelder utviklingen av en digital infrastruktur og e-bokutlånstilbud ved folkebibliotekene, mener utvalget at ambisjonsnivået er for lavt, og at Kulturdepartementet må ta større ansvar for å sikre fortgang og bidra til utvikling av tekniske løsninger for hele bibliotekfeltet inkludert forhandlinger om rettighetsavklaringer.

Utvalget mener at kulturskolens kjerneoppgaver som lokalt ressurssenter for kunstfaglig grunnutdanning og fordypning, opplevelse og formidling styrkes av en organisatorisk plassering i kultursektoren. Utvalget anbefaler at det samtidig som paragraf § 13-6 i opplæringsloven flyttes til kulturloven, foretas en endring slik at det blir anledning til å knytte en forskrift til den.

Utvalget mener det er viktig at den frivillige kulturaktiviteten styrkes gjennom tillitsbaserte støtteordninger, en ordning med profesjonell instruksjon og gjennom å supplere voksenopplæringslovens § 7 med en bestemmelse om kommunalt ansvar for behovsprøvd lager.

Utvalget mener det bør vurderes å flytte det nasjonale fagansvaret for barne- og ungdomsorganisasjoner og fritidsklubber fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet til Kulturdepartementet. Utvalget mener også at det vil styrke forvaltningen av kirkesaker og samordningen mellom dem og kulturpolitikken for øvrig, at ansvaret for kirkesaker flyttes til Kulturdepartementet.

For å møte den økte etterspørselen etter kunst og kulturprodukter og for å bedre levevilkårene for kunstnere og kulturutøvere må flere kunstnere kunne fungere kommersielt. Utvalget ser for seg to mulige modeller for fond som skal fungere som insentivapparat for utvikling av kulturnæringene. En modell er at de opprettes som en underavdeling av Innovasjon Norge under forutsetning av at de bemannes med bransjespesifikk kunnskap. En annen modell kan være at statlige midler stimulerer til opprettelse av regionale fond der regional og lokale myndigheter og andre aktører også bidrar med midler. I så fall blir disse fondene et aktivt virkemiddel i den planmessige samordningen av kulturfeltet og forvaltningen av disse midlene blir en arena for samarbeid og samspill.

Del V: Tilrådinger

Kapittel 16. Tilrådinger.

Lokalt kulturløft. Utvalget er særlig opptatt av at den kulturelle grunnmuren må styrkes og foreslår et lokalt kulturløft. Utvalget mener det vil være behov for å vurdere øremerking av statlige midler til et lokalt kulturløft i kommunene i en tidsavgrenset periode. Disse midlene bør særlig rettes inn mot

• folkebibliotekene

• kulturskolene

• innføring av en dirigentlønnsordning

• øvings- og framføringslokaler i det lokale kulturlivet

• ansvaret for kulturskolen bør overføres til Kulturdepartementet

• kulturloven må utstyres med bestemmelser som gjør den til et aktivt verktøy

Statlig kulturpolitikk. I årene som kommer må oppmerksomheten vendes fra å bygge den kulturelle infrastrukturen til innholdet i den, gjennom:

• mer fleksibel drift av teater- og orkesterinstitusjonene

• innføring av et nytt system for eierstyring av kulturinstitusjonene som muliggjør en oppfølging av kvalitetsmålet

• mer samarbeid mellom kulturinstitusjoner og frie grupper

• at kulturinstitusjonene i større grad stimulerer den skapende kunstneriske virksomheten

• i større grad å rette ressursinnsatsen inn mot formidlingstiltak

• å styrke støtteordningene under Norsk kulturfond

• å trappe opp forskningsinnsatsen på kunst- og kulturpolitikken gjennom etablering av et forskningssenter for kultursektorforskning