Del 1
Innledning
1 Sammendrag
Fremtidens politi må kunne møte den kompliserte, alvorlige og grenseoverskridende kriminaliteten og samtidig levere en god polititjeneste der befolkningen bor. For å utvikle et politi som kan møte fremtidens behov anbefaler utvalget at det gjennomføres to reformer i norsk politi; en strukturreform og en kvalitetsreform.
Strukturreformen har som formål å frigjøre ressurser til løsing av kjerneoppgavene og legge forutsetninger for et kompetent og robust lokalt politi samt robuste fagmiljøer og spesialister regionalt og nasjonalt. Strukturreformen omfatter forslag om endringer i politiets oppgavesett og en ny struktur og organisering av politiet.
Kvalitetsreformen har som formål å utvikle et kunnskapsbasert og effektivt politi med evne til kontinuerlig forbedring og utvikling. Kvalitetsreformen vil omfatte forbedringer i styring og ledelsesprosesser samt forbedringer knyttet til kvalitet og prestasjoner.
Politiet er i dag under et betydelig endringspress. Grunnleggende utviklingstrekk i samfunnet utfordrer den norske politimodellen og stiller nye krav til hva som er en god polititjeneste. Utvalget mener at politiet ikke i tilstrekkelig grad er organisert, styrt og ledet for å møte denne utviklingen.
Den underliggende årsaken til dagens utfordringer er etter utvalgets vurdering todelt. På den ene siden har ikke politiet fått de rammevilkår som er nødvendige for å kunne styre, lede og utvikle virksomheten på en måte som best mulig svarer til oppgavene. På den annen side har heller ikke politiet evnet å utnytte de muligheter som faktisk finnes. For å utvikle et bedre og mer effektivt politi i fremtiden må politiet gis større handlingsrom til å organisere, styre og lede virksomheten. Samtidig må politiets egen evne til å gjøre nettopp dette også forbedres.
Politiet utfører en del av statens funksjoner som er av grunnleggende betydning både for den enkeltes sikkerhet og for utviklingen av et lovlydig og velfungerende samfunn. Politiet skal forebygge og bekjempe kriminalitet, samt skape trygghet for befolkningen. Forutsetningene for å kunne ivareta dette meget viktige samfunnsoppdraget er endret. Selv om kriminaliteten går ned, blir den samtidig mer organisert og kompleks. Informasjons- og kommunikasjonsteknologi danner stadig oftere både en arena og et virkemiddel for kriminalitet. Befolkningen vokser, den blir mer heterogen og den konsentreres geografisk. Det forventes en ytterligere forsterkning i geografiske forskjeller når det gjelder omfang av kriminalitet, type av kriminalitet og andre saker politiet er forventet å håndtere i fremtiden. Samtidig har hele befolkningen krav på en polititjeneste med lik kvalitet.
En effektiv løsing av kjerneoppgavene stiller høye krav til spesialisering, fagkompetanse, kontinuerlig læring og utvikling i hele organisasjonen. Disse kravene skjerpes like mye for det lokale politiet som for de spesialiserte enhetene og fagmiljøene. Utfordringen blir i fremtiden å sikre tilstedeværelse av et kompetent og effektivt lokalt politi der befolkningen bor og samtidig utvikle robuste spesialistmiljøer. I tillegg må man sikre at det lokale politiet og spesialistmiljøer virker effektivt sammen som én organisasjon. Et kompetent lokalt politi er en forutsetning for at spesialistmiljøene skal fungere godt.
Utvalgets gjennomgang avdekker at dagens politi har et vanskelig utgangspunkt for å møte disse utfordringene. Det er store variasjoner i hvordan politiet er organisert, med hvilken kvalitet og effektivitet oppgavene løses og hvordan det enkelte politidistrikt prioriterer og innretter tjenesten. Politiet er i dag heller ikke dyktige nok til å lære, utvikle og forbedre egen virksomhet. Utvalget peker også på svak teknologiledelse og en organisasjon som ikke har en tidsmessig og hensiktsmessig teknologiunderstøttelse. Utvalget mener også at styringen og ledelsen av politiet ikke fungerer tilfredsstillende.
Utvalget mener videre at tilleggsoppgavene til politiet binder opp for mye ressurser og trekker oppmerksomhet vekk fra kjerneoppgavene. Struktur og organisering legger ikke godt nok til rette for å utvikle verken spesialistmiljøer eller et effektivt og kompetent lokalt politi.
Dagens organisering i 27 politidistrikter gir ikke de nødvendige forutsetninger for å utvikle spesialistfunksjoner og kapasiteter til å håndtere større og alvorlige saker og hendelser godt nok. Det er kun i de få store politidistriktene grunnforutsetningene er på plass og robuste spesialistmiljøer og -funksjoner kan utvikles og bevares. Det er store forskjeller mellom politidistriktene i størrelse, volum, og kriminalitetsomfang. Det gir et dårlig grunnlag å bygge et felles kunnskapsgrunnlag, prosedyrer og metoder på. Dagens organisering gjør det meget vanskelig å etablere en effektiv styring og utvikling av etaten. Politiet bør derfor organiseres i færre og større politidistrikter. Utvalget anbefaler seks politidistrikter.
Utvalget viser også at dagens lokale struktur ikke gir et effektivt lokalpoliti eller gode nok publikumstjenester lokalt. Den lokale strukturen er i mange tilfeller et hinder for politiets mulighet til å drive effektiv forebygging, sikre lov og orden og tilby en god polititjeneste lokalt. Mange små tjenestesteder med få ansatte, knyttet opp i andre gjøremål enn kjerneoppgavene, gir verken effektiv forebygging, god responsevne eller effektiv kriminalitetsbekjempelse. Det skaper derfor også i liten grad trygghet for befolkningen. Effektiv løsing av politiets kjerneoppgaver lokalt er først og fremst et spørsmål om hvilke arbeidsmetoder som benyttes, hvilken kompetanse tjenestepersonene besitter, hvilken systemunderstøttelse som er tilgjengelig og sist, men ikke minst, politi tilgjengelig der og når kriminalitet skjer og publikum har behov for polititjenester. Den lokale strukturen må derfor styrkes gjennom økt politibemanning og færre små tjenesteder.
For å utvikle et politi som kan møte fremtidens behov anbefaler utvalget at det gjennomføres to reformer: en strukturreform og en kvalitetsreform. Strukturreformen har som formål å frigjøre ressurser mot løsing av kjerneoppgavene og legge forutsetninger for et kompetent og robust lokalt politi samt robuste fagmiljøer og spesialister regionalt og nasjonalt. Strukturreformen omfatter spissing av politiets oppgavesett mot kjerneoppgavene og en ny struktur og organisering av politiet. Kvalitetsreformen har som formål å utvikle et kunnskapsbasert og effektivt politi med evne til kontinuerlig forbedring og utvikling. Kvalitetsreformen vil omfatte forbedringer i styring og ledelsesprosesser samt forbedringer knyttet til kvalitet og prestasjoner.
Selv om strukturreformen og kvalitetsreformen er fremstilt som to adskilte reformer, understreker utvalget at disse i stor grad både henger sammen, og også i noen grad danner forutsetninger for hverandre.
2 Utvalgets arbeid
2.1 Utvalgets oppnevning, mandat og sammensetning
Utvalget ble nedsatt 8. november 2012 for å analysere utfordringene i norsk politi. Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Justis- og beredskapsdepartementet skal gjennomføre en politistudie, som skal danne grunnlag for en langsiktig plan for videreutvikling av etaten.
Studien skal utarbeides av en analysegruppe, som blant annet skal vurdere politiets ressursbruk, prioriteringer, kompetanse, ledelse og organisering, herunder om sentrale administrative ressurser kan omdisponeres for å gi mer politikraft ute i distriktene.
Analysen skal peke på forslag til forbedringspunkter, og det må vurderes mulige endringer som kan gjøres for bedre oppgaveløsning og mer effektiv ressursbruk.
Analysegruppens arbeid må avsluttes i tide til at resultatene kan vurderes og ev. innlemmes i arbeidet med Prop. 1 S for 2014»
Utvalget har bestått av åtte medlemmer, inkludert leder. Utvalget fikk følgende sammensetning:
Departementsråd i Fiskeri- og kystdepartementet Arne Røksund, leder, Oslo
Avdelingsdirektør i Forsvarsdepartementet Frede Hermansen, Drøbak
Departementsråd i Arbeidsdepartementet Ellen Seip, Oslo
Politidirektør Odd Reidar Humlegård, Porsgrunn
Skattedirektør Svein Ragnar Kristensen, Oslo
Professor ved Universitetet i Bergen Anne Lise Fimreite, Bergen
Sjef for Politiets sikkerhetstjeneste Marie Benedicte Bjørnland, Sandefjord
Lagdommer ved Hålogaland lagmannsrett Monica Hansen Nylund, Tromsø
Utvalget har vært støttet av et eget sekretariat. Sekretariatsleder har vært Morten Jørgensen. Han har vært midlertidig ansatt i Justis- og beredskapsdepartementet for arbeidets varighet. Sekretariatet har i tillegg bestått av førstekonsulent Thea Schjødt, rådgiver Toril Haug-Moberg, rådgiver Astrid Solhaug og seniorrådgiver Svein Einar Eltvik fra Justis- og beredskapsdepartementet, samt visepolitimester John Reidar Nilsen fra Hordaland politidistrikt. I tillegg var seniorrådgiver Knut Olsgard fra Justis- og beredskapsdepartementet med i sekretariatet fra oppstart og frem til januar 2013. John Martin Dervå fra Forskningsparken har også vært tilknyttet sekretariatet. Sekretariatet har i tillegg vært støttet av konsulentselskapet McKinsey & Company og Forsvarets militærgeografiske tjeneste.
2.2 Utvalgets arbeidsmåte
Utvalget startet opp sitt arbeid umiddelbart etter opprettelsen 8. november 2012. Utvalgsleder Arne Røksund og utvalgsmedlem Frede Hermansen har vært fritatt fra andre oppgaver og arbeidet fulltid med Politianalysen i hele perioden. Øvrige utvalgsmedlemmer har arbeidet med analysen på deltid. Utvalget avholdt 12 møter fra november 2012 til juni 2013. Møtene har hatt en eller to dagers varighet.
Utvalget og sekretariatet har gjennomført en betydelig reisevirksomhet. Dette for å få bedre innsikt i politiet, få belyst forskjellige problemstillinger politiet står overfor, og å kunne lære hvordan disse utfordringene kan møtes. Utvalget har besøkt politiorganisasjoner og ansvarlige departement i Sverige, Danmark, Finland, Nederland og Storbritannia, samt Østfinnmark og Troms politidistrikt. Sekretariatet og enkelte utvalgsmedlemmer har gjennomført en rekke ytterligere besøk, både til politidistrikter og særorganer i politiet, samt andre relevante aktører og interessenter. I vedlegg 1 gis en oversikt over møtene og besøkene som er gjennomført.
Underveis i arbeidet har det også vært gjennomført to dialogmøter med arbeidstakerorganisasjonene i politiet. Formålet med disse møtene har vært å gi informasjon om analyser og vurderinger gjennomført av utvalget, samt få innspill og synspunkter til utvalgets arbeid fra de ansattes organisasjoner.
Det har også vært etablert en intern referansegruppe i politiet, bestående av assisterende politidirektør, sjef Kripos, Riksadvokaten, og politimestrene i Oslo, Telemark, Nord-Trøndelag og Hordaland. Det har vært gjennomført tre møter mellom denne referansegruppen og deler av utvalget. Formålet med disse møtene har vært å gi informasjon samt kvalitetssikre analyser og vurderinger gjennomført i utvalget.
Utvalgets analyser er gjennomført av sekretariatet med støtte fra eksterne konsulenter. Det er hentet inn store mengder data og grunnlagsinformasjon fra politiets egne systemer, Statistisk sentralbyrå og en rekke andre offentlige registre og databaser. Sekretariatet har også innhentet informasjon gjennom rettede forespørsler til blant annet Justis- og beredskapsdepartementet, Politidirektoratet, politidistriktene, særorganene og til andre lands politiorganisasjoner. Oversikt over denne innhentede informasjonen finnes i vedlegg 2 , samt i vedlegg for respektive kapitler.
2.3 Avgrensninger
I arbeidet med Politianalysen er det foretatt noen avgrensninger. Disse angis nedenfor.
Svalbard
Svalbard er eget politidistrikt, og Sysselmannen har myndighet på lik linje med en politimester på fastlandet. Dette inkluderer påtalemyndighet for Svalbard. Med den innretning som analysen har, er imidlertid Svalbard valgt holdt utenfor. Dette skyldes de særskilte forholdene på Svalbard, spesielle utfordringer for politiet her, et særegent kriminalitetsbilde, lange avstander som vanskeliggjør nabohjelp fra andre politidistrikter og organiseringen av Sysselmannsetaten.
Integrert påtalemyndighet
I Norge kan Justis- og beredskapsministeren ikke gripe inn og gi pålegg i konkrete saker som etterforskes av politiet. For denne delen av virksomheten er politimestrene ansvarlige overfor de regionale statsadvokatembetene som igjen svarer til riksadvokaten. Rett nok kan Kongen i statsråd gi bindende pålegg til riksadvokaten, jf. straffeprosessloven § 56, men denne myndighet er ikke benyttet i enkeltsaker. Denne ordning, som innebærer at påtalemyndigheten er ansvarlig for politiets etterforsking og påtaleavgjørelser med statsadvokatene og riksadvokaten som foresatte for denne funksjonen, kalles gjerne det to-sporede system idet politimestrene for de øvrige deler av politiets virksomhet svarer til politidirektøren.
Et sentralt trekk ved den norske politiordningen er videre at nivå 1 i påtalemyndigheten er en integrert del av politiet. Slik har organiseringen i hovedsak vært siden den første straffeprosessloven i 1887.
Utvalget har valgt ikke å vurdere nærmere verken det to-sporende system eller den beskrevne påtaleordning i politiet. Utvalget anser ikke at evaluering av denne ordningen ville være en riktig prioritering innenfor det brede mandatet utvalget har fått.
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
PST inngår som en del av politietaten, men direkte underlagt Justis- og beredskapsdepartementet og ikke underlagt Politidirektoratet. PST er representert ved det enkelte politidistrikt og inngår der som en del av politiets bemanning. Utvalget har ikke utredet endringer og forbedringsområder knyttet til PST.
Redningstjeneste
Politiet har en sentral rolle i redningstjenesten. Det enkelte politidistrikt har ansvar for de lokale redningssentralene. I ulykkes- og katastrofesituasjoner tilligger det politiet å iverksette de tiltak som er nødvendig for å avverge fare og begrense skade. Inntil ansvaret blir overtatt av annen myndighet, skal politiet organisere og koordinere hjelpeinnsatsen. I tillegg er politimestrene i Rogaland og Salten politidistrikt ledere for henholdsvis Hovedredningssentralen i Sør-Norge og Hovedredningssentralen i Nord-Norge. Utvalget har lagt dette til grunn i sine analyser. Endringer eller videreutvikling av dagens ordninger innen redningstjenesten er ikke utredet.
Politiets behov for helikopter
Utvalget ble i brev fra Justis- og beredskapsdepartementet av 15. februar 2013 bedt om å vurdere politiets behov for helikopterkapasitet og modeller for å dekke dette behovet. Dette som et tillegg til utvalgets opprinnelige mandat. Utvalget har ikke hatt tid og kapasitet til å utrede og behandle dette spørsmålet på en fyllestgjørende måte. Gjennom de analysene utvalget har gjennomført er det klart at politiet i flere områder av landet vil ha behov for lufttransportstøtte for å sikre en god responskvalitet. Det er ordninger på plass i dag, men disse dekker ikke det totale behovet. Samtidig finnes det betydelige helikopterressurser i Norge når en ser offentlig eide og kommersielle ressurser under ett. Utvalget anbefaler at politiets behov for helikopter og alternative ordninger for å dekke dette utredes videre.
2.4 Rapportens oppbygging
Rapporten består av tre deler samt vedlegg. Del I inneholder kapittel 1 – Sammendrag og kapittel 2 – Innledning og utvalgets arbeidsmåte. Del II er rapportens hoveddel. Denne delen av rapporten omfatter kapittel 3 til 9 og gir utvalgets hovedfunn, vurderinger og anbefalinger. Del III er en tematisk dybdegjennomgang av de analyser og vurderinger utvalget har gjennomført. Del III omfatter kapittel 10 til 17.