NOU 2015: 1

Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd — Produktivitetskommisjonens første rapport

Til innholdsfortegnelse

15 Effektivisering av offentlig sektor

Offentlig sektors rolle i økonomien er å ivareta kollektive goder for alle innbyggerne og korrigere for markedssvikt. Kollektive goder som politi, rettsvesen, forsvar og offentlig administrasjon, kan ikke ivaretas av et privat marked og blir i alle land organisert som en del av offentlig sektor.

Offentlig sektor har også oppgaver knyttet til sosial utjevning og trygghet, regulering og forvaltning av næringsliv og naturressurser, og organisering av tjenestetilbud innen bl.a. helse, omsorg og utdanning. Arbeidsdelingen og samarbeidet mellom offentlig sektor og privat næringsliv på disse områdene varierer mye mellom land, og er en del av den politiske diskusjonen også i Norge.

Det er særtrekk ved offentlig virksomhet som skaper styringsutfordringer. Målene for virksomhetene er komplekse, konkurransen er begrenset, og tjenestene omsettes ikke i et fritt marked. Også organisatoriske forhold, arbeidstidsavtaler og lønnssystemer kan utfordre styringen. På flere områder har de ulike profesjonene (politi, lærere, sykepleiere, leger mv.) stor innflytelse på utviklingen og styringen av tjenestene. Disse gruppenes fagkompetanse er viktig for å videreutvikle offentlige tjenester. Samtidig kan profesjonsmakten også komme i konflikt med brede samfunnsmessige hensyn, som behovet for omstilling. Disse særtrekkene bidrar til å komplisere styringen av tjenesteproduksjonen.

Komplekse og til dels motstridende mål for offentlige virksomheter krever avveiinger og kompromisser, og motiverer omfattende kontrollordninger. Det er i mange tilfeller en motsetning mellom hensynet til kontroll på den ene siden, og effektiv drift på den andre. Mindre kontroll og detaljstyring kan gi mer tid til kjerneoppgavene, og fremme mer effektiv ressursbruk og innovasjon.

Mål- og resultatstyring ble introdusert som overordnet styringsprinsipp i staten fra midten av 1980-tallet, for å gjøre styringssystemet mer resultatorientert og mindre aktivitetsstyrt. Fristilling av offentlige virksomheter som selvstendige foretak har på flere områder bidratt til en mer effektiv oppgaveløsning til beste for brukerne. Bak dette har det ligget en antagelse om at underliggende virksomheter har best informasjon om hvordan målene nås mest effektivt. Politiske myndigheter skal klargjøre målene og sørge for at underliggende virksomheter har tilfredsstillende rammebetingelser. Forutsetningen om at politiske myndigheter skal styre mer i stort og mindre i smått, har imidlertid vist seg vanskelig å leve opp til i praksis, og det klare skillet mellom politikk og forvaltning er ikke så enkelt å få til. Dette gjelder til dels også for offentlige oppgaver som er lagt til selskap, noe bl.a. sykehusreformen er et eksempel på. En klar rolleforståelse i det politiske systemet er en viktig forutsetning for at delegering og desentralisering skal føre til mer effektiv oppgaveløsning. Rammeverket som etableres bør, så langt det er mulig, søke å skjerme virksomhetene fra unødvendig og detaljert innblanding. Samtidig er det viktig at ledere utnytter sitt handlingsrom, og gjennomfører nødvendige omstillinger.

Kommisjonen mener at det generelt er behov for en tydeligere prioritering av mål, kombinert med klare krav om resultater for innbyggerne. Ledere må holdes ansvarlig for resultatene. Dette kan bidra til at målet om effektiv tjenesteproduksjon får tilstrekkelig gjennomslag. Utformingen av rammeverket må så langt det er mulig bidra til dette, bl.a. gjennom færre mål og bedre insentiver. Mulighetsorienteringen må øke på bekostning av detaljstyring og kontroll.

Effektiv ressursbruk innebærer både at det er de riktige tjenestene som tilbys og at disse tjenestene produseres på en effektiv måte. Samfunnsøkonomisk analyse bør i større grad enn i dag ligge til grunn for politiske beslutninger, og det må bli større oppmerksomhet om å realisere de forventede gevinstene av tiltak. I arbeidet med å bedre effektiviteten i offentlig sektor må man først identifisere områder der effektiviteten er lav. I en slik kartlegging er det behov for bedre og mer omfattende data om ressursbruk og resultater i sykehus, skoler og andre institusjoner enn i dag. Den informasjonen som er tilgjengelig må utnyttes mer systematisk. Undersøkelser viser at det er store forskjeller i effektivitet mellom sammenlignbare enheter i offentlig sektor. For eksempel varierer utnyttelsesgraden i operasjonsstuene på dagtid i norske sykehus fra 40 til 70 pst. Det ser også ut til å være stor forskjell i produktiviteten mellom norske og finske sykehus. Positive erfaringer fra de beste enhetene bør overføres til de som er mindre gode. Stordriftsfordeler og synergier bør utnyttes der det ligger til rette for det.

Der det er hensiktsmessig, bør konkurranse benyttes for å øke effektiviteten i offentlig sektor. Hvorvidt dette er hensiktsmessig, avhenger bl.a. av om det er mulig å kontrollere at vedtatte mål for ønsket innhold og kvalitet oppfylles. Bruk av private for å nå politiske mål innebærer at private aktører mottar offentlig finansiering og eventuell egenbetaling fra brukerne. Det er derfor viktig å ha oppmerksomhet på at private aktører bruker midlene til å utvikle gode tjenester og ikke til ekstraordinær fortjeneste for eierne.

Potensialet som ligger i bruk av IKT og digital kommunikasjon må utnyttes bedre, bl.a. i helse- og omsorgssektoren. Samarbeid mellom kommunene og mellom kommunene og staten er nødvendig for å få effektive systemer for alle deler av kommunesektoren.

Offentlig forvaltning foretar årlig innkjøp for over 300 mrd. kroner – et beløp som tilsvarer om lag 15 pst. av BNP for Fastlands-Norge. I tillegg kommer innkjøp fra statlig, kommunal og fylkeskommunal forretningsdrift på nesten 90 mrd. kroner. Både det samlede omfanget og størrelsen på enkeltanskaffelser innebærer at anskaffelsesprosessene påvirker privat sektor i betydelig grad. Det bør være et stort potensial for produktivitetsforbedring i både offentlig og privat sektor ved å styrke anskaffelsesprosessene. Gjort på riktig måte kan anskaffelsene være en kilde til overføring av kunnskap fra privat til offentlig sektor. Slik kan anskaffelser bidra til innovasjon og effektivisering i offentlig sektor. Dette kan også være med på å styrke næringslivets produktivitetsutvikling og konkurransedyktighet.

15.1 Innledning

Offentlig sektor ivaretar et stort mangfold av oppgaver. Offentlig sektor skal sørge for samfunnets behov for kollektive goder for innbyggerne, som politi, rettsvesen, forsvar og forvaltningen under de folkevalgte organer. Offentlig sektor har dessuten en betydelig rolle i fordelingspolitikken, gjennom omfattende overføringer, en stor tjenesteproduksjon og gjennom skattesystemet. I Norge er organiseringen av tjenestetilbud innen helse, omsorg og utdanning i hovedsak en del av offentlig sektor. Offentlig sektor forvalter naturresurser og korrigerer for markedssvikt gjennom reguleringer og tilsyn. Offentlige virksomheter virker i et samspill med hverandre og med private aktører.

Det offentlige påvirker produktiviteten for hele økonomien, både direkte og indirekte. En effektiv og kvalitetsbevisst drift innen utdanning og samferdsel bidrar for eksempel til økt produktivitet også i de sektorer som kan dra nytte av en bedre kvalifisert arbeidsstyrke og høyere standard på veier og jernbane mv. I tillegg er utformingen av reguleringer, skattesystem, overføringer mv. viktig for en effektiv ressursutnyttelse i økonomien. I dette kapitlet er det produktiviteten eller effektiviteten i offentlig sektor som er tema. Betydningen av konkurranselovgivning og offentlige reguleringer er omtalt i kapittel 10, mens utdanning og samferdsel er omtalt i kapittel 17 og 18. Problemstillinger som er spesifikke for kommunesektoren drøftes i kapittel 16.

Den tradisjonelle (normative) begrunnelsen for offentlig sektor er at den skal løse oppgaver som husholdninger og bedrifter ikke løser godt selv. Hva som faktisk er organisert som offentlig virksomhet er imidlertid delvis også et resultat av historiske valg, og lar seg ikke nødvendigvis bare begrunne med markedssvikt eller fordelingspolitiske mål.

At en tjeneste vurderes som et offentlig ansvar, betyr ikke nødvendigvis at det offentlige selv må produsere tjenestene. Mange tjenester kan produseres av private, selv om det offentlige tar ansvar for å finansiere tjenesten og for å bestemme hva tjenesten skal inneholde.

Offentlig sektor produserer fellesgoder som forsvar, politi, rettsvesen og offentlig administrasjon i alle moderne økonomier. Det samme gjelder infrastrukturtjenester knyttet til samferdsel, arealdisponering, fysisk miljø mv. Også individrettede tjenester som utdanning, helse og omsorg produseres i stor grad i offentlig regi i OECD-landene, men innslaget av private produsenter er større innen disse områdene. I Norge er det i hovedsak det offentlige som står for produksjonen av denne typen tjenester, men med et betydelig innslag av private aktører innenfor for eksempel barnehager, barnevern, fagskoler og mange helserelaterte tjenester. Når det offentlige benytter private leverandører på områder med klare politiske mål, vil det offentlige likevel regulere og i hovedsak finansiere disse tjenestene.

Fellesgoder er ofte myndighetsutøvelse, og de har i de fleste tilfeller så store positive eksterne effekter at private markeder vil tilby for lite av dem. Også individuelle tjenester kan ha betydelige positive eksterne effekter, men for disse tjenestene har offentlig produksjon og finansiering i stor grad sammenheng med fordelingshensyn eller andre politiske mål. Mange offentlige velferdsordninger har dessuten karakter av forsikringsordninger, som gratis sykehustjenester, ambulansetjenester, arbeidsledighetstrygd, uføretrygd mv. Her kan både utfordringer knyttet til seleksjon og administrasjonskostnader tale for brede fellesfinansierte ordninger. Staten produserer i stor grad de kollektive tjenestene, mens kommunene har ansvaret for størstedelen av de individuelle tjenestene, med spesialisthelsetjenesten som det viktigste unntaket.

For mange tjenester som produseres i offentlig sektor eksisterer det ikke et marked der prisen bestemmes av tilbud og etterspørsel. Offentlige virksomheter skal oppfylle politisk fastsatte velferds- og samfunnsmål for innbyggerne. Tjenestene er skattefinansierte og ofte gratis eller til en lav pris, langt lavere enn kostnadene. Prisene fungerer derfor ikke som informasjonsbærere av nytte og kostnader, slik de gjør i privat sektor.

Resultater i offentlig sektors tjenesteproduksjon er derfor ofte vanskelig å måle. Særlig gjelder dette kvaliteten på tjenestene, jf. boks 15.1.

Boks 15.1 Måling av produktivitet i offentlig sektor

Produktivitet defineres som forholdet mellom produksjon og bruk av innsatsfaktorer, som arbeid og kapital. Gjennom regnskaper har man normalt gode tall for ressursbruken, eller bruken av innsatsfaktorer. Men siden tjenestene som produseres i offentlig sektor normalt ikke omsettes i et marked til en pris som brukeren betaler fullt ut, får tjenesteprodusentene ingen direkte tilbakemelding om hvordan brukerne verdsetter tjenestene. Dermed er informasjonen om produktiviteten eller effektiviteten i offentlig tjenesteproduksjon mangelfull.

Offentlig statistikk

Nasjonalregnskapet har tall for produktivitetsutviklingen i offentlig sektor. Disse tallene er imidlertid i hovedsak fastlagt sjablongmessig, basert på antakelser om produktivitetsvekst. Dette skyldes at produksjonen i offentlig sektor ikke måles siden den ikke omsettes i markeder, se boks 4.2 i kapittel 4.

Statistisk sentralbyrå har derfor utviklet egne systemer, i samarbeid med kommunene og staten, for å gi supplerende informasjon om ressursbruk og resultater i offentlig sektor. KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) har slik informasjon fra kommunene, mens StatRes (Statlig Ressursbruk og Resultater) har tilsvarende informasjon om statsforvaltningen.

KOSTRA, der rapporteringen fra kommunene og fylkeskommunene har vært obligatorisk siden 2001, har som overordnet mål å frambringe relevant, pålitelig, aktuell og sammenlignbar styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Som verktøy for resultatrapportering skal KOSTRA sammenstille grunnlagsinformasjon til nøkkeltall om bl.a. prioriteringer, produktivitet og dekningsgrader (for eksempel legeårsverk per 1 000 innbyggere eller andel barn med barnehageplass). Hensikten er å få tall som kan sammenlignes mellom kommuner og kommunegrupper, som kommunene selv kan benytte til læring og forbedring av egne tjenester. Eksempler på nøkkeltall er andel beboere som har enerom på sykehjem, barnehagedekning og saksbehandlingstider. Basert på KOSTRA beregnes en produksjonsindeks for kommunene. Indeksen er et samlemål for kommunenes tjenestetilbud basert på produksjonsindikatorer for utvalgte sektorer.

StatRes kom i stand som et prosjekt i 2005. Prosjektet hadde noen felles formål med KOSTRA, som utnytting av eksisterende styringsdata, for å gi bedre statistikk over ressursbruk og resultater. Det lages statistikk for statsforvaltningen som helhet, men også for utvalgte områder som universiteter og høgskoler og kriminalomsorgen. Her kan man finne tall (for perioden 2005 til 2013) for enhetskostnader, som for eksempel medgåtte ressurser per publikasjonspoeng ved universitetene og høyskolene, og antall fengselsdøgn. En nylig gjennomført intervjurunde i forvaltningen viser at StatRes er lite kjent og lite brukt, og at etatene til nå ikke har brukt statistikken mye.

Måleproblemene er særlig store for tjenester som ikke har klart definerte produkter, som kollektive tjenester og forebyggende innsats som forsvar, politi, forebyggende helsearbeid og barnevern mv.

Siden tjenestene normalt er gratis for brukerne vil de ønske høyest mulig kvalitet, og i liten grad være opptatt av kostnadene. For utdanningstjenester er faglig standard viktig, og for behandlinger av søknader på et område, f.eks. en byggesak el., er raske avgjørelser viktige for brukerne.

Effektiv ressursbruk er like viktig i offentlig som privat virksomhet. Begrenset konkurranse, komplekse mål og det at tjenestene ikke omsettes i et fritt marked innebærer imidlertid at viktige drivere for økt produktivitet er fraværende. Også organisatoriske forhold, arbeidstidsavtaler og lønnssystemer kan ha betydning for mulighetene til å produsere tjenestene mest mulig ressurseffektivt.

Budsjettrammer ved politiske vedtak setter skranker for ressursbruken i offentlig sektor. Innenfor disse må det foretas prioritering bl.a. mellom omfanget av tjenesteproduksjonen og kvaliteten på tjenestene. Slik prioritering skjer både på politisk nivå og på virksomhetsnivå. Det er i utgangspunktet virksomhetene selv som har ansvar for å sikre at politiske mål og forutsetninger oppnås med effektiv ressursbruk. De enkelte virksomhetenes evne til å øke produksjonen og/eller kvaliteten innenfor de økonomiske rammene som er stilt til disposisjon, er et viktig bidrag til økt produktivitet i offentlig sektor. Det stiller krav til både virksomhetene selv og til politikerne som bestemmer rammevilkårene virksomhetene opererer under. For å oppnå en effektiv drift er det nødvendig med en tydelig ansvarliggjøring av virksomhetene og at budsjettene er troverdige som styringsdokumenter. Med dette følger også at virksomhetene må få frihet til å prioritere uten unødig innblanding fra politikere. Erfaringer så langt tyder på at denne grensegangen er vanskelig å overholde i det politiske systemet.

Offentlige utgifter utgjør en relativt høy andel av verdiskapingen i Norge og de andre nordiske landene. Målt som andel av Fastlands-BNP utgjorde offentlige utgifter litt over 58 pst. i Norge i 2013 mot 41 pst. som gjennomsnitt i OECD og 49 pst. i euroområdet, jf. figur 15.1. Som i mange andre land økte utgiftsandelen etter 2008.

Figur 15.1 Utgifter i offentlig forvaltning. Prosent av BNP. 1985 – 2015

Figur 15.1 Utgifter i offentlig forvaltning. Prosent av BNP. 1985 – 2015

Kilde: OECD, Statistisk Sentralbyrå og Finansdepartementet.

Siden tidlig på 1990-tallet har offentlig sektors andel av sysselsettingen, målt som antall sysselsatte, ligget nokså stabilt på rundt 30 pst. av arbeidsstyrken, jf. figur 15.2. Også dette er høyest i OECD-området, sammen med Danmark. Gjennomsnittet i OECD er 16 pst.

Figur 15.2 Offentlig sysselsatte som andel av arbeidsstyrken. 2001 og 2011

Figur 15.2 Offentlig sysselsatte som andel av arbeidsstyrken. 2001 og 2011

Kilde: OECD.

Offentlig sektor har en større del av den samlede sysselsettingen i Norge enn i noe annet OECD-land, med unntak av Danmark. Sysselsettingsandelen i offentlig sektor ventes å øke også i årene framover, særlig i helse og omsorgssektoren, jf. figur 15.3A. I figuren viser kurvene for helse og omsorg og undervisning ansatte i både private og offentlige virksomheter.

De områdene innenfor offentlig sektor der flest arbeider er helse og omsorg, undervisning og offentlig administrasjon. Sysselsettingen i offentlig sektor økte fra rundt 600 000 årsverk i 2006 til nesten 700 000 i 2013, jf. figur 15.3B. Veksten skjedde i hovedsak innenfor omsorgssektoren og offentlig administrasjon. Når nesten hver tredje arbeidstime utføres i offentlig sektor, understreker det hvor viktig det er med en effektiv ressursbruk i sektoren. Dersom en lykkes med å effektivisere bruken av ressurser i offentlig forvaltning med en halv pst. årlig, og halvparten illustrasjonsmessig tas ut i form av reduserte utgifter og resten i økt kvalitet, kan bruken av arbeidskraft og andre innsatsfaktorer reduseres med 13 pst. fram mot 2060, ifølge Perspektivmeldingen 2013.

Figur 15.3 Offentlig sysselsetting etter virksomhetsområde i prosent av samlet sysselsetting1 og i 1000 årsverk

Figur 15.3 Offentlig sysselsetting etter virksomhetsområde i prosent av samlet sysselsetting1 og i 1000 årsverk

1 I del A viser kurvene for helse og omsorg og undervisning ansatte i både private og offentlige virksomheter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

15.2 Styring av offentlige virksomheter

15.2.1 Fra styring av innsatsfaktorer til styring etter mål

I utgangspunktet er mange av utfordringene man står overfor ved styring av offentlige virksomheter sammenfallende med de utfordringene eiere og ledelse i private virksomheter står overfor. Enkelte styringsutfordringer kan imidlertid være større i en offentlig virksomhet, som påpekt i Hermansen-utvalgets utredning om en bedre organisert stat (NOU 1989: 5):

  • Konkurrerende, ofte motstridende, upresise, flertydige og ustabile mål

  • Vanskeligheter med å beskrive konkrete resultatmål og få tilgang til god resultatinformasjon

  • Allianser mellom sektorforvaltning, sektorpolitikere, organiserte brukerinteresser og profesjonsinteresser som gjør at sektorstyringen ikke blir optimal i et samfunnsperspektiv

  • Regelverk og administrative normer som kan sette trange grenser for den enkelte virksomhets innretning ut fra faglige og effektivitetsmessige hensyn

  • Utydelig lederansvar og arbeidsgiverfunksjon, herunder styringsrett og resultatansvar

  • Uforholdsmessig stor vektlegging av prosess- og prosedyrehensyn sammenlignet med reell resultatoppnåelse

  • Mangelfulle mekanismer for tilbakeføring av informasjon til de ansvarlige beslutningstakere om virkningene av tiltak og tjenesteyting

  • Få eller svake insentiver til effektivitet og resultatorientering – både for ledere og medarbeidere

Dagens forvaltning bygger i utgangspunktet på den tradisjonelle forvaltningsmodellen med en over hundre år gammel tradisjon som kan føres tilbake til Max Weber og hans teori om det rasjonelle byråkrati. Sentrale aspekter ved denne modellen er arbeidsdeling og spesialisering. Styringen skjer gjennom hierarkiske beslutningsstrukturer, fra toppen gjennom instruksjon og budsjettildelinger. Medarbeiderne blir ansatt på grunnlag av faglige kvalifikasjoner, og profesjonene står sterkt. Likebehandling gjennom upartisk saksbehandling basert på forutsigbare regler er en grunnleggende norm i byråkratiet.

Den norske forvaltningens grunnpreg kommer bl.a. til uttrykk gjennom de gjeldende forvaltningsverdiene slik disse er gjengitt i St.meld. nr. 19 (2008 – 2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap:

  • Demokrati – dvs. lojalitet til politiske beslutninger

  • Rettsikkerhet (og likebehandling)

  • Faglig integritet

  • Effektivitet

Etter hvert som offentlig sektor har vokst i størrelse og forventningene til det offentlige tjenestetilbudet har økt, har det de siste tiårene imidlertid også blitt mer oppmerksomhet om svakheter ved den tradisjonelle forvaltningsmodellen. Spesielt har det vært framhevet at hensynet til brukerne ikke prioriteres høyt nok. Dette kan handle om styrkeforholdet mellom innbyggerne og forvaltningen, men først og fremst handler det om svake insentiver til kvalitet og effektivitet, som medfører at tjenestetilbudet ikke nødvendigvis svarer til innbyggernes ønsker og behov. Det kan ta tid før endringer i brukerbehov fanges opp, siden tjenestene ikke er underlagt løpende markedssignaler. Tregheter i de politiske prosessene og motstand mot endringer i forvaltningen, kan også bidra til at det tar lang tid før nye muligheter og brukerbehov fører til endringer i tjenestene.

De siste tiårene har det vært en bevegelse fra nasjonal styring til desentralisering – bl.a. motivert av ønsker om styrket lokaldemokrati og nærhet mellom de som yter og de som mottar velferdstjenester. Parallelt med denne desentraliseringen har det vært gjennomført flere statlige reformer for å effektivisere tjenesteytingen, forenkle forvaltningen, dempe utgiftsveksten og skape lønnsomhet i statlig næringsvirksomhet. Virkemidlene har særlig vært fristilling, markedsretting, konkurranse, privatisering og brukerbetaling, men også nye styrings- og finansieringssystemer. Denne reformbølgen startet rundt 1980, og omtales ofte som New Public Management (NPM). Organisasjons- og ledelsesformer i det private næringsliv skulle her bli forbilde for reformer i offentlig sektor, der mer entydig mål- og resultatstyring i kombinasjon med bruk av markedsprinsipper er viktige elementer. Dette er en utvikling man har sett over hele den vestlige verden. NPM er ikke en entydig eller sammenhengende reformpakke, men det finnes likevel en del felles trekk som kan sies å representere et felles underliggende tankegods. NPM innebærer at den direkte politiske styringen av virksomhetene nedtones og at politisk styring i hovedsak skjer gjennom formulering av mål for de ulike offentlige aktivitetene, gjennom bevilgning av rammebudsjetter og til en viss grad gjennom styrerepresentasjon. Det forutsettes at virksomhetene på sin side tar målene og budsjettene som gitt, og at de tilpasser sin ressursbruk og organisering slik de selv mener er mest hensiktsmessig for å nå målene. Kontroll av ressursbruk og måloppnåelse i virksomhetene er en del av den politiske styringen, og dette skjer som regel gjennom rapporter, uavhengige revisjoner og evalueringer.

I Norge har de offentlige reformene i stor grad vært konsentrert om budsjett- og styringsreformer og brukerorientering.1 Fristilling og privatisering har også vært brukt som virkemiddel, men da på områder der tjenestene har blitt deregulert og underlagt mer markedsmessige betingelser. Siktemålet for den fristillingen som har vært gjennomført i Norge har vært å effektivisere tjenesteproduksjonen både ved å skille ut tjenesteproduksjon i egne rettssubjekter, men også i større grad innføre markedspriser, slik som for Posten, NSB og Telenor, som alle tidligere var organisert som en del av statsforvaltningen.

Fristilling av offentlige virksomheter som selvstendige foretak eller selskap i perioden fra begynnelsen av 1990-tallet har bidratt til vesentlig økt produksjon og/eller lavere kostnader på områder som kraft, tele, post og samferdsel, jf. Arnesen og Hagen (2008). Dette var virksomheter som egnet seg for fristilling ved at de hadde enkle produkter og mål og at tjenestene skulle leveres i markeder med konkurranse også fra andre.

Også sykehusreformen i 2002 var inspirert av dette tankesettet, men her har modellens idealer vist seg mer krevende å leve opp til i det politiske systemet, jf. nærmere omtale i kapittel 19.

Fristillingene ble i utgangspunktet møtt med skepsis fra fagbevegelsen og deler av det politiske miljøet. Etter hvert ble det bredere politisk enighet og gode samarbeidsforhold også med fagbevegelsen. De fristilte statlige virksomhetene ble organisert i en selvstendig arbeidsgiverorganisasjon, NAVO, nå Spekter.2

Ifølge Pollitt og Dan (2011) foreligger det lite kunnskap om virkninger på produksjon og resultat av NPM-reformer i Europa. Bare en liten andel av studiene hadde data om slike virkninger, og disse viste store variasjoner.

NPM kan innebære at behovet for kontroll øker, bl.a. knyttet til kontroll av resultater og evaluering av offentlige aktiviteter (økt vekt på forvaltningsrevisjon og krav om evalueringer av aktivitetene). NPM kan dermed føre til økt behov for byråkrati og administrasjon. Utviklingen i andelen ansatte i administrasjonen i UH-sektoren kan være et uttrykk for dette (se kapittel 17 om utdanning).

15.2.2 Mål- og resultatstyring

Mål- og resultatstyring (MRS) ble introdusert som overordnet styringsprinsipp i staten fra midten av 1980-tallet for å gjøre styringssystemet mer resultatorientert og mindre aktivitetsstyrt. Systemet legger opp til at departementene definerer mål og resultatkrav for underliggende virksomheter, som følges opp gjennom kontroll- og rapportering i etatsstyringen.

Innenfor en resultatkjedetankegang kan det skilles mellom finansiell styring, aktivitets- og ressursstyring og mål- og resultatstyring, jf. figur 15.4. Finansiell styring handler om at virksomheten ikke pådrar seg forpliktelser utover budsjettrammene og det eventuelle andre inntektskilder gir grunnlag for. Aktivitets- og ressursstyringen handler om hvilke tiltak, prosesser, kompetanse og kapasitet en skal benytte i tjenesteproduksjonen. Mål- og resultatstyring handler om hvilke tjenester og effekter som skal oppnås for innbyggerne og samfunnet.

Figur 15.4 Resultatkjeden

Figur 15.4 Resultatkjeden

Mål- og resultatstyring er et system for å delegere og gi frihetsgrader til virksomhetenes gjennomføring. Bak dette ligger en antagelse om at underliggende virksomheter har best informasjon om hvilke virkemidler som mest effektivt kan brukes for å nå målene. Overordnet virksomhet skal klargjøre målene og sørge for at underliggende virksomhet har tilfredsstillende rammebetingelser. Gjennom økt kunnskap om ressursbruk og resultater innebærer metoden også at det etableres en arena for læring om «best practice». Offentlighet om ressursbruk og måloppnåelse vil også virke disiplinerende.

Mål- og resultatstyring som styringsverktøy og -metode nevnes ofte i sammenheng med NPM, og utbredelsen av MRS som styringsverktøy skjedde i samme periode som andre NPM-inspirerte tiltak. MRS har imidlertid relevans også utenfor en streng NPM-kontekst som styringsverktøy og virkemiddel for å fremme effektiv bruk av ressurser i offentlig sektor. Velfungerende mål- og resultatstyring kan være krevende å få til i praksis. En særskilt utfordring er at det kan være vanskelig å finne gode indikatorer for når et samfunnsmål er nådd. Det er for eksempel lettere å vurdere om det har blitt flere nye sykehjemsplasser enn om kvaliteten i eldreomsorgen har økt. Dette kan føre til at innsatsen blir konsentrert om å nå de målene som lettest kan måles, noe som kan gi uønskede vridninger. Vanskelighetene med å definere god måloppnåelse kan også føre til at virksomhetene i større grad blir pålagt flere krav til selve prosessen om hvordan virkemidlene skal anvendes. Problemet er da at den enkelte virksomhet ikke selv får bestemme hvordan arbeidet skal utføres, og sørge for effektiv drift. For mye detaljert styring fra politisk nivå vil innebære at de mulighetene som mål- og resultatstyring gir til å utnytte kompetansen i forvaltningen for å finne de beste løsningene ikke kommer til sin rett.

Erfaringene så langt er at mål- og resultatstyring er preget av at det på et overordnet nivå styres gjennom mange mål og oppgaver, til dels svært detaljerte. Også omfanget av rapportering er i mange tilfeller stort. Etter 22. juli-kommisjonens (NOU 2012: 14) rapport har det vært en erkjennelse om at dette svekker forvaltningens evne til å gjennomføre vedtatt politikk og praktiseringen av mål- og resultatstyring i offentlig sektor. Det har vært trukket fram eksempler på at det har gått inflasjon i antall mål som skal nås, og at målene i for stor grad er knyttet til ressurs- og virkemiddelbruken. Blant annet har det vært vist til at Justisdepartementets styringsmål for politietaten har vært for detaljerte, for mange, manglet prioriteringer og at de gir virksomhetsledere for liten frihet i oppgaveløsningen. Politianalysen (NOU 2013: 9) peker på at for politiet i dag fremstår den strategiske styringen og rammesettingen for politiet som fragmentert, hendelsesstyrt og kortsiktig, og at etaten må gis større handlingsrom til å organisere, styre og lede virksomheten mot et bedre og mer effektivt politi. Rapporteringskravene til sykehusene og NAV er andre eksempler på det samme. Ved siden av å legge beslag på ressurser til rapportering hindrer en detaljstyring virksomheten i å utnytte interne effektiviseringspotensial. Ifølge Askim m.fl. (2014) er antall mål i virksomhetenes tildelingsbrev i gjennomsnitt mer enn doblet fra 2004 til 2012, fra ni til 21 mål.

Ifølge Hermansenutvalget (NOU 1989: 5) og Askim m.fl. (2014) kan MRS også bidra til å forsterke sektortenking og dermed gjøre samordning vanskeligere. Askim peker også på at det kan være vanskelig å individualisere ansvaret ved politiske tiltak som er avhengig av flere sektorer for at den enkelte statsråd skal kunne stilles til ansvar i Stortinget. Clemet (2007) og Solhjell (2011) reiser spørsmål ved om budsjettprosessene er lagt opp på en måte som sikrer god allokering mellom ulike formål, spesielt på tvers av sektorer, eller om statsrådene tenderer mer mot å være sektorforsvarere enn å sikre gode allokeringer på tvers.

Erfaringer viser at insentivene i det politiske systemet gjør det vanskelig å overlate driften til virksomhetene. Den politiske dagsorden er ofte styrt av hendelser i media, og innblanding i enkeltsaker er derfor ikke uvanlig. En undersøkelse gjennomført av Deloitte (2013) viser at ledere opplever at det er for mye vekt på ettårige mål og for lite på strategisk utvikling i styringen. Denne situasjonen forsterkes der departementet fortløpende ber virksomheten om å legge vekt på enkeltspørsmål /problemer som dukker opp i media mv.

Den danske produktivitetskommisjonen foretok en kritisk gjennomgang av bruk av lederkontrakter i Danmark. Den fant at det har vært en tendens til at kontraktene har for mange mål, og at disse målene ofte ikke er direkte knyttet til kjerneoppgavene. Den mente derfor at det må formuleres få og tydelige mål knyttet til kjerneoppgavene, og at det må få konsekvenser dersom disse målene ikke nås. Den danske kommisjonen var generelt opptatt av større vektlegging av resultater i styringen av offentlige virksomheter. For å oppnå dette må de målene som formuleres for offentlig virksomhet legges tett opp til det som har størst nytte for innbyggerne («resultater for borgerne»).

Mange og komplekse mål

Samfunnsmålet med virksomheten er ofte vanskelig å måle kvantitativt. Det er en fare for at man måler det som er lett å måle (f.eks. aktiviteter og ressursbruk) framfor det som er viktig å måle (f.eks. tjenestekvalitet, brukertilfredshet og samfunnseffekt). Mange og komplekse mål i kombinasjon med måleproblemer, kan føre til at det er vanskelig å styre på en måte som bidrar til høyest mulig produktivitet. Erfaring viser også at nye mål og prioriteringer legges på toppen av de eksisterende, uten at eksisterende mål tas bort eller tones ned.

Hvert år sender departementene ut et «tildelingsbrev» til underliggende etater. Der definerer de mål og resultatkrav for virksomheten. I 2011 fikk Politidirektoratet instruks fra Justisdepartementet om å oppfylle fem hovedmål, ti delmål, 20 resultatkrav og 39 konkrete tiltak. I tillegg ble det gitt elleve andre mål og seks fellesføringer, til sammen 91 punkter. I 2012, et halvt år etter terrorkatastrofen i regjeringskvartalet og på Utøya, var antall årlige instrukser økt til 152. I tillegg til konkrete tiltak som «å styrke voldtektsgruppen på Kripos med fire årsverk», hadde departementet tatt inn 42 nye konkrete føringer. Disse var uten rapporteringsplikt og dreide seg for eksempel om alt fra å prioritere IKT til å redusere antall ubehandlede utlendingssaker. (Politiets fellesforbund 2013)

Konsekvensen av dette er at det skjer løpende tilpasninger og omprioriteringer nede i virksomhetene fordi summen av ressurser ikke nødvendigvis øker med nye mål.

Likebehandling er grunnleggende i den offentlige tjenesteproduksjonen. Det fastsettes derfor omfattende krav til prosesser, prosedyrer og kontrolltiltak. Offentlighetsprinsippet, med rett til innsyn, gjør at dette skal kunne etterprøves, og krever dermed dokumentasjon. Dette koster. Det er en krevende avveining hvor mye ressurser som skal benyttes for å ivareta dette grunnprinsippet på bekostning av å benytte ressursene til selve tjenesteproduksjonen. Det er videre en tendens til økt rettighetsfesting av tjenester, noe som ofte vil kreve ytterligere tiltak og ressurser for eksempel i form av egne, uavhengige tilsynsorganer eller ombudsordninger.

Målkonflikter kan forsterkes av sterke særinteresser. Profesjonsstyrt monopol på tjenester preger ofte tjenesteutforming, bl.a. gjennom forhandlingsavtaler. Dette kan bidra til svakere omstillingsevne, liten fleksibilitet og innovasjon.

En ytterligere utfordring for offentlig sektor er at komplekse, og til dels motstridende mål og samvirke mellom ulike sektorer, krever utstrakt samarbeid og koordinering for best mulig måloppnåelse. Mangelen på markedsinformasjon krever bevisst helhetstenking, der mange små beslutninger ideelt bør ses i sammenheng. Beslutningsstrukturene er imidlertid sektorpreget, og de økonomiske virkningene for den enkelte enheten tar sjelden hensyn til de fulle samfunnsøkonomiske effektene.

Et særlig aspekt ved offentlig sektor er at mange virksomheter, som ikke primært har distriktspolitikk som mål, likevel skal bidra i distriktspolitikken. Regionale og distriktspolitiske hensyn står politisk meget sterkt og får ofte større vekt enn hensynet til en effektiv tjenesteproduksjon. Det gjelder bl.a. for hvordan kommunestrukturen ser ut, og vi ser det ved lokalisering av høgskoler, universiteter, sykehus, politi og NAV mv. Når den geografiske inndelingen dessuten er forskjellig for ulike tjenesteområder, blir samordning enda mer krevende.

I et demokrati skal politiske hensyn styre prioriteringene. Beslutninger skal baseres på god kunnskap om konsekvenser og kostnader, og alternative løsninger bør være vurdert. I statlig sektor skal Utredningsinstruksen bidra til et godt beslutningsgrunnlag. Både Riksrevisjonen (2013b) og Difi (2012a) har pekt på at Utredningsinstruksen ikke følges, jf. nærmere omtale i kapittel 19. Konsekvensen kan bli politikkvalg som gir lav måloppnåelse og ineffektiv bruk av ressurser.

15.2.3 Styring gjennom god virksomhetsledelse

Virksomhetsledernes evne til å skape resultater gjennom å ta strategiske og operative beslutninger, motivere medarbeiderne samt legge til rette for gode prosesser og ressursdisponering er vesentlig for produktiviteten i offentlig sektor.

Ledelse som kilde til økt produktivitet i offentlige virksomheter avhenger av i hvilken grad det er insentiver til stede som fremmer effektivitet og produktivitetsforbedringer, og virksomhetsledelsens handlingsrom og gjennomføringskraft. I tillegg er man avhengig av gode styrings- og rapporteringssystemer.

Insentiver

Virksomhetens ledelse må ha insentiver til å tilpasse seg på en slik måte at potensialet for produktivitets- og effektivitetsforbedringer blir realisert. Økonomiske insentiver kan være viktig, men er ikke det eneste som motiverer innsats. Oppmerksomhet fra både politikere og offentligheten om resultater og produktivitet kan være et viktig insentiv til å effektivisere arbeidet. Samtidig må det være tilstrekkelig handlingsrom for virksomhetsleder til å oppfylle de mål som er satt på en effektiv måte.

Statens lederlønnssystem ble etablert i 1991 med sikte på å gi ledere tydeligere insentiver gjennom å koble statlige lederes lønn tettere opp mot resultater. Omtrent 300 av topplederne er tilknyttet systemet, bl.a. departementsråder og ekspedisjonssjefer i departementene, og toppledere i større etater og institusjoner, samt fylkesmenn og politimestere. Mange kommuner og fylkeskommuner har tatt i bruk egne lederavtaler som redskap for å styre og utvikle kommunen eller fylkeskommunen. I noen grad brukes også lederavtaler i forbindelse med lønnsfastsettelse for lederne.

Ifølge SNF (2009) hadde lederlønnssystemet i hovedsak fungerte godt og etter sin hensikt. Studien pekte samtidig på at målene burde være klarere, og at det burde gis tydeligere tilbakemeldinger i den grad målene ikke ble nådd. Rapporten peker på at lederlønnssystemet «ikke har gitt en differensiering av lønnsnivå lederne imellom som reflekterer jobbinnhold, resultater, kompetanse og alternative jobbmuligheter. Flere departementer synes å ha brukt sin lokale frihet i systemet til å jevne ut lønnsforskjeller.» Evalueringen anbefaler på denne bakgrunn at det burde gjøres noe med lederlønnssystemet og bedre oppfølgingen av ledernes prestasjoner gjennom å tydeliggjøre krav og forventninger.

Sørensen (2015) pekte på at slik avlønning er mindre egnet i offentlig enn i privat sektor, bl.a. fordi medarbeidernes indre motivasjon er det som ser ut til å være viktigst i en del yrker, og kanskje særlig i offentlig sektor. I en undersøkelse gjennomført av Dansk Arbejdsgiverforening (2011) om hva som motiverte arbeidstakerne, svarte bare 20 pst. at de ble motivert av høyere lønn. Derimot svarte 60 pst. av de spurte at spennende arbeidsoppgaver virket motiverende, og 70 pst. at de ble motivert av å ha innflytelse på jobbinnhold. Tilsvarende sier medarbeiderundersøkelsen i staten (Difi (2013)) at det er jobbinnholdet som er den viktigste motivasjonsfaktoren (skårer 79 av 100 mulige).

Ledelsens handlingsrom og gjennomføringskraft

Insentiver er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig betingelse for produktivitetsforbedringer og effektivitet. Virksomhetens ledelse må også ha handlingsrom og gjennomføringskraft. Lederne må dessuten utøve ledelse på en slik måte at potensialet for produktivitets- og effektivitetsforbedringer blir realisert, og de må evne å utnytte det handlingsrommet som eksisterer. Virksomhetens handlingsrom og gjennomføringskraft er avhengig av rammebetingelser fra overordnet myndighet og kompetansen og kapasiteten til både ledere og medarbeidere.

Offentlig sektor rekrutterer i stor grad ledere internt, basert på sektorbasert fagkompetanse. En slik ensidig rekruttering kan hindre at viktig kunnskap som utvikles i andre deler av offentlig sektor og i privat sektor blir utnyttet. Kunnskap om endringskompetanse og strategisk ledelse er vel så viktig i en offentlig virksomhet som i privat sektor.

Administrativ og faglig ledelse i det offentlige skjer innenfor de rammene som er trukket opp på politisk nivå. 22. juli-kommisjonen (NOU 2012: 14) pekte på at gjennomføringskraften (holdninger, kultur og lederskap) i forvaltningen må bli bedre, og at dette er vel så viktig som økte bevilgninger. . Programmet for bedre styring og ledelse i staten, herunder arbeidet med tydeligere krav til ledere i staten, bør bidra til dette.

Politianalysen peker på at det er manglende systemer for prestasjonsledelse i politiet. Med prestasjonsledelse menes prosesser for å følge opp, evaluere og utvikle den enkelte medarbeiders, leders og enhets prestasjoner. Det er etablert et system for måling på styringsparametere, men bruken av dette systemet varierer fra politidistrikt til politidistrikt, og det er ikke dekkende for helheten av virksomheten. Det anbefales derfor i politianalysen at politiet styrker sin prestasjonsledelse gjennom tydelighet om hvilke resultater det forventes av ledere og medarbeidere.

22. juli-kommisjonen peker også på at man i en del sammenhenger synes å være mer opptatt av prosess enn av resultater. Dette kan reflektere en generell ledelsesutfordring i staten. Årsaken til dette kan bl.a. være en manglende avklaring av forventninger til lederne. Problemet kan også knyttes til for mye detaljstyring og for lite styring mot de vesentlige resultatmålene, samt mulig utydelighet i kommunikasjonen med overordnet myndighet.

Organiseringen av store deler av forvaltningen ble etablert i en tid med andre rammebetingelser. IKT endrer mulighetsrommet for arbeidsprosesser og organiseringsmåter. Det er ofte en utfordring at en i forvaltningen ikke ser sammenhengen mellom utvikling av regelverk, endring i organisering/arbeidsprosesser og utvikling av IKT-løsninger. I 2014 pekte Riksrevisjonen på at det er mangelfull planlegging, styring og oppfølging av flere store prosjekter i statsforvaltningen. Et eksempel er arbeids- og velferdsetatens (NAV) arbeid med å fornye sine IKT-systemer. I Kontroll- og konstitusjonskomiteens høring i november 2014 av NAVs moderniseringsprogram ble nettopp svak prosjektledelse og manglende samhandling mellom fag og IKT trukket fram av NAV-direktøren som en forklaring på hvorfor prosjektet måtte stoppes etter at det var brukt 723 mill. kroner.

For å lykkes bedre med IKT-prosjekter må toppledere i departementene og underliggende virksomheter ha kompetanse om hvordan IKT kan understøtte virksomhetens mål, hvordan digitaliseringsprosjekter styres og gjennomføres, og hvordan gevinster fra slike prosjekter hentes ut. Manglende kompetanse er en begrensning på muligheten til profesjonalisering av IKT-prosjekter. Ifølge Dataforeningen er det ikke mulig for offentlig sektor å gjennomføre digitaliseringsprosjekter med den kompetansen sektoren besitter i dag.

Virkemidler overfor medarbeidere

Ledelsens handlingsrom når det gjelder disponeringen av arbeidskraften og bruk av lønn som virkemiddel er begrenset av lov og avtaleverk. Reguleringen av arbeidstid er ofte sterkere og mer sentralisert i offentlig enn i privat sektor, og kan være et hinder for å ta ut potensielle effektiviseringsgevinster. Dette er nærmere omtalt i kapittel 12.

Lønn kan benyttes som virkemiddel for å rekruttere og holde på kritisk kompetanse. Lønnsfastsettelsen i offentlig sektor er mer sentralisert enn i privat sektor. Det begrenser ledelsens muligheter til å koble lønn, kompetanse og prestasjoner. Holden III-utvalget (NOU 2013: 13) pekte på at det i hovedavtalen i offentlig sektor ikke er noen eksplisitte formålserklæringer som understreker betydningen av samarbeid mellom partene om produktivitetsfremmende arbeid, slik som i hovedavtalene der NHO-, Virke- og Spekter er part på arbeidsgiversiden. Produktivitet er imidlertid omtalt i hovedtariffavtalene i offentlig sektor. Utvalget mente at det er viktig at lønnsoppgjørene i større grad bidrar til høy kvalitet og produktivitet også i offentlig sektor, og at partene sentralt og lokalt viderefører og styrker arbeidet for bedre produktivitet og kvalitet i det offentlige tjenestetilbudet.

Ifølge medarbeiderundersøkelsen i staten i 2013 (Difi (2013b)) er det oppgitt at medarbeidernes engasjement først og fremst påvirkes av jobbinnhold, kultur, kompetanseutvikling, samspill og medvirkning. Forskning basert på nyere økonomisk teori underbygger dette. Karine Nyborg og Kjell Arne Brekke (2008) viser for eksempel at moralsk ansvarlige virksomheter tiltrekker seg ansvarlige personer. Disse aksepterer lavere lønn fordi bedriftens strategi harmonerer med deres eget verdisyn, som veier tyngre for dem enn høyere lønn. Slike personer sluntrer mindre unna, og de jobber hardere hvis innsatsen oppleves som samfunnsnyttig. Denne gruppen arbeidstakere er dermed også mer produktive. Jo viktigere uobserverbar innsats er for verdien av virksomhetens produksjon, jo viktigere er det å rekruttere pålitelig arbeidskraft. Jo mer behov det er for tillit i arbeidsforholdet, jo større grunn er det til å ha en ansvarlig profil. Dette er typisk ved kunnskapsintensiv produksjon, og vil dermed være relevant for svært mye av offentlig virksomhet.

Effektiv ressursbruk må tilpasses den enkelte virksomhets oppdrag på vegne av samfunnet. Lederes kompetanse på endring og arbeidsformer spiller inn. Mange suksesser framholdes som svært personavhengige. Et viktig spørsmål er derfor hvordan man i større grad kan legge til rette for kulturer som fremmer effektivitetsskapende arbeid overalt i offentlig sektor. 22. juli-kommisjonen trakk fram som sin viktigste anbefaling at ledere på alle nivåer i forvaltningen systematisk må arbeide med å styrke sine egne og organisasjonens grunnleggende holdninger og kultur knyttet til risikoerkjennelse, gjennomføringsevne, samhandling, IKT-utnyttelse og resultatorientert lederskap.

15.2.4 Tidsbruk, rapportering og kontroll

Lov- og avtaleverk brukes i stor grad som virkemiddel for å oppnå ulike mål i offentlig sektor. Dette fører med seg krav om dokumentasjon av etterlevelse og økt kontroll.

Rapportering og dokumentasjon bidrar til å dele kunnskap og gir et bedre grunnlag for politikkutforming og forbedringsarbeid i virksomhetene. Systematisk rapportering om tilstanden i for eksempel skolene, er viktig for å vurdere eventuelle tiltak for å bedre undervisningen. I sektorer med resultatbasert finansiering, som universitets- og høyskolesektoren og spesialisthelsetjenesten, er rapporteringen også grunnlag for finansiering.

Rapportering og dokumentasjon går på bekostning av tid brukt til andre oppgaver. Kravene til rapportering og dokumentasjon må derfor baseres på en vurdering av nytte i forhold til kostnad. Utdanningssektoren er eksempel på et område med mye rapporterings- og dokumentasjonskrav. Ideas2evidence (2014) anbefaler å fjerne en del av kravene for å gi lærere og skoleledere mer tid til god skoleledelse og undervisning. Rapporten peker også på at lærere og skoleledere bruker ekstra tid på dokumentasjon og rapportering fordi det i stor grad benyttes datasystemer «som ikke snakker sammen».

Arbeidet for å redusere unødig tidsbruk – tidstyver – er viktig, både for å forenkle innbyggernes og næringslivets kontakt og samhandling med det offentlige, og for å la offentlig ansatte bruke mer tid på kjerneoppgavene. I forbindelse med Regjeringens innsatsområde «En enklere hverdag for folk flest», er statlige virksomheter bedt om å melde inn tidstyver de opplever er forårsaket av andre, samt iverksette lokale prosesser for å effektivisere egen virksomhet. Difi har utviklet en dataløsning for rapporteringen, og fram til og med januar 2015 er det i overkant 1 200 innspill i denne. Mange av disse innspillene er sammenfallende, fordi de skyldes systemer og regelverk som mange av virksomhetene må forholde seg til. Databasen gjør det mulig å avdekke også regelverk som først og fremst har konsekvenser for eksterne brukere. Å rette opp i unødig tungvinte regler og systemer kan gi effektivitetsgevinster.

Tidsbruksundersøkelser kan være et nyttig verktøy for å kartlegge hva medarbeiderne bruker tiden sin på og hvor mye tid som går med til de ulike oppgavene. Slik kunnskap bidrar til økt bevissthet om eventuelle tidstyver og til å bruke tiden mer effektivt. Avhengig av hvor omfattende problemet er, kan likevel det største potensialet til å bruke tiden mer effektivt være å løse oppgavene på en helt ny og bedre måte. Det er flere gode eksempler på at man ved en radikal endring av organiseringen av en verdikjede kan oppnå store gevinster i form av både redusert ressursbruk og bedre kvalitet på tjenesten for brukeren. De endringene som ble gjort ved Universitetssykehuset i Nordland er ett slikt eksempel, jf. nærmere omtale i boks 15.3. Metodikken, som omtales som LEAN (av engelsk: slank) eller «tjenestedesign» er benyttet med gode resultater også i flere andre virksomheter, bl.a. Utlendingsdirektoratet (UDI). Digitaliseringsprosessen i Lånekassen, med bl.a. selvbetjening og digital dialog, har halvert behandlingstiden på søknader, økt kundetilfredsheten og redusert driftskostnadene med om lag 20 pst.

Boks 15.2 Ventetid for pasienter med lungekreft – LEAN organisering av offentlige tjenester

Ventetiden for lungekreftpasienter ved Universitetssykehuset Nord-Norge (UNN) er dramatisk redusert etter at pasientforløpet ble strømlinjeformet i den såkalte «lungepakken», ved hjelp av LEAN.

  • I 2009 ventet lungekreftpasienter i UNN i gjennomsnitt 64 dager, noen så lenge som 107 dager.

  • I 2012 ventet samme typer pasienter i gjennomsnitt 44 dager.

Pasientforløpet for lungekreft er komplekst, med mange faktorer som skal spille sammen og krav til god kommunikasjon og koordinering ved sykehuset. Det er mange disipliner involvert i utredning og behandling av lungekreftpasienter (allmennlege, lungelege, onkolog, thoraxkirurg, radiolog og patolog).

Den viktigste endringen som ble gjort for å redusere ventetiden, var å kutte fastlegene som mellomledd. Tidligere ble pasienter med mistanke om lungesykdom/svulst sendt fra fastlege til røntgen. Ved mistanke om sykdom ble resultatet sendt tilbake til fastlegen som så skulle henvise pasienten til CT. Etter omleggingen ringer røntgenlegen direkte til vakthavende lungelege i sykehuset, som bestiller CT. Andre elementer i lungepakken er bl.a. forbedret henvisningsskjema for fastlegene og standardiserte prosedyrer.

I 2013 hadde 46 pst. av pasientene startet behandling innen 20 dager, mens nasjonalt krav er 80 pst. innen 20 dager. 71 pst. hadde startet behandling innen 30 dager, og for 29 pst. tok det mer enn 30 dager. Målet om behandling for flere innen 20 virkedager kan være mulig, men mangel på PET (positronemisjonstomografi – tredimensjonal bildediagnostikk) er nå en av de viktigste flaskehalsene.

Sykehuset framhever at fagpersonalets eierskap til forbedringsarbeidet er nødvendig for å holde oppmerksomhet på å forkorte ventetidene får prioritet i en travel sykehushverdag. I arbeidet med å forkorte ventetidene er følgende grunnregler sentrale:

  1. Vektlegge verdiskaping – hva har verdi for pasientene?

  2. Identifiser verdikjeden – verdistrømskartlegging

  3. Skap flyt i prosessene – fjern de ikke-verdiskapende aktivitetene

  4. Innfør nye styringsprinsipper – gjør de riktige tingene, på riktig tidspunkt og i riktig mengde

  5. Kontinuerlig forbedring – se etter mulige små forbedringer, hele tiden

Utviklingen med mer rapportering og kontroll de senere årene, med flere rendyrkede statlige tilsynsorganer, har vært tilsiktet for å bedre kvaliteten av kontrollen.

Ifølge Difi (2012b) er Riksrevisjonen det kontrollorganet som i størst grad har bidratt til dette. Ifølge Forvaltningsdatabasen økte antallet årsverk i Riksrevisjonen i løpet av tiårsperioden fram til 2010 med 107 årsverk, til 518.3 Forvaltningsrevisjonen er styrket, regnskapsrevisjonen har fått utvidet sitt oppgavetilfang og Riksrevisjonen har fått en mer aktiv mediestrategi. Riksrevisjonens rapporter behandles i Stortingets Kontroll- og konstitusjonskomité. Komitéen forholder seg i tillegg til henvendelser fra enkeltpersoner og ikke minst medieoppslag.

Mediene har en viktig rolle som «vaktbikkje» for forvaltningen. Mediene bidrar til åpenhet om politiske beslutninger og forvaltningens arbeidsmåter, og er ombud for allmennheten. Medienes store interesse for offentlig sektors tjenesteyting, for eksempel når det gjelder innholdet i omsorgstjenestene og den enkeltes rettigheter, er også en pådriver for mer rapportering og dokumentasjon. Dette berører særlig kommunene som tjenesteyter. Sammen med lav aksept for feil og forskjellsbehandling kan resultatet av denne utviklingen bli at man vegrer seg for å handle. Ressursene brukes i stedet på å sikre at man ikke kan anklages for å ha begått feil.

Hvis man vil redusere den administrative byrden vesentlig, må både politikere, embetsverk og allmennheten erkjenne at det har en kostnad når man krever å få informasjon, eller stiller detaljerte krav til hvordan virksomhetene skal nå sine mål. Man må vurdere kostnadene (timeverk brukt for å oppfylle rapporteringsplikten) opp mot nytten av informasjonen. Det må også regelmessig gjennomgås om behovet for informasjonen fortsatt er tilstede, og det må unngås rapportering av informasjon som allerede er innhentet i en annen sammenheng.

Et enkelt og helt ukontroversielt tiltak er klart språk, dvs. at offentlige skjema, brev og regelverk skal være enkle å forstå. Ved å forenkle budskapet og erstatte byråkratiske formuleringer og fagterminologi med et klart og enkelt språk reduseres behovet for tolkning og veiledning fra offentlige etater. American Veteran Benefit Administration reduserte antallet telefonhenvendelser med ca. 80 pst. som følge av ny og klarere formulering i et brev. Arbeidet med dette har allerede pågått en tid i den norske forvaltningen. For eksempel er antallet telefonhenvendelser til Lånekassen de siste ti årene redusert fra 1,5 millioner i året til rundt 500 000, bl.a. som følge av systematisk arbeid med klart språk. Etter at Vegdirektoratet forenklet budskapet i et brev om periodisk kjøretøykontroll som ble sendt ut til 800 000 personer årlig, ble antallet telefonhenvendelser om dette redusert med 40 pst. For tiden søker man særlig å rette oppmerksomheten mot å forenkle språket i lover og regler. Det er fortsatt et betydelig potensial for forenkling og effektivisering gjennom større bevissthet om å få fram budskapet i tekstene slik at mottakerne lettere forstår dette.

15.3 Konkurranse som virkemiddel

Ny teknologi, mer kvalifisert arbeidskraft, bedre ledelse og bedre organisering av arbeidet er drivkrefter for produktivitetsutviklingen både i offentlig og privat sektor. Men offentlig sektor har ikke samme konkurransepress til omstillinger som private bedrifter.

En offentlig virksomhet står normalt ikke overfor trussel om konkurrerende nyetableringer, og den blir ikke lagt ned selv om det er andre enheter som er mer effektive. Et sykehjem med dårligere kvalitet blir sjelden lagt ned så lenge det samlede behovet for plasser er stort nok.

Manglende konkurransepress kan medføre at brukernes behov i liten grad blir bestemmende for utformingen av offentlig tjenester. I stedet kan andre mål som i større grad fremmer profesjonsinteresser bli tillagt vekt. Fremfor å effektivisere kan insentivene i slike virksomheter gå i retning av å lede en stor organisasjon med mange ansatte.

På noen områder er det særlig vanskelig å bruke konkurranse som virkemiddel for økt effektivitet. Rene kollektive goder som forsvar og politi lar seg vanskelig omsette i et marked. Infrastruktur som strømnett, toglinjer og nettverk for elektronisk kommunikasjon kjennetegnes ved fallende enhetskostnader, som innebærer at kostnadene blir større ved å ha flere tilbydere. Privatisering av slik produksjon med begrenset konkurranse vil lett føre til at det oppstår private monopoler.

Likevel er det elementer av konkurranse eller konkurranselignede mekanismer også i den offentlige tjenesteproduksjonen. Blant annet konkurrerer høyskoler og universiteter om studentene, og pasienter kan benytte seg av fritt sykehusvalg. På flere områder brukes også private tilbydere i samspill med offentlig tjenesteproduksjon, f.eks. innenfor barnehager, skole, helse- og omsorgstjenester. I det følgende drøftes muligheten for å bruke konkurranse som virkemiddel for offentlige tjenester.

15.3.1 Fritt brukervalg

Fritt brukervalg innebærer at bruker (eller pårørende) innenfor gitte rammer kan velge hvem som skal være tjenesteyter. Det offentliges ansvar er å sette krav til tilbyderne og rettigheter for innbyggerne. Tjenestetilbyderne kan være (fristilte) offentlige virksomheter, private virksomheter og brukerorganisasjoner. Den enkelte tjenesten har en beregnet kostnad, og de økonomiske ressursene følger brukeren.

Friere brukervalg har hittil i all hovedsak gått ut på at brukere får en valgmulighet om en bestemt tjeneste skal utføres av kommunale eller et begrenset antall private leverandører. Friere brukervalg kan imidlertid prinsipielt også innebære at brukere får større innflytelse når det gjelder hvilken person som skal yte tjenestene, hvilke tjenester som hjelpen skal inneholde eller hvordan og når hjelpen skal ytes.

Fritt brukervalg innebærer at makt flyttes fra produsent til bruker. Virksomhetene vil ha motivasjon til å unngå å bli den som brukeren velger bort. Samtidig er det ikke nødvendigvis slik at fordelene ved økt konkurranse bare tilfaller de som selv aktivt velger et alternativ. Det er heller ikke alltid nødvendig at svært mange må velge alternativer for at effektiviseringsgevinstene kan bli betydelige. For eksempel vil muligheten for at noen pasienter velger bort et sykehus hvis det ikke leverer gode nok tjenester, i seg selv være nok til å sette i gang effektiviseringsarbeid som kommer alle til gode. På denne måten kan fritt brukervalg føre til en utvikling mot større mangfold og nytenkning i offentlig sektor.

En viktig forutsetning for å få de ønskede effektene av fritt brukervalg er at den enkelte brukerens preferanser sammenfaller med samfunnets ønsker. Det er ikke nødvendigvis tilfellet. For eksempel kan elever ha en oppfatning om at det er enklere å få gode karakterer på enkelte videregående skoler enn på andre. Tilsvarende kan enkelte pasienter foretrekke leger som stiller lave krav til å skrive ut medisin. Det kan også være eksterne effekter mellom brukere som den enkelte ikke tar hensyn til, f.eks. knyttet til at det er en fordel å gå på skole sammen med flinke elever.

Hvis fritt brukervalg fører til at private tilbydere overtar de enkleste brukergruppene, de som det koster minst å betjene, vil gjennomsnittskostnaden for offentlige tilbydere øke. Dette kalles ofte også «fløteskumming». Dette bør det tas hensyn til når det offentlige kjøper tjenester fra private tilbydere. Sammenligninger av kostnader mellom private og offentlige tjenestetilbydere blir vanskelig når det er kostnadsforskjeller som har sammenheng med slike forhold.

Andre viktige forutsetninger for at fritt brukervalg skal gi de ønskede gevinstene, er for det første at det må det være et visst mangfold av kvalifiserte leverandører. For kommunale tjenester kan dette være vanskelig å oppfylle i små kommuner. Å øke kommunestørrelsen, eller å innføre fritt brukervalg på tvers av kommunegrensene, kan være en måte å gjøre markedene større på. En side ved dette kan være at tilhørigheten til egen kommune svekkes. For at brukervalget skal være reelt, kan det også være nødvendig med en viss overkapasitet eller stor grad av fleksibilitet hos tilbyderne. Det kan være kostbart.

For det andre må brukerne være informerte og aktivt søke informasjon. Ikke alle har samme kapasitet til å søke informasjon og ta stilling til hva som passer dem best. Det offentlige kan bidra ved å gjøre det enklere å finne relevant informasjon. Innenfor spesialisthelsetjenesten blir for eksempel informasjon om ventetider for ulike behandlinger ved forskjellige sykehus publisert på nett, og det samme gjelder en del kvalitetsindikatorer. Basert på denne informasjonen og egne preferanser kan pasientene velge hvilket sykehus de ønsker å bli behandlet ved.

Helsedirektoratet har etablert nettsiden Helsenorge.no som tilbyr kvalitetssikret og lett tilgjengelig informasjon om helse, sykdom, behandling og rettigheter. Her offentliggjøres også informasjon om de enkelte behandlingsstedenes resultater når det gjelder bl.a. ventetid for behandling og overlevelse ved ulike sykdommer og behandlinger. Dette er nyttig informasjon for den som skal benytte seg av fritt sykehusvalg. Det er også under etablering et nasjonalt helseatlas for å belyse og analysere forbruk og variasjon av helsetjenester. Tjenesten, som foreløpig er lansert som en pilotversjon, er nærmere beskrevet i avsnitt 15.3.3.

Evaluering av fritt brukervalg

På en rekke områder er det innført stykkprisfinansiering av tjenester, gjerne kombinert med klarere individuelle rettigheter til de offentlige ytelsene. Rettighetene gjelder ikke bare tilgang til tjenesten men også rett til å velge mellom ulike tjenesteprodusenter – fritt brukervalg. Brukernes rett til å velge tjenesteprodusent innebærer at det etableres et kvasimarked («nesten-marked») som en erstatning for en produsentstyrt desentralisering. Et argument for en slik innretning er at virksomhetene blir nødt til å konkurrere om brukere, noe som kan gi bedre kapasitetsutnyttelse, økt kostnadseffektivitet og bedre kvalitet på tjenestene.

Le Grand og Bartlett (1993) setter opp en del forutsetninger for at et kvasimarked skal kunne fungere godt. De peker på behovet av en markedsstruktur som (i) er basert på konkurranse og priser, (ii) har korrekt og komplett informasjon, (iii) med begrensede transaksjonskostnader, (iv) en balansert motivasjonskultur, men (v) uten negative effekter i form av at bare de mest lønnsomme kundene prioriteres. Hartman (2011) mener at disse kriteriene tilnærmet aldri vil kunne oppfylles fullt ut, slik at det relevante er i hvor stor grad de kan oppfylles og hva som evt. kan gjøres for å øke oppfyllelsen.

Bjorvatn og Ma (2011) dokumenterer at pasientmobiliteten har økt etter innføringen av fritt sykehusvalg. De skriver at det er klare sosiale forskjeller i bruken av fritt sykehusvalg, og understreker myndighetenes ansvar for å sikre at alle grupper er klar over sine rettigheter.

Fritt brukervalg begrunnes ofte med å ta hensyn til brukernes individuelle preferanser. Ifølge Fürst og Høverstad (2013) tyder både forskningslitteratur og deres intervjuer på at brukerne legger mer vekt på kontinuitet og fleksibilitet i tjenesteytingen enn på muligheten til å velge tjenesteleverandør.

Sørensen og Ludvigsen (2003) viser til at Stortinget har lovbestemt rettigheter til en rekke tjenester, og at det er besluttet sentralt at mange av disse tjenestene skal være stykkprisfinansiert. Nesten alle de aktuelle tjenestene er imidlertid kommunenes ansvar. Forfatterne diskuterer hvilke styringsutfordringer dette reiser. Et sentralt spørsmål er om det er staten som bør sørge for at «pengene følger brukeren» over hele landet, eller om dette bør være opp til den enkelte kommune. De viser til at begrunnelsen for å gi kommunene ansvar for offentlig tjenesteyting er at det gir effektivitets- og demokratigevinster. Basert på dette bør kommunene selv bestemme hvilke brukervalgsordninger innbyggerne skal ha, og hvilket finansieringssystem som skal benyttes overfor tjenesteprodusenter og/eller brukere. Gevinstene ved stykkprisfinansiering og fritt brukervalg er størst i de befolkningstette områdene. Forfatterne mener imidlertid at dette ikke er hovedforklaringen på at ikke flere kommuner har innført stykkprisfinansiering og fritt brukervalg. De mener dette kan forklares med dagens finansiering av kommunene, kommunestruktur og at offentlig ansatte (som ofte er motstandere av brukervalg) har en sterk posisjon i mange kommunestyrer.

Staten har økonomi til å møte uventede kostnadsøkninger, og den kan sikre fritt brukervalg på tvers av kommunegrensene. Et statlig ansvar reiser imidlertid også to alvorlige styringsproblemer. For det første må det på plass et system som ivaretar de som har ekstra behov i barnehager, skoler og omsorgsinstitusjoner. For det andre innebærer stordriftsfordeler i tjenesteproduksjonen at det i mindre tett befolkede områder kan være nødvendig å kompensere for smådriftsulemper. Forfatternes konklusjon er derfor at hvis pengene skal følge brukeren, og brukerne gis valgfrihet, kan det også argumenteres for at staten tar hele ansvaret for tjenesteytingen.

15.3.2 Konkurranseutsetting av tjenester

Konkurranseutsetting innebærer at virksomheter konkurrerer om å levere tjenester til befolkningen på vegne av det offentlige. Virksomhetene kan være både private og offentlige. Det offentlige bestemmer vilkårene for konkurransen og finansierer tjenestene. Både private og offentlige tilbydere kan vinne disse anbudsrundene. Konkurranseutsetting innebærer således ikke privatisering av finansieringen av tjenesten, av ansvaret for hvordan tjenesten skal defineres eller av hvem som skal få glede av den. Det vil fortsatt være eieren (f.eks. kommunen) som er ansvarlig for at virksomheten følger gjeldende lovverk.

Potensielle fordeler med konkurranseutsetting er kostnadsreduksjoner og økt oppmerksomhet om kjerneoppgaver, økt fleksibilitet, bedre tjenestekvalitet og tilgang til spisskompetanse. Negative konsekvenser kan oppstå hvis virksomheten konkurranseutsetter kjerneoppgaver, inngår dårlige kontrakter, overser personalspørsmål eller mister kontroll over leverandøren. Sistnevnte kan være særlig problematisk hvis virksomheten i løpet av prosessen har mistet kompetanse og blir for avhengig av ekstern leverandør.

Konkurranseutsetting er ofte kombinert med begrensinger på muligheten til ekstraordinær avkastning når det offentlige finansierer. Det har sammenheng med ønsket om at offentlige tilskudd og brukerbetaling skal gå til gode tjenester fremfor ekstraordinær avkastning til eierne. Ekstraordinær avkastning kan oppstå som følge av «fløteskumming», press på kvaliteten, høy brukerbetaling eller markedsbetingelsene. Eksempler på regulering av avkastning er maksimalpriser i barnehager og utbytteforbud for utdanningstjenester som mottar offentlige tilskudd. En ulempe ved å dempe avkastningsmulighetene for eierne er at det kan redusere motivasjonen til utvikling og innovasjon.

Det har vært bekymring for at konkurranseutsetting fører til lavere kvalitet, spesielt på «mykere tjenester» som omsorgstjenester. Dette problemet knytter seg til at kvaliteten kan være vanskelig å måle, og at oppdragsgiver ikke kjenner atferden til tilbyder. Dette gjør at kvalitet ikke kan kontraktfestes, eller i alle fall vanskelig kan observeres og verifiseres, noe som gir tjenesteyter insentiv til å senke kvalitet, siden kvalitet koster. Det kan ikke fastslås generelt om denne negative effekten er sterkere enn den positive som følge av økt konkurranse om å betjene markedet.

Avhengig av organisering, kan konkurranseutsetting svekke det politiske ansvaret for tjenestene. Konkurranseutsetting vil også i en del tilfeller innebære en oppdeling av tjenestene, som kan gjøre samarbeid mellom ulike offentlige sektorer vanskelig og gjøre det krevende å se tjenester i sammenheng.

Anbudskonkurranser innebærer at kommunen må bruke ressurser til gjennomføring av anbudskonkurranser og oppfølging av avtaler med private leverandører. Hensiktsmessige rutiner for samhandling med og oppfølging av leverandørene kan begrense disse kostnadene. Samtidig kan arbeidet med slike anbudskonkurranser gi kommunene bedre kunnskap om kostnader og kostnadsdrivere i egen tjenesteproduksjon.

Evaluering av konkurranseutsetting av tjenester

Konkurranseutsetting kan gi store gevinster, men det er stor variasjon i resultatene. Domberger og Jensen (1997) observerer en bedret kostnadseffektivitet på 10 – 30 pst. som følge av konkurranseutsetting. Virkningene for kvaliteten er vanskeligere å anslå. Domberger og Jensen påpeker at mange offentlige virksomheter ikke har utformet formelle kravspesifikasjoner for tjenestene før det blir aktuelt å konkurranseutsette tjeneste. Gjennom å utarbeide kravspesifikasjoner kan det derfor skje en bevisstgjøring i virksomheten av hva tjenesten kvalitetsmessig bør inneholde og om den kan frembringes mer effektivt. Dette kan innebære at det skjer produktivitetsforbedringer også uten at tjenesten faktisk konkurranseutsettes. Det at man ikke tidligere hadde denne kunnskapen innebærer også at det blir vanskeligere å identifisere hva den faktiske virkningen av konkurranseutsettingen er mht. kvaliteten på tjenesten eller kostnadene ved å frembringe den.

Domberger og Jensen drøfter også andre virkninger av konkurranseutsetting. Dersom det er slik at kostnadsbesparelsen ved konkurranseutsetting følger av at privat ansatte mottar lavere lønn enn offentlig ansatte, er dette ikke en effektivitetsgevinst, men en fordelingsvirkning. Domberger og Jensen viser til at det i litteraturen ikke er fastslått noen entydig virkning av konkurranseutsetting på lønn og arbeidsbetingelser. Konkurranseutsetting kan føre til overtallighet og oppsigelser, men det er ifølge Domberger og Jensen ikke noen systematiske indikasjoner på at konkurranseutsetting har ført til økt langtidsledighet. Det er heller ikke noe som tyder på at konkurranseutsetting fører til ansvarspulverisering, dvs. at det politiske ansvaret blir svekket dersom tjenestene konkurranseutsettes. Tvert imot mener forfatterne at klarere definerte standarder og oppfølgingssystemer kan ha bidratt til å styrke det politiske ansvaret for utformingen av tjenestene.

Konkurranseutsetting i velferdstjenestene (skole, eldreomsorg, barnehage osv.) brukes i nordiske land som supplement til offentlige monopoltjenester. Hartman (2011) har vurdert effektene av konkurranseutsetting innen seks sentrale velferdsområder i Sverige. Konkurranseutsetting av velferdstjenester er klart vanligere i Sverige enn i Norge. Likevel er hovedkonklusjonen at kunnskapsgrunnlaget er begrenset. Forskerne mener derfor det er for tidlig å si noe generelt om gevinster ved økt konkurranse. Også Gautun m.fl. (2013) mener gjennomgang av forskningslitteraturen viser at det verken i Norge, Sverige eller Danmark kan trekkes noen entydige konklusjoner om kvaliteten er best i kommunale, private kommersielle eller ideelle organisasjoner. De viser også til vesentlige metodiske problemer. Forfatterne peker på at noen studier viser bedre kvalitet i de private kommersielle virksomhetene, mens andre viser dårligere kvalitet. Gjennomgående er det små forskjeller. Til tross for dette kan man ikke utelukke at tilstedeværelsen av flere typer aktører kan virke positivt for innovasjon og nytenking både som en virkning av konkurransen, men også som resultat av at det legger til rette for kunnskapsoverføring mellom sektorer og virksomheter. Hagenutvalget (jf. 15.5.4) peker bl.a. på slik læring som viktig for å fremme innovasjon i omsorgssektoren. Effektivisering av tjenesteproduksjonen ved bruk av metoder som LEAN eller tjenestedesign (se boks 15.2) er eksempler på at metodikk hentet fra en annen sektor har gitt produktivitetsgevinster i offentlige virksomheter.

Hefetz og Warner (2011) har sett nærmere på hvilke betingelser som må være tilstede for at konkurranseutsetting skal gi de ønskede gevinstene. I utgangspunktet er valget mellom intern produksjon eller å kjøpe tjenesten i et marked en grunnleggende problemstilling i alle virksomheter. Coase (1937) begrunnet eksistensen av bedrifter med transaksjonskostnader; utarbeidelse og oppfølging av kontrakter krever ressurser, og valget mellom intern produksjon eller konkurranseutsetting blir en avveining mellom hvor mye billigere markedet kan frembringe tjenesten og transaksjonskostnadene forbundet med konkurranseutsettingen (kontrahering og oppfølging av kontrakten). Jo sterkere konkurransen i markedet er, jo bedre pris kan man oppnå. Svak konkurranse i en del lokale markeder kan begrense relevansen av konkurranseutsetting som produktivitetsfremmende virkemiddel. Ved slike situasjoner kan interkommunalt samarbeid være et alternativ til konkurranseutsetting. Et annet viktig poeng som trekkes fram av Hefetz og Warner er å sikre at konkurransen må være reell. Det kan være vanskelig å sikre produktivitetsgevinster dersom en erstatter et offentlig monopol med et privat monopol. Dette er særlig relevant for tjenester som forutsetter et stort innslag av spesialisert kapital.

Sørensen m.fl. (2007) viser til at ikke alle kommuner legger tilstrekkelig arbeid i kravspesifikasjonen før konkurranseutsetting. Som belegg for denne påstanden referer de til en undersøkelse fra NHO der bare en tredel av kommunene oppgir at de har fastsatt kvalitetskrav til tjenestene som er konkurranseutsatt.

Tjenester som er kjennetegnet ved høyt innslag av spesialisert kapital, der det er vanskelig å spesifisere tjenestens innhold og kvalitet i kontrakten og der det er liten konkurranse, egner seg i mindre grad for konkurranseutsetting. Hefetz og Warner peker imidlertid på at dette kan stille seg annerledes for veldedige organisasjoner. Veldedige aktører har riktignok svakere insentiver til innovasjon enn kommersielle aktører, men insentivene til kvalitet er sterkere. Dermed kan problemene med å overvåke at leverandørene overholder kvalitetskravene bli mindre fremtredende.

15.3.3 Læring gjennom sammenligning av ressursbruk

Man kan også stimulere til økt effektivitet mellom offentlige aktører ved å sammenligne ressursbruk ved produksjon av tjenester. Sammenligning kan gjøres både av samme typer tjenester eller tjenesteegenskaper (f.eks. sammenligne saksbehandlingstid og kundetilfredshet i Lånekassen og Husbanken). Gjennom bruk av sammenlignbare data (benchmarking) og offentlighet om resultatene kan det skapes en bevissthet om hvem som oppnår best resultater og hvor mye ressurser som anvendes. Slike data kan også brukes til såkalte dataomhyllingsanalyser (DEA), jf. omtale i avsnitt 15.6.1. Dette krever at det er et visst antall enheter som kan sammenlignes. En parallell er sammenligning mellom kommuner.

Her er KOSTRA-databasen et nyttig hjelpemiddel. I tillegg kan sammenlignbare data kombineres med fritt brukervalg og innsatsstyrt finansiering for å skape et ytterligere press i retning av en dynamikk mellom offentlige virksomheter.

Figur 15.5 viser store ulikheter mellom de ulike sykehusene i antall liggedøgn for hoftebruddspasienter. Det er svært dyrt å ha pasienter liggende på sykehus. Dersom antall liggedøgn på sykehus kan reduseres uten at det går ut over kvaliteten, vil dette være interessant informasjon for beslutningstakerne og brukerne.

Figur 15.5 Gjennomsnittlig liggetid for hoftebruddspasienter. 2010 – 2011. Antall dager

Figur 15.5 Gjennomsnittlig liggetid for hoftebruddspasienter. 2010 – 2011. Antall dager

Kilde: Riksrevisjonen.

Sannsynligheten for at en pasient overlever en operasjon kan være ett kvalitetsmål for sykehus, og også en mulig indikator for sammenligning av effektivitet og kvalitet i sykehus mellom land. Figur 15.6 viser dødelighet ved ulike sykehus i Norden. De sorte punktene/linjene indikerer sannsynligheten ved det enkelte sykehuset for at en pasient dør innen 30 dager etter siste innleggelse (uavhengig av årsak til innleggelse), og de loddrette strekene viser konfidensintervallene. Norge har lav dødelighet målt på denne måten sammenlignet med de andre nordiske landene, men det er store variasjoner mellom de ulike sykehusene.

Figur 15.6 Risikojusterte kvalitetsmål, sykehussnitt med 99 prosent konfidensintervall: Dødelighet innen 30 dager etter siste innleggelse

Figur 15.6 Risikojusterte kvalitetsmål, sykehussnitt med 99 prosent konfidensintervall: Dødelighet innen 30 dager etter siste innleggelse

Kilde: Kittelsen (2014).

Ved å fremme læring på tvers av sykehusene slik at sykehusene lærer av de beste, kan mange flere pasienter få raskere og bedre behandling. For å synliggjøre ubegrunnet variasjon trengs gode data, og Helse Nord og Helse Vest har derfor fått i oppdrag i samarbeid med Helsedirektoratet å utvikle en nasjonal atlastjeneste som viser hvordan forbruk av helsetjenester er fordelt. Helseatlaset er et verktøy for å avdekke ubegrunnet variasjon i helsetjenester og til å sikre likeverdige helsetjenester i hele landet. Kunnskap om faktisk fordeling av helsetjenester i befolkningen er viktig av hensyn til både likeverdig tilbud til hele befolkningen, kvalitetsforbedringer, og for prioritering og planlegging med henblikk på effektiv ressursutnyttelse. En pilotversjon av Helseatlaset er nylig lansert. Offentlighet om slik informasjon vil forsterke presset for forbedring utover det man ville hatt hvis informasjonen kun var kjent internt i sektoren.

Flere analyser tyder på at konkurransemekanismen som introduseres gjennom benchmarking eller målestokk-konkurranse kan fungere. Spesielt kombinert med at informasjonen tilflyter brukerne, og at de har anledning til å velge basert på denne informasjonen (DFØ (2011)). Annonsekampanjene skolene betaler for tyder på at skolene legger en god del vekt på å konkurrere om elevene. I grunnskolen er det i en del kommuner lagt stor vekt på åpenhet om resultater, f.eks. i Oslo. Her er imidlertid mulighetene til å søke andre offentlige skoler små, ettersom alle har rett til å gå på nærskolen, og det er lite ledig kapasitet. Åpenhet om resultater kan likevel stimulere skolene til å lære av de beste, og det er grunn til å tro at skolene anstrenger seg betydelig for å få en god rangering. En avgjørende forutsetning for at dette faktisk bidrar til å øke kvaliteten i undervisningen er at resultatmålingene lykkes i å måle det man ønsker å måle (jf. også omtalen av effektivitet i utdanningssystemet i kapittel 17), og at det ikke skaper målforskyving og uheldige adferdsvirkninger i tjenesteproduksjonen.

I politianalysen (NOU 2013: 9) ble det dokumentert et betydelig potensial for bedre ressursbruk i politiet. I analysen pekes det på at det er stor variasjon i resultatene som oppnås internt i politiet, både mellom politidistriktene og innad i hvert politidistrikt. Noen av forskjellene kan forklares gjennom ulike forutsetninger, men mange har ingen ytre årsaksfaktorer og kan kun forklares med varierende evne til å levere gode resultater. De minste tjenestestedene har i gjennomsnitt lavere oppklaringsprosent og lengre saksbehandlingstid enn de største. Det er 10 til 20 pst. høyere oppklaringsprosent for tjenestesteder med mer enn ti årsverk, sammenlignet med de minste tjenestestedene. For de største stedene er oppklaringsprosenten lavere, primært på grunn av store mengder vinningskriminalitet på offentlig sted, som generelt har lav grad av oppklaring. Det er et viktig, men krevende mål å legge til rette for at hver enhet ikke bare strekker seg mot den som er best i dag, men i tillegg søker stadige forbedringer utover det som gjøres nå. Denne søken etter «neste praksis», ikke bare «beste praksis», er en helt sentral del av produktivitetsutviklingen i privat sektor.

Direktoratet for økonomistyring (DFØ) gjennomførte i 2011 en undersøkelse av bruk av informasjon om produktivitet i styringen av statlige virksomheter (DFØ (2011)). Et flertall av de statlige virksomhetene som ble undersøkt, brukte informasjon om produktivitet i sin styring. Det er imidlertid også en god del som ikke bruker slik informasjon eller finner at den er lite viktig for styringen. Mange departementer etterspør slik informasjon fra underliggende virksomheter og etater, men ikke alle. Informasjonen om produktivitet ble særlig brukt til styring av ressursbruk, fastsetting av mål, sammenligning over tid, justering av kursen ved avvik og langsiktig planlegging. DFØ peker på at selv om mange virksomheter gjorde seg nytte av slike data, er det betydelig rom for videreutvikling og systematisering. Ifølge rapporten etterlyste intervjuobjektene tiltak som tilrettelegger for utveksling av erfaringer mellom statlige virksomheter.

Det ser ikke ut til at StatRes benyttes som styringsinformasjon av virksomhetene selv eller sektormyndighetene. Dette betyr ikke nødvendigvis at de ikke er opptatt av å sammenligne seg med andre for å lære og forbedre seg, men at de heller baserer seg på mer detaljert og oppdatert informasjon som frambringes innenfor sektoren. En del av dette publiseres også offentlig, bl.a. innen helsesektoren.

Tjenester utført i kommunene er ofte enklere å sammenligne, jf. omtale i kapittel 16. Også i denne sektoren er imidlertid arbeidet med å finne gode kvalitetsindikatorer krevende.

Arbeidet med utvikling av statistikk og analyser av effektivitet i offentlig sektor har kommet lenger i noen sektorer enn i andre. Det skyldes i stor grad egenskapene til tjenestene. Det er for eksempel lettere med målinger i tekniske tjenester enn i omsorg.

I rapporten Value for Money Norway (2013) anbefaler OECD å gjennomføre systematiske områdegjennomganger, bl.a. for å stimulere offentlige virksomheter til å analysere egen virksomhet, lære av hverandre, forbedre kvaliteten og effektivisere virksomheten. Det bør ifølge rapporten foretas årlige sammenlignende undersøkelser av utvalgte sektorer.

15.3.4 Innsatsstyrt finansiering

Innsatsstyrt finansiering, eller «pengene følger brukeren» innebærer at en virksomhets finansiering helt eller delvis er basert på hvor mye den produserer. Innsatsstyrt finansiering gir insentiver til å øke kapasiteten, men kan også gi insentiver til svekket kvalitet dersom det er vanskelig å måle og sette krav til kvaliteten. I staten er det først og fremst helsetjenester og utdanning og forskning som har innsatsstyrt finansiering. Hvis brukergruppen er klart avgrenset, slik den er i grunnskolen og i ganske stor grad i videregående skole, vil økt produksjon hos noen i stor grad innebære redusert produksjon hos andre. Det gir kontroll på samlet ressursinnsats, men det kan likevel være vanskelig å tilpasse ressursbruken til endringer i produksjonen. Eksempelvis kan kostnader per bruker bli svært høye i de tilbudene få velger. Kunnskapsdepartementet stiller derfor nå krav om at universitet og høyskoler avvikler studieprogrammer med færre enn 20 påmeldte.

Et eksempel på innsatsstyrt finansiering er systemet som ble innført for somatiske sykehus i 1997. Finansieringsordningen innebærer at sykehusene får refundert deler av utgiftene til behandling av pasienter basert på et system med diagnoserelaterte grupper (DRG). Innsatsstyrt finansiering betyr at sykehusenes tilgang til finansiering henger sammen med hvor mange pasienter som behandles. Ordningen medfører at det for de fleste sykehus vil være en sammenheng mellom aktiviteter/resultater og inntekter, og gir dermed insentiv til å gi god pasientbehandling og til å øke produktiviteten. På 2000-tallet var det flere endringer i satsen for innsatsstyrt finansiering (det vil si den variable, eller aktivitetsavhengige, delen av finansieringen). I en periode ble denne økt til 60 pst., noe som førte til en kraftig vekst i antallet behandlinger. Samtidig medførte dette økte samlede kostnader. Satsen for innsatsstyrt finansiering er senere justert ned til dagens 40 pst.

15.4 Offentlige anskaffelser og utnytting av synergier og stordriftsfordeler

15.4.1 Offentlige innkjøp

Offentlig forvaltning foretar årlig innkjøp for over 300 mrd. kroner – et beløp som tilsvarer om lag 15 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Statsforvaltningen og kommuneforvaltningen står for hhv. 55 og 45 pst. av dette. De statlige helseforetakene, universiteter og høgskoler, Forsvaret, Statens vegvesen og Jernbaneverket er blant virksomhetene med de største innkjøpene. I tillegg kommer innkjøp fra statlig, kommunal og fylkeskommunal forretningsdrift på nesten 90 mrd. kroner. Anskaffelsesprosessene legger beslag på betydelige ressurser i virksomhetene. Det er derfor et potensial for produktivitetsforbedring ved å effektivisere anskaffelsesprosessen. Gjort på riktig måte kan anskaffelsene være en kilde til å utnytte kunnskap og kompetanse i privat sektor til innovasjon og effektivisering i offentlig sektor.

Effektivisering av anskaffelsesregelverket

Regelverket om offentlige anskaffelser har som formål å fremme økt verdiskaping i samfunnet ved å sikre at offentlige anskaffelser er basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. På EU/EØS-nivå er formålet med anskaffelsesreglene å bidra til realiseringen av et felles indre marked.

Dagens anskaffelsesregelverk er en kombinasjon av EU/EØS-rett og nasjonal rett. I tillegg til bestemmelsene som følger av EU/EØS-retten, har man i Norge valgt å innføre nasjonale regler som går lenger enn det Norge er forpliktet til. Det er et grunnleggende krav at offentlige anskaffelser skal være gjenstand for konkurranse. For anskaffelser over 100 000 kroner skal det innhentes tilbud fra minst tre leverandører. Kravet til konkurranse skjerpes ved større anskaffelser. Anskaffelser over 500 000 kroner skal kunngjøres i Doffin, som er den nasjonale databasen for anskaffelser. Oppdragsgiver skal sikre forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet gjennom anskaffelsesprosessen. Det er altså opp til oppdragsgiver å kunne dokumentere at en prosess gjennomføres i samsvar med regelverket.

Regelverket stiller strenge krav til forberedelse, gjennomføring og avslutning av anskaffelsene, bl.a. med omfattende dokumentasjon, spesiell kunngjøring, frister, inngåelse av kontrakt ved avtaledokument og adgang til å klage til den som anskaffer og til Klagenemnda for offentlige anskaffelser (forkortet til KOFA), samt å angripe beslutninger ved å gå til domstolene. For eksempel skal ytelsene være spesifisert på bestemte måter, det er kvalifikasjonskrav til leverandørene og det skal settes opp tildelingskriterier for valg av anbud eller tilbud.

Effektivisering av offentlige innkjøp

Det offentlige er en stor innkjøper samlet sett, men innkjøpene foregår i stor grad desentralisert i den enkelte virksomhet. Det innebærer fare for et effektivitetstap i form av for høye faste kostnader og for lav kompetanse på innkjøp. Det kan derfor være stordriftsfordeler ved å samordne innkjøpene.

I statlig sektor finnes i dag innkjøpssamarbeid innen flere bransjer/sektorer, men ingen felles statlig samordning av innkjøp på tvers av sektorer. I Sverige, Danmark og Finland finnes det statlige rammeavtalesentre, og erfaringene med disse er gode. Oslo Economics (2013) finner at det er stordriftsfordeler ved samordning av visse typer varer og tjenester. De statsfinansielle gevinstene knytter seg til bedre betingelser hos leverandører gjennom storkunderabatt, og til lavere transaksjonskostnader. Den samfunnsøkonomiske gevinsten er beregnet til mellom 2 og 7 mrd. kroner over 15 år.

Det kan også være samfunnsøkonomiske kostnader forbundet med økt samordning. Det er særlig grunn til å være oppmerksom på muligheten for langsiktige negative virkninger for konkurransen i markedet som følge av økt offentlig kjøpermakt. Andre potensielle kostnader skyldes mindre fleksibilitet ved innkjøp av varer og tjenester, og utgifter ved opprettelse av et felles innkjøpssenter. Regjeringen sendte høsten 2013 på høring et forslag om å samordne statlige innkjøp. Konkret gikk forslaget ut på å opprette en samordningsenhet med ansvar for å inngå og forvalte rammeavtaler på vegne av statlige virksomheter. Høringsnotatet trakk opp tre alternative modeller: opprette et nytt forvaltningsorgan, opprette et nytt statlig heleid selskap eller legge oppgaven til et eksisterende forvaltningsorgan. Det er ikke fattet beslutning i saken.

Storbritannias løsning for å effektivisere offentlige aktørers innkjøp av IKT-og konsulenttjenester innen sky-lagring og infrastrukturtjenester (som lagring/«hosting» og prosessorkapasitet) er en modell med prekvalifisering av tilbydere kombinert med åpenhet om vilkårene som tilbys. En slik modell kan evt. realiseres gjennom en statlig innkjøpsenhet som har ansvaret for prekvalifisering mv. Fordelen med en slik tilnærming er at det forenkler anskaffelsesprosessen for offentlige virksomheter, samt at det kan virke positivt for markedet ved å legge til rette for at også små tilbydere kan være aktuelle for oppdrag. En slik modell forutsetter imidlertid at man benytter seg av standardløsninger framfor skreddersydde løsninger, og det kan også innvendes at strategien med offentlighet om priser ikke vil fremme priskonkurranse.

15.4.2 Effektivitet i og produktivitetsgevinster fra offentlige innkjøp

Dagens anskaffelsesregelverk blir kritisert for å være for detaljert, komplisert og formalistisk. Dette medfører store transaksjonskostnader for både oppdragsgivere og leverandører. Ifølge Rambøll og Inventura (2014) gir bruk av konkurranse lavere priser og lønner seg for kommunene. Det knytter seg imidlertid betydelige transaksjonskostnader til å gjennomføre anskaffelsesprosessene i henhold til regelverket. Manglende kompetanse om å gjennomføre anskaffelser og dårlig kjennskap til regelverket sammen med frykt for å gjøre feil, medfører at transaksjonskostnadene blir høyere enn de kunne vært.

Dagens anskaffelsesregelverk medfører at det ikke er lov å endre eller forsøke å endre tilbudene i en anbudskonkurranse gjennom forhandling. Ved at det skapes armlengdes avstand mellom innkjøper og leverandør, reduseres faren for leverandøravhengighet. Konkurranser organisert etter anbudsprinsippet fungerer spesielt godt for standardiserte, rutinemessige transaksjoner. Mer kompliserte kjøp kan kreve at den endelige løsningen utvikles i tett samarbeid mellom selger og kjøper. Forhandlingsforbudet praktiseres strengt og regelverket er blitt kritisert for å gi for liten fleksibilitet til dialog mellom innkjøper og leverandør. Konsekvensen kan bli at man ikke får utnyttet kreativitet og kompetanse hos leverandørene godt nok, gammeldagse løsninger og lite innovasjon.

Kritikken om at anskaffelsesregelverket er for detaljert, komplisert og formalistisk, har ført til at det er satt i gang arbeider med å revidere regelverket både nasjonalt og i EU. EU vedtok på nyåret 2014 nye regler for offentlige anskaffelser. De nye reglene gir utvidet adgang til å benytte konkurranse med forhandling. Innovativt partnerskap innføres som ny prosedyre, som skal gi rom for et tettere samarbeid mellom oppdragsgiver og leverandør. Det vil også være adgang til å avvise leverandører som oppdragsgiver har dårlig erfaring med fra tidligere kontrakter.

I Norge er arbeidet med å implementere direktivene allerede i gang, en prosess som går parallelt med Forenklingsutvalgets arbeid med å forenkle det norske anskaffelsesregelverket. Forenklingsutvalget (NOU 2014: 4) la i juni 2014 fram sitt forslag til forenklinger i den særnorske delen av regelverket. De foreslår vesentlige oppmykinger omkring offentlige anskaffelser under EU/EØS terskelverdiene.

NHO og KS har tatt initiativ til et nasjonalt program for leverandørutvikling (KS (2010)). Programmet skal bidra til at offentlige anskaffelser i større grad stimulerer til innovasjon og verdiskaping. Leverandørutviklingsprogrammet gir gjennom verktøy for innovative innkjøp mulighet for i større grad å trekke inn leverandører i «tenke- og designfasen». Et mulig dilemma er at virksomheten blir for avhengig av en privat leverandør. Slik avhengighet kan føre til inflasjon i utviklingskostnadene, men kan unngås ved for eksempel å bruke designkonkurranser. Ved på kort sikt å bruke noen ressurser på å utløse privat kreativitet, kan offentlig sektor spare mye ressurser på lang sikt.

15.4.3 Utnytting av synergier og stordriftsfordeler

Ulike etater og virksomheter dekker spesialiserte fagområder og er avhengig av spesialisert fagkompetanse. Svært mange av de administrative funksjonene er imidlertid felles mellom etatene. Ved å gå sammen om felles støttefunksjoner som arkiv, sentralbord, husdrift, IKT-brukerstøtte, fakturabehandling, lønnsutbetaling, regnskap og HR-funksjoner kan virksomhetene spare ressurser gjennom å utnytte stordrifts- og spesialiseringsgevinster.

Synergier utløses gjennom samordning. Dette kan også omfatte felles utnytting av faglige ressurser, for eksempel at et fagmiljø i en etat i enkelttilfeller bistår en annen etat med kompetanse og data. Avsløringen av kriminelle forhold i dagligvarekjeden Lime skjedde som følge av samarbeid mellom etater på helt ulike områder som bl.a. skatt, innvandring og arbeidstilsyn. Nye muligheter og nye behov som følge av teknologisk utvikling endrer relevansen til eksisterende etater. I enkelte tilfeller er det nødvendig å endre den formelle organiseringen for å utnytte potensialet for stordriftsfordeler. Et slikt eksempel er overflyttingen av innkrevingsoppgaver fra toll- og avgiftsetaten til skatteetaten (se avsnitt 15.6).

Samordning kan også handle om standardisering. Ved å fastsette sentrale krav for funksjonskrav til IT-løsninger legger en til rette for samhandling og gjenbruk av løsninger. Formålet med standardisering er å få løsninger som fungerer sammen og unngå at det brukes store ressurser på å finne opp hjulet mange ganger. Dette er viktig for å redusere digitaliseringskostnadene. Samtidig må disse gevinstene balanseres opp mot faren for at man standardiserer for mye og for tidlig, med negative konsekvenser for innovasjon og tilpasning til lokale behov.

Ifølge Difi (2014) kan forvaltningen bli langt bedre til å løse oppgaver på tvers av sektorer. Mekanismer og virkemidler for samordning er på plass, selv om noen av dem bør forsterkes og gjøres mer målrettede. Hovedproblemet synes å være at virkemidlene ikke etterleves eller utnyttes godt nok. Difi peker på noen punkter som bør gis særskilt oppmerksomhet i det videre arbeidet. De gjelder i særlig grad de tilfellene der man står overfor gjenstridige problemområder («wicked problems»). Sentrale kjennetegn ved gjenstridige problemer er at de involverer flere sektorer og at det er vanskelig å dele opp problemene i avgrensede ansvarsområder. De respektive sektorene har ulik problemforståelse bl.a. på grunn av ulike typer virkemidler, og årsaksforholdene er uklare og til dels ukjente. Tydelig politisk lederskap og forankring er nødvendig for å løse problemer som krever samordning. Område- eller sektorgjennomganger kan etter Difis syn være et godt verktøy for å identifisere områder hvor samordning er nødvendig. Arbeidsformer, prosessregler og retningslinjer må sikre at problemer som krever samordning fanges opp på et tidlig stadium. De må også sikre at det skjer en tidlig avklaring av ansvar for videre prosess. Tydeliggjøring av lederansvaret for samordning er viktig.

En utredning av de administrative funksjonene i departementsfellesskapet som Capgemini Norge (CapGemini Norge 2014) nylig har gjennomført på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser at det ligger et effektiviseringspotensial ved en mer rasjonell ressursbruk i hele departementsfellesskapet. Rapporten peker på at departementene kan ta ut gevinster i form av mer effektive arbeidsprosesser eller bedre bruk av teknologi og moderne samhandlingsverktøy. Rapporten påpeker også at enkelte departementer har valgt å stå utenfor de felles IKT-løsningene, noe som både er fordyrende og hindrer samhandling.

15.5 Effektivitetsgevinster gjennom bedre bruk av teknologi

Bruk av ny teknologi er en viktig drivkraft for produktivitetsutviklingen i privat sektor. I internasjonal sammenheng var norsk forvaltning tidlig ute med å ta i bruk digital teknologi. De siste ti årene har forvaltningen sakket noe etter. Potensialet for økt effektivitet i offentlig sektor gjennom å utnytte tilgjengelig teknologi er trolig fortsatt betydelig. Dette kan også bidra til økt produktivitet for næringslivet. Bruk av IKT skal legge grunnlaget for lavere ressursbruk for de som rapporterer eller sender søknader til det offentlige, gi lettere tilgang til informasjon, raskere svar og høyere produktivitet i forvaltningen. IKT kan også gi mulighet til å utvikle nye og bedre tjenester, bl.a. gjennom en annen og mer effektiv organisering.

Kritiske faktorer for en vellykket digitalisering av offentlig sektor er bl.a. kompetanse om IKT i virksomhetens ledelse, samordning, finansiering, prosjektgjennomføring og gevinstrealisering. For å realisere de potensielle gevinstene ved ny teknologi kreves ofte ytterligere tiltak enn rene IKT-investeringer. Det er behov for å utvikle strategisk forståelse på toppledernivå av de mulighetene IKT åpner for. For å støtte opp under dette er det planer om et eget opplegg for kompetanseutvikling på dette feltet rettet mot statlige toppledere. En vellykket overgang til digitale tjenester forutsetter også at befolkningen har den nødvendige kompetansen til å ta tjenestene i bruk.

15.5.1 Digitalisering av offentlig sektor

De overordnede politiske prioriteringene om digitalisering av offentlig sektor framkommer i stortingsmeldingen om Digital agenda Norge (Meld. St. 23 (2012 – 2013)). Digital kommunikasjon med forvaltningen skal være hovedregelen. Det skal legges vekt på samordning og bruk av fellesløsninger. Nylige endringer i forvaltningsloven med forskrifter legger til rette for dette.

For å realisere de fulle gevinstene ved IKT kan det være nødvendig å tenke nytt rundt hvordan oppgaver løses i offentlige sektor. Automatisert saksbehandling og muligheten for kommunikasjon mellom IT-systemer kan endre hvordan offentlige oppgaver skal organiseres og utformes. Ressursbruken til rapportering i næringslivet reduseres – dels ved at saksbehandling i større grad automatiseres, og dels ved at flere myndighetsbehov kan ivaretas samtidig. Automatisering reduserer dessuten risikoen for feil, som igjen kan redusere kontrollbehovet. Saksbehandlingstiden kan da kortes vesentlig ned. For eksempel er tiden det tar å etablere et selskap sterkt redusert etter innføring av samordnet registermelding i Altinn. Et annet eksempel er elektronisk tinglysning, hvor betydelige tidsgevinster for brukerne reduserer behovet for mellomfinansiering, i tillegg til portobesparelser og færre feil. Samfunnsøkonomiske analyser viser en gevinst anslått til opp til 1,7 mrd. 2012-kroner over ti år knyttet til denne tjenesten alene.

En rekke offentlige funksjoner og tjenester er allerede digitalisert i Norge, og det pågår store og små digitaliseringsprosjekter – ikke minst i NAV, helsesektoren og justissektoren. Generelt er slike digitaliseringsprosjekter ikke rene teknologiprosjekt, men innebærer større omlegginger av arbeids- og organisasjonsform. Digitaliseringsprosjekter vil også ofte innebære større regelverksendringer.

15.5.2 Teknologi for samordning og bruk av fellesløsninger

For å unngå at forskjellige deler av forvaltningen utvikler hver sin løsning for omtrent det samme behovet, er det behov for fellesløsninger på en del områder, jf. nærmere omtale i avsnitt 15.4. Registrene med informasjon om personer, eiendom og virksomheter (Folkeregisteret, Matrikkelen og Enhetsregisteret) er eksempler på dette. Andre fellesløsninger er Altinn og felles infrastruktur for elektronisk ID. Samordning er viktig for at digitaliseringstiltakene skal gi størst mulig gevinster.

Det er iverksatt flere tiltak i staten, i kommunesektoren og mellom stat og kommune for å understøtte denne samordningen. På virksomhetsledernivå er det etablert et strategisk samordningsforum for digitalisering (Skate). KS har etablert en organisasjon (KommIT) som skal jobbe for samordning mellom kommunene på IKT-siden, men også mellom stat og kommune.

En stor del av det offentliges tjenester til innbyggere og næringsliv er kommunale. Undersøkelser fra bl.a. KS og IKT-Norge viser store forskjeller mellom kommunene når det gjelder digitalisering. Framdriften i sektoren som helhet er lav. Samtidig opplever kommuner at flere statsetater ikke tar tilstrekkelig hensyn til kommunesektorens behov ved utarbeidelse av nye IKT-systemer.

IKT-systemer er et område der kompetansebehovet og investeringskostnadene kan overstige de mulige gevinstene for den enkelte kommune. Samordningsgevinstene kan da være betydelige. Det kan være vanskelig for den enkelte kommune å ta initiativ til slikt samarbeid, og bidrag fra KS eller staten kan være nyttig. Det er et mål at det offentlige kun skal be innbyggere og næringsliv om å rapportere inn samme informasjon én gang. Ved at det offentlige gjenbruker informasjon sparer innbyggere og næringsliv tid når de skal rapportere. Samordning, felles arkitektur og utviklingen av felleskomponenter er viktige faktorer for å legge til rette for gjenbruk og de ressursbesparelsene dette kan gi både i offentlig og privat sektor.

15.5.3 Gevinstrealisering

Offentlig sektor i Norge bruker årlig flere mrd. kroner på IKT-investeringer. IKT-investeringer i offentlig sektor kan potensielt gi store økonomiske besparelser og andre gevinster for samfunnet. Erfaringer fra Norge og andre land viser imidlertid at IKT-investeringer ofte ikke gir de forventede gevinstene. For eksempel finner Ward og Daniel (2008) at i flertallet (57 pst.) av virksomhetene de undersøkte, hadde mindre enn halvparten av prosjektene gitt de forventede gevinstene.

På bakgrunn av utfordringene ved å ta ut gevinstene av IKT-investeringer har gevinstrealisering vokst fram som et eget fag. Fagfeltet har relevans både for privat og offentlig sektor, også på andre områder enn IKT.

Det er gjerne flere og sammensatte årsaker til at man ikke får hentet ut gevinstene av et offentlig IKT-tiltak. IKT-prosjekter er ofte komplekse, og forutsetter gjerne at de ledsages av tilpasninger i organisasjoner og arbeidsprosesser. Det kan også være at store deler av gevinstene skal realiseres innenfor andre sektorer eller virksomheter enn de som utvikler og iverksetter IKT-tiltaket. Dårlig utredning og planlegging i forkant kan videre øke sjansen for at prosjektet ikke gir gevinstene som ble forespeilet. Det kan også være at offentlige virksomheter har svake insentiver til faktisk å realisere de potensielle gevinstene etter at finansiering og igangsetting av IKT-prosjektene er sikret. Det er i dag ikke noen fast ordning for at virksomheter som får bevilgninger over statsbudsjettet til effektiviserende IKT-tiltak, senere må kutte i sine budsjetter. En innstramming i retning av mer forpliktende gevinstrealisering kan redusere farene for at de som ønsker midler til IKT-tiltak overvurderer gevinstene av tiltaket.

God planlegging og styring av IKT-prosjekter, sammen med en strategi for realisering av gevinstene, er viktige suksessfaktorer for digitaliseringen av offentlig sektor. Danmark har store ambisjoner om å bruke IKT i effektiviseringen av offentlig sektor, og har etablert et eget regime for IKT-investeringer som både omfatter kvalitetssikring av beslutningsgrunnlaget og prosjektplanen, finansiering og en forpliktende strategi for realisering av gevinstene.

Også i Storbritannia har man lagt stor vekt på at det offentliges IKT-prosjekter, -programmer og -porteføljer skal styres etter beste praksis og at gevinstene skal realiseres. Metoder og rammeverk som internasjonalt anses som beste praksis er utviklet med tett involvering fra myndighetene i Storbritannia.

I Norge har Difi utviklet Prosjektveiviseren.no, som er Difis anbefalte prosjektmodell for gjennomføring av digitaliseringsprosjekter i offentlige virksomheter. Den er en tilpasning av PRINCE24 til IKT-prosjekter i offentlige virksomheter i Norge. Til forskjell fra den obligatoriske danske fellesstatlige IT-projektmodellen, er det ikke obligatorisk for de norske offentlige virksomhetene å bruke Prosjektveiviseren.

Ifølge Flak (2012) er det lite empiri om gevinstrealisering av offentlige IKT-investeringer i Norge. En årsak til dette er trolig at offentlige virksomheter i liten grad måler og evaluerer resultatene av sine IKT-investeringer. Lite evaluering og måling av gevinstrealisering gjør bl.a. at det blir vanskeligere å vurdere potensialet for forbedringer i prosjektstyringen og muligheten for å hente ut flere gevinster. I tillegg får nye prosjekter for dårlig mulighet til å lære av tidligere gjennomførte prosjekter.

Empiriske undersøkelser indikerer at de fleste offentlige virksomheter ikke jobber systematisk med gevinstrealisering etter at prosjektet er overlevert til linjeorganisasjonen. Det kan skyldes manglende ledelsesforankring av prosjekter og gevinster, og manglende kunnskap om hvordan de nødvendige endringsprosessene skal styres og gevinstene hentes ut. Det kan også være vanskelig å identifisere og måle gevinstene fra IKT-investeringer.

Riksrevisjonen har pekt på at offentlig sektor i Norge ikke er god nok til å påvise om gevinster er realisert i forbindelse med IKT-investeringer. Det finnes imidlertid eksempler på IKT-prosjekter i norsk offentlig forvaltning der man har dokumentert innsparinger og bedre tjenestekvalitet. Et hyppig nevnt eksempel er moderniseringsprogrammet i Statens lånekasse for utdanning. Lånekassen har de siste årene gjennomført en storstilt omlegging til digitale tjenester. Bemanningen er redusert og tilpasset nye oppgaver, samtidig som det er blitt vesentlig flere kunder. I 2013 betjente Lånekassen 980 000 kunder, mot 790 000 i 2007. Dette skjedde med 20 pst. mindre ressursbruk, takket være gode digitale løsninger. Saksbehandlingstiden har gått ned fra 16 til 9 dager, og antall telefonsamtaler i året fra 1,5 millioner til vel 500 000. Lånekassen har vært bevisste på å realisere gevinstene fra omleggingen bl.a. ved å styre kundene over mot de digitale tjenestene. Resultatene fra Innbyggerundersøkelsen 2013, der Lånekassen ble rangert øverst av alle de syv myndighetsorganene som var med i undersøkelsen, tyder på at kundene er godt fornøyde med tjenestene fra Lånekassen, jf Difi (2013a).

Flere ulike grep kan gi mer systematisk arbeid med gevinstrealisering i offentlig sektor, bedre synliggjøring av gevinstene som oppnås og bedre læring på tvers av virksomheter. Dette kan først og fremst gjøres gjennom ordninger som sikrer at offentlige IKT-prosjekter og -porteføljer styres etter beste praksis.

15.5.4 Erfaringer med digitalisering av offentlig sektor

Selv om det er bred enighet om fordeler ved digitalisering av offentlig sektor, er det mange eksempler på at gjennomføringen lar vente på seg. Politiet kan tjene som eksempel. Politiets foreldede datasystemer har gjort det umulig å implementere ny straffelov, selv om loven ble vedtatt av Stortinget allerede i 2005. Av samme grunn har heller ikke politiregisterloven av 2011 trådt i kraft. I rapporten fra 22. juli-kommisjonen (NOU 2012: 14) får Politiets IT-systemer sterk kritikk. Det pekes bl.a. på fravær av nødnett omkring Utøya, utdaterte systemer, systemer som ikke responderer, krisemeldinger som sendes per e-post og ingen tilgang til elektroniske kart i bilene. Dette var ikke ukjente problemer i årene før 22. juli 2011. Selv om det var stor enighet om at politiets IT-løsninger var utdaterte og gjorde politiarbeidet mindre effektivt, kom ikke oppdaterte løsninger og nødvendige systemer på plass. 22. juli-kommisjonen indikerer at den viktigste grunnen til at dette ikke ble tatt tak i var mangel på en klar, helhetlig IKT-strategi i politiet, altså at det skyldtes et ledelses- og styringsproblem, og ikke primært var et finansieringsproblem.

Det finnes mange andre eksempler på lite vellykkede IKT-prosjekter i offentlig forvaltning. Årsakene er sammensatte, bl.a. for optimistiske planer og for dårlig styring Men også andre faktorer har spilt inn, ikke minst at kompleksiteten i store prosjekter har vært undervurdert.

I Dokument 1 for (2014 – 2015) retter Riksrevisjonen sterk kritikk mot arbeidet med IKT-systemene i NAV. NAV har over 300 IKT-systemer som er bygd opp på ulike teknologiske plattformer. Det ble satt i gang et arbeid for å modernisere og samordne IKT-systemene, men arbeidet kunne ikke gjennomføres i henhold til planen og ble stoppet. Riksrevisjonen påpeker at det ble brukt over 700 mill. kroner fra prosjektet ble startet i 2012 til utgangen av 2013, midler som ifølge Riksrevisjonen i stor grad er tapt som følge av avvikling av prosjektorganisasjon og endret strategi. Riksrevisjonen finner årsakene til dette i manglende planlegging og kompetanse og påpeker at både etaten og Arbeidsdepartementet har ansvar for dette.

I helsesektoren har Riksrevisjonen i Dokument 3: 2 (2014 – 2015) påpekt at mangelfulle IKT-systemer vanskeliggjør rask og effektiv utveksling av informasjon i behandling og oppfølging av pasienter. Dette fører til lavere produktivitet og dårligere pasientbehandling enn det som kunne vært mulig.

Det er også mange eksempler på at offentlig sektor har kommet langt i å ta i bruk de muligheter IKT gir. Tall fra OECD viser at innkrevingskostnadene per skattekrone i Norge har falt fra 0,7 pst. i 2005 til 0,5 pst. i 2009, mens gjennomsnittet i OECD var på 1,0 pst. Elektronisk selvangivelse er en del av denne effektiviseringen. Eksempler fra helse- og omsorgssektoren er e-reseptordningen og automatisk frikort for egenandeler på helsetjenester og medisiner, som både innebærer besparelse for offentlig sektor og også betydelig mer effektive tjenester for brukerne.

Teknologi kan avhjelpe manglende personalressurser i pleie- og omsorgssektoren. Forutsetningen for å kunne dra nytte av teknologien er imidlertid at den tas i bruk på en måte som legger til rette for samarbeid gjennom hele verdikjeden, både mellom helse- og omsorgsinstitusjoner og på tvers av forvaltningsnivå og kommuner. Standardisering og skalering er viktige elementer i en slik teknologiinnføring.

Et utvalg ledet av Kåre Hagen utredet innovative løsninger for å møte framtidens omsorgsutfordringer (NOU 2011: 11). Utvalget slo fast at «omsorgstjenestene har et stort uutnyttet potensial for å ta i bruk tilgjengelig teknologi og for å utvikle ny. Dette gjelder både velferdsteknologi som kan gi brukerne større trygghet og bedre mulighet til å klare seg selv i hverdagen, telemedisinske løsninger til hjelp i behandling, tilsyn og pleie og teknisk støtte til kommunikasjon, administrasjon og forvaltning som frigjør mer tid til direkte brukerkontakt».

Velferdsteknologi omfatter alle teknologiske løsninger som hjelper brukerne med å gjøre livet enklere og bedre – ved å gjøre det mulig å bli boende hjemme eller i omsorgsboliger, enten hele tiden eller som del av en løsning. Det kan være bruk av komfyrvakter, fallsensorer, seriøse spill (gaming) som brukes for demente, GPS-sporingssystem, trygghetsalarmer, apper som minner om spisetider, integrerte løsninger for pasienter med kroniske lidelser som kols, hjerte- og karsykdommer, diabetes mv.

Bruk av roboter under oppsyn av pleieren kan avlaste pleiere med tunge løft. I dag er tunge løft en av grunnene til at helsepersonell forsvinner tidlig ut av yrket. I tillegg vil pasienten bli løftet på en teknisk sett mer riktig og behagelig måte av en robot. Det finnes også andre områder der bruk av teknologi både gir bedre tjenester til brukerne og kan avhjelpe knapphet på fagutdannet arbeidskraft i framtiden.

Mulighetene er mange med velferdsteknologi. Mange løsninger er allerede på markedet, og flere løsninger er på vei. Velferdsteknologi utover den førstegenerasjonsteknologi vi har i dag krever imidlertid både organisatorisk og systemisk innovasjon, og det krever god kunnskap hos både bestillere og leverandører. I dag foretar sykehus, omsorgsinstitusjoner og andre innkjøp uten tilstrekkelig koordinering for at teknologien skal snakke sammen i en lengre verdikjede.

15.6 Bedre utnytting av produktivitetspotensialet i offentlig sektor

15.6.1 Effektivitetsanalyser

Figur 15.7 sammenstiller resultater fra en rekke ulike studier som har benyttet DEA-metoden til å identifisere effektiviseringspotensialet innenfor ulike offentlige sektorer.5 I figuren er det angitt øvre og nedre prosentanslag for effektivitetspotensial innenfor de ulike områdene. Figuren illustrerer at det kan være store potensielle effektiviseringsgevinster.

Figur 15.7 Beregnet effektiviseringspotensial basert på DEA-metode. Prosent

Figur 15.7 Beregnet effektiviseringspotensial basert på DEA-metode. Prosent

Kilde: Borge, Pettersen, Tovmo (2011), Edvardsen, Førsund, Kittelsen (2010), Borge, Pettersen (2012), Kalseth, Rattsø (2004), Borge, Sunnevåg (2006).

I 2010 utførte Frischsenteret en effektivitetsanalyse basert på StatRes-data. Analysen sammenlignet effektiviteten til produksjonsenheter innen områdene universitet og høyskole, politidistrikter, sykehus og barnevern. Også denne analysen indikerte et betydelig effektiviseringspotensial.

Tabell 15.1 Samlet sparepotensial med konfidensintervall for 2008

Sektor

Ressurs

Effektivitet (pst.)

Sparepotensial

Universitet og høgskole

Årsverk 29 051

79

6 039 årsverk

Sykehus

Mill. kr 56 793

86

8 207 mill. kr

Barnevern

Mill. kr 4 030

89

448 mill. kr

Politidistrikt

Årsverk 10 662

81

2 048 årsverk

Kilde: Edvardsen, Førsund og Kittelsen (2010).

Disse analysene er eksempler på bruk av DEA-metoden (Data Envelopment Analysis/ dataomhyllingsanalyse), som er en av de mest utbredte analysemetodene i studier av effektivitet i offentlig sektor. Metoden beregner relativ effektivitet ved at de mest effektive produksjonsenhetene utgjør en referansefront som de andre enhetene måles mot. Den samlede avstanden mellom de mest effektive og de mindre effektive enhetene angir en potensiell effektivitetsgevinst dersom alle enhetene blir like effektive som de mest effektive.

For at gevinsten skal realiseres må det iverksettes tiltak for å redusere effektivitetsgapet. Det er flere grunner til at den potensielle effektivitetsgevinsten normalt ikke kan realiseres fullt ut. En grunn kan være at rammebetingelsene for produksjonsenhetene ikke er de samme. Det kan for eksempel være et ønske om å ha et distriktsbasert tilbud av en tjeneste, til tross for at dette medfører høyere produksjonskostnader enn om tilbudet hadde vært sentralisert. Et annet eksempel er undervisning, der kostnadene vil avhenge av hvilke fag det undervises i. Videre kan det være omstillingskostnader ved å utjevne forskjellene som er for store til at det er samfunnsøkonomisk lønnsomt å realisere gevinstene. På den annen side kan effektiviseringsmulighetene være større, siden metoden ikke tar høyde for at også de mest effektive enhetene i utvalget kan ha et forbedringspotensial.

Kvaliteten på målinger av produktivitet og effektivitet er helt avhengig av kvaliteten på dataene. Ofte har man ikke tall for ressursbruk fordelt på den enkelte produksjonsenhet og det enkelte produkt.

Det er spesielt vanskelig å utvikle gode og objektive indikatorer for resultater og kvalitet. Et supplement til de kvantitative indikatorene kan derfor være undersøkelser av brukernes tilfredshet med offentlige tjenester. Det gjennomføres flere ulike innbygger- og brukerundersøkelser. Difis innbyggerundersøkelse er den mest omfattende. Den er så langt utført to ganger og skal gjennomføres annet hvert år framover. Undersøkelsene gir nyttig tilleggsinformasjon til de objektive indikatorene, men siden de er basert på respondentenes subjektive oppfatning må de tolkes med forsiktighet. Et interessant resultat er at de som faktisk har brukt en tjeneste, jevnt over svarer at de er mer fornøyd enn de som ikke har personlig erfaring med tjenesten.

Eksempler på produktivitetsforskjeller i spesialisthelsetjenesten

Figur 15.8, der hver søyle representerer ett sykehus, viser at det er store produktivitetsforskjeller mellom sykehus både mellom landene og innen de fire landene.6 Det mest slående resultatet er den lave produktiviteten i svensk spesialisthelsetjeneste, men ifølge figuren har også norske sykehus klart lavere produktivitet enn finske og danske, målt på denne måten. Sykehusstrukturen i Norge bidrar noe til det høyere ressursforbruket ved at det er noen flere sykehus med akuttberedskap og fødetilbud i Norge. Det er også noen flere sykehus med lavt befolkningsgrunnlag og lang reisetid for pasientene. Forskjellen i produktivitet mellom norske og finske sykehus forklares dels med at det er færre leger og sykepleiere per seng i Finland (Kittelsen (2014)). Casestudier kan også tyde på at det i Finland er bedre samspill mellom faggrupper i behandlingsforløpet og bedre avlastning ved bruk av helsesentre.

Figur 15.8 Sykehusproduktivitet i Norden. Sykehussnitt med 95 prosent konfidensintervall. 2008 og 2009

Figur 15.8 Sykehusproduktivitet i Norden. Sykehussnitt med 95 prosent konfidensintervall. 2008 og 2009

Kilde: Kittelsen (2014).

En fersk effektivitetsstudie av helseforetak i Helse Sør-Øst viser relativt store forskjeller i produktiviteten målt ved produserte DRG7-poeng per brutto månedsverk, se figur 15.9. Som ved alle slike analyser kan det være spesielle forhold ved enkelte sykehus som forklarer forskjellene.8 Det er imidlertid en interessant observasjon at Sykehuset Telemark (ST) og Sykehuset Innlandet (SI) har nesten 15 pst. lavere produktivitet enn Vestre Viken (VV) målt på denne måten. Alle disse sykehusene har en desentralisert struktur med flere akuttenheter.

Figur 15.9 Produktivitetsforskjeller mellom helseforetak i Helse Sør-Øst RHF. Første halvår 2014

Figur 15.9 Produktivitetsforskjeller mellom helseforetak i Helse Sør-Øst RHF. Første halvår 2014

Kilde: Helse Sør-Øst/ Hagen (2014).

Det er grunn til å anta at forskjellene innenfor de andre helseregionene også er store. Også andre studier viser store variasjoner i effektiviteten i sykehusene (bl.a. Hagen 2014). Ifølge en gjennomgang Riksrevisjonen la fram i 2013 (Dokument 3:4 (2013–2014)) var det stor forskjell i effektiviteten mellom sykehus målt ved antall liggedøgn:

  • tre til elleve dager for innsetting av hofteprotese

  • fem til ti dager for operasjon av hoftebrudd

  • null til fire dager for operasjon av korsbånd

  • syv til elleve dager for operasjon av tykktarmskreft

Riksrevisjonen anslo at dersom en tar utgangspunkt i døgnprisen for utskrivingsklare pasienter, kunne en spart 120 mill. kroner per år for disse behandlingsformene hvis alle sykehus hadde hatt gjennomsnittlig liggetid på samme nivå som det sykehuset der liggetiden er kortest. Riksrevisjonen viste også til at brukerundersøkelser ikke gir indikasjoner på at kortere liggetider på sykehus går utover kvaliteten på pasientbehandlingen.

Av Riksrevisjonens rapport går det fram at tre av fire sykehus svarer at kapasiteten på operasjonsstuene begrenser mulighetene til å kunne operere flere pasienter. Rundt 80 pst. av de ortopediske pasientene opereres mellom kl. 8 og kl. 16. Andel stuetid mellom kl. 8 og kl. 16 er derfor brukt som indikator på i hvilken grad sykehusene utnytter kapasiteten på operasjonsstuene. Riksrevisjonen peker på at mange pasienter kunne fått kortere ventetid til operasjon dersom alle sykehusene hadde utnyttet kapasiteten på operasjonsstuene like godt som de beste. Figur 15.10 viser i hvilken grad ulike sykehus utnytter kapasiteten i operasjonsstuene. Figuren viser at gjennomsnittlig andel stuetid for alle sykehusene er 53 pst. Det innebærer at operasjonsstuene står uten pasienter omtrent halve dagen. Stuetiden varierer fra 38 til 68 pst. mellom sykehusene. St. Olav har en stuetid på 68 pst., og sykehuset bruker dermed hver operasjonsstue én time mer om dagen enn gjennomsnittet. Samtlige sykehus som kun utfører planlagte operasjoner, utnytter operasjonsstuene godt. Riksrevisjonen påpeker i rapporten at en høy andel øyeblikkelighjelpskirurgi likevel ikke er til hinder for å utnytte operasjonsstuene godt. St. Olav, som har den høyeste kapasitetsutnyttelsen, har en andel ortopedisk øyeblikkelig hjelp på mer enn 80 pst. Flere av de andre sykehusene som utnytter operasjonsstuene godt, har også en høy andel øyeblikkelighjelpskirurgi.

Figur 15.10 Utnytting av operasjonskapasitet. Prosent stuetid 8 – 16

Figur 15.10 Utnytting av operasjonskapasitet. Prosent stuetid 8 – 16

Kilde: Sykehusenes operasjonsplanleggingssystemer/Riksrevisjonen.

Figur 15.11 viser produktivitetsforskjeller mellom ukedagene for en ekkokardiografi-prosedyre (ultralyd av hjertet) ved et sykehus på Østlandet. X-aksen er tidsakse for hele året, Y-aksen viser antall prosedyrer per dag. Venstre del av figuren viser aktiviteten på alle årets mandager, og høyre del aktiviteten på fredager.

Figur 15.11 Antall utførte prosedyrer etter ukedag, fredager og mandager (ekkokardiografi)

Figur 15.11 Antall utførte prosedyrer etter ukedag, fredager og mandager (ekkokardiografi)

Kilde: Sykehuspartner/Hagen (2014).

To forhold er iøynefallende. For det første er det store svingninger gjennom året. Dette reflekterer stort sett ferieavvikling. En mer interessant observasjon er den store forskjellen mellom mandag og fredag. Forskjellene mellom ukedagene er så store at hvis aktiviteten på ukedager som ligger under gjennomsnittet ble hevet til gjennomsnittet, ville aktiviteten økt med 17 pst. Hadde man klart å heve aktivitetsnivået alle dager til nivået på mandager, ville aktiviteten økt med 34 pst. Ventetiden for denne typen undersøkelse, som er betydelig for det sykehuset eksempelet er hentet fra, ville da vært borte i løpet av noen få måneder.

Eksemplene over indikerer at det er et betydelig effektiviseringspotensial i sykehussektoren.

Produktivitetsutfordringer i politietaten

Politiet skal forebygge og bekjempe kriminalitet, og skape trygghet for befolkningen. Resultatene som oppnås avhenger av mange forhold, og bidraget fra selve polititjenestene er derfor krevende å måle. Det er også vanskelig å sammenligne omfanget av kriminalitet mellom land. Flere forhold peker imidlertid i retning av at Norge har lav kriminalitet sammenlignet med andre land, f.eks. målt ved antall drap per 100 000 innbyggere.

Politiet er en stor organisasjon. For 2015 er det bevilget over 15 mrd. kroner til driften av politi og påtalemyndighet.

Politianalysen (NOU 2013: 9) dokumenterte betydelige muligheter for bedre ressursbruk i politiet. Måten politiet organiserer og anvender sine ressurser på blir framhevet som den viktigste begrensningen for kvaliteten på de tjenestene norsk politi leverer. Bl.a. trengs det flere ansatte for å bemanne en døgnkontinuerlig turnus i politiet i Norge enn i andre nordiske land. Politianalyseutvalget foreslår en reform av norsk politi.

I analysen pekes det på at det er stor variasjon i resultatene som oppnås internt i politiet, både mellom politidistriktene og innad i hvert politidistrikt. Noen av forskjellene kan forklares av ulike forutsetninger, men mange har ingen ytre årsaksfaktorer og kan kun forklares med varierende evne til å levere gode resultater. De minste tjenestestedene har i gjennomsnitt lavere oppklaringsprosent og lengre saksbehandlingstid enn de største. Det er 10 til 20 pst. høyere oppklaringsprosent for tjenestesteder med mer enn ti årsverk enn for de minste tjenestestedene. For de største stedene er oppklaringsprosenten lavere, primært på grunn av store mengder vinningskriminalitet på offentlig sted, som generelt har lav grad av oppklaring.

Fordi det er vanskelig å måle resultatene på en god måte, velger man i stor grad i stedet å styre etter aktivitetsindikatorer. I kjølvannet av 22. juli-kommisjonens rapport (NOU 2012: 14) har departementenes etats- og sektorstyring blitt kritisert for detaljorientering, for mange mål, mangel på prioriteringer og for å gi virksomhetsledere for liten frihet i oppgaveløsningen. For å utvikle et bedre og mer effektivt politi i framtiden må politiet, ifølge Politianalysen (NOU 2013: 9), gis større handlingsrom til å organisere, styre og lede virksomheten. I dag framstår den strategiske styringen og fastsettingen av rammer for politiet som fragmentert, hendelsesstyrt og kortsiktig, ifølge denne analysen.

Det er store variasjoner i organisering, kvalitet og effektivitet og hvordan det enkelte politidistrikt prioriterer og innretter tjenesten. Dagens desentraliserte struktur gir ikke et effektivt lokalpoliti eller gode nok publikumstjenester lokalt, og politiet bør ifølge Politianalysen organiseres i færre og større politidistrikter, og det må sikres bedre teknologistøtte (bl.a. IKT). Utvalget anbefaler også en større konsentrasjon om kjerneoppgaver, med avlastning for oppgaver som ikke er klare politioppgaver.

Oslopolitiet har gjennom en helhetlig virksomhetsstyring og bruk av mål og resultatstyring oppnådd positive resultater i en offensiv spesielt rettet mot vinningskriminalitet, som hadde økt kraftig.

Eksempler på effektiviseringstiltak i statsforvaltningen

Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen

Regjeringen innførte en effektiviseringsreform i statsforvaltningen fra og med 2015. Det forutsettes at alle statlige virksomheter gjennomfører tiltak for å bli mer effektive. Reformen innebærer også at deler av gevinstene fra mer effektiv bruk av bevilgningene tilbakeføres i de årlige budsjettene til fellesskapet. Overføringen er i 2015 satt til 0,6 pst. av alle driftsutgifter som bevilges over statsbudsjettet. Samlet sett er overføringen som følge av reformen beregnet til 1,7 mrd. kroner i 2015.

Effektiviseringsreformen er ment å gi insentiver til mer effektiv statlig drift og skape handlingsrom for prioriteringer i statsbudsjettet. For å oppnå en varig effekt må tiltakene være en del av en planlagt prosess. Reformen skal derfor inngå som en fast del av budsjettarbeidet framover. Kravet til effektivisering gjelder alle statlige virksomheter som mottar driftsbevilgninger fra statsbudsjettet. Driftsutgiftene til departementer og etater hvor deler av virksomheten finansieres av gebyrer inkluderes også i reformen. Det er forutsatt at gebyrsatser som hovedregel tilpasses et lavere utgiftsnivå. Reformen vil dermed også komme publikum til gode direkte.

Tiltaket er i tråd med anbefalinger fra OECD. Flere land, bl.a. Danmark, Finland og Sverige, reduserer på tilsvarende måte bevilgningene til drift for å oppnå effektiviseringsgevinster og handlingsrom for nye satsinger.

Effektivisering av skatteinnkrevingen

Dagens organisering av skatteoppkrevingen er fordelt mellom Skatteetaten og kommunene. Skatteetaten har det faglige ansvaret for skatteoppkrevingen, mens kommunene har det administrative ansvaret. I alt brukes nesten 1 500 årsverk på denne oppgaven, fordelt på 288 kommunale skatteoppkreverkontorer, og med 71 personer i Skatteetaten. Regjeringen har foreslått en reform som skal sikre sterkere kompetansemiljøer og samtidig spare over 500 årsverk gjennom å flytte oppgavene til 27 statlige skattekontorer rundt i alle fylkene. Tiltaket vil kunne styrke bekjempelsen av svart økonomi og arbeidsmarkedskriminalitet gjennom en kraftig forbedring av arbeidsgiverkontrollen, som skal styrkes og samordnes med Skatteetatens kontrollmiljøer. Det er anslått at innsparingene kan beløpe seg til i underkant av 400 mill. kroner per år. Tiltaket vil også innebære en forenkling for de skatte- og avgiftspliktige, siden de får kun én etat å forholde seg til. Dette vil både kunne innebære økt effektivitet og økt kvalitet i tjenestene. Forslaget er nå sendt på høring. Tiltaket er en del av en større reform for å lage en bedre skatte- og avgiftsforvaltning, hvor det også skal flyttes oppgaver fra Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten. I disse tiltakene ligger det også betydelige kvalitets- og effektivitetsgevinster.

15.7 Kommisjonens vurderinger

Undersøkelser viser at det er stor variasjon i effektivitet i offentlig sektor, innen skolesektoren, sykehussektoren og ellers. Det må være en hovedoppgave for reformer i offentlig sektor å arbeide systematisk med overføring av positive erfaringer fra de beste enhetene til de som er mindre gode. For institusjoner som i særlig grad henger etter, må en vurdere mer omfattende oppfølgings- og omstillingstiltak. Styringssystemene må utvikles med sikte på økt læring, adopsjon og innovasjon i og på tvers av virksomheter og sektorer. Kvaliteten på og omfanget av data om resultater og effektivitet i offentlig tjenesteproduksjon må bedres.

Mange og komplekse mål for offentlige virksomheter hindrer effektiv styring og skaper behov for omfattende kontrollordninger. Kommisjonen mener det er behov for å tydeliggjøre målene og spesielt prioriteringen av disse. Detaljstyring av oppgaveløsning bør erstattes med færre, men tydelige mål knyttet opp mot resultater for innbyggerne og en effektiv produksjon. Omfang av tilleggsmål må reduseres eller prioriteres ned.

En profesjonell og tydelig virksomhetsledelse er et grunnleggende premiss for effektivitet og innovasjon både i privat og offentlig sektor. Ledere i offentlig sektor bør i større grad holdes ansvarlig for hvilke resultater de oppnår. Samtidig bør ledelsen sikres tilstrekkelig handlingsrom til at det er grunnlag for å stille dem ansvarlig.

Økt effektivitet gjennom mindre kontroll og detaljstyring forutsetter mindre mulighet for innblanding fra folkevalgte organer. Utformingen av rammeverket må så langt det er mulig bidra til dette.

Mulighetene for økt produktivitet avhenger av at de ansatte medvirker. Utvikling av samarbeids- og lønnssystemer som kan øke de ansattes motivasjon for å ta aktivt del i produktivitetsøkende tiltak vil derfor være viktig. Det vises til at Holden III-utvalget, hvor partene var representert, pekte på nødvendigheten av å bruke lønnssystemet i offentlig sektor for å fremme mer effektive og bedre offentlige tjenester.

Mulighetsorientering bør øke på bekostning av kontroll og rapportering. Bruk av samfunnsøkonomiske analyser bør i større grad ligge til grunn for politiske beslutninger og beslutninger i virksomhetene. Den løpende styringen må øke oppmerksomheten på gevinstrealisering og økt produktivitet. Virksomhetene må få handlingsrom og virksomhetsledere må utnytte sitt handlingsrom til å gjennomføre effektivitetstiltak.

Der flere tilbydere er aktuelle og det kan påvises klare effektivitetsgevinster, bør konkurranse benyttes for å øke effektiviteten i offentlig sektor. Innenfor offentlig fastsatte rammer for innhold, omfang og fordeling av tjenestene bør en pragmatisk vurdere hvem som kan utføre tjenestene mest effektivt, enten dette er virksomheten selv, andre offentlige aktører eller private tilbydere. Regulering av private aktørers fortjenestemuligheter (for å sikre legitimiteten til den offentlige finansieringen) må avveies opp mot ønsket om å trekke til seg kapital og nye aktører.

Det bør legges økt vekt på å utnytte stordriftsfordeler og synergier, gjennom å samordne mer standardiserte oppgaver i fellestjenester, fellesregistre og felleskomponenter. Muligheten for å oppnå stordriftsfordeler og synergier ved å se nærmere på organiseringen av den primære tjenesteproduksjon, f.eks. gjennom sammenslåing av virksomheter, eller endret oppgavefordeling mellom virksomheter må utforskes nærmere.

Potensialet som ligger i bruk av IKT og digital kommunikasjon i offentlig sektor må utnyttes bedre. Mer selvbetjening kan både være positivt for brukerne og øke effektiviteten. IKT-prosjekter må planlegges og gjennomføres slik at forventede gevinster realiseres. Dette stiller også krav til samordning på tvers av virksomheter og fagområder. Samarbeid mellom kommunene og mellom kommunene og staten er nødvendig for å få effektive systemer for alle deler av kommunesektoren.

Fotnoter

1.

Samtidig viser en komparativ undersøkelse av flere europeiske land at ledere i norsk forvaltning skårer lavere enn de fleste andre land når det gjelder brukerorientering av forvaltningen (COCOPS 2014).

2.

En bredere framstilling av historien finnes i Sentralforvaltningens historie etter 1945, v/Tore Grønlie og Yngve Flo, Bind 2, 2009.

3.

I 2013 var antall årsverk 489.

4.

PRINCE2 (Projects in Controlled Enviroments) er en sertifisering for prosjektledelse basert på metode for effektiv prosjektledelse. PRINCE2 kommer opprinnelig fra Storbritannia, der metoden er utbredt i både offentlig og privat sektor.

5.

Studiene er gjennomført på ulike tidspunkt, og kan derfor ikke oppfattes å beskrive dagens situasjon.

6.

Hver søyle representerer ett sykehus. Høyden på søylene illustrerer hvor langt sykehuset er fra det mest produktive sykehuset i Norden, og bredden på søylene representerer størrelsen på sykehuset målt ved dets andel av driftskostnadene i sektoren,

7.

DRG, diagnoserelaterte grupper, er et system som grupperer pasienter i somatiske sykehus etter hvilken ressursbruk som er forbundet med diagnose og behandling.

8.

Sunnås sykehus (SUN) er et spesialsykehus. Ulike resultater mellom Akershus universitetssykehus (AHUS) og Oslo universitetssykehus (OUS) kan muligens forklares ved at OUS har mer forskning og spesialavdelinger. Sykehuset i Vestfold (SiV) og Østfold (SØ) betjener geografisk kompakte områder.

Til toppen
Til dokumentets forside