NOU 2015: 1

Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd — Produktivitetskommisjonens første rapport

Til innholdsfortegnelse

16 Kommunesektoren

Kommunestrukturen er et viktig hinder for en god utnyttelse av ressursene i kommunesektoren. Mange av dagens kommuner er for små til å ha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å drive kompetansetunge tjenester og lokalt utviklingsarbeid. I de litt større kommunene gir kommunegrenser som avviker sterkt fra naturlige bo- og arbeidsområder, betydelig administrativt merarbeid knyttet til samarbeid, felles avklaringer, kjøp av tjenester, planlegging av kollektivtransport mv.

Sammenligninger mellom kommunene avdekker store forskjeller i tjenestetilbud. Potensialet for effektivisering kan anslås til opp mot 30 – 35 pst. for kommuner med lav effektivitet dersom de utnytter ressursene like godt som de mest effektive kommunene.

En kommunereform må sikre en mer effektiv kommunestruktur, med økt kvalitet i tjenestene og bedre utnyttelse av stordriftsfordeler. Særlig i tettbygde områder må kommunestrukturen tilpasses slik at sammenhengende bolig- og arbeidsområder kan få felles styringsorganer, en mer effektiv virksomhet og bedre mulighet for planlegging. I det videre arbeidet med kommunereformen bør også en oppmyking av generalistprinsippet vurderes, herunder om større kommuner bør få økte muligheter til å utføre oppgaver som i dag tilligger stat eller fylkeskommune.

I dagens styringssystem er kommunene underlagt sterke reguleringer, og de har begrensede muligheter til å påvirke egne inntekter, med unntak av en viss frihet når det gjelder eiendomsskatt. Dette styringsregimet er primært et resultat av det store spennet mellom små og store kommuner – de har like oppgaver, men svært ulike forutsetninger. Større kommuner vil etter en kommunereform kunne begrunne mindre statlig styring og større kommunal handlefrihet. Det bør da vurderes om man kan gi kommunene større økonomisk selvstendighet og ansvar slik man gjør i Sverige. Større lokal beskatningsfrihet vil gjøre det lettere å tilpasse det kommunale tjenestetilbudet til lokale ønsker og behov.

Kommuner med høye inntekter har gjennomgående et bedre tjenestetilbud enn kommuner med lavere inntekter, men det er samtidig stor spredning mellom kommuner på samme inntektsnivå. Det er vanskelig å måle kvaliteten på tjenestene, men innenfor flere områder er det klare tegn til kvalitetsproblemer. Svake resultater i internasjonale sammenligninger av grunnskolen og frafallet i videregående skole reiser spørsmål ved om eierskapet til og ledelsen av skolene er profesjonelt nok i kommunesektoren. Samhandlingsreformen stiller betydelige krav til tjenestetilbudet i kommunene, og krever økt kapasitet og kompetanse både på virksomhetsnivå og på administrativt nivå. Organiseringen av kollektivtransport og bolig- og næringsutviklingen i storbyområdene vanskeliggjøres av oppsplittede ansvarsområder. Disse utfordringene må kommunene ta tak i. Et verktøy er god bruk av tilgjengelig informasjon, med vekt på å lære av hverandre.

Rammefinansiering av kommunene fungerer i hovedsak godt, men det er fortsatt en utfordring å sikre økonomisk disiplin og kontroll med gjeld og pensjonsforpliktelser. I tillegg utfordres rammefinansieringen i perioder med sterk vekst i øremerkede tilskudd, bl.a. gjennom statlige handlingsplaner. Omfanget av handlingsplaner, øremerking og refusjonsordninger bør begrenses. Dagens inntektssystem legger til grunn at smådriftsulemper er en ufrivillig kostnad for kommunene, og denne kostnaden kompenseres derfor fullt ut. Det er uheldig hvis man vil basere en kommunereform på frivillige sammenslåinger.

Til tross for rammefinansieringen styrer staten i for stor detalj hvordan kommunesektoren skal løse sine lovpålagte oppgaver. Ansvarsforholdene for tjenestetilbudet blir uklare. Oppgavefordelingen må revurderes, slik at de oppgaver som delegeres til kommunene kan gjøres med tydelig lokalt ansvar. Større og mer robuste kommuner vil gi økt rom for slik delegering. Større frihet til å utføre oppgavene i samsvar med lokale forhold og vilkår, vil bedre forutsetningene for effektiv drift. Det bør vurderes systematiske forsøk, som følges av evaluering, og fjerning av regler som legger unødvendige begrensninger på kommunene.

Nesten 90 pst. av den norske befolkningen bor nå i byer og byregioner. Betydningen av produktivitetsutvikling i byområder bør derfor få større plass i politikkutformingen. Dette handler om å motvirke agglomerasjonsulemper og utløse agglomerasjonsgevinster gjennom gode transportsystemer og utbyggingsmønstre. Videre kreves det bedre styring i byregioner for å sikre helhetlige areal- og transportløsninger, samt å utløse potensialet for verdiskaping og innovasjon. Kommunesammenslåinger kan gi bedre styringsmuligheter på dette området. I de største arbeidsmarkedsregionene må dette suppleres med sterkere regional samordning.

En aktiv bypolitikk bør supplere distriktspolitikken. Kostnadene og effektene ved både by- og distriktspolitikken bør kartlegges bedre, og dette kan gjøres regelmessig som en del av perspektivmeldingene som legges fram hvert fjerde år.

16.1 Innledning

Kommunesektoren har ansvaret for store deler av velferdstjenestene i Norge. Skolesektoren og pleie- og omsorgssektoren er de klart største tjenesteområdene, men kommunene og fylkeskommunene tilbyr også tjenester av et betydelig omfang innenfor bl.a. barnehager, kommunehelsetjeneste, sosiale tjenester, tekniske tjenester, samferdsel, arealplanlegging og kultur. Fylkeskommunene står for vel 15 pst. av sektorens utgifter. Mange av kommunesektorens tjenester er samtidig viktige for næringslivet. Velfungerende tjenester innenfor bl.a. utdanning, samferdsel og tekniske tjenester vil derfor også være viktig for produktivitetsutviklingen i privat sektor.

Figur 16.1 Sammensetning av kommunenes og fylkeskommunenes utgifter i 2013

Figur 16.1 Sammensetning av kommunenes og fylkeskommunenes utgifter i 2013

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kommunesektorens inntekter tilsvarer om lag 18 pst. av BNP for Fastlands-Norge, mens sysselsettingen i sektoren utgjør om lag 16 pst. av samlet antall utførte timeverk, jf. figur 16.2. Målt i personer er kommunesektorens andel av samlet sysselsetting større, 19 pst., fordi deltid er mer utbredt enn i økonomien for øvrig. Kommunesektorens andel av samlet sysselsetting steg kraftig fram til rundt 1995. Deretter har andelen vært relativt stabil når man ser bort fra overflyttingen av spesialisthelsetjenesten til staten (sykehusreformen) i 2002.

Figur 16.2 Kommunesektorens størrelse i norsk økonomi. Prosent av BNP for Fastlands-Norge (rød kurve) og prosent av samlet utførte timeverk i Norge (blå kurve)

Figur 16.2 Kommunesektorens størrelse i norsk økonomi. Prosent av BNP for Fastlands-Norge (rød kurve) og prosent av samlet utførte timeverk i Norge (blå kurve)

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Aktiviteten i kommuneforvaltningen styres i hovedsak gjennom inntektsrammer som fastsettes av Stortinget. Hoveddelen av sektorens inntekter er frie inntekter. Disse inntektene kan kommunene og fylkeskommunene benytte i tråd med lokale behov og prioriteringer, men innenfor lovene og reglene som gjelder for de ulike kommunale ansvarsområdene og for den kommunale økonomiforvaltningen.

Kommunene har selv ansvaret for å tilpasse utgiftene til inntektene. Det innebærer bl.a. at kommunene innenfor fastsatte økonomiske rammer skal gi et best mulig tjenestetilbud til sine innbyggere, bruke midlene på en effektiv måte og ha god kontroll med utgiftene. Staten skal legge til rette for et godt kommunalt tjenestetilbud over tid, ved å sørge for samsvar mellom kommunesektorens oppgaver og ressursene som stilles til rådighet for sektoren og ved å stimulere til god økonomistyring og effektiv drift.

En god produktivitetsutvikling krever insentiver til effektiv produksjon, handlingsrom til å tilpasse produksjonen og kapasitet til å sette ideene ut i praksis. Rammestyringen av kommunesektoren gir i utgangspunktet gode insentiver på kommunenivå. Også trange rammer kan framtvinge leting etter nye og bedre løsninger, men de vil samtidig kunne begrense kvaliteten på tjenestene. Statlige reguleringer av hvordan tjenestene skal innrettes vil kunne begrense handlefriheten, og det samme kan kommunestrukturen gjøre. Kapasiteten til å kartlegge og realisere gode løsninger vil bl.a. avhenge av de administrative ressursene i den enkelte kommunen. Disse temaene drøftes nærmere nedenfor.

16.2 Statens styring av kommunesektoren

Det kommunale selvstyret har tradisjonelt hatt en sterk posisjon i Norge, selv om det ikke er grunnlovsfestet som i Sverige. Stortingets behandling av Meld. St. 12 (2011 – 2012) Stat og kommune – styring og samspel bygde videre på denne tradisjonen, og begrunnet det kommunale selvstyret med verdiene frihet, demokrati og effektivitet. Samtidig ble det understreket at statlige styringsmål kan og bør sette rammer for selvstyret.

To sider ved kommunal frihet ble trukket fram i meldingen:

  1. at lokalpolitikerne kan gjøre egne prioriteringer, og at de i iverksettingen av statlig politikk kan tilpasse denne til lokale forhold, og

  2. at kommunenes kompetanse er negativt avgrenset, dvs. at de kan gjennomføre tiltak på alle områder der ikke noe annet er spesifikt bestemt.

Kommunene har dermed i utgangspunktet stor frihet. Samtidig har kommunesektoren det praktiske ansvaret for store deler av de offentlige velferdstjenestene i Norge. Dette setter klare rammer for selvstyret. Sentrale myndigheter, Storting og regjering, vil aldri kunne fraskrive seg ansvaret for de sentrale velferdstjenestene. Den rikspolitiske debatten er i stor grad preget av diskusjon av hvordan tjenester som skole, barnehager og omsorgstjenester skal innrettes, og det ser ut til å være liten aksept i befolkningen for vesentlige forskjeller i tjenestetilbudet avhengig av hvor man bor. Friheten til å utforme tjenestene støter dermed mot kravene til likeverdige resultater. Dette spennet kan lede til uklarheter med hensyn til ansvarsfordeling. Det kan også gi opphav til et spill mellom de ulike styringsnivåene, der kommuner og fylkeskommuner peker på statens manglende finansiering, og staten peker på dårlig lokal styring. Løsningen som er valgt, er rammestyring av sektoren, supplert med lover og regler som gir til dels sterke føringer for de ulike kommunale ansvarsområdene og for den kommunale økonomiforvaltningen. Innenfor denne løsningen er balansen mellom statlig styring og kommunal frihet en viktig og tilbakevendende debatt.

Regjering og departementer har ikke generell myndighet til å styre, instruere eller overprøve kommuner eller fylkeskommuner. Hjemmel til dette må eventuelt komme i form av lov eller fullmakter i i medhold av formell lov fastsatt av Stortinget. Som regel blir slike fullmakter utformet som lovbestemmelser som gir regjeringen eller det ansvarlige departementet hjemmel til å fastsette forskrifter.

Det finnes en rekke generelle lover som styrer virksomheten i kommunesektoren, herunder kommuneloven, forvaltningsloven, offentlighetsloven, arbeidsmiljøloven og plandelen av plan- og bygningsloven. I tillegg kommer ulike særlover som bl.a. styrer innholdet i tjenestene, statlig tilsyn og individuelle rettigheter.

Retningslinjene for utarbeidelse av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren tar utgangspunkt i prinsippene om rammestyring og størst mulig lokal frihet. Bruk av statlige styringsvirkemidler som begrenser friheten til kommuner og fylkeskommuner, krever en særlig begrunnelse. Slike styringsvirkemidler kan f.eks. være detaljert regelstyring og øremerking. Begrunnelsen må være knyttet til rettssikkerhet, herunder minoriteters rettigheter, likhet og likeverd, økonomiske konsekvenser for andre enn den enkelte kommune, nasjonale miljøverdier, samordnet og omstillingsorientert forvaltning eller liv, helse og sikkerhet (Kommunal- og regionaldepartementet, 2013)).

Staten bruker også en rekke mykere styringsverktøy ovenfor kommunesektoren. Det siste tiåret har det vært en relativt sterk økning i omfanget av skriftlige veiledninger fra sentrale statsorganer. Statlige veiledere er ikke rettslig bindende, men skal gi faglig råd og veiledning. Mange kommuner opplever imidlertid at når de ulike statlige fagetatene kommer på tilsyn, forutsettes det at veilederne følges. Det finnes også en rekke eksempler på at kommuner, fylkeskommuner og staten samarbeider om ulike utviklingstiltak som skal bidra til bedre tjenester i kommunesektoren. Kommunal- og regionaldepartementet la i 2012 vekt på at slike tiltak i mange tilfeller kan være et bedre alternativ enn andre og sterkere styringsredskaper som detaljert regelstyring, øremerking eller styring gjennom faglige normer, jf. Meld. St. 12 (2011 – 2012).

Det finnes også ulike arenaer for dialog og samhandling mellom stat og kommune. Den viktigste og mest formaliserte er konsultasjonsordningen mellom regjeringen og kommunesektoren ved KS (Kommunesektorens organisasjon). Innenfor denne ordningen er det inngått flere bilaterale avtaler mellom enkeltdepartementer og KS. Slike avtaler er tenkt å være et alternativ til sterkere styring gjennom lovfesting og øremerking. For at avtalene skal fremme effektiv ressursbruk, er det imidlertid viktig at de erstatter eller forebygger, og ikke kommer i tillegg til, andre og sterkere styringsverktøy.

Rapportering, dokumentasjon og tilsyn er sentrale virkemidler for statlig kontroll og styring med kommunesektoren. Både fylkesmannen og direktoratene har viktige roller i denne sammenhengen. Staten har et legitimt behov for å kontrollere at kommunene oppfyller sine lovpålagte plikter overfor innbyggerne. Difi (2010) peker på at økt vektlegging av tilsyn og kontroll dels er en konsekvens av mål- og resultatstyring, dels et resultat av et behov for å følge opp kommunene tettere ettersom omfanget av individuelle rettigheter og kommunale plikter har økt.

I Danmark er både utfordringsretten og frikommuneforsøket forsøk på å gi kommunene mulighet til å prøve ut nye måter å løse oppgavene sine på, jf. omtale i boks 16.1. I Norge var det også på 1980- og 1990-tallet flere frikommuneforsøk. Utfordringsretten i Danmark har fra 2009 gitt institusjoner i kommuner og regioner mulighet til på forsøksbasis å fritas fra en del statlige, lokale og avtalefestede regler. Kommunene eller regionen må søke i hvert tilfelle, og kan selv behandle tilsvarende forenklinger av egne regler.

Boks 16.1 Utfordringsretten og frikommuneforsøket i Danmark

Frikommuneforsøket startet i 2011 på grunnlag av hjemmel i egen lov som kan frita kommuner fra andre statlige lover og bestemmelser. Ni kommuner ble etter søknad valgt ut til å delta. Disse har så søkt om fritak fra konkrete lovbestemmelser. Det har vært flest søknader innenfor sysselsettingstiltak, skatt og utdanningsområdet. Fredensborg kommune fikk for eksempel adgang til å organisere skolen mer fleksibelt på tvers av årganger og klassetrinn, for å kunne tilby elever en bedre tilpasset undervisning ut fra ulike faglige og sosiale forutsetninger. Mange kommuner har satt i gang nye former for tiltak for å skape jobbmuligheter for arbeidsledige. Det foregår evaluering av mange av forsøkene. Det synes å være enighet om at forsøkene har gitt muligheter for ny og annerledes virksomhet i kommunene.

Utfordringsretten ble lansert 2008 og gir enkeltinstitusjoner i kommuner og regioner mulighet for på forsøksbasis og etter konkret søknad å bli fritatt for enkelte statlige, lokale eller avtalebaserte regler. I prinsippet kan alle kommuner og regioner benytte seg av utfordringsretten. Det er registrert 710 søknader, men 231 har fått avslag. Avslagene har vært begrunnet med at det mangler lovhjemmel eller at forsøket er i strid med regjeringens politikk. Det er antatt at utfordringsretten har bidratt til en god del forenklinger i det generelle regelverket, bl.a. når det gjelder tilsynskrav til pleieboliger, annonsering av offentlige tilbud og håndtering av farlig avfall. Det er ikke gjennomført noen generell evaluering, men vurderingene er såpass positive at ordningen, som opprinnelig var planlagt å vare fram til 2011, nå er forlenget til utgangen av 2015.

Hovedforskjellen mellom ordningene er at utfordringsretten gjelder alle kommuner og regioner, mens frikommuneforsøket bare gjelder de utvalgte kommunene. Samtidig tillater frikommuneforsøket mer vidtgående forsøk.

Den danske produktivitetskommisjonen understreker at systematisk evaluering er viktig, og at ansvaret for denne ikke bare bør tillegges den enkelte kommune (Produktivitetskommissionen, 2013). Kommisjonen anbefaler også at alle regelutstedende instanser og politikere i både stat, region og kommune forpliktes til løpende å avskaffe eller omskrive regler som forsøkene viser legger unødvendige begrensninger på kommunene. Å redusere og forenkle regelverket er imidlertid ikke enkelt. Det illustreres ved at sentrale myndigheter i Danmark har avvist en rekke av søknadene under frikommuneforsøket og utfordringsretten, ofte med begrunnelsen at unntakene er i strid med regjeringens politikk (Sørensen 2014).

Forsøksloven i Norge gir kommunene mulighet for å søke om forsøk på områder hvor de opplever at dagens lovverk er et hinder for utviklingen. Formålet med forsøkene skal være å utvikle funksjonelle og effektive organisasjons- og driftsformer i offentlig forvaltning, og en hensiktsmessig oppgavefordeling mellom forvaltningsorganer og forvaltningsnivåer. Å forbedre den offentlige tjenesteytingen overfor borgerne og få til best mulig ressursutnyttelse er særlig prioritert. I forsøk som omfatter folkevalgte organer skal det legges vekt på å fremme gode demokratiske styringsformer. Det kan ikke settes i gang forsøk som avviker fra kommunelovens grunnleggende bestemmelser om organisering, forvaltningslovens saksbehandlingsregler eller regler gitt for å verne enkeltpersoners rettssikkerhet. Forsøk er forvaltningsutvikling, og ikke et verktøy for generelle dispensasjoner fra gjeldende lovgivning. Det har vært få forsøk etter forsøksloven de senere årene, og per i dag pågår det ingen forsøk etter denne loven.

16.3 Kommunesektorens inntekter

Kommunesektoren finansieres av overføringer fra staten, egne skatteinntekter og gebyrer. Skatteinntektene varierer betydelig mellom kommunene, men disse forskjellene utjevnes i stor grad via inntektssystemet. Et viktig mål med inntektssystemet er at alle kommuner og fylkeskommuner skal ha samme forutsetninger for å gi innbyggerne et likeverdig tjenestetilbud.

Overføringene har vært gitt som rammeoverføringer siden midten av 1980-tallet. Fra 1986 ble et system med om lag 50 større og mindre øremerkede tilskuddsordninger erstattet med rammeoverføringer til kommuner og fylkeskommuner. Målet med omleggingen var en mer rettferdig inntektsfordeling mellom kommunene og fylkeskommunene, mer effektiv ressursbruk og bedre makroøkonomisk kontroll med kommuneøkonomien. Det var også et mål å gi kommunesektoren større handlefrihet og bedre oversikt over egne inntekter.

Kommunesektoren er i hovedsak rammefinansiert. Over tre firedeler av inntektene i 2014 er rammetilskudd fra staten og skatteinntekter. Disse omtales som frie inntekter, ettersom kommunene og fylkeskommunene kan benytte dem fritt i tråd med lokale behov og prioriteringer, innenfor gjeldende lover og regler. De frie inntektene skal imidlertid dekke en rekke lovpålagte oppgaver. I tillegg mottar kommunene øremerkede tilskudd fra staten, dvs. midler som må disponeres til det formålet de er tiltenkt fra statens side. Kommunesektoren har også inntekter fra bl.a. gebyrer og fra statlig tilskudd under momskompensasjonsordningen, jf. figur 16.3.

Figur 16.3 Sammensetningen av kommunesektorens inntekter. 2014

Figur 16.3 Sammensetningen av kommunesektorens inntekter. 2014

Kilde: Finansdepartementet.

Gebyrer er en betydelig inntektskilde for kommunene, og gjør om lag 15 pst. av sektorens samlede inntekter. Målt som andel av sektorens inntekter, har gebyrinntektene økt litt over tid. Innenfor rammen av gjeldende lover og forskrifter, har kommunene en viss frihet til å fastsette satser for egenbetaling og avgifter på kommunale tjenester. For tjenester der virksomheten har karakter av myndighetsutøvelse, eller der kommunen langt på vei har monopol på tjenestene, kan kommunen ikke sette en pris som overstiger produksjonskostnadene (selvkostprinsippet). De står imidlertid fritt til å ta en lavere pris, noe som i så fall innebærer en indirekte subsidiering av brukerne av tjenestene. Unntaket er renovasjonsavgiftene, der kommunene er pålagt å prise til selvkost. Innenfor pleie- og omsorgstjenester er gebyrene gjennomgående klart lavere enn kostnadene. Dette skyldes dels at gebyrene i stor grad fastsettes i forhold til brukernes inntekter, noe som igjen dels følger av reguleringer. For forretningsdrift, som for eksempel kino, avgiftsparkering etc., står kommunene derimot fritt til selv å bestemme prisene.

Forholdet mellom kostnader og faktisk prising varierer mellom tjenester og mellom kommuner. For VAR-sektoren (vann, avløp og renovasjon) og den kommunale skolefritidsordningen er gebyrene i mange kommuner lik reell selvkost. Andre prioriterer å bruke ressurser på å subsidiere disse tjenestene.

Når staten pålegger kommunesektoren nye oppgaver, skal økonomiske og administrative konsekvenser utredes. Det gjeldende finansieringsprinsippet er at kommunene samlet skal kompenseres fullt ut for anslåtte merutgifter som følge av nye oppgaver og endringer i regelverk. Kompensasjonen skjer på bakgrunn av best tilgjengelige anslag i forkant av at reformer eller nye oppgaver trer i kraft. Det er ikke tradisjon for at staten etterkompenserer, eller trekker tilbake midler, ved eventuelle avvik mellom forventede utgifter og det som senere viser seg som faktiske utgifter. Slike etterberegninger kan gi kommunene dårlige insentiver til kostnadskontroll. Over tid må tilfeller med positive og negative avvik for kommunene antas å utjevne hverandre.

Boks 16.2 Kommunesektorens inntekter i Sverige og Danmark

Tilskudd fra staten brukes i ulik utstrekning som økonomiske virkemiddel i styringen av kommunesektoren i de nordiske landene. I Sverige består kommunesektorens inntekter i hovedsak av skatteinntekter (om lag 70 pst.) og tilskudd fra staten (om lag 16 pst). Til sammenligning utgjør skatteinntektene 40 pst. av inntektene i Norge. I Sverige er det staten som fastsetter skattegrunnlaget, men kommunene og landsting bestemmer skattesatsen. Om skattesatsen skal endres et år, må det besluttes før årsskiftet. Det er også i Sverige et system for utjevning av skatteinntektene mellom kommunene. Kommuner og landsting med beregnede strukturkostnader som er høyere enn landsgjennomsnittet får et bidrag til kostnadsutjevning fra staten på forskjellen, mens kommuner og landsting med lavere strukturkostnader betaler en avgift på forskjellen.

I Danmark utgjør skatteinntekter nærmere 75 pst. av inntektene i sektoren og rammetilskuddet utgjør om lag 20 pst. Regionene i Danmark har ingen skatteinntekter og blir i all hovedsak finansiert gjennom rammetilskudd (om lag 80 pst.). Brukerbetaling finansierer de fleste tekniske tjenestene etter selvkostprinsippet. Danske kommuner har siden 2001 vært omfattet av en skattestopp som har lagt sterke begrensninger på deres muligheter til å øke skattesatsene. Danske kommuner har også mulighet til å velge statsgaranterte skatteinntekter. Det innebærer at staten tar all risikoen ved avvik fra de budsjetterte inntektene. Antall kommuner som velger statsgaranterte skatteinntekter øker klart i nedgangskonjunkturer, og i 2013 valgte alle danske kommuner statsgaranterte skatteinntekter. I Danmark er det en delvis kompensasjon av ufrivillige variasjoner i utgiftsbehov mellom kommunene. Det danske systemet er et såkalt nettoutjevningssystem, der både inntekts- og utgiftsutjevningen inngår som en del av en samlet utjevning. De samlede skatteinntektene beregnet ut fra en gjennomsnittlig skatteprosent ses opp mot det samlede beregnede utgiftsbehovet, før deler av en eventuell differanse kompenseres. Nettoutjevningssystemet beregnes på bakgrunn av det strukturelle over-/underskudd (kommunens beregnede skatteinntekter fratrukket kommunens beregnede utgiftsbehov).

Utjevningen mellom kommunene og fylkeskommunene skjer gjennom ordninger både på inntekts- og utgiftssiden. Gjennom utgiftsutjevningen justeres overføringene for strukturelle forskjeller i kostnader, knyttet til for eksempel demografiske, geografiske og sosiale faktorer. Forskjeller i skatteinntekter jevnes delvis ut, bl.a. etter en avveiing mellom likhet og lokal forankring av inntektene. Inntektsutjevningen består av en symmetrisk del og et ekstra tilskudd til kommuner med svært lave skatteinntekter per innbygger. Den symmetriske delen er utformet slik at kommuner med skatteinntekt per innbygger under landsgjennomsnitt får et tilskudd lik 60 pst. av differansen mellom landsgjennomsnittet og egen skatteinntekt, mens kommuner med skatteinntekt per innbygger over landsgjennomsnittet får et trekk tilsvarende 60 pst. av differansen mellom egen skatteinntekt og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekt per innbygger under 90 pst. av landsgjennomsnittet får et ekstra tilskudd lik 35 pst. av differansen mellom 90 pst. av landsgjennomsnittet og egen skatteinntekt, jf. figur 16.4.

Figur 16.4 Illustrasjon av inntektsutjevningen for kommunene

Figur 16.4 Illustrasjon av inntektsutjevningen for kommunene

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Denne utformingen av inntektsutjevningen betyr at koblingen mellom skatt og kommunale inntekter er svak for mange kommuner. For kommuner med skatteinntekt per innbygger under 90 pst. av landsgjennomsnittet vil hele 95 pst. av en eventuell økning i skatteinntektene bli trukket inn av staten i form av reduksjon i inntektsutjevnende tilskudd. Dette er de fleste kommunene, jf. tabell 16.1. For de øvrige kommunene vil tilskuddsreduksjonen utgjøre 60 pst. av økningen i skatteinntekter. Inntektsutjevningen vil nødvendigvis svekke koblingen mellom lokale skatter og kommunale inntekter i den enkelte kommune. Jo mer ambisiøs inntektsutjevningen er, desto svakere vil koblingen mellom skatt og kommunale inntekter være.

Tabell 16.1 Skatter og inntekstutjevning for kommunene i 2013 etter kommunenes skattenivå sammenlignet med landsgjennomsnittet

Skatteinntekter

Antall kommuner

Innbyggere (1000)

Skatteinntekter mrd. kroner

Omfordeling i mrd. kroner

Inntektsnivå per innbygger hhv. før og etter utjevning. Landet = 100

Insentiveffekt i pst.

Under 80

159

808,9

15,2

3,8

75

94

5

80 – 90

118

1169,9

24,8

2,9

85

94

5

90 – 95

51

618,5

14,3

0,5

93

96

5

95 – 100

30

539,0

13,2

0,0

98

98

40

100 – 110

30

410,2

10,6

-0,3

103

100

40

110 – 120

17

478,1

13,4

-1,0

112

104

40

Oslo

1

624,0

20,1

-2,9

129

110

40

Øvrige over 120

22

402,7

14,8

-3,0

147

117

40

Landet

428

5051,3

126,4

0,0

100

100

Kilde: Finansdepartementet.

Inntektsutjevningen for kommunene omfatter inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere og naturressursskatt fra kraftforetak, men ikke konsesjonskraftinntekter eller eiendomsskatt. Enkelte kraftkommuner sitter derfor igjen med svært høye inntekter per innbygger.

Utjevningsordningene kan både ha positive og negative effekter på effektiviteten. De begrenser det Söderström (1998) omtaler som konkurranseproblemet. Enhver kommune har interesse av å trekke til seg personer med høy inntekt, mens personer med lav inntekt og/eller store utgiftsbehov gjerne kan bo i andre kommuner. Fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel er denne type konkurranse mellom kommuner uproduktiv, siden personer med lav inntekt må bo et sted. Forsøk på å avskrekke innbyggere med store tjenestebehov vil også kunne gi et dårligere tjenestetilbud enn det som samlet sett vurderes som ønskelig. Utjevningsordningene begrenser denne konkurransen, noe som isolert sett fremmer effektiviteten.

Inntektsutjevningen kan samtidig redusere effektiviteten, ved at kommunene får svakere insentiver til å utvikle sitt eget inntektsgrunnlag, jf. omtale nedenfor. Utgiftsutjevningen vil ikke ha uheldige effektivitetsvirkninger så lenge kriteriene som inngår er objektive, dvs. at kommunene ikke kan påvirke dem gjennom sine disposisjoner. Kriterier som ikke er objektive, kan imidlertid gi dårligere ressursutnyttelse. Eksempelvis kan kompensasjon for spredt bosettingsmønster svekke insentivene til et effektivt utbyggingsmønster, og kompensasjon for mange personer med lav inntekt kan svekke insentivene til forebygging av fattigdom.

Dagens inntektssystem legger til grunn at smådriftsulemper er en ufrivillig kostnad for kommunene, og at denne kostnaden derfor kompenseres fullt ut. Om dette er en rimelig forutsetning, eller om kommunestørrelse i noen grad kan ses på som en frivillig kostnad for kommunene, har vært diskutert flere ganger, bl.a. i Inntektssystemutvalgets utredning (NOU 2005: 18). Inntektssystemutvalget peker bl.a. på at smådriftsulemper i noen grad kan ses på som noe den enkelte kommune selv kan påvirke ved å slå seg sammen med andre kommuner eller gjennom interkommunalt samarbeid. Kommunene behandles imidlertid ulikt, avhengig av hvordan de søker å begrense smådriftsulemper i tjenesteproduksjonen. Kommuner som begrenser smådriftsulemper gjennom kommunesammenslutninger, får reduserte overføringer, mens interkommunalt samarbeid ikke påvirker overføringene fra staten. Denne forskjellen begrenses imidlertid av inndelingstilskuddet, jf. omtale nedenfor. Inntektssystemutvalgets viste også til at full kompensasjon for smådriftsulemper svekker insentivene til frivillige kommunesammenslutninger.

I tillegg til at kommunene kompenseres for kostnadsforskjeller i tjenesteproduksjonen, inneholder inntektssystemet tilskudd som er begrunnet med regionalpolitiske målsettinger. Dette omfatter Nord-Norge- og Namdalstilskudd, småkommunetilskudd, distriktstilskudd Sør-Norge og storbytilskudd. I tillegg blir det gitt skjønnstilskudd for å kompensere for spesielle, lokale hensyn som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet, og veksttilskudd til kommuner med særlig høy befolkningsvekst.

Per i dag eksisterer det flere virkemidler for å hindre at økonomiske hensyn stopper kommunesammenslåinger. Inndelingstilskuddet i inntektssystemet kompenserer sammenslåtte kommuner for en reduksjon i rammetilskuddet som følge av sammenslåingen. Kommunene gis dermed full kompensasjon for tap av basistilskuddet (fast beløp per kommune) og netto nedgang i regionalpolitiske tilskudd. Den nye kommunen mottar fullt inndelingstilskudd i 15 år, før det trappes ned over fem år. Engangskostnadene ved en sammenslåing dekkes etter søknad fra kommunen, og kommuner kan i tillegg få støtte til infrastrukturtiltak eller andre kostnader ut over dekning av engangskostnader.

Skiftende regjeringer har understreket at øremerkede tilskudd skal begrenses av hensyn til lokal frihet og effektiv ressursbruk. De skal som hovedregel være forbeholdt viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase eller finansiering av oppgaver som få kommuner har ansvar for.

Øremerkede midler som andelen av kommunesektorens samlede inntekter er i 2014 på 5 pst., som er lavt sammenlignet med tidligere. Også etter innføringen av inntektssystemet i 1986 har det vært et betydelig antall øremerkede tilskudd. Det samlede omfanget har variert over tid. I perioden 1987 – 2001 skjedde det en gradvis økning i øremerkingen, se Borge (2010). De øremerkede tilskuddene økte fra 5 pst. av inntektene i 1987 til noe over 15 pst. rundt årtusenskiftet. I 2002 ble andelen halvert som følge av at staten overtok ansvaret for sykehusene, en tjeneste med høy grad av øremerking på grunn av innsatsstyrt finansiering (ISF). Deretter økte øremerkingen igjen, først og fremst som følge av barnehagereformen som ble finansiert gjennom øremerkede tilskudd. Da barnehagene ble rammefinansiert fra 2011, ble andelen øremerkede tilskudd betydelig redusert, jf. figur 16.5.

Figur 16.5 Utviklingen i øremerkede tilskudd. Prosent. 1986 – 2010

Figur 16.5 Utviklingen i øremerkede tilskudd. Prosent. 1986 – 2010

Kilde: Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

Øremerkede inntekter binder kommunene til å bruke midlene sine i tråd med nasjonale prioriteringer og kan fra et sektorperspektiv være en effektiv måte å sikre sin sektor gode rammer på. Utstrakt bruk av øremerking kan imidlertid føre til en uoversiktlig finansiering av kommunene og en passiv og avventende holdning i kommunene i påvente av nye statlige handlingsplaner og øremerkede midler.

Handlingsplaner innebærer gjerne statlige tilskudd, men disse knyttes vanligvis til en faktisk utbygging av tjenestetilbudet, dvs. at eksisterende tjenestetilbud ikke omfattes. Barnehagereformen er et godt eksempel på dette. Formålet med reformen var utbygging til full dekning, lav foreldrebetaling og likebehandling av kommunale og private barnehager. Ut over at kommunene skulle opprettholde sin ressursbruk på barnehager, skulle reformen fullfinansieres av staten. Det betyr at staten finansierte nye plasser og reduksjonen i foreldrebetalingen. Som følge av dette fikk kommuner som i utgangspunktet hadde lav barnehagedekning og høy foreldrebetaling, større tilskudd enn kommuner med høy barnehagedekning og lav foreldrebetaling.

16.4 Effektiviteten i kommunesektoren

Kommunenes tjenestetilbud er i hovedsak godt over hele landet, men sammenligninger mellom kommunene avdekker store forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet. Det er store kostnadsforskjeller også om man ser bort fra kommunestørrelse. Det er vanskelig å måle kvaliteten på tjenestene, men innenfor flere tjenesteområder er det klare tegn til problemer.

I kapittel 17 om utdanning pekes det på svake resultater i internasjonale sammenligninger av grunnskolen og høyt frafall i videregående skole. Denne utviklingen reiser spørsmål ved om eierskapet til og ledelsen av skolene er profesjonelt nok rundt om i kommunesektoren. Det er relativt stor variasjon mellom kommuner i hvor mye ressurser som brukes på grunnskolen, men ressursulikheten avspeiles i liten grad på resultatsiden (Bonesrønning og Iversen 2010, 2011, 2012). Selv om analysene i liten grad kan knytte resultatforskjeller til ressurser eller størrelse, avdekker analysene systematiske forskjeller både på skole- og kommunenivå som antakelig avspeiler uobserverte forskjeller i ledelse og eierstyring. Innenfor barnevernet viser rapporter fra Statens helsetilsyn (2012) og Riksrevisjonen (2012b) manglende kvalitet i mange deler av den kommunale barneverntjenestens arbeid. For mange meldinger blir henlagt og undersøkelser er ikke grundige nok. Videre viser rapportene at barnevernet ikke evaluerer den hjelpen de gir. Funnene indikerer at det er en risiko for at barnevernlovens formål og kravene til kvalitet ikke blir fulgt godt nok opp. Samhandlingsreformen som gir kommunene økt ansvar for utskrivingsklare pasienter og øyeblikkelig hjelp stiller betydelige krav til tjenestetilbudet i kommunene, og krever dermed økt kapasitet og kompetanse både på virksomhetsnivå og på administrativt nivå.

Befolkningsvekst og en økende andel eldre stiller krav til omstilling og fornying i kommunene. Behovet for arbeidskraft i de kommunale pleie- og omsorgstjenestene er anslått å øke betydelig fram mot 2030, samtidig som innbyggerne stiller stadig større krav til kvaliteten på de kommunale tjenestene, jf. nærmere omtale i kapittel 3.

16.4.1 Effektiviteten i tjenesteproduksjonen

Det er gjennomgående vanskelig å finne gode tall for produksjonen av offentlige tjenester, jf. omtale i kapittel 15. Kommunale tjenester er likevel enklere å sammenligne enn statlige tjenester. Det er mange kommuner, de har ansvar for de samme tjenestene, og statistikken er relativt god. KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering, nærmere omtalt i kapittel 15) gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet, herunder statistikk om ressursinnsatsen, prioriteringer og måloppnåelse i norske kommuner, bydeler og fylkeskommuner. Basert på KOSTRA beregnes en produksjonsindeks for kommunene. Indeksen er et samlemål for kommunenes tjenestetilbud basert på produksjonsindikatorer for utvalgte sektorer.

Figur 16.6 viser at kommuner med høye inntekter gjennomgående har et bedre tjenestetilbud enn kommuner med lavere inntekter, men også at det er stor spredning mellom kommuner på samme inntektsnivå. Det er en indikasjon på forskjeller i effektivitet. Borge m.fl. (2008) bruker forholdet mellom en produksjonsindeks for kommunale tjenester og frie inntekter inkl. eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter, og korrigert for variasjoner i kommunenes utgiftsbehov, som indikator på effektivitet. Med utgangspunkt i denne indikatoren anslås potensialet for effektivisering til opp mot 30 – 35 pst. for kommuner med lav effektivitet dersom de utnytter ressursene like godt som de mest effektive kommunene.

Figur 16.6 Korrigert inntekt og tjenestetilbud i 2013 (produksjonsindeks). Landsgjennomsnitt = 100

Figur 16.6 Korrigert inntekt og tjenestetilbud i 2013 (produksjonsindeks). Landsgjennomsnitt = 100

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi og Senter for økonomisk forskning.

En mer avansert metode for å vurdere muligheter for effektivisering er dataomhyllingsanalyser (DEA). DEA-analyse er blant de mest utbredte analysemetodene i studier av offenlig sektors effektivitet. Metoden beregner relativ effektivitet i tilfeller hvor produksjonsprosessen inkluderer flere innsatsfaktorer og flere produkter. Enhetene vurderes mot hverandre vet at de mest effektiviet enhetene utgjør en referansefront som de andre enhetene måles mot. Det antas variabelt skalautbytte, slik at små kommuner sammenlignes med andre små kommuner, og at store kommuner sammenlignes med andre store kommuner. En rekke DEA-studier antyder en gjennomsnittlig effektivitet innenfor ulike kommunale tjenester på i størrelsesorden 70 – 80 pst. sammenlignet med effektivitetsfronten (se bl.a. Kalseth og Rattsø (1998), Edvardsen m.fl. (2000), Borge og Naper (2006), Borge og Haraldsvik (2007) og Borge og Haraldsvik (2009)). Det kan tolkes som at gjennomsnittskommunen kan redusere ressursbruken med 20 – 30 pst. uten at tjenesteproduksjonen reduseres. Beregnet effektivitet er vanligvis høyere i store kommuner enn i små i denne typen analyser. Siden kommunene med størst potensial omfatter relativt få personer, antas potensialet for effektivisering å være lavere på nasjonalt nivå, anslagsvis 10 – 15 pst. At potensialet for effektivisering er lavere i DEA-analysene enn basert på produksjonsindeksen skyldes i hovedsak at DEA-analysene tar høyde for smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon.

Borge m.fl. (2015) anslår det samlede effektiviseringspotensialet for barnehage, grunnskole og pleie og omsorg til om lag 15 pst., jf. figur 16.7. I perioden 2010 – 2013 finner analysen at gjennomsnittlig effektivitet var nokså stabil i de to første årene (2010 – 2011 og 2011 – 2012). Gjennomsnittlig endring i samlet effektivitet var nær null, og gjennomsnittlig endring i sektorvis effektivitet var mindre enn én prosentenhet. Fra til 2012 til 2013 var det en betydelig økning i effektiviteten (1,9 prosentenheter vektet gjennomsnitt). Tidligere beregninger har vist en bedring i effektiviteten i perioden 2008 – 2009 (+1,0 prosentenhet) og 2009 – 2010 (+0,3 prosentenheter) (Borge m.fl. 2011; Borge og Pettersen 2012).

Figur 16.7 Fordeling av effektivitetsskår1 i barnehage, grunnskole, pleie og omsorg og samlet. 2013

Figur 16.7 Fordeling av effektivitetsskår1 i barnehage, grunnskole, pleie og omsorg og samlet. 2013

1 Effektivitetsskåren går fra 0 til 100.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi og Senter for økonomisk forskning.

Flere av DEA-studiene har også analysert faktorer som kan forklare forskjeller i effektivitet mellom kommuner. Borge (2014) oppsummerer disse med at høyt kommunalt inntektsnivå og stor partifragmentering ser ut til å være assosiert med lav effektivitet. Høye inntekter kan redusere nødvendigheten av å effektivisere, og stor partifragmentering kan svekke den politiske handlekraften. Borge viser også til at strukturelle forhold som lavt innbyggertall og spredt bosettingsmønster har negativ effekt på effektiviteten. Avistetthet (Bruns og Himmler 2011) og at kommuner systematisk sammenligner seg med andre (Revelli og Tovmo 2007) er også pekt på som bidragsytere til høy effektivitet.

I DEA-studier er effektivitetsfronten definert ved de mest effektive kommunene. Høy produktivitetsvekst krever imidlertid også at effektivitetsfronten skyves framover. Det kan skje ved at de som jobber i sektoren har insentiver til effektiv ressursbruk, men også ved praktiske tiltak som å sikre at den mest mulig effektive teknologien blir brukt for å frigjøre arbeidskraft til kjerneoppgavene. For eksempel pekes det i NOU 2011: 11 Innovasjon i omsorg på at bruk av velferdsteknologi og sterkere IKT-satsing på forvaltning og ressursstyring vil kunne gi de største mulighetene til å forbedre ressursutnyttelsen i omsorgssektoren, jf. nærmere omtale i kapittel 15. Siden omsorgstjenestene utgjør om lag 1/3 av den kommunale virksomheten, er det som skjer i omsorgssektoren avgjørende for hele kommunen.

Ved bruk av sammenlignbare data (benchmarking) og offentlighet om resultatene kan det skapes en bevissthet om hvem som oppnår best resultater og hvor mye ressurser som anvendes. Om lag 60 pst. av kommunene bruker sammenlignbare data i forsøk på å lære av og forbedre tjenestene i grunnskole, barnehage og innenfor hjemme- og institusjonsbaserte omsorgtjenester (Blåka m.fl., 2012), men også innenfor andre tjenesteområder er det mange kommuner som benytter slike data for å sammenligne tjenestene, jf. tabell 16.2.

Tabell 16.2 Kommuner som har innført bruk av sammenlignbare data (benchmarking), samlet og fordelt på oppgaver. Prosent. 2012

Kummer som har innført bruk av sammenlignbare data på en eller flere oppgaver

67

Bruk av sammenlignbare data innenfor:

Administrative tjenester

55

Grunnskole/undervisning

63

Barnehager

58

Aktivitetstilbud for barn og unge

35

Institusjonsbasert pleie og omsorg

60

Pleie og bistand i hjemmet

58

Boligbygging og boligutleie

29

Drift og vedlikehold av kommunale veier

42

Vannforsyning

42

Renovasjonstjenester

41

Bibliotek

41

Kino og kulturhus

28

Drift og vedlikehold av bygninger

43

Drift og vedlikehold av anlegg

38

Kilde: NIBR (Blåka m.fl. 2012).

Økt offentlighet og oppmerksomhet om resultatindikatorer og ressursbruk kan fungere som insentiv til forbedringsarbeid. I Sverige finnes et indikatorsystem kalt Öppna Jämförelser (www.kolada.se) som gir et overblikk over virksomhetsområder som kommunene, landsting og regionene har ansvar for, ved å sammenstille informasjon fra ulike kilder. Her publiseres også analyser av statistikken på utvalgte områder. I Norge publiseres informasjon om økonomien og tjenestene på Statistisk sentralbyrås nettsider (KOSTRA) både på kommune-, fylkes- og nasjonalt nivå. I tillegg gir internettportalen Kommunedata, som ble åpnet i 2014, sentral informasjon om landets kommuner samlet på ett sted. Nettsiden inneholder historiske befolkningstall og befolkningsframskrivninger, informasjon om framtidig tjeneste- og arbeidskraftbehov, og inntekter og informasjon om produktivitet og effektivitet i den enkelte kommune. I denne type arbeid er det en sentral utfordring å finne gode kvalitetsindikatorer, og videre arbeid er nødvendig.

I drøyt ti år har KS tilbudt kommuner og fylkeskommuner deltakelse i nettverk for effektivisering og tjenesteutvikling. Fra 2009 til 2013 har 308 av 428 kommuner deltatt i ett eller flere effektiviseringsnettverk. I løpet av 2013 deltok i alt 185 kommuner og 18 fylkeskommuner i 24 nettverk innen bl.a. internkontroll, barnevern, skole og eiendom. Målet med nettverkene er at kommunene skal få bedre innsikt i effektiviteten i egne tjenester gjennom å sammenligne med andre kommuners tjenester og erfaringer. Det skal gi grunnlag for endring i ressursprioriteringer, samt for å forbedre mål, styring og ledelse. I mange nettverk gjennomføres brukerundersøkelser for den aktuelle tjenesten, og disse resultatene brukes som indikatorer på opplevd kvalitet. Tall fra KOSTRA brukes for å vise ressursinnsats og produksjon. De deltakende kommunene oppgir å ha stor nytte av nettverkene (KS 2014).

Samarbeidet er best utbygd mellom de ti største kommunene. Siden 1986 har de samarbeidet fast i ASSS-nettverket (Aggregerte Styringsdata for Samarbeidende Storkommuner), og siden 2004 har KS vært med som en faglig samarbeidspartner. Et viktig mål for samarbeidet er utvikling og analyse av styringsdata på aggregert nivå. KS har ansvaret for nettverksarbeid på ni tjenesteområder: grunnskole, pleie og omsorg, sosialtjeneste, barnevern, barnehage, byggesak, kommunehelse, kultur og eiendom. I nettverkene blir det lagt vekt på tiltak som kan bidra til effektivisering, produktivitet og kvalitet gjennom kartlegging, analyse, læring og forbedringsarbeid.

16.4.2 Konkurranseutsetting av tjenester

Konkurranseutsetting er en annen måte kommunene søker å effektivisere driften på. Det er basert på en antagelse om at konkurranse gir gevinster, enten i form av reduserte kostnader eller i form av bedre tjenester, økt service, bedre tilgjengelighet mv. Hittil har 275 kommuner gjennomført konkurranseutsetting på ett eller flere tjenesteområder (Rambøll og Inventura , 2014 ). Konkurranseutsetting er mest brukt innenfor drift og vedlikehold av kommunale veier og renovasjon, og i mindre grad innenfor individrettede tjenester som barnehage, aktivitetstilbud til barn og unge, samt pleie- og omsorgstjenester, jf. tabell 16.3. Konkurranseutsetting brukes likevel en del på underområder innenfor disse tjenestene, slik som for eksempel drift av datautstyr, rengjøring og kantinedrift. I prinsippet kan man tenke seg konkurranseutsetting på svært mange området innenfor kommunal tjenesteproduksjon.

Tabell 16.3 Kommuner som har innført konkurranseutsetting, samlet og på tvers av oppgaver. Prosent. 2012

Kommuner som har innført konkurranseutsetting på en eller flere oppgaver

82

Konkurranseutsetting innenfor:

Revisjon

20

Administrative tjenester

9

Grunnskole/undervisning

0

Barnehager

7

Aktivitetstilbud for barn og unge

2

Institusjonsbasert pleie og omsorg

7

Pleie og bistand i hjemmet

7

Boligbygging og boligutleie

28

Drift og vedlikehold av kommunale veier

66

Vannforsyning

4

Renovasjonstjenester

41

Bibliotek

0

Kino og kulturhus

5

Drift og vedlikehold av bygninger

19

Drift og vedlikehold av anlegg

20

Kilde: NIBR (Blåka m.fl. 2012).

Ifølge Gautun m.fl (2013) sparer kommunene penger ved konkurranseutsetting når det gjelder drift av sykehjem. De påpeker samtidig at det ikke foreligger forskning som viser hele kostnadsbildet for kommunene, dvs. som inkluderer kostnader knyttet til anbudsprosesser, utforming av egne tilbud, kontraktinngåelser, oppfølging av at kontrakter overholdes, og uforutsette hendelser i kontraktsperioden, som eierskifte, konkurs eller at driften stoppes på grunn av brudd på arbeidsmiljøloven.

Fürst og Høverstad (2013) konkluderer med at erfaringer fra kommunene som har innført fritt leverandørvalg, tilsier at dette kan bidra til bedre kvalitet og service i hjemmetjenesten. De peker imidlertid på at bedre kvalitet og service ikke er en nødvendig følge av fritt leverandørvalg. Ledelsen må arbeide aktivt for å bevisstgjøre medarbeidere – de må forstå at de er i en konkurransesituasjon og i praksis arbeide for å «beholde» sine brukere. De mener også at konkurransen kan bidra til økt synliggjøring og et mer positivt bilde av hjemmetjenesten. Også dette forutsetter at ledelsen tar fatt i utfordringene som en konkurransesituasjon innebærer og arbeider med arbeidsmiljø og kulturen i tjenestene.

16.4.3 Samfunnsutvikling

Kommunene har oppgaver av stor betydning for samfunnsutbyggingen innen planlegging og samferdsel.

Kommunene vil ha sterke insentiver hver for seg for å sikre at interessene for egen kommune blir ivaretatt. I noen tilfeller kan dette bety at kommunen vegrer seg for å legge til rette for boligbygging eller næringsetablering grunnet store kostnader forbundet med dette. I andre tilfeller kjemper kommunene om å få størst mulig andel av den regionale veksten. Det betyr at kommunene vil arbeide for utbyggingsmønstre som gagner dem best enkeltvis. Det pågår i dag et utstrakt samarbeid i mange byområder, men erfaringene viser at fordeling av kostnader og gevinster ved befolknings- og næringsutvikling skaper konkurranse og uenighet mellom ulike kommuner. Dette fører til lange prosesser med forsinkede og dårligere løsninger. Dette gjelder både i selve planleggingsfasen, og i implementeringen av ev. regionale eller interkommunale plansamarbeid. I interkommunale plansamarbeid skal hvert kommunestyre treffe endelig planvedtak for sitt område og vedtakene kan implementeres på ulikt vis (Ekspertutvalget for kommunereform, delrapporten).

Rasjonelt transportsystem og utbyggingsmønster er nødvendig for å sikre samfunnsøkonomisk effektivitet. Flere utredninger peker på at kommunesammenslåing, der de administrative grensene i større grad følger bo- og arbeidsmarkedsregionene, vil øke effektiviteten i alle former for politisk og administrativ forvaltning. Amdam m.fl. (2003) fant, i en studie av mulige effekter og konsekvenser ved endring av kommunestruktur, at arealplanleggingen var det viktigste fortrinnet ved sammenslåinger i sentrumsorienterte og tettbygde områder. Slike sammenslåinger kunne gi ny styrke til regionalt utviklingsarbeid og styrke områdets konkurranseevne overfor andre regioner i inn- og utland. Også utenfor sentrale byområder kan sammenslåinger ha positiv innvirkning på planleggingen.

Også i de mange mindre, flerkommunale tettstedene er det utfordringer knyttet til helhetlig samfunnsutvikling og planlegging. Dette er særlig knyttet til arealplanlegging i tilknytning til for eksempel steds- og sentrumsutvikling, men gjelder også utbygging av kommunal infrastruktur som for eksempel skole og barnehage. Sistnevnte kan ha konsekvenser både for kommuneøkonomien og for tilbudet til innbyggerne. Christiansen-utvalget (NOU 1992: 15) mente at kommunegrenser som skjærer gjennom sammenhengende områder kan øke kostnadene ved kommunale tjenester. For innbyggerne kan dette for eksempel bety lengre skolevei. Det er alvorlige svakheter i transportavvikling og arealutnyttelse i og rundt de største byene. Organiseringen av kollektivtransport og utbyggingsmønster vanskeliggjøres av oppsplittede ansvarsområder.

16.4.4 Økonomistyringen i sektoren

Den økonomiske situasjonen i kommunesektorer er i hovedsak god, men det er bekymring for visse tegn på kortsiktighet. Fram til 2001 måtte alle kommuner og fylkeskommuner ha godkjenning fra det daværende Kommunal- og regionaldepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak eller langsiktige leieavtaler. Fra 2001 ble godkjenningsordningen begrenset til å omfatte kommuner og fylkeskommuner med negativt netto driftsresultat (økonomisk ubalanse) og som var registrerte i ROBEK. Gjeldsgraden i kommunesektoren har økt betydelig siden begynnelsen av 2000-tallet. Dette må bl.a. ses i sammenheng med høy arbeidsinnvandring etter EU-utvidelsen i 2004, som har gitt rask befolkningsvekst i Norge og et økt investeringsbehov i kommunesektoren. Nettogjelden i sektoren anslås nå til 44. pst. av sektorens inntekter, som er 25 prosentenheter høyere enn for 10 år siden.

Den raske veksten i kommunesektorens gjeld gir grunn til bekymring. En høy gjeldsgrad gjør den enkelte kommune sårbar for framtidig økning i rentenivået mot mer normale nivåer eller andre endringer som påvirker kommuneøkonomien negativt. Det vil kunne påvirke tjenestetilbudet til innbyggerne. Gjeldsutviklingen i kommunesektoren skiller seg også vesentlig fra utviklingen i Sverige. Svenske kommuner har de siste 20 årene hatt netto finansinvesteringer og nettogjeld nær null.

Kommunesektoren har betydelige etterslep på vedlikehold av bygg og infrastruktur. Etterslepet har imidlertid avtatt noe siden 2008. KS fikk høsten 2008 utarbeidet en rapport om vedlikehold i kommunesektoren. Rapporten konkluderte med at det var et oppgraderingsbehov på 60 mrd. kroner de første fem årene og ytterligere 34 eller 92 mrd. kroner de påfølgende fem årene, avhengig av to alternative ambisjonsnivå. Det høyeste ambisjonsnivået tilsvarer en gjennomgående god eller akseptabel tilstand, mens ambisjonsnivå B er noe lavere, hvor det tillates enkeltkomponenter som er utilfredsstillende. I 2013 oppdaterte Multiconsult tallene med samme metode som i 2008. Oppgraderingsbehovet, gitt høyeste ambisjonsnivå, var redusert fra 162 mrd. kr i 2008 til 124 mrd. kr i 2013. Denne reduksjonen på 38 mrd. kr tilsvarer en reduksjon i vedlikeholdsetterslepet på ca. 7,5 mrd. kr per år.

16.5 Produktivitetsutfordringer ved styringen av kommunesektoren

Det er behov for å vurdere dagens styringsopplegg for kommunesektoren for å bedre ressursutnyttelsen og styrke tjenestetilbudet. Det må bl.a. ses i lys av at befolkningsvekst og en økende andel eldre vil stille krav til omstilling og fornying i kommunene. Innen grunnskole, barnehage og pleie og omsorg sett under ett tyder analysene på et effektiviseringspotensial i kommunene på opp mot 15 pst. Det innebærer at ressursbruken kan reduseres med om lag 15 pst. uten at produksjonen reduseres, dersom alle kommuner er like effektive som de mest effektive kommunene i samtlige sektorer. For 2015 tilsvarer det en innsparing på om lag 30 mrd. kroner.

Nedenfor vurderes endringer både i finansieringsmodell og den statlige reguleringen.

16.5.1 Finansieringen av kommunesektoren

Rammestyring av kommunesektoren gir gode insentiver til fornuftig bruk av ressursene. Gevinster som følge av mer effektiv drift vil i sin helhet tilfalle den enkelte kommune. Samtidig står kommunen fritt til å tilpasse ressursbruken og utformingen av tjenestene til lokale forhold og prioriteringer.

I dagens styringssystem har imidlertid kommunene begrensende muligheter til å påvirke egne inntekter. Finansieringen er sterkt sentralisert, med et omfattende overføringssystem, liten lokal skatteforankring og lite beskatningsfrihet. Med unntak av en viss frihet når det gjelder eiendomsskatt, fastsettes skattegrunnlag og skattesatser av Stortinget. Staten har dermed et ansvar for at kommunene har tilstrekkelig med midler til å finansiere tjenesteytingen

Lokale/kommunale skatteinntekter skaper en kobling mellom innbyggere og næringsliv som betaler skatt og de samme innbyggere og næringsliv som har glede av de kommunale tjenestene. Denne sammenhengen kan legge til rette for gode beslutninger om tjenestetilbud og skattenivå. For at skattefinansieringen skal tjene denne funksjonen, må den være reell. Hvis sammenhengen mellom aktivitet i egen kommune og inntektsnivå er liten, kan det redusere kommunenes interesse for å legge til rette for næringsutvikling som øker det private inntektsnivået eller reduserer arbeidsledigheten blant kommunens innbyggere. Borge m.fl. (2013) har analysert denne problemstillingen empirisk. De ser på betydningen av tre skattevariabler: (i) kompensasjonsgraden i inntektsutjevningen, (ii) skattenes andel av de frie inntektene (skatteandel) og (iii) hvorvidt kommunen skriver ut eiendomsskatt eller ikke. Hovedresultatet er at skattevariablene har relativt liten effekt på kommunenes næringsinnsats, både målt ved faktiske utgifter og ved en spørreundersøkelse. Det er en viss tendens til at kommuner med høy skatteandel har prioriterer næringsinnsats høyere enn andre, men den kvantitative effekten er relativt beskjeden. Resultatene peker i retning av at en ambisiøs inntektsutjevning ikke har store negative konsekvenser for kommunenes aktivitet med hensyn til næringsutvikling. Én årsak til dette kan være at en god utvikling i det lokale næringslivet også har stor betydning for jobbmuligheter, flyttinger, boligpriser og oppfatningen av om kommunen er veldrevet eller ikke. Både lokalpolitikere og kommuneadministrasjon har derfor uansett sterk interesse av å legge til rette for dette.

Dersom det likevel er ønskelig med sterkere lokal forankring av skatteinntektene, vil det kunne oppnås enten ved økt skatteandel eller ved redusert inntektsutjevning. Kommuneopplegget fastsettes for ett år av gangen og baseres på anslag for utviklingen i norsk økonomi, herunder for skatteinngangen til kommunene. Det er derfor først og fremst svingninger i skatteinntektene på nasjonalt nivå innenfor det enkelte budsjettår som påvirker kommuneøkonomien. Jo høyere skatteandel, desto mer svingninger i inntektene må kommunene bære selv. Lite stabile inntekter vil utfordre planlegging og drift av de viktige velferdstjenestene som kommunene har ansvaret for. En finansiering i form av egne skatteinntekter stiller større krav til økonomistyringen i den enkelte kommune og fylkeskommune, siden skatteinntektene også kan bli lavere enn ventet. Kommunesektorens størrelse i norsk økonomi innebærer at medsykliske utgifter i sektoren også vil kunne bidra til å undergrave stabiliteten og forutsigbarheten i norsk økonomi.

Redusert skatteutjevning mellom kommuner framstår derfor som et mer egnet virkemiddel dersom man ønsker å øke sammenhengen mellom egen innsats og egne inntekter for den enkelte kommune. Med dagens system for inntektsutjevning vil flertallet av kommunene bare sitte igjen med 5 pst. av en marginal økning i skatteinntektene i kommunen. Lavere grad av utjevning har derfor potensial til å øke den lokale forankringen betydelig. Motstykket vil være større ulikhet i kommunenes inntekter og dermed tjenestetilbud. Ønskene om øremerking vil kunne øke. Mange forhold som påvirker innbyggernes inntekter, kan dessuten i liten eller ingen grad påvirkes av kommunen, samtidig som pendling bryter sammenhengen mellom opptjening og beskatning av inntektene i en del kommuner.

Større og dermed mer mangfoldige kommuner kan bidra til å lette dilemmaet mellom lokal forankring og likeverdighet i tjenestetilbudet. Dersom større kommuner innebærer at flere kommuner omfatter både områder med høyt inntektsnivå og områder med lavere inntektsnivå, vil forskjellene automatisk reduseres uten av den lokale tilknytningen for kommunen som helhet svekkes.

Fram til 1999 hadde kommuner og fylkeskommuner en andel av den samlede overskuddsskatten fra selskapene. Selskapsskatten ble omgjort til en ren statsskatt i kommuneopplegget for 1999. Kommunesektoren ble kompensert for bortfallet av selskapsskatten i form av økt skatt fra personlige skattytere. Dessuten ble naturressursskatten økt noe, og det ble innført et hovedstadstilskudd. Forslaget om å avvikle den kommunale selskapsskatten ble fremmet av Rattsø-utvalget (NOU 1997: 8). Et viktig formål med avviklingen var ønsket om en jevnere inntektsfordeling mellom kommunene. Selskapsskatten var svært ujevnt fordelt mellom kommunene, også sammenlignet med skatt fra personlige skattytere. Et annet viktig formål med avviklingen av kommunal selskapsskatt var hensynet til stabilitet og forutsigbarhet, både når det gjelder kommunenes inntekter og den makroøkonomiske styringen. I 2005 ble det innført symmetrisk inntektsutjevning for kommunene, og samtidig fikk kommunene tilført en andel av selskapsskatten. Disse skatteinntektene ble tilført kommunene via rammeoverføringene, og fordelingen mellom kommuner var basert på en kommunevis fordeling av sysselsettingen i de foretakene skatten var utlignet. Den etablerte ordningen for selskapsskatt hadde vesentlige svakheter som inntektsgrunnlag for kommunene. Selskapsskatten som ble tilført kommunene svingte kraftig for enkeltkommuner. Ordningen bidro til lite stabile og mindre forutsigbare inntekter for kommunene. Dette var en viktig grunn til at ordningen ble avviklet igjen i 2009. Inntektene fra selskapsskatt er også svært ujevnt fordelt geografisk. Avviklingen av kommunal selskapsskatt, med en motsvarende økning i andre inntekter, bidro til en jevnere inntektsfordeling mellom kommunene. Regjeringen har i Sundvolden-erklæringen varslet at den vil gjeninnføre en ordning med lokal selskapsskatt med det formål å styrke kommunenes insentiver til lokal næringsutvikling. En slik ordning bør om mulig utformes slik at den gir mer stabile inntekter til den enkelte kommune enn ordningen før 2009.

Kommunene har i dag frihet til å fastsette egen skattøre på alminnelig inntekt opp til en øvre grense. Alle kommuner og fylkeskommuner har siden slutten av 1970-tallet benyttet maksimalsatsen. Friere kommunal skattøre vil derfor primært innebære en mulighet til å øke skattene. Beskatningsfrihet kan bidra til økt effektivitet i kommunenes ressursbruk, ved at skattenivå og tjenestetilbud i større grad kan tilpasses lokale forhold. Mulige gevinster for norske kommuner ved full beskatningsfrihet i inntektsskatten er beregnet av Borge (2006). Han finner at desentraliseringsgevinsten kan utgjøre opp mot 3 pst. av kommunenes inntekter, noe som reflekterer betydelig variasjon i beregnede inntektsskattesatser. Videre viser analysene at beskatningsfrihet bidrar til å redusere variasjonen i tjenestetilbud kommunene imellom. Forklaringen på dette, kanskje noe overraskende, resultatet er at små distriktskommuner i dagens situasjon uten beskatningsfrihet har et svært godt kommunalt tjenestetilbud og relativt lavt privat inntektsnivå. Med beskatningsfrihet antas de å redusere skattenivået for å få en bedre balanse mellom kommunale tjenester og privat konsum.

Den anslåtte desentraliseringsgevinsten på opp mot 3 pst. forutsetter at enhetskostnadene i kommunal tjenesteproduksjon ikke endres. Dersom beskatningsfrihet bidrar til økt kostnadseffektivitet og lavere enhetskostnader, vil gevinstene bli større. Gevinstene vil bli tilsvarende mindre dersom kostnadseffektiviteten reduseres, og med en økning i enhetskostnadene på 3 pst. vil den samlede gevinsten være nær null.

Beskatningsfrihet kan også påvirke interaksjonen mellom stat og kommune. Ett argument er at beskatningsfrihet bidrar til å ansvarliggjøre kommunene og at det blir lettere for staten å opprettholde stramme budsjettrammer. Ved krav om tilleggsbevilgninger kan staten henvise til at kommunene selv kan øke inntektene gjennom å øke inntektsskattesatsen. Men dersom staten ikke aksepterer variasjon i skattenivå, kan effekten bli motsatt. Beskatningsfrihet vil da gi kommunene et ekstra virkemiddel i spillet mot staten.

Det norske skattesystemet integrerer person- og selskapsbeskatningen i et helhetlig inntektsskattesystem. Et grunnleggende element for en slik integrasjon er beskatning med lik prosentsats av arbeids- og kapitalinntekt for personer (skatt på alminnelig inntekt), herunder personlig næringsinntekt, og beskatningen av selskapsoverskudd. Progressiv skatt på arbeidsinntekt og personinntekt (toppskatt) blir i tillegg motsvart av progressiv skatt på aksjeinntekt på personlig hånd. Dette helhetlige systemet sikrer stor grad av likebehandling mellom organisasjonsformer og mellom uttak i form av lønn eller aksjeinntekt. I tillegg unngår en at ulike skattsatser på kapitalinntekt utnyttes til rene skattearbitrasjer mellom personer og selskaper. Økt skatt på alminnelig inntekt vil bryte med disse prinsippene.

Økt skatt på arbeid gjør det mindre lønnsomt å arbeide og trekker dermed i retning svekket arbeidstilbud. Kommunene bærer i begrenset grad kostnadene ved at folk trekker seg ut av arbeidslivet. Det er derfor vanskelig å tenke seg systemer som sørger for at de tar disse virkningene fullt ut innover seg i sin fastsettelse av skattøren. Ulike skattesatser i ulike kommuner vil også gi rom for tilpasninger som ikke er effektivitetsfremmende, bl.a. fordi verdien av rentefradraget vil variere mellom kommuner.

Enkelte teoretiske bidrag har påpekt at kommunal eiendomsskatt kan ha spesielt gunstige effekter på effektiviteten i kommunene (Glaeser 1996, Hoxby 1999). Kommunal eiendomsskatt er en skatteform der kommunen direkte kan møte innbyggernes avveiinger mellom økte tjenester og økt skattebelastning, samtidig som man unngår de fleste ulempene som er knyttet til økt skatt på alminnelig inntekt for personer. Blant annet er eiendommer et godt skattegrunnlag fordi de er immobile og tilpasningsmulighetene er begrensede, samtidig som det er mulig å ta fordelingsmessige hensyn gjennom et bunnfradrag. Beskatning av eiendom påvirker heller ikke arbeidstilbudet og rokker ikke ved de sentrale målene for skattereformen. Sammenlignet med situasjonen i mange andre OECD-land, og særlig land som USA og Storbritannia, er eiendom forholdsvis lavt beskattet i Norge.

Eiendomsskatt er samtidig politisk omstridt. I 2014 var eiendomsskatt innført i 341 av kommunene. Både antall kommuner med eiendomsskatt og samlet proveny har økt kraftig over tid. 199 kommuner hadde i 2014 eiendomsskatt i hele kommunen, mot 177 kommuner året før. En betydelig andel av kommunene har differensierte satser, med lavere sats for boliger og fritidseiendommer enn for verk og bruk, bunnfradrag før beregning av eiendomsskatt for boliger og fritidseiendommer og/eller fritak for eiendomsskatt et gitt antall år for nye boliger.

Siden eiendomsskatten i Norge er en frivillig skatt for kommunene som ikke omfattes av inntektsutjevningen, er norske data godt egnet for å teste hypotesen om gunstige effektivitetseffekter av kommunal eiendomsskatt. Fiva og Rønning (2008) finner at kommuner med eiendomsskatt har bedre elevprestasjoner i grunnskolen enn andre kommuner, mens Borge og Rattsø (2008) finner at kommuner med eiendomsskatt har lavere enhetskostnader i avløpssektoren. Begge studiene kontrollerer for andre faktorer (bl.a. kommunestørrelse og bosettingsmønster) og sannsynliggjør at effekten kan være kausal. Det er likevel ikke opplagt hvordan effekten skal tolkes. Borge og Rattsø (2008) argumenterer for at eiendomsskatten er en synlig kommunal skatt som skaper større engasjement og interesse for kommunal tjenesteproduksjon blant velgerne.

16.5.2 Den statlige reguleringen av kommunesektoren

Det kan reises spørsmål ved om den statlige styringen på en del områder er blitt for detaljert og for rigid, og at dette vanskeliggjør en effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har kartlagt utviklingstrekk i statlig regelstyring av kommunene fra 1999 til 2009 innenfor grunnskole, kommunale helse- og omsorgstjenester og miljøvern med unntak av plansaker (Difi 2010).

På utdanningsområdet reguleres kommunene i hovedsak av én lov, opplæringsloven. Gjennom lovendringer og forskrifter har kommunene likevel i løpet av de senere år blitt pålagt en lang rekke nye oppgaver. Kommunene skal for eksempel sørge for at det er skolemiljøutvalg på hver skole og at elevene ikke blir utsatt for reklame. Eksempler på større ordninger er grunnskoleopplæring for voksne, skolefritidsordning før og etter skoletid for 1. til 4. årstrinn og for barn med særskilte behov fra 1. til 7. årstrinn, samt språkopplæring for språklige minoriteter.

På helse- og omsorgsområdet styres kommunenes virksomhet av et stort antall lover og forskrifter. Rapporten fra DIFI viser at det i 2010 var 13 ulike lover som regulerte virksomheten på Helse- og omsorgsdepartementets ansvarsområde. Fra 1999 til 2007 kom det syv nye lover, bl.a. om pasientrettigheter, helsepersonell, helsemessig og sosial beredskap, helseregister, pasientskade og om sprøyterom. Antall virksomme forskrifter på området økte fra 16 i 1999 til 56 i 2009. I tillegg kommer rundskriv og veiledere.

For miljøvernoppgavene i kommunene var det status quo eller en svak nedgang i de kommunale oppgavene i den kartlagte perioden, men i ettertid har en ny lov om naturmangfold trådt i kraft.

I tillegg til de juridiske virkemidler som denne rapporten redegjør for, lanserer statlige organer fra tid til annen handlingsplaner som forutsetter medvirkning fra kommuner og fylkeskommuner på mer eller mindre frivillig grunnlag.

Difi oppsummerer sin undersøkelse slik:

«Vår undersøkelse dokumenterer en sterk økning i rettighetslovgivningen både på utdannings- og helseområdet. Våre informanter i kommunene har vært opptatt av at dette fører med seg prioriteringsvridninger. Noen interesser blir beskyttet ved at de har fått en lovfestet rett til bestemte ytelser, mens andre interesser ikke har fått en slik beskyttelse.
Rettighetslovgivningen – og for så vidt også økningen i kommunale plikter – snevrer på denne måten inn det kommunale handlingsrommet. Det blir mindre rom for lokale tilpasninger og for lokalpolitiske prioriteringer, og det svekker forutsetningen for mål- og resultatstyring av kommunene.»

Difi påpeker også at det er blitt et mer rigid rapporterings- og evalueringsregime, med økt vekt på tilsyn og kontroll. Statlige regler og veiledninger fastsetter ikke bare målene som skal oppnås, men i stor grad også prosedyrene som skal følges ved behandling av sakene.

Kommunal- og regionaldepartementet konkluderte i 2012 med at regelstyringen av kommunene samlet sett har økt de siste 10 – 15 årene, både i omfang og i detaljeringsgrad, jf. Meld. St. 12 (2011 – 2012): «Resultatet er at regelverket som er retta mot kommunane, no er meir finmaska enn det var på 1990-talet, sjølv om prinsippet om at den einskilde kommunen har fridom til å velje modellar for intern organisering, ligg fast.»

Likhetshensyn og økt vekt på den enkelte brukerens rettigheter trekker i retning av økt detaljstyring. For den enkelte sektor kan det også være en fordel med spesifikke krav, ettersom det blir vanskeligere å nedprioritere denne sektoren sammenlignet med andre sektorer. Det er derfor rasjonelt for en rekke aktører å arbeide for detaljert regulering på sine områder. Samtidig innebærer sterk detaljstyring at det blir vanskeligere å tilpasse det samlede tilbudet til lokale forhold og til å se ulike tjenester i sammenheng.

Ifølge Difi har det vært en overgang fra detaljkrav til funksjonskrav i den statlige styringen. Det innebærer at det blir lagt vekt på at kommunene skal ha et forsvarlig system, og så er det opp til kommunene å begrunne og dokumentere at det systemet de har utviklet, tilfredsstiller kravet til forsvarlighet. Difi peker på to forutsetninger for at en slik styringsmåte skal lykkes. For det første må kommunene ha nødvendig handlingsrom til å foreta reelle prioriteringer, og for det andre må de ha tilstrekkelig kompetanse og kapasitet. Direktoratet stiller spørsmål ved om begge deler er tilfelle i mange kommuner (Difi, 2010). Rapporten peker på to mulige svar på utfordringene. Enten må kapasiteten og kompetansen i kommunene økes. Det kan skje ved kommunesammenslåing eller ved økt interkommunalt samarbeid. Alternativt må oppgaveomfanget reduseres, enten ved at oppgaver overføres til stat, fylkeskommune eller privat sektor, eller ved at detaljeringsnivået reduseres. Rapporten hevder at statlige myndigheter ser ut til å ha en overdreven tro på lov som virkemiddel: «Til tross for at utallige tilsynsrapporter, evalueringer og rapporteringer viser at kommunene ikke gjennomfører alle lovpålagte krav, så synes medisinen mot dette stadig å være enda sterkere lovregulering.»

Stor grad av detaljregulering begrenser kommunenes mulighetsrom. Mange og sammensatte mål gjør situasjonen ekstra krevende, jf. omtale i kapittel 15. Selv om insentivene til effektiv ressursbruk er til stede, kan det derfor bli vanskeligere å realisere gevinstene. Ekspertutvalget for kommunereformen (2014) peker på at det er grunn til å tro at kommunene som mottakere av statlige veiledere i noen tilfeller kan ha vanskeligheter med å skille hva som er rettslig bindende og hva som er ment som faglige råd og veiledning. For små kommuner kan imidlertid deler av reguleringen og veilederne øke den administrative kapasiteten, ved at kommunene ikke selv trenger å ta stilling til alle problemstillinger. Rapporteringsplikter vil trekke i motsatt retning.

Sterk regulering er ikke alltid det mest effektive virkemiddelet for å oppnå statlige mål. Et eksempel er endringen i kontrollen av kommunenes økonomistyring. Fra 2001 er det bare kommuner som er i økonomisk ubalanse som må ha godkjenning for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak eller langsiktige leieavtaler. Før 2001 måtte alle kommuner ha slik godkjenning. Til tross for at dette formelt sett var en oppmyking av reglene, ser effekten ut til å ha vært at kommuner med underskudd gjør en større innsats for å komme i økonomisk balanse (Borge og Hopland, 2014). Registeret over kommuner i økonomisk ubalanse (ROBEK) fungerer som en skammekrok, der oppmerksomheten rettet mot dårlig drift ser ut til å virke sterkere enn den tidligere ensartede reguleringen av alle kommuner. Gjeldsgraden i kommunesektoren har riktignok økt betydelig siden 2001, men dette har særlig skjedd i kommuner som i utgangspunktet hadde forholdsvis lite gjeld.

16.5.3 Handlingsplaner og øremerking

Øremerkede inntekter binder kommunene til å bruke midlene sine i tråd med nasjonale prioriteringer og kan fra et sektorperspektiv være en effektiv måte å sikre sin sektor gode rammer på.

Handlingsplaner innebærer gjerne statlige tilskudd, men disse knyttes vanligvis til en faktisk utbygging av tjenestetilbudet, dvs. at eksisterende tjenestetilbud ikke omfattes. Hovedproblemet med handlingsplaner slik de i hovedsak har vært utformet til nå, er at de belønner kommuner som har prioritert den aktuelle tjenesten lavt. I situasjoner hvor kommunene forventer at det kommer handlingsplaner på et bestemt tjenesteområde, vil de kunne være tilbakeholdende med å prioritere tjenesteområdet høyt. Ved å prioritere tjenesteområdet høyt, risikerer de i mindre grad å kunne dra fordel av en eventuell statlig handlingsplan. Tjenestetilbudet vil dermed i mindre grad tilpasses innbyggernes behov og ønsker. På denne måte bidrar handlingsplaner til å redusere prioriteringseffektiviteten.

Dersom kommunene i noen grad har sammenfallende forventninger, kan det oppstå en spillsituasjon mellom staten og kommunene. Kommunale forventninger om en framtidig handlingsplan fører til nedprioritering av tjenestetilbudet, noe som øker sannsynligheten for at staten iverksetter en handlingsplan. En studie av Håkonsen og Løyland (2000) indikerer at forventningene er relativt koordinerte. På slutten av 1990-tallet, da handlingsplan for eldreomsorg nylig var igangsatt, var det om lag 50 pst. av rådmennene som forventet at skolesektoren ville stå for tur. Flere rådmenn ga uttrykk for at kommunen som følge av dette nedprioriterte nybygg og vedlikehold av skoler.

På grunn av forventningseffekten vil det ikke nødvendigvis være slik at handlingsplaner over tid bidrar til å øke kommunenes ressursbruk på bestemte tjenesteområder. Dette er studert i en teoretisk modell av Borge og Rattsø (2005). De sammenligner en situasjon med handlingsplaner med en situasjon med rammefinansiering. Under bestemte forutsetninger vil en forventet handlingsplan over tid gi samme tjenestetilbud som under rammefinansiering, men handlingsplanen har den ulempen at tjenestetilbudet blir mer ustabilt over tid.

Handlingsplanen for eldreomsorgen er studert empirisk av Borge og Haraldsvik (2006), der de særlig undersøker ikke-tilsiktede effekter. De finner at kommuner som utnyttet handlingsplanen for eldreomsorg i stor grad, ikke overraskende, hadde en svakere utvikling i barnehagedekningen enn andre kommuner. Et mer overraskende funn er at kommunene som utnyttet handlingsplanen i stor grad, også opplevde en svekkelse av netto driftsresultat. Dette kan tolkes som at handlingsplanene leder til økt tjenestetilbud, men mindre oppmerksomhet om økonomisk balanse på kort sikt. Dette kan være en rasjonell tilpasning til én enkeltstående handlingsplan, men kan være mer problematisk som en tilpasning til en serie av handlingsplaner.

Det finnes også ulike refusjonsordninger for kommunesektoren hvor utgiftene over statsbudsjettet bestemmes av aktivitetsnivået i tjenesten. Slike ordninger gir begrenset statlig kontroll over utgiftsnivået. Dette illustreres godt av utviklingen innenfor ordningen med statlig toppfinansiering av utgifter til særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester. Ordningen innebærer at staten refunderer deler av kostnadene knyttet til disse tjenestene. Begrunnelsen for ordningen er at det ikke finnes objektive kriterier i inntektssystemet som fanger opp variasjonene i utgiftene mellom kommunene. I tillegg til å gi svake insentiver til effektiv ressursbruk i kommunene, bryter ordningen med prinsippet om at de som fatter en beslutning, bør bære kostnadene ved den. Siden ordningen ble innført, har statens utgifter til ordningen økt betydelig. Både antall tjenestemottakere og kostnader per tjenestemottaker i ordningen har økt.

Øremerking kan også føre til uønsket vridning i ressursbruken i kommunene, ved at kommuner nedprioriterer tjenester der de ville ha satt inn ekstra ressurser ved fri bruk av de samme midlene, eller ved at de påvirker sammensetningen av tjenestene. Enkelte øremerkede ordninger, slik som for eksempel investeringstilskudd, vil innebære økte driftskostnader for kommunene framover. Videre vil øremerking medføre økte administrative kostnader sammenlignet med rammeoverføringer. Blant annet vil øremerking kreve søknads- og rapporteringsordninger til tilskuddene.

Betydelige inntektsforskjeller og tilhørende forskjeller i tjenestetilbud bidrar ofte til å utløse handlingsplaner. Inntektsforskjellene er i stor grad et resultat av sentrale beslutninger om skattefinansiering og overføringssystem. Det vil være en fordel med større samsvar mellom inntektsforskjeller og de forskjeller i tjenestetilbud som kan aksepteres.

16.6 Kommunereform

16.6.1 Arbeidet med kommunereform

Norske kommuner er små gitt de oppgavene de har ansvar for. Norge består av 428 kommuner, som gir et gjennomsnittlig folketall på knapt 12 000 innbyggere. Dette er ikke spesielt lavt i europeisk sammenheng, jf. Prop. 95 S (2013 – 2014). Kommunene i Norge har imidlertid på samme måte som i de øvrige nordiske kommunene ansvar for langt flere tjenester enn de fleste andre europeiske kommuner. Det gir derfor liten mening å sammenligne norske velferdskommuner med andre europeiske kommuner. Kommunene i våre skandinaviske naboland er derimot mer sammenlignbare med de norske, med et betydelig ansvar for innbyggernes velferd. Sammenlignet med Sverige og Danmark er norske kommuner relativt små, jf. tabell 16.3.

Tabell 16.4 Innbyggere i skandinaviske kommuner. Årsskiftet 2013/2014

Antall kommuner

Median

Gjennomsnitt

Størst

Minst

Norge

428

4 661

11 937

634 463

211

Sverige

290

15 281

33 258

897 700

2 436

Danmark

98

43 097

57 420

569 557

1 808

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2014).

Variasjonen mellom norske kommuner er samtidig stor, med innbyggertall som spenner fra 211 til over 630 000. Over halvparten av kommunene har færre enn 5 000 innbyggere, mens over 60 pst. av befolkningen bor i kommuner med over 20 000 innbyggere og nesten 40 pst. i kommuner med over 50 000 innbyggere.

Folketallet i Norge har økt med 32 pst. siden 1970 og 22 pst. siden 1985. Bosettingsmønsteret har også endret seg betydelig. Økningen i folketallet har vært størst i de store kommunene, mens det har falt i kommuner som nå har under 4 000 innbyggere, jf. figur 16.8. En stadig større andel av befolkningen lever i eller nær større bysentra. Alderssammensetningen av befolkningen varierer også mye mellom kommunene. Typisk har små kommuner en høyere andel eldre enn store kommuner.

Figur 16.8 Prosentvis endring i befolkning etter kommunestørrelse1 fra 1985 til 2013

Figur 16.8 Prosentvis endring i befolkning etter kommunestørrelse1 fra 1985 til 2013

1 Kommuner som har blitt slått sammen etter 1985 er her regnet som om sammenslåingen allerede hadde skjedd i 1985.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Urbaniseringen kan også illustreres ved hjelp av tall for Statistisk sentralbyrås arbeidsmarkedsregioner. De ti største arbeidsmarkedsregionene har om lag halvparten av befolkningen i 2014, men to tredjedeler av befolkningsveksten i perioden 1970 – 2014 og 70 pst. av veksten siden 2000 (Rattsø 2014).

Samtidig er kommunestrukturen i Norge i hovedsak uendret siden kommunereformen i 1964. Da ble antall kommuner redusert fra 744 til rundt 450 etter noen år. Kommunestrukturen som ble etablert på 1960-tallet, var bl.a. motivert ut fra at kommunene skulle kunne ha ansvaret for grunnskolen da denne ble utvidet fra syv til ni år. Siden den gang har kommunenes oppgaver blitt utvidet på en rekke områder. Innenfor helse- og omsorgstjenestene gjelder det bl.a. sykehjem, omsorg for psykisk utviklingshemmede, samhandlingsreformen og økt ansvar for forebyggende arbeid. Oppgavene innenfor den pedagogisk-psykologiske tjenesten (PPT) og barnevernstjenesten er utvidet, og det er innført full barnehagedekning. Det stilles også økte krav til kommunal og regional planlegging.

Oslo har både kommunale og fylkeskommunale oppgaver. For øvrig gjelder generalistkommuneprinsippet med noen små unntak. Det innebærer at alle kommuner har ansvar for de samme tjenestene, uavhengig av størrelse. Ekspertutvalget for kommunereformen peker på at kommunene er svært forskjellige med hensyn til bl.a. folketall, folketallsutvikling, avstander og sentralitet, og kommunene vil derfor ha ulike forutsetninger for å fylle disse funksjonene (Delrapport fra ekspertutvalget for kommunereformen, 2014).

Mange kommuner har etter hvert inngått interkommunalt samarbeid for å kunne løse oppgavene på en effektiv måte og for å levere gode tjenester til innbyggerne. Det er nærliggende å se denne utviklingen i sammenheng med endringene i kommunesektorens oppgaver og befolkningsutviklingen. Staten har lagt til rette for interkommunalt samarbeid ved å opprette nye modeller for slikt samarbeid, som også omfatter offentlig myndighetsutøvelse. Staten har videre satt i verk flere tiltak for å støtte små fagmiljøer i kommunene, og for å utjevne tilbudet mellom små og store kommuner. Blant annet har fylkesmannen en viktig rolle som veileder overfor kommuner som trenger spesiell oppfølging.

NIVI analyse (2013) oppsummerte det de mente er de seks viktigste svakhetene ved dagens kommuneinndeling i prioritert rekkefølge:

  1. Hovedstadsområdet Oslo og Akershus er splittet opp i elleve kommuner og tre fylker uten noen formell samordnende forvaltningsmyndighet.

  2. I ni andre byområder er det sentrale tettstedet splittet opp på til sammen 26 kommuner. Med noen få unntak er samtlige øvrige byregioner i landet berørt av andre former for tett integrasjon mellom flere kommuner.

  3. Mindre tettsteder deles opp av kommunegrenser i 35 tilfeller.

  4. Mange kommuner er små i folketall selv om kommunikasjonsutbygging har ført til at reiseavstanden til nabokommunen ikke er særlig stor.

  5. Det finnes 25 mikrokommuner, dvs. kommuner med under 1 000 innbyggere. Også her har et mindretall en klar avstandsbegrunnelse.

  6. I tillegg kommer andre uhensiktsmessige avgrensinger av kommuner, der noen av innbyggerne tilhører feil kommune utfra dagens kommunikasjoner, lokale tjenesteleveranser eller kulturelle identitetsbånd. Dette mener NIVI berører de fleste av landets kommuner.

NIVI konkluderte med at det er behov for betydelige endringer, og foreslo et nytt kommunekart med 105 regionkommuner. I dette forslaget ble landets minste kommune Setesdal med om lag 7 000 innbyggere.

Økt behov for kapasitet og kompetanse i kommunene, samt uhensiktsmessige kommunegrenser, er en viktig bakgrunn for at Regjeringen har varslet at den vil gjennomføre en kommunereform hvor det sørges for at nødvendige vedtak blir fattet i inneværende stortingsperiode. Den vektlegger at kommunereformen er en reform for styrket lokaldemokrati, bedret tjenestetilbud og mer rettsriktig og effektiv forvaltning, og at en kommunereform bør innrettes slik at kommunene er robuste i flere tiår framover (Prop. 95 S (2013 – 2014)). Som et ledd i reformprosessen satte Kommunal- og moderniseringsdepartementet i januar 2014 ned et ekspertutvalg for kommunereformen. Utvalget har levert en delutredning om kriterier for kommunestruktur gitt dagens oppgaver, og 1. desember i 2014 leverte utvalget sin sluttrapport med vurdering av kriterier kommunene bør oppfylle for å ivareta mulige nye oppgaver.

Også ekspertgruppen for kommunereformen sier klart at dagens struktur ikke er hensiktsmessig. Utvalget foreslår tolv kriterier for en framtidig kommunestruktur (Ekspertgruppen for kommunereform (2014) – delrapporten):

Kriterier for kommunene:

  1. Tilstrekkelig kapasitet

  2. Relevant kompetanse

  3. Tilstrekkelig distanse

  4. Valgfrihet

  5. Effektiv tjenesteproduksjon

  6. Økonomisk soliditet

  7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder

  8. Høy politisk deltakelse

  9. Lokal politisk styring

  10. Lokal identitet

Kriterier for staten:

  1. Bred oppgaveportefølje

  2. Statlig rammestyring

Basert på disse kriteriene foreslår ekspertutvalget kommunesammenslutninger både i distriktene og i byområder. Utvalget mener fagmiljøene i de minste kommunene må styrkes for å oppnå tilstrekkelig kvalitet i oppgaveløsningen, og sier at kommunene bør ha minst 15 000 – 20 000 innbyggere for å sikre god oppgaveløsning. Den konkrete minstestørrelsen er avledet fra valgene kommunene selv har gjort ved etablering av interkommunalt samarbeid for spesialiserte tjenester innen barnevern, PPT og helse. Utvalget framhever at hensynet til en god oppgaveløsning må ses opp mot ulempene avstander vil gi for demokratiet, og at det først og fremst er i Finnmark det kan være aktuelt å fravike anbefalingen om et minste innbyggertall.

Utvalget peker på at fagmiljøer med tilstrekkelig kapasitet og relevant kompetanse er nødvendig for å ivareta alle kommunenes fire roller: tjenesteyter, myndighetsutøver, samfunnsutvikler og demokratisk arena. Dagens størrelse på de minste kommunene framheves som et problem særlig for tilbudet av spesialiserte tjenester og for myndighetsutøvelsen, men utvalget mener økt minstestørrelse også vil være fordelaktig for kvalitetsutviklingen innenfor de store tjenesteområdene.

Den andre anbefalingen er at kommunestrukturen i større grad bør nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder. I byområder skaper dagens kommunestruktur særskilte utfordringer, selv med kommuner som oppfyller minstestørrelsen på 15 000 – 20 000 innbyggere. Flere kommuner har vokst ut over sine nåværende grenser, noe som vanskeliggjør helhetlig areal- og transportplanlegging. Den tredje anbefalingen er at staten bør redusere detaljstyringen, og det må utvikles ordninger for politisk deltakelse for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer. Utvalget anslår selv at disse anbefalingene innebærer at antall kommuner vil komme ned mot 100.

Det kan innvendes at gevinsten ved kommunesammenslutninger vil være begrenset fordi kommunene allerede har løst mange av utfordringene gjennom interkommunalt samarbeid. Ekspertutvalget viser til at interkommunalt samarbeid har vært nødvendig for å løse oppgavene med dagens kommunestruktur, men mener at omfanget av interkommunalt samarbeid har blitt for stort og at samarbeid gir dårligere løsninger enn kommunesammenslutninger. Interkommunale samarbeidsordninger er i mindre grad underlagt folkevalgt styring, og det er vanskelig for velgerne å holde politikerne ansvarlige når et stort antall tjenester organiseres i ulike samarbeidskonstellasjoner. Økonomistyring og samarbeid på tvers av tjenestene innad i kommunene blir også vanskeligere. Også interkommunale plansamarbeid har vist seg å være krevende. For eksempel kan det være vanskelig å gjennomføre helhetlige arealplaner som minimerer transportomfanget, fordi kommunene kjemper om å få størst mulig andel av den regionale veksten. Endelig bør det påpekes at det på enkelte områder er mange små kommuner som ikke deltar i interkommunalt samarbeid. For eksempel er det om lag 100 kommuner med færre enn fem ansatte i barnevernet som ikke har interkommunalt barnevernssamarbeid.1

I ekspertutvalgets sluttrapport har utvalget sett på hvilke kriterier kommunene bør oppfylle for å kunne ta på seg nye oppgaver. Utvalget har også vurdert eksempler på oppgaver det kan være aktuelt å overføre til større og mer robuste kommuner. Utvalget mener at kommuner med minst 15 000 – 20 000 innbyggere kan være i stand til å overta ansvaret for nye oppgaver innenfor flere av de ti områdene utvalget har vurdert. Dette gjelder habiliterings- og rehabiliteringstjenestene, statlige oppgaver tilknyttet fosterhjem og barneverninstitusjoner, hjelpemidler til personer med nedsatt funksjonsevne, arbeidsmarkedstiltak i skjermet sektor og virkemidler for lokal nærings- og samfunnsutvikling. Videre mener utvalget at kommuner med minst 100 000 innbyggere isolert sett kan være i stand til å overta enkelte andre oppgaver, som videregående opplæring og kollektivtransport, forutsatt at de også utgjør funksjonelle samfunnsutviklingsområder. Utvalget har tydeliggjort kriteriet og anbefalingen om geografisk funksjonalitet. Utvalget mener at et tettsted i sin helhet bør ligge i én kommune. Dette inkluderer både tilfeller der tettsteder har vokst ut over sine kommunegrenser, samt der to tettsteder har vokst sammen. Videre mener utvalget at et tett integrert arbeidsmarked bør utgjøre én kommune. Utvalget mener at et arbeidsmarkedet er tett integrert når rundt 25 pst. eller flere av de sysselsatte bosatt i en kommune jobber i regionens senterkommune(r).

Utvalget har skissert fordeler og ulemper med tre mulige kommunemodeller, en videreføring av dagens generalistkommuneprinsipp som innebærer at alle kommuner har ansvaret for de samme oppgavene, eller to ulike modeller med oppgavedifferensiering mellom kommuner etter kommunestørrelse der de største kommunene kan få flere oppgaver, enten ved at alle kommuner utenom Oslo inngår i fylket/region eller en modell der storkommuner utgjør et eget fylke/region (Oslo-status). Utvalget har vurdert alle modellene, men ikke gitt en klar anbefaling.

Utvalget peker på at generalistkommuneprinsippet gir en enhetlig og oversiktlig kommuneforvaltning. Styrings- og finansieringssystemet vil være det samme for alle kommuner, og lovgivningen gir de samme rammene for statlig tilsyn og kontroll med kommunene. Utvalget mener at en enhetlig oppgavefordeling bidrar til et likeverdig lokalt selvstyre i alle deler av landet, mens likebehandling i den statlige styringen sikrer at alle kommuner har samme frihet i forholdet til staten.

Utvalget viser til at en hovedutfordring ved generalistkommuneprinsippet er at oppgaveporteføljen bestemmes ut fra hvilke oppgaver de minste kommunene kan bære, mens større kommuner kan bære flere oppgaver enn i dag. Både av hensyn til oppgaveløsningen og lokaldemokratiet i de største kommunene er det en ulempe at det kommunale ansvaret begrenses av hensynet til de minste kommunene.

Utvalget peker også på at oppgavedifferensiering vil gi større fleksibilitet i overføring av oppgaver til kommunene. Storkommunene kan da tilføres flere oppgaver tilpasset lokale forutsetninger i geografi og befolkningsgrunnlag. En utvidet oppgaveportefølje styrker lokaldemokratiet, ved at innbyggerne i de større kommunene får økt innflytelse over tjenestetilbud og samfunnsutvikling i sitt nærområde. Dersom storkommunene får et helhetlig ansvar for alle oppgaver, vil det være lettere å drive en helhetlig planlegging og utvikling når det gjelder arealbruk, transport og tjenesteproduksjon.

Utvalget peker imidlertid på at en modell med oppgavedifferensiering kan innebære at det bli mer krevende for staten/fylkeskommunene å gi et godt tilbud til resten av fylket. Samtidig peker utvalget på at kostnadseffektiviteten i administrasjonen av tjenestene som omfattes av oppgavedifferensieringen kan bli mindre som følge av reduserte stordriftsfordeler. En slik løsning vil også kreve mer oppgavespesifikk statlig styring. Samtidig peker utvalget på at modellen med oppgavedifferensing der storkommunene samtidig skal inngå i fylket vil føre til at innbyggerne i storkommunene får større påvirkning gjennom lokalvalgene. Disse innbyggerne vil både ha en større oppgaveportefølje i sin kommune samtidig som de kan påvirke løsningen av oppgavene for innbyggere i andre kommuner i restfylket. Modellen med flere storkommuner, som har både primærkommune og fylkeskommuneoppgaver, vil ifølge utvalget kunne forsterke ulempene knyttet til samhandling og koordinering mellom storkommuner og tilstøtende regioner.

Parallelt med arbeidet med å gi kommunene flere oppgaver skal også oppgavene til fylkeskommunene vurderes. Amdam m.fl. (2014) har sammenstilt og vurdert mulige modeller for et nytt regionalt folkevalgt nivå ut fra tidligere utredninger av regionspørsmålet. I utredningen skisseres fem alternativer for regioninndeling. De fem ulike modellene er:

  • Samme fylkeskommunestruktur som i dag, men reduksjon i antall kommuner til om lag 300. Det påpekes at dette alternativet trolig ikke vil fungere med klart færre kommuner enn 300, siden det blir vanskeligere for små fylker å forholde seg til store kommuner med betydelige ressurser. I rapporten vurderes dette alternativet som svakt negativt.

  • Antallet fylkeskommuner reduseres til mellom 10 og 15 og antallet kommuner til om lag 300. En slik organisering kan fungere også med færre og større kommuner, siden fylkene blir større. Fylkene kan også i en slik situasjon overta flere oppgaver fra staten enn i dag. En slik endring vurderes i rapporten som positiv.

  • En endring til 7 regioner og 80 store kommuner. Dette alternativet anses i rapporten som bedre enn dagens situasjon, men det vises til enkelte utfordringer. Blant annet pekes det på konkurranse og manglede samarbeid mellom byer innad i de foreslåtte regionene. Ut fra slike hensyn kan 10 til 12 regioner være mer hensiktsmessig.

  • Generalistkommuneprinsippet forlates og antall kommuner blir om lag 150. Av disse er det 4 – 6 kommuner med storbystatus og totalansvar tilsvarende Oslo-modellen, 10 – 15 med byregionstatus og over 50 kommuner som er små distriktskommuner. Fylkeskommunene har ansvar utenom storbyene. I rapporten pekes det på at dette alternativet kan være mer kostnadseffektivt enn dagens situasjon, men kompleksiteten øker.

  • Generalistkommuneprinsippet forlates og landet deles inn i 10 til 15 regioner med overordnet ansvar for regionplanlegging og utvikling i regionen. Oppgavene til kommunene varier med størrelsen på kommunen. Dette alternativet innebærer størst forandring fra dagens situasjon. Det gir stor fleksibilitet, og dersom en lykkes i å utvikle et godt samarbeid, kan dette alternativet være klart bedre enn dagens løsning.

I utredningen til Amdam m.fl.er det bare vurdert modeller der det regionale nivået består. I NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune konkluderte utvalget med at det er en rekke offentlige oppgaver som klart løses best i et geografisk perspektiv som ligger mellom landet som helhet og den avgrensing som kommunene bør representere. Oppgavene på regionalt nivå kan løses av en regional statsforvaltning, et folkevalgt regionalt nivå eller av flere kommuner i samarbeid. Det styrende organet til et folkevalgt regionalt nivå kan enten være valgt gjennom direkte valg eller gjennom indirekte valg i de enkelte kommunestyrer. Utvalget pekte også på at både en rekke oppgaver som naturlig skal løses på kommunenivå, og en del oppgaver som i dag må løses i et regionalt perspektiv, mange steder i landet kunne blitt bedre ivaretatt ved en endring i kommuneinndelingen. I det videre arbeidet med å forbedre den offentlige sektors evne til å ivareta sine sentrale funksjoner, må spørsmålet om kommuneinndeling stå sentralt.

Regjeringen har framhevet at den i arbeidet med kommunereformen vil legge stor vekt på god lokal forankring. Samtidig pekes det på at det i utarbeidelsen av beslutningsgrunnlaget for Stortinget vil bli lagt til grunn at enkeltkommuner ikke skal kunne stanse endringer som er ønskelige og hensiktsmessige ut fra regionale og nasjonale hensyn. I proposisjonen vil Regjeringen dermed kunne foreslå andre sammenslåinger av kommuner enn det som følger av de lokale vedtakene.

16.6.2 Kommisjonenes vurdering av kommunereform

Kommisjonen mener at det er behov for å vurdere dagens styringssystem for kommunesektoren – både funksjonsfordeling, finansiering, statlig regulering og kommunestruktur. Kommisjonen mener en omfattende reform av kommunestrukturen framstår som helt sentral for å få til en effektiv bruk av ressursene i sektoren. Fraværet av en hensiktsmessig kommunestruktur er det viktigste hinderet for en god utnyttelse av ressursene i kommunesektoren. Det handler dels om de små kommunene: Mange av dagens kommuner er for små til å ha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å drive nødvendig utviklingsarbeid, og statlig regulering tvinger seg fram som følge av dette. I tillegg er små kommuner lite robuste overfor endringer i lokale behov. Det gjør det nødvendig med spesialordninger, slik som for eksempel toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester.

I et samfunnsøkonomisk perspektiv er det en bedre kommunestruktur i byområder som gir de største gevinstene. Det skyldes at det er her de fleste innbyggerne bor og her de fleste ressursene brukes. Kommunegrenser som avviker sterkt fra naturlige bo- og arbeidsområder, gir betydelig administrativt merarbeid knyttet til samarbeid, felles avklaringer, kjøp av tjenester, planlegging av kollektivtransport osv. Det er klare styringsutfordringer i norske byområder knyttet til helhetlige areal- og transportløsninger. Byområdene består av flere kommuner, som innebærer fragmentert ansvar og myndighet for arealplanlegging i regioner som naturlig danner felles arbeidsmarkeder. Videre er ansvaret for transportløsninger delt mellom ulike sektormyndigheter og forvaltningsnivå. Enkeltkommuners ønsker om lokal vekst kan komme i konflikt med hensynet til et effektivt utbyggingsmønster og transportsystem for byområdet/regionen som helhet. Kommunesammenslåinger kan gi bedre styringsmuligheter på dette området. I de største arbeidsmarkedsregionene må dette suppleres med sterkere regional samordning.

Urbanisering med særlig konsentrasjon av personer med høyere utdanning i urbane strøk er et kjennetegn ved økonomisk vekst, jf. Rattsø (2014) og kapittel 7 om urbanisering. Byvekst gir også nye muligheter for å utvikle samfunnsplanlegging og tjenestetilbud som ikke utnyttes ved dagens kommunesystem. En vellykket vekst i byene vil således kunne legge til rette for framtidig vekst i Norge. En byreform vil kunne etablere utvidede oppgaver og større handlingsrom for de 20 største byregionene, også sammenlignet med dagens løsning for Oslo. Det vil omfatte to tredjedeler av befolkningen før eventuelle endringer i bosettingen. Øvrige kommuner vil i en slik modell ivaretas ved en kombinasjon av regionkommuner og et nytt og enklere mellomnivå sammenlignet med dagens fylker. Trengsel og kø i byområder kan gi agglomerasjonsulemper og effektivitetstap. En areal- og transportpolitikk som legger til rette for høy kollektivdekning i byområder er sentralt for et kostnadseffektivt transportsystem. Dette krever økt fortetting innenfor eksisterende bystruktur, særlig rundt trafikknutepunkt og satsing på kollektivtransport i byområder.

Mye av den mest høylytte motstanden mot kommunereform er knyttet til små kommuner med lange reiseavstander. Samtidig er det løsningene for de mer sentrale kommunene som er viktigst målt i antall berørte personer og i samlede kostnader og gevinster for samfunnet. Kommisjonen vil framheve at hensynet til enkeltkommuner med særlig store avstandsulemper ikke må hindre en helhetlig reform. Hvis det er fare for dette, kan det være gode grunner til heller å vurdere unntak fra generalistkommuneprinsippet, eller i ytterste konsekvens revurdere hele prinsippet. En oppmyking av generalistprinsippet vil også gi muligheter for å legge flere og større oppgaver til de store kommunene enn det som gjøres i dag.

Effektivitetshensyn tilsier at kommunestrukturen langt på vei fastlegges ved en overordnet plan, der nasjonale hensyn får forrang framfor den enkelte kommunes ønsker. Det synes samtidig å være bred enighet blant de politiske partiene om at frivillighet bør tilstrebes og at lokale prosesser bør stå sentralt i gjennomføringen av en kommunereform. Dette kan gi større oppslutning lokalt. Inntektssystemet bør imidlertid ikke være utformet slik at det gir dårlige insentiver til kommunesammenslutninger. Det kan gi store avvik mellom det som lønner seg for fellesskapet og det som lønner seg for den enkelte kommune.

Kommisjonen vil peke på at dersom kommunereformen medfører endringer i generalistprinsippet, med overføring av oppgaver fra fylkeskommuner til større by- eller regionkommuner, vil det være nødvendig med reformer av fylkeskommunenes oppgaver og struktur. Det gjelder for eksempel dersom vesentlige deler av videregående utdanning overføres til større by- eller regionkommuner. En mulighet er en inndeling av landet i fem-sju regioner som får en folkevalgt forankring direkte eller indirekte.

I dagens styringssystem har kommunene begrensende muligheter til å påvirke egne inntekter. Med unntak av en viss frihet når det gjelder eiendomsskatt. Dette styringsregimet er primært et resultat av det store spennet mellom små og store kommuner – de har like oppgaver, men svært ulike forutsetninger. Større og mer like kommuner etter en kommunereform vil kunne begrunne mindre statlig styring og større kommunal handlefrihet. Det bør da vurderes om man kan gi kommunene større økonomisk selvstendighet og ansvar slik man gjør i Sverige. Større lokal beskatningsfrihet vil gjøre det lettere å tilpasse det kommunale tjenestetilbudet til lokale ønsker og behov. Økt lokal skattlegging av alminnelig inntekt vil imidlertid kunne undergrave arbeidslinja, og lokale forskjeller i skattesatser vil kunne gi uønskede tilpasninger. I tillegg vil det svekke statens styring av den økonomiske utviklingen. I en vurdering av friere kommunal skattøre må derfor de mulige gevinstene i form av et mer levende lokaldemokrati eller bedre lokal tilpasning, veies mot de negative virkningene på andre områder.

Kommisjonen mener at kommunene må ha en større frihet til å ilegge eiendomsskatt. Eiendomsskatt inngår ikke i systemet for inntektsutjevning, slik at kommunene får beholde hele skatteinntekten. Det innebærer at kommunal eiendomsskatt er en skatteform der kommunen direkte kan møte innbyggernes avveiinger mellom bedre tjenester og økt skattebelastning. Eiendomsskatt vil også være en stabil inntektskilde for kommunene, samtidig som man unngår de fleste ulempene som er knyttet til økt skatt på alminnelig inntekt for personer.

Kommisjonen vil peke på at dersom man ikke får til en omfattende kommunereform bør man vurdere funksjonsfordelingen på nytt. I den svenske debatten er statlig overtagelse av skolesektoren en aktuell løsning på svakhetene i skoleresultatene.

Kommisjonen vil peke på at finansieringssystemet for kommunesektoren må støtte opp under en effektiv kommunestruktur. Dagens økonomiske ordninger knyttet til kommunesammenslåinger innebærer at kommuner som slår seg sammen, beholder mye av den økonomiske gevinsten i en lang overgangsperiode. Enkelte av de regionalpolitiske tilskuddene bidrar til at små kommuner har høyere korrigerte frie inntekter per innbygger enn større kommuner, noe som kan bidra til å svekke insentivene til kommunesammenslutninger. Sammenslåing kan dessuten få svært ulike konsekvenser for de involverte kommunene. Det tydeligste eksempelet er de små kraftkommunene, som har svært høye inntekter per innbygger. Dersom disse slås sammen med tilgrensende kommuner, må kraftinntektene deles på flere. Kommisjonen vil peke på at det på lang sikt er storsamfunnet som bærer store deler av kostnadene ved en uhensiktsmessig kommunestruktur. Det er uheldig dersom inntektssystemet bidrar til å begrense frivillige sammenslåinger av kommuner.

Kommisjonen mener en gjennomført rammestyring av kommunesektoren gir gode insentiver til fornuftig bruk av ressursene. Gevinster som følge av mer effektiv drift vil i sin helhet tilfalle den enkelte kommune. Samtidig står kommunen fritt til å tilpasse ressursbruken og utformingen av tjenestene til lokale forhold og prioriteringer. Omfanget av handlingsplaner, øremerking og refusjonsordninger bør derfor holdes på et minimum.

Etter kommisjonens vurdering styrer staten i for stor detalj hvordan kommunesektoren skal løse sine lovpålagte oppgaver. Selv om den statlige styringen reflekterer at kommunene tilbyr helt sentrale velferdstjenester innenfor områder som skole og omsorg, må statlige reguleringer og retningslinjer gjennomgås kritisk med sikte på mer desentralisering. Større frihet til å utføre oppgavene i samsvar med lokale forhold og vilkår vil bedre forutsetningen for effektiv virksomhet.

Kommunene og fylkeskommunene har hovedansvaret for viktige velferdstjenester, og de må stilles til ansvar for de tjenestene de leverer. Kommisjonen vil framheve at god bruk av tilgjengelig informasjon med vekt på å lære av hverandre, kan være viktige verktøy for økt kvalitet i det kommunale tjenestetilbudet. Det foreliggende tallmaterialet tyder på forskjeller i både kvalitet og effektivitet som kommunene må ta tak i.

Frikommuneførsøket og utfordringsretten i Danmark er eksempel på forsøk med mindre statlig styring. Forsøksloven i Norge åpner for at norske kommuner kan søke om forsøk på områder hvor de opplever at dagens lovverk er til hinder for utvikling av kommunens virksomhet. For tiden er det ingen forsøk etter forsøksloven. Kommisjonene mener det bør vurderes systematiske forsøk, som følges av evaluering og fjerning av regler som legger unødvendige begrensinger på kommunene.

16.7 Kommisjonens vurderinger

En kommunereform må sikre en mer effektiv kommunestruktur, med økt kvalitet i tjenestene og bedre utnyttelse av stordriftsfordeler. Særlig i tettbygde områder må kommunestrukturen tilpasses slik at sammenhengende bolig- og arbeidsområder kan få felles styringsorganer, en mer effektiv virksomhet og bedre mulighet for planlegging. I det videre arbeidet med kommunereformen bør også en oppmyking av generalistprinsippet vurderes, herunder om større kommuner bør få økte muligheter til å utføre oppgaver som i dag tilligger stat eller fylkeskommune.

Dagens inntektssystem legger til grunn at smådriftsulemper er en ufrivillig kostnad for kommunene, og at denne kostnaden derfor kompenseres fullt ut. Det er uheldig ettersom det kan begrense frivillige sammenslåinger. Rammefinansieringen av kommunene utfordres i perioder med sterk vekst i øremerkede tilskudd bl.a. gjennom statlige handlingsplaner. Omfanget av handlingsplaner, øremerking og refusjonsordninger bør holdes på et minimum.

Større kommuner etter en kommunereform vil kunne begrunne mindre statlig styring og større kommunal handlefrihet. Det bør da vurderes om man kan gi kommunene større økonomisk selvstendighet og ansvar slik man gjør i Sverige. Større lokal beskatningsfrihet vil gjøre det lettere å tilpasse det kommunale tjenestetilbudet til lokale ønsker og behov. Imidlertid vil økt lokal skattlegging av alminnelig inntekt kunne undergrave arbeidslinja, mens lokale forskjeller i skattesatser vil kunne gi uønskede tilpasninger. Disse innvendingene gjelder ikke kommunal eiendomsskatt, og her bør kommunene få enda større frihet enn i dag. Eiendomsskatter ligger på et lavt nivå i Norge sammenlignet med andre land, og langt under nivåene i land som USA og Storbritannia.

Staten styrer i for stor detalj hvordan kommunesektoren skal løse sine lovpålagte oppgaver. Større frihet til å utføre oppgavene i samsvar med lokale forhold og vilkår vil bedre forutsetningen for effektiv drift. Større og mer robuste kommuner vil gi økt rom for slik delegering. Ordninger tilsvarende frikommuneforsøket og utfordringsretten i Danmark bør vurderes. Det bør vurderes systematiske forsøk, som følges av evaluering, og fjerning av regler som legger unødvendige begrensinger på kommunene.

Fotnoter

1.

Barnevernspanelet anbefalte i 2011 at ingen barnevernstjenester bør ha under fem fagårsverk.

Til toppen
Til dokumentets forside