NOU 2015: 1

Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd — Produktivitetskommisjonens første rapport

Til innholdsfortegnelse

18 Samferdselssektoren

Norge investerer betydelige midler i samferdselssektoren, samtidig som den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av investeringene er lav. Vi kunne fått vesentlig mer ut av ressursene ved bedre prioriteringer. Dersom prosjekter skal kunne gi større nytte enn kostnader for samfunnet som helhet, kreves en ny og mer helhetlig tilnærming til hvilke prosjekter som velges. Beslutningsstrukturen i sektoren bør endres slik at valg av prosjekter i større grad gjøres ut fra helhetlige samfunnshensyn, og ikke som utfallet av interessene til enkeltaktører.

Det framgår verken av målformuleringer i Nasjonal transportplan (NTP) eller av retningslinjer for arbeidet gitt av Samferdselsdepartementet at samferdselsetatene skal legge spesiell vekt på samfunnsøkonomisk lønnsomhet i sine forslag til prioriteringer av prosjekter i planen. I stedet presiseres det en rekke andre forhold som skal hensyntas. Etatenes prioriteringer er et viktig utgangspunkt for de endelige beslutninger om hvilke prosjekter som skal realiseres, særlig siden planprosessen pågår over mange år. Et nødvendig skritt på veien mot økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet i sektoren vil være å innføre et mer bindende prinsipp om å vektlegge samfunnsøkonomisk lønnsomhet på etatsnivå.

En effektiv infrastruktur er viktig for den økonomiske veksten i Norge. Dårlige prioriteringer ved valg av prosjekter gjør at vi får mindre igjen for investeringene i samferdsel enn vi kunne ha fått, og dette hemmer produktiviteten i næringslivet og dermed den økonomiske veksten i landet.

18.1 Innledning

Samferdselssektoren utgjør en sentral del av samfunnets infrastruktur og er derfor også viktig for produktivitetsveksten i et land. Det er viktig at de ulike transportgrenene legger til rette for de transporttjenestene det er mest bruk for, da dette vil påvirke både lønnsomhet og produktivitet for bedriftene.

Når beslutninger om nye investeringer skal fattes, bør målet være at den samfunnsøkonomiske verdien av investeringen er større enn de samfunnsøkonomiske kostnadene. Dette kalles samfunnsøkonomisk lønnsomhet. En grunnleggende utfordring for norsk samferdselspolitikk er at kostnadene ved mange av de prosjekter som det bevilges penger til, og som gjennomføres, ofte er større enn verdien av den samfunnsnytte som kan beregnes. Dette kapitlet drøfter grunner til at dette skjer og peker på mulige reformer for å bidra til en bedre beslutningsprosess i sektoren.

Mange av nyttevirkningene av et samferdselstiltak, for eksempel redusert tidsbruk og ulykker, går ikke direkte inn som vekst i BNP. Ikke desto mindre vil bedring på disse punktene være en forbedring for samfunnet. Det er derfor naturlig at de inngår i beslutningsgrunnlaget for transportpolitikken.

Statlige bevilgninger til vei, jernbane og sjøtransport i Norge utgjør 45,8 mrd. kroner i 2014, tilsvarende 4,1 pst. av statsbudsjettets utgifter. Bevilgningene til sektoren har økt betydelig i de senere år. I Nasjonal transportplan 2014 – 2023 la Stoltenberg II-regjeringen til grunn en statlig økonomisk planramme til vei, jernbane og sjøtransport på 508 mrd. kroner over tiårsperioden.1 Dette er om lag 167 mrd. kroner høyere enn en videreføring av bevilgningsnivået i 2013. Videre er det lagt til grunn om lag 98,6 mrd. kroner i bompengefinansiering over tiårsperioden, slik at den samlede planrammen for investering, drift og vedlikehold av vei, jernbane og kystformål beløper seg til 606,6 mrd. kroner i tiårsperioden 2014 – 2023.

I statsbudsjettet 2014 ble det bevilget 23,9 mrd. kroner til veisektoren i Norge, hvorav 12,5 mrd. kroner til investeringer. I 2014 ble i tillegg om lag 9 mrd. kroner i bompenger stilt til disposisjon fra bompengeselskapene. Totalt ble det det dermed brukt 21,5 mrd. kroner til investeringer i riksvei. Fylkesveier er ikke inkludert i disse tallene.

Utgifter til veiinvesteringer i Norge samlet sett (stat, fylker, kommuner), inkl. bompenger mv. har ifølge OECD de siste årene tilsvart om lag 1 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Dette er høyt sammenlignet med andre land. Veiinvesteringer, målt som andel av BNP, uavhengig av finansieringskilde, er halvparten så høye som i Norge i Sverige, Tyskland og USA og 25 pst. lavere i Sveits som også har en utfordrende topografi, jf. figur 18.1.

Figur 18.1 Samlede veiinvesteringer som andel av BNP, utvalgte land. 1995 – 2011

Figur 18.1 Samlede veiinvesteringer som andel av BNP, utvalgte land. 1995 – 2011

Kilde: OECD.

Stor ressursinnsats er imidlertid ingen garanti for at investeringer og andre tiltak i sektoren bidrar til å fremme økonomiens vekstevne. En betydelig andel av veiprosjektene som bygges ut i dag, er samfunnsøkonomisk ulønnsomme. I for eksempel Sverige utgjør de samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjektene en vesentlig større andel av investeringsporteføljen. Grunnlaget for valget av prosjekter som inngår i Nasjonal transportplan, er brede målformuleringer med til dels motstridende mål som ikke er rangert. Samfunnsøkonomisk lønnsomhet har ikke en spesielt framtredende rolle. Samlet investeringsportefølje i de to siste nasjonale transportplanene er anslått å være samfunnsøkonomisk ulønnsom.

Årsaken til at prosjekter ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme i Norge, er ofte at nyttesiden er for liten. Med lav trafikk er potensialet for samfunnsgevinster i form av redusert reisetid og økt sikkerhet lite. Årsaken kan imidlertid også ligge på kostnadssiden. Dersom et prosjekt er uforholdsmessig dyrt å gjennomføre, vil det, alt annet likt, ha dårligere samfunnsøkonomisk lønnsomhet enn hvis det hadde blitt gjennomført på en mer kostnadseffektiv måte.

En gjennomgang av tre sammenlignbare veiprosjekter for 4-felts motorvei i henholdsvis Norge, Sverige og Danmark, der man har forsøkt å korrigere for ulikt kostnadsnivå, har anslått kostnad på 84 mill. norske kroner per kilometer i Norge, mens tilsvarende tall i Sverige og Danmark var henholdsvis 52 og 58 mill. norske kroner per kilometer.2 Dette er kun tre enkle tilfeller, som selv om de er valgt ut for å være sammenlignbare, ikke er tilstrekkelig til å kunne trekke generelle slutninger. Det gir imidlertid grunn til å peke på at dette er noe som bør studeres nærmere. I avsnitt 18.3.4 drøftes de standarder og andre betingelser for øvrig som gjelder for veiprosjekter. Disse kan være kostnadsdrivende. Det kan også være andre kilder til høye kostnader, som for eksempel kan ha sammenheng med konkurranseforhold på utbyggersiden. Utvalget drøfter i dette kapitlet først og fremst «å gjøre de riktige tingene» innenfor sektoren. Når man har besluttet hva som skal gjøres, er det imidlertid også viktig å «gjøre tingene riktig». Kostnadstallene over viser at det kan være et stort potensiale innen samferdselssektoren på dette området. Av kapasitetshensyn har utvalget ikke gått nærmere inn på denne problemstillingen utover omtalene i avsnittene 18.3.2 nedenfor. Utvalget vil imidlertid påpeke at en nærmere gjennomgang av kilder til kostnadsreduserende tiltak er et arbeid som framstår som viktig framover.

I internasjonale undersøkelser av vilkår for næringsvirksomhet i Norge trekkes ofte samferdsel fram som en av de faktorene som i størst grad begrenser etablering og vekst, jf. kapittel 5. Det internasjonale pengefondet (IMF) tilrår i en gjennomgang av norsk økonomi i 2014 økt bruk av nytte-kostnadsanalyser ved valg av samferdselsprosjekter, jf. IMF (2014).

Det synes å mangle en helhetlig strategi for hvordan transportsystemet skal se ut i framtiden basert på samfunnsøkonomisk lønnsomhet. En slik strategi vil tilsi å bygge ut de mest lønnsomme strekningene først, og at mindre lønnsomme prosjekter utsettes til trafikkgrunnlaget har blitt større. Beslutningssystemet ser ut til å ha svak evne til å slå fast at ulønnsomme prosjekter som ønskes av enkelte aktører, ofte lokale interesser, ikke bør bygges ut. Dette illustrerer problemene med å balansere motstridende målsettinger, og der kostnadene ved ulike valg i liten grad blir hensyntatt.

De økonomiske rammene til samferdselsformål veies opp mot andre formål på statsbudsjettet. Gitt et ønske om mange prosjekter innenfor en begrenset økonomisk ramme, blir resultatet gjerne at veiutbygging deles opp i mindre parseller/kortere strekninger. Dermed blir mange prosjekter startet opp på samme tid, med små bevilgninger til hvert prosjekt, noe som igjen skaper utfordringer knyttet til rasjonell framdrift utover i byggeperioden. Det er etter utvalgets mening ikke noe i det statlige budsjettsystemet som hindrer rasjonell framdrift av store prosjekter. Det er snarere ønsket på politisk hold om å sette i gang flere prosjekter enn det er midler til, som er utfordringen.

I dette kapitlet pekes det på institusjonelle, organisatoriske og politiske faktorer som bidrar til en lite effektiv utnyttelse av ressursene som allokeres til sektoren. Kapitlet peker også på noen mulige reformer for å bedre beslutningsprosessene.

Samferdselssektoren omfatter flere ulike transport- og kommunikasjonsformer, herunder vei, jernbane og luftfart, samt kyst/sjø og post- og telekommunikasjoner. Samferdselsdepartementet er øverste samferdselsmyndighet, med bl.a. Statens vegvesen, Jernbaneverket og Kystverket som underliggende etater (direktorater). Departementet er også eier av bl.a. Avinor AS, Posten Norge AS og NSB AS.

Ved evaluering av ressursbruken i samferdselssektoren vil en mest mulig helhetlig tilnærming i utgangspunktet være å foretrekke, både innad i og på tvers av transportformene. De ulike transportformene og delene av sektoren er imidlertid organisert i ulike enheter og på forskjellige måter, både innenfor og utenfor statsforvaltningen. Også ansvarsforhold og finansiering varierer. Slike forskjeller innebærer at deler av planleggings- og beslutningsprosessen avviker mellom de ulike transportformene.

Analysen i dette kapitlet begrenses i hovedsak til vei og jernbane, med hovedvekt på vei. Avgrensningen er gjort dels av kapasitetshensyn, men også fordi det her trolig er størst på forbedringspotensial. Kapitlet ser primært på riksveier, men en del av utfordringene er felles for riks- og fylkesveier. Utbygging, drift og vedlikehold av riksvei- og jernbaneinfrastrukturen ivaretas av de statlige forvaltningsorganene Statens vegvesen og Jernbaneverket. Aktiviteten er i hovedsak bevilgningsfinansiert over statsbudsjettet. I tillegg kommer bompengefinansiering i veisektoren. Hovedvekten legges her på investeringsprosjekter, men utfordringer knyttet til bruk og vedlikehold av eksisterende infrastruktur blir også belyst. Avinor blir omtalt i kapittel 14 om statlig eierskap.

18.2 Manglende effektivitet i samferdselssektoren

Samfunnets ressurser er knappe og bør utnyttes mest mulig effektivt. For det første bør god – i betydningen samfunnsøkonomisk optimal – utnyttelse av eksisterende infrastruktur tilstrebes før nye investeringer iverksettes. Dernest bør en ved prioritering av nye prosjekter velge løsninger som er mest mulig samfunnsøkonomisk lønnsomme. Dette gjelder både i valget mellom nyinvesteringer og andre tiltak, som oppgradering og vedlikehold, og i valget mellom ulike investeringsalternativer. Endelig bør prosjektene som velges, gjennomføres så kostnadseffektivt som mulig, uavhengig av netto nytte ved prosjektet. Nedenfor belyses de to første typene av ineffektivitet, mens prosjektgjennomføringen drøftes i avsnitt 18.3.2.

18.2.1 Begrenset utnyttelse av potensialet for lønnsomme investeringer

En betydelig andel av vei- og jernbaneprosjektene som bygges ut i dag, er samfunnsøkonomisk ulønnsomme. Investeringsporteføljen kunne ha vært innrettet på en annen måte og i større grad vært samfunnsøkonomisk lønnsom dersom prioriteringene hadde vært foretatt annerledes. Planlegging av samferdselsprosjekter skjer på bakgrunn av prioriteringer og føringer i Nasjonal transportplan (NTP). Ved utforming av etatenes faglige anbefaling til kommende Nasjonale transport (planforslaget) utarbeider etatene også en lønnsomhetsstrategi, hvor prosjekter velges ut fra samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Denne viser at det er mulig å sette sammen en langt mer lønnsom prosjektportefølje enn det som faktisk legges til grunn i etatenes planforslag. Dette framgår som forskjellen mellom søylene til venstre og søylene i midten i figur 18.2, som er basert på NTP 2010 – 2019 og NTP 2014 – 2023. Problemstillingen er også drøftet i Nasjonalbudsjettet 2015.

Figur 18.2 Samfunnsøkonomisk netto nytte av investeringsprosjektene i Nasjonal transportplan 2010 – 2019 og NTP 2014 – 2023.1 Mrd. kroner

Figur 18.2 Samfunnsøkonomisk netto nytte av investeringsprosjektene i Nasjonal transportplan 2010 – 2019 og NTP 2014 – 2023.1 Mrd. kroner

1 Stortingsmeldingen om NTP 2014-2023 er de samfunnsøkonomiske analysene oppdatert med nye parametere og metoder i tråd med anbefalingene i Hagen-utvalgets rapport som da var lagt fram, jf. boks 18.1. Tallene i stortingsmeldingen er derfor ikke uten videre sammenlignbare med de som framgår av etatenes innspill.

Kilde: Nasjonal transportplan 2010 – 2019 og Nasjonal transportplan 2014 – 2023.

Samfunnsøkonomisk netto nytte av prosjektene som faktisk inngikk i stortingsmeldingen om NTP 2010 – 2019, framgår av søylene til høyre i figuren. Lønnsomheten her er langt dårligere enn etatenes forslag. Disse søylene er imidlertid ikke helt sammenlignbare med de øvrige, siden den økonomiske rammen ble utvidet vesentlig sammenlignet med etatenes planforslag. De aller fleste prosjektene etatene anbefalte er prioritert, men stortingsmeldingen inkluderte også en hel rekke prosjekter utover dette. Disse prosjektene hadde i stor grad negativ samfunnsøkonomisk netto nytte.

Også i den siste nasjonale transportplanen (NTP 2014 – 2023) gjøres en tilsvarende analyse. Dersom prosjektene i etatenes planforslag hadde blitt valgt strengt etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet, ville etatenes forslag til NTP 2014 – 2023 hatt en netto nytte på 37 mrd. kroner. Transportetatene foreslo imidlertid prioriteringer innenfor planteknisk ramme som ga en netto nytte på minus 31 mrd. kroner. Dette innebærer at et samfunnsøkonomisk tap på hele 68 mrd. kroner pga. de prioriteringene som Statens vegvesen og Jernbaneverket foretok mellom ulike prosjekter. Dette tilsvarer et årlig tap på 2,6 mrd. kroner.3

De endelige politiske prioriteringene framgår i stortingsmeldingen om transportplanen, Meld. St. 26 (2012 – 2013). Her er de samfunnsøkonomiske analysene oppdatert med nye parametere og metoder i tråd med anbefalingene i Hagen-utvalgets rapport som da var lagt fram, jf. boks 18.1. Tallene i stortingsmeldingen er derfor ikke uten videre sammenlignbare med de som framgår av etatenes innspill, og inngår derfor heller ikke i figur 18.2. For samferdselsprosjekter innebærer tilrådingene i NOU 2012: 16 at lønnsomheten av et normalt samferdselstiltak, alt annet likt, blir anslått høyere. I stortingsmeldingen er videre økonomisk ramme høyere enn den som lå til grunn i etatenes forslag.

Boks 18.1 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet

I en nytte-kostnadsanalyse tallfester man alle positive og negative virkninger av et tiltak i kroner så langt det lar seg gjøre. Hovedprinsippet for verdsettingen er at en konsekvens er verdt det befolkningen til sammen er villig til å betale for å oppnå den. Dersom betalingsvilligheten for alle tiltakets nyttevirkninger er større enn de samlede kostnadene, defineres tiltaket som samfunnsøkonomisk lønnsomt. Et ekspertutvalg (Hagen-utvalget) ferdigstilte i 2012 en oppdatering og gjennomgang av rammeverket for denne typen samfunnsøkonomiske analyser.

Det er ikke alltid at alle effekter av et tiltak kan måles i kroner på en god måte, og man verdsetter da nyttevirkninger og kostnader i kroner så langt det er faglig forsvarlig. Typisk vil enkelte tiltak kunne ha virkninger som man ikke uten videre kan verdsette ved hjelp av markedspriser. Eksempler på dette er miljøvirkninger, tidsbruk og ulykkesrisiko. Det finnes ulike verdsettingsteknikker og metoder som kan benyttes når man skal verdsette et gode eller en ulempe som ikke omsettes i markedet. Det er videre mulig å gi en grundig omtale av et tiltak uten å verdsette alle virkninger i kroner. En nytte-kostnadsanalyse tar ikke hensyn til fordelingsvirkninger.

Tiltak i samferdselssektoren er konkrete, og de helt sentrale virkningene tidsbruk, ulykkesrisiko og miljøvirkninger som klimautslipp, støy og lokal luftforurensing, verdsettes eksplisitt.

Det kan videre være positive netto ringvirkninger av samferdselsprosjekter i byområder som følge av en mulig positiv sammenheng mellom bystørrelse og produktivitet, jf. kapittel 7 om urbanisering. Ringvirkninger skal hensyntas dersom de gir et bidrag til netto verdiskaping og ikke bare representerer en omfordeling av denne. Samfunnsøkonomiske analyser av store prosjekter i tilknytning til et byområde der det kan sannsynliggjøres systematisk høyere produktivitet, kan utvides med en separat drøfting av netto ringvirkninger. En god samfunnsøkonomisk analyse bør også ha en systematisk framstilling av virkninger som ikke er prissatt og av fordelingsvirkninger.

I samferdselssektoren er den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av prissatte virkninger en god indikator for å rangere prosjekter. Fordelingsvirkninger i denne sektoren vil typisk gjelde geografisk fordeling og ikke fordeling mellom inntektsgrupper. Spørsmålet som da kan reises, er hvordan den samfunnsøkonomiske lønnsomheten påvirkes av å ta distriktspolitiske hensyn. Samfunnsøkonomisk lønnsomhet er ikke en beslutningsregel, og ved valg av prosjekter til en endelig portefølje, vil beslutningstakere også skjele til annen informasjon om det enkelte prosjekt, herunder ikke-prissatte virkninger og fordelingsvirkninger.

Med ny metode for beregning av samfunnsøkonomisk nytte er jernbaneporteføljen i stortingsmeldingen om NTP 2014 – 2023 anslått å ha en samfunnsøkonomisk netto nytte på -24 mrd. kroner. Utbygging av Follobanen inngår her som ett stort prosjekt. Her har kostnadsanslaget økt fra 20 mrd. kroner i NTP til om lag 24 mrd. kroner nå. Dette svekker lønnsomheten i jernbaneporteføljen med 4 mrd. kroner, alt annet likt. Veiporteføljen er isolert sett anslått å ha en netto lønnsomhet på om lag 20 mrd. kroner. Lønnsomheten kommer imidlertid nesten i sin helhet (18,4 mrd. kroner) fra anslag knyttet til ett prosjekt: E39 Rogfast. Statens vegvesen har i etterkant av framleggelsen av NTP gjennomgått lønnsomhetsberegningene på nytt og pekt på vesentlige svakheter i denne analysen. Siste anslag på lønnsomhet for dette prosjektet er nå 7,8 mrd. kroner (Statens vegvesen, 2013). Dette svekker lønnsomheten i veiporteføljen med 10,6 mrd. kroner, alt annet likt.

Beslutningsprosessen for norske samferdselsprosjekter er ifølge flere slik at positiv netto nåverdi ikke gir signifikant forklaringskraft for om prosjekter faktisk blir prioritert (Fridstrøm og Elvik, 1997 og Odeck, 2010). Videre er det en tendens til at størst mulig geografisk spredning tillegges betydelig vekt i utformingen av en anbefalt prosjektportefølje for et gitt fylke. Ifølge Boge (2006) har veiinvesteringer i stor grad blitt brukt som et virkemiddel for fordeling av velstand og i et forsøk på å oppnå regional utvikling.

I en sammenligning av transportetatene i Norge og Sverige framgår det at mens det svenske trafikkverket i arbeidet med «Nationell plan för transportsystemet 2010−2021» anbefalte en portefølje av prosjekter som hadde et forhold mellom netto nytte og bevilgningsbehov på 0,36, så anbefalte det norske Statens vegvesen i forslag til Nasjonal transportplan for 2014 – 2023 en portefølje der den tilsvarende brøken var -0,18, jf. Welde m.fl. 2013. Figur 18.3 nedenfor er hentet fra denne studien. Figuren tar utgangspunkt i norske og svenske transportetaters databaser over prosjekter der det foreligger netto-nytte-tall og som ligger til grunn for prioriteringsprosessen i etatene (kandidatlisten). Prosjektene er sortert fra mest til minst lønnsom. På y-aksen vises den gjennomsnittlige netto-nyttebrøken til prosjektene. På x-aksen vises ulike tenkte budsjettrammer. Som en illustrasjon har man markert budsjettrammen som trengs for å gjennomføre bundne prosjekter, og budsjettrammen som trengs for å gjennomføre prosjektplanen.4

Av figuren kan man lese to interessante funn, som trekkes fram i studien:

  1. Det foreligger like lønnsomme prosjekter i Norge som i Sverige. Det innebærer at det ikke er noe som tilsier at en portefølje av veiprosjekter må være mindre lønnsom i Norge enn i Sverige.

  2. Den norske databasen inneholder en rekke prosjekter som er ulønnsomme eller har svært lav lønnsomhet. Dette er ikke tilfellet med Sverige. Dette tyder ifølge Welde m.fl. (2013) på at transportetaten i Sverige i større grad siler bort ulønnsomme prosjekter på et tidlig stadium og ikke tar dem med i det videre prioriteringsarbeidet. En slik utsiling ser ikke ut til å skje i Norge.

Figur 18.3 Forholdet mellom gjennomsnittlig lønnsomhet (netto nytte per budsjettkroner – NNK) og budsjettrammer ved valg av mest lønnsomme prosjekter

Figur 18.3 Forholdet mellom gjennomsnittlig lønnsomhet (netto nytte per budsjettkroner – NNK) og budsjettrammer ved valg av mest lønnsomme prosjekter

Kilde: Welde m.fl. (2013).

18.2.2 Utnyttelse av eksisterende veiinfrastruktur

Når beslutningstakere vurderer ulike mulige løsninger på en utfordring i transportsektoren, kan det være samfunnsøkonomisk lønnsomt å velge løsninger som innebærer å utnytte eksisterende infrastruktur på en bedre måte framfor å igangsette store, nye investeringsprosjekter. Køprising kan da være et aktuelt virkemiddel. Også vedlikeholdstiltak og mindre tiltak som operativ bruk av teknologi, i første rekke informasjons- og kommunikasjonsteknologi (ITS-løsninger), kan bidra til bedre ressursutnyttelse uten store nyinvesteringer.

Bruken av en vei varierer over tid, både over døgnet, gjennom uken og i løpet av året. I perioder og områder med kø vil bruken overstige veiens kapasitetsgrense. Dersom den negative eksternaliteten som én trafikant påfører de øvrige trafikantene og samfunnet for øvrig, prises riktig, vil en kunne oppnå en bedre utnyttelse av veien enn uten prising. I tråd med dette anbefaler Hagen-utvalget i NOU 2012: 16 Samfunnsøkonomiske analyser bl.a. følgende:

«Dersom det er kø på vegen, vil det derfor være optimalt å benytte køprising for å fordele den knappe veikapasiteten dersom innkrevingskostnadene ikke er for høye. Dette er et eksempel på at vi alltid bør benytte skatter som forbedrer ressursallokeringen, før vridende skatter tas i bruk. Bruk av køprising for å fordele den knappe veikapasiteten reduserer isolert sett behovet for å investere i større veikapasitet. En samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse av veiprosjekter i et område med køproblemer bør derfor ta utgangspunkt i en situasjon med optimal prising av veikapasitet, i stedet for å legge til grunn at kapasitetsproblemet i sin helhet må løses ved økt veiutbygging.»

Avsnittet over utelukker selvsagt ikke investeringer i byer. Det peker bare på at investeringer først skal gjøres dersom de fremdeles er samfunnsøkonomisk lønnsomme etter at man har innført veiprising med optimale priser.

Rushtidsavgift/veiprising er hjemlet i vegtrafikkloven § 7 og krever i utgangspunktet tilslutning fra lokale myndigheter. Teorien tilsier at bruk av veiprising kan være et fornuftig tiltak for å løse trafikale utfordringer og å utsette behovet for kostnadskrevende investeringer. Også empirien vitner om at virkemiddelet gir positive resultater. Aas, Minken og Samstad (2009) viser for eksempel til positive erfaringer fra Stockholm.

Det er grunn til å forvente at køprising vil være et lønnsomt tiltak i norske byer med køproblemer, selv om det så langt i liten grad er blitt brukt. Et eksempel er Bergen. I rapporten om ekstern kvalitetssikring (KS1) for Regionpakke Bergen viser nytte-kostnadsanalysen at løsningen med alternativ bomring med differensierte bompengesatser vil være samfunnsøkonomisk svært lønnsom med en netto nytte på 16,5 mrd. kroner og minimale investeringskostnader. Lønnsomheten består i all hovedsak av positive virkninger for trafikantene på grunn av mindre kø og bedre framkommelighet (Dovre Group, Transportøkonomisk institutt 2012). Det er likevel ikke til nå lagt opp til å innføre denne løsningen i Bergen. En mulig årsak kan være de potensielt uheldige fordelingsvirkningene en rushtidsavgift vil kunne gi. På den annen side er det ikke godt dokumentert at køprising har negative fordelingsvirkninger, og for næringslivet vil trolig slike avgifter være en klar fordel. På grunn av skatt på inntekt vil en bedrift prise en time spart høyere enn privatpersoner gjør. Bystyret i Bergen har i januar 2015 signalisert innføring av tidsdifferensierte bompengesatser.

Den danske produktivitetskommisjonen har anbefalt bruk av rushtidsavgifter med samme begrunnelse som anført ovenfor, jf. Produktivitetskommissionen (2014).

En evt. køprising i områder der det allerede er bompengeinnkreving, må innrettes slik at den samlede betalingen for bruken av veien gir riktig pris, i tråd med den eksterne virkningen. Det mest naturlige vil antakelig være å avvikle den ordinære bompengeordningen og erstatte den med en køprising. Ideell plassering av bomstasjoner vil videre kunne være annerledes ved køprising enn ved bompengefinansiering. Bompengefinansiering skal maksimere inntekten fra innkrevingen, og således bør bommene plasseres slik at trafikken påvirkes minst mulig til en gitt takst. Køprising har derimot som formål nettopp å påvirke trafikken, og bommene bør derfor plasseres slik at de påvirker trafikken mest mulig til en gitt takst.

Bedre utnyttelse av transportsystem og -infrastruktur gjennom brukerbetaling kan også være aktuelt for kollektivtransport. Her kan billettpriser brukes aktivt for å påvirke transportetterspørselen på en måte som bidrar til bedre utnyttelse av infrastrukturen og transporttilbudet.

18.3 Kilder til dårlige prioriteringer og ineffektiv ressursutnyttelse

På en rekke stadier av beslutningsprosessen for samferdselsprosjekter tas det valg som hver for seg kan synes rasjonelle for den enkelte aktør som ofte er lokal eller har lokal forankring, men som samlet sett bidrar til samfunnsøkonomisk dårlige løsninger. Ineffektiviteter kan bl.a. spores tilbake til planprosesser, mål- og prioriteringskonflikter, beslutningssystemer med uheldige insentivstrukturer, beslutningsgrunnlag og analyseverktøy. Det er også forhold ved selve gjennomføringen av de valgte investeringsprosjektene som kan tenkes å bidra til en mindre effektiv ressursutnyttelse. Disse og andre mulige forklaringer på dårlige prioriteringer og ineffektiv ressursutnyttelse i samferdselssektoren gjennomgås nedenfor.

18.3.1 Uavklarte målkonflikter

En årsak til at samfunnsøkonomisk lønnsomhet ikke tillegges større vekt ved valg av samferdselsprosjekter kan være at slike hensyn ikke har en særlig framtredende plass i de overordnede målene for transportpolitikken. Transportetatene har i oppdrag å sette gjeldende politikk ut i praksis. All den tid samfunnsøkonomisk lønnsomhet ikke har en fremtredende plass i gjeldende politikk , vil også fagetatenes arbeid preges mindre av dette som målsetting.

I Meld. St. 26 (2012 – 2023) Nasjonal transportplan 2014 – 2023 er følgende overordnede mål for transportpolitikken presentert: Å tilby et effektivt, tilgjengelig, sikkert og miljøvennlig transportsystem som dekker samfunnets behov for transport og fremmer regional utvikling. Dette overordnede målet er konkretisert i følgende fire hovedmål som peker fram mot en ønsket tilstand for transportsektoren, uten å være tid- eller tallfestet:

  • Bedre framkommelighet og reduserte avstandskostnader for å styrke konkurransekraften i næringslivet, og for å bidra til å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret.

  • En visjon om at det ikke skal forekomme ulykker med drepte eller hardt skadde i transportsektoren.

  • Begrense klimagassutslipp, redusere miljøskadelige virkninger av transport, samt bidra til å oppfylle nasjonale mål og Norges internasjonale forpliktelser på helse- og miljøområdet.

  • Et transportsystem som er universelt utformet.

Til hvert av hovedmålene er det så satt etappemål som vist i figur 18.4.

Figur 18.4 Målstruktur og etappemål i Nasjonal transportplan 2014 – 2023

Figur 18.4 Målstruktur og etappemål i Nasjonal transportplan 2014 – 2023

Kilde: Nasjonal transportplan 2014 – 2023.

I omtalen av målene i NTP 2014 – 2023 erkjennes det at målene på enkelte områder kan være motstridende. Det er imidlertid ikke angitt noen rangering av målene eller mekanismer for å løse målkonfliktene, men det vises til at det vil være en politisk oppgave å avveie og prioritere mellom de ulike målene.

Disse brede målformuleringene, med til dels motstridende mål som ikke er innbyrdes rangert, legges til grunn for myndighetenes retningslinjer for etatenes utarbeidelse av planforslag til NTP. Dette framgår f.eks. eksplisitt av Samferdselsdepartementets oppdragsbrev til transportetatene om utarbeidelse av Nasjonal transportplan 2014 – 2023 (Samferdselsdepartementet 2011). Samfunnsøkonomisk lønnsomhet har dermed heller ikke i denne sammenhengen noen framtredende rolle. Det kreves riktignok at samfunnsøkonomiske analyser skal gjennomføres, men det stilles ingen krav til at samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal tillegges vekt ved prioritering av prosjekter.

Samtidig med utarbeidelsen av planforslaget må etatene, i tillegg til det anbefalte planforslaget, som nevnt også utarbeide en alternativ lønnsomhetsstrategi. I lønnsomhetsstrategien er investeringsprosjektene rangert og prioritert etter kriteriet netto nytte per budsjettkrone alene. Strategien begrunnes innledningsvis på følgende måte:

«For å vurdere prioriteringen innenfor planteknisk ramme, kan det være nyttig å se denne opp mot et alternativ der prioriteringen skjer utelukkende på grunnlag av beregnet samfunnsøkonomisk lønnsomhet. I dette notatet presenteres en slik alternativ strategi kalt lønnsomhetsstrategi.»

Lønnsomhetstrategien presenteres imidlertid kun som et vedlegg til planforslaget, og det er uklart hvilken reell betydning en slik «øvelse» er ment å ha. Som påpekt i Welde m.fl. (2013), synes lønnsomhetsstrategien mer å bære preg av å være en pliktøvelse enn en del av en reell avveining mellom ulike alternativer. Forskjellen i lønnsomhet mellom lønnsomhetsstrategien og etatens planforslag er, som belyst i figur 18.2, svært stor. Denne forskjellen kan ses på som en tallfesting av den samfunnsøkonomiske kostnaden ved å ha en målstruktur som ikke prioriterer samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Det foreligger ingen systematisk drøfting av om disse kostnadene står i forhold til det man oppnår.

Den danske produktivitetskommisjonen har i analyserapport nr. 5 Infrastruktur påpekt at produktiviteten kan økes ved å gi høyere prioritet til prosjekter som er samfunnsøkonomisk mer lønnsomme. Den danske kommisjonen tilrår at prosjekter ikke bør settes i gang hvis de ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme.

18.3.2 Lite samsvar mellom påvirkning og kostnadsansvar

Planlegging av store samferdselsprosjekter er en omfattende prosess som pågår over mange år. En rekke aktører er involvert, både faglige, politiske og andre interessenter. I løpet av prosessen tas en rekke beslutninger som til sammen har stor innvirkning på det endelige tiltaket, og derigjennom lønnsomheten av dette.

Gjennom stortingsmeldingen om NTP som legges fram hvert fjerde år, presenteres langsiktige planer om konkrete tiltak som er tenkt realisert innenfor en gitt økonomisk ramme over ti år. I planen legges det mest vekt på de første fire årene ettersom planen rulleres hvert fjerde år. Føringene i NTP operasjonaliseres gjennom etatenes handlingsprogram som utarbeides for fire år om gangen. Første fireårsperiode av de tiårige NTPene er i praksis en plan for hvilke investeringer som skal gjennomføres, mens siste seksårsperiode er en plan for hvilke prosjekter man skal starte detaljplanlegging av. Prosjekter som prioriteres i første fireårsperiode i NTP, skal som hovedregel være vedtatt i kommuneplan eller kommunedelplan. Store prosjekter på over 750 mill. kroner omfattes av statens kvalitetssikringsregime, og som hovedregel må det da for prioritering i siste seksårsperiode foreligge en konseptvalgutredning og tilhørende ekstern kvalitetssikring.

På grunnlag av et prosjektutløsende behov utarbeider etatene en konseptvalgutredning (KVU) på oppdrag fra Samferdselsdepartementet. Denne kvalitetssikres eksternt (KS1) før Regjeringen beslutter hvilket konsept som skal legges til grunn for videre planlegging. Dernest utarbeider etaten et forslag til kommune(del)plan som vedtas av kommunen. Ytterligere detaljering av prosjektet skjer gjennom arbeidet med reguleringsplan. Også denne vedtas av kommunen etter forslag fra etaten.

I løpet av disse prosessene inviteres en rekke parter til å uttale seg, og både lokale, regionale og statlige aktører gis anledning til å fremme innsigelser. Ved uenighet vil evt. overføring til statlig planmyndighet (Kommunal- og moderniseringsdepartementet) kunne skje dersom forutgående mekling ikke fører fram. I enkelte tilfeller benyttes statlig plan, for eksempel i tilfeller hvor det er store konflikter mellom lokale, regionale og nasjonale interesser. Grunnerverv kan igangsettes på bakgrunn av vedtatt reguleringsplan. Etter forprosjektering gjennomføres KS2, som er en ny runde med ekstern kvalitetssikring, før regjeringsbehandling og stortingsframlegg av kostnadsramme for prosjektet. Alle bompengeprosjekter må legges fram for Stortinget uavhengig størrelsen på prosjektet og hvor stort bompengebidraget skal være.

Et eksempel på typisk tidsbruk for planleggingsprosessen framgår av tabell 18.1.

Tabell 18.1 Eksempel på tidsbruk for ulike deler av planleggingsprosessen

Varighet

Konseptvalgutredning (KVU) og ekstern kvalitetssikring (KS1)

1,5 – 2 år

Kommune(del)plan

3 – 5 år

Reguleringsplan

1,5 – 2 år

Ekstern kvalitetssikring av styringsunderlag og kostnadsoverslag (KS2)

0,5 år

Konkurransegrunnlag og anbudsprosess

1 år

Grunnerverv

1 – 2 år

Kilde: Nasjonal transportplan 2014 – 2023.

Noen av disse prosessene kan pågå parallelt, slik at den totale tidsbruken kan være noe mindre enn en ren summering av de angitte tidsintervallene. For store vei- og jernbaneprosjekter tar det om lag 10 år fra planleggingen starter til byggestart, og for enkelte prosjekter tar det betydelig lenger tid enn dette.

Etatenes prioriteringer er et viktig utgangspunkt for endelige beslutninger om hvilke prosjekter som faktisk realiseres. Forskjellen mellom etatenes lønnsomhetsstrategi og deres faktiske planforslag til NTP illustrerer at valg som påvirker samfunnsøkonomisk lønnsomhet, i realiteten skjer lenge før vedtak om realisering av enkeltprosjekter i regjering og Storting.

For å forstå sammensetningen av porteføljen av veiprosjekter som Statens vegvesen planlegger og prioriterer, er det interessant å se på hvordan et veiprosjekt oppstår. Gjennom bl.a. retningslinjer for NTP legges overordnede føringer for planleggingsaktiviteten i etatene. I praksis er det ifølge Welde m.fl. (2013), som viser til Haanes m.fl. (2006) likevel slik at veiprosjekter i liten grad planlegges som resultat av overordnede planer og prioriteringer, men at de heller oppstår som resultat av en rekke lokale initiativ. I den forbindelse er det grunn til å tro at også mulighet for bompengefinansiering spiller en rolle. Bompengefinansiering forutsetter lokal tilslutning og springer således ut av lokale initiativ. Lokale aktører som vil få nytte av en gitt veiutbygging, vil kunne ha insentiver til å ta initiativ til bompengefinansiering, og derigjennom påvirke hvilke prosjekter som prioriteres. Selv om det for bompengeprosjekter riktignok kreves et visst trafikkgrunnlag for at slik finansiering skal være aktuelt, synes det som samfunnsøkonomisk lønnsomhet tillegges liten vekt ved valg av hvilke prosjekter man skal arbeide videre med.

Minken (2014a) mener at lokale politiske organer og myndigheter fremmer ulønnsomme prosjekter fordi de kun dekker en del av kostnadene, men får mesteparten av nyttesiden. Dette skyldes at store deler av kostnadene i riksveiprosjekter og bompengeprosjekter bæres av andre, dvs. av staten eller bilister fra andre steder som må betale bompenger.

I bompengeprosjekter står heller ikke staten overfor hele kostnaden. Sett fra en rikspolitikers ståsted får man «mer vei per budsjettkrone» ved bompengefinansiering. Dette kan føre til at bompengeprosjekter prioriteres høyere enn prosjekter som er fullfinansiert av staten. Det kan da være mer tilfeldig om de bompengeprosjektene som igangsettes også er de prosjektene som er samfunnsøkonomisk mest lønnsomme.

I arbeidet med konseptvalgutredning (KVU) samarbeider etatene tett med lokale myndigheter og andre interessenter, bl.a. gjennom seminarer og workshops. Især i utredninger for byområder, hvor aktuelle tiltak ligger under ulike forvaltningsnivåers ansvarsområder, kan det forventes at lokale myndigheter vil legge særlige føringer for løsningene. For eksempel vil nasjonale mål om at vekst i persontransport i de største byene skal nås med kollektivtransport, sykkel og gange, kunne gå på tvers av lokale ønsker om ny og bedre vei. Lokale politikere ønsker seg gjerne mer omfattende investeringsløsninger, især når betydelige deler av kostnadene bæres av staten eller bilistene gjennom bompenger. Anbefalingen etaten utarbeider, vil derfor kunne være preget av lokalpolitiske innspill.

Også den videre planleggingsprosessen i etatene er preget av utstrakt dialog med publikum og (lokal-)politisk involvering, og skillet mellom fag og politikk kan tidvis framstå som uklart. I løpet av arbeidet med kommunedelplan og reguleringsplan avklares en rekke forhold som har betydning for totalkostnadene av et prosjekt. Berørte parter inviteres til å komme med, og vil naturlig nok foreslå, løsninger som tilfredsstiller deres behov. Summen av ønsker kan bli relativt omfattende når hensynet til aktører med til dels svært ulike interesser og perspektiver skal ivaretas. Alt fra viltpassasjer, jordvern, ønsker om byutvikling og mange kjørefelt vil påvirke den endelige utformingen av prosjektet. Det er i liten grad samsvar mellom muligheten til å påvirke innrettingen av et prosjekt og ansvaret for å finansiere den resulterende løsningen. En slik asymmetri gir uheldige insentiver som bidrar til fordyrende løsninger uten at de veies opp mot nytten for samfunnet. Selv om de valg som tas, isolert sett virker fornuftige for den enkelte aktør, kan resultatet for samfunnet bli et lite lønnsomt prosjekt.

For å få et godt utredet beslutningsgrunnlag er det riktignok viktig med involvering av berørte parter slik at konsekvenser blir belyst og hensiktsmessige alternativer utvikles. Med en så vidt dialogpreget og politisert prosess er det imidlertid en betydelig fare for at prosjektets omfang og innhold endres fra et konseptvalg er tatt basert på KS1 og fram til kvalitetssikring av styringsunderlag og kostnadsoverslag (KS2). Faren for utvidelse av rammen (såkalt «scope creep») er absolutt til stede underveis i planleggingsprosessen. Det er på KS1-stadiet at avveiningen mellom nytte og kostnader skjer. Dersom et prosjekt i løpet av planleggingsprosessen utvikler seg til å bli noe ganske annet og til en betydelig høyere kostnad, er det langt fra sikkert at en ender opp med et tiltak som samfunnet egentlig er tjent med at gjennomføres.

I en tidlig fase i et prosjekt vil kostnadsanslaget være usikkert. Det burde imidlertid være like stor sannsynlighet for at prosjektet blir dyrere enn anslått som billigere enn anslått. I Statens vegvesens handlingsprogram for årene 2014 – 2017 som ble ferdigstilt i februar 2014, går det fram at det har vært kostnadsøkninger sammenlignet med det som lå til grunn for stortingsmeldingen om NTP 2014 – 2017 som ble framlagt et knapt år tidligere. Vegvesenet skriver:

«Kostnadsøkninger på enkelte prosjekter har medført at byggingen av noen prosjekter starter senere enn opprinnelig planlagt.»

For gitte økonomiske rammer ser Statens vegvesen altså at de kan oppnå mindre enn lagt til grunn i Stortingets behandling, og bindingene for bevilgninger i årene etter perioden 2014 – 2017 øker mer enn lagt til grunn. Dette kan indikere at kostnadsanslag på tidlig stadium er systematisk lavere enn faktisk behov. Man bør finne årsakene til dette og sørge for at kostnadsanslagene som brukes i NTP blir mest mulig forventningsrette, slik at de ligger nært opptil det endelige anslaget som legges fram for Stortinget når prosjektet faktisk skal gjennomføres. Det bør ikke være noen systematikk i at tidlige kostnadsanslag i gjennomsnitt er for lave. Med urealistisk lave kostnadsanslagene på et tidlig stadium, vil det skapes urealistiske forventninger om hva som kan realiseres innenfor angitt økonomisk ramme. Det er uheldig og svekker NTP som prioriteringsverktøy.

Erfaringer med KS2 så langt tyder på at ordningen er et positivt bidrag til ressursutnyttelse i samferdselssektoren. En studie har gjennomgått alle prosjekter (også prosjekter utenfor samferdselssektoren) som har vært gjenstand for kvalitetssikring (KS2) og som er avsluttet, slik at endelig kostnad kan sammenlignes med de opprinnelige anslagene (Welde 2014). Dette gjelder 51 prosjekter. Resultatene viser at 75 pst. av prosjektene realiseres innenfor kostnadsrammen. Kostnadsrammen er grovt sett fastsatt ut fra at det skal være 85 pst. sannsynlig at kostnadene er innenfor denne. 55 pst. av prosjektene har hatt sluttkostnad høyere enn styringsrammen. Styringsrammen er fastsatt ut fra at det skal være 50 pst. sannsynlig at kostnaden er høyere. Resultatene peker mot at det er noe høyere kostnadsvekst i snitt enn man har lagt til grunn ved fastsettelse av kostnadsrammene. Utvalget av prosjekter er imidlertid fremdeles lite, noe som kan innebære at slik deskriptiv statistikk ikke peker på noen systematisk feil. Det framgår i Welde (2014) at studier basert på det noe mindre utvalget av prosjekter som var ferdigstilt tidligere (Samset og Volden 2013), viste en bedre kostnadskontroll. Han peker imidlertid på at det ikke er statistisk signifikant forskjell mellom de nye tallene og tidligere tall. Videre er det ikke foretatt noen analyse av mulige årsaker. Selv om det er et visst avvik i uheldig retning, peker dette i retning av at man nå i stor grad har gode anslag på hva prosjektene vil koste når man tar beslutning om endelig realisering.

Disse kostnadstallene er likevel mye høyere enn de som forelå da man tok konseptvalget etter gjennomført KS1. Gjennom å følge prosjekter som har gjennomgått både KS1 og KS2 kan en på en systematisk måte gjennomgå omfanget av slike mulige prosjektendringer. Samset og Volden (2013) peker på at dette er noe Concept-programmet vil arbeide med i tiden framover etter hvert som flere og flere prosjekter har gjennomgått begge kvalitetssikringsfasene.

Norsk samferdselspolitikk, og ikke minst innenfor veisektoren, er tett knyttet til distriktspolitikken. Den geografiske organiseringen av Statens vegvesen bidrar også til at distriktspolitiske og regionale hensyn tillegges stor vekt. Etaten er inndelt i fem regionveikontorer, i tillegg til det sentrale Vegdirektoratet. Planlegging og utredning av prosjekter er således spredt ut i regionene i nær tilknytning til aktuelle prosjektområder. Detaljert lokalkunnskap er selvsagt nyttig og viktig i planlegging av samferdselsprosjekter. Det kan likevel tenkes at lokale hensyn tillegges for stor vekt ved utarbeiding av planforslag på bekostning av en mer helhetlig og lønnsom innretting av den samlede prosjektporteføljen for Statens vegvesen.

Kommisjonen mener derfor at det på alle nivåer i planprosessene, fra Storting og Regjering til de regionale veikontorene, bør legges økt vekt på samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Statens vegvesen bør bli pålagt i større grad å sile ut ulønnsomme prosjekter på et tidlig stadium. Også bompengeprosjekter må vurderes ut fra samfunnsøkonomiske kriterier.

Veiprosjekter bør i mindre grad oppstå som følge av lokale initiativ og i større grad som følge av overordnede føringer. Det bør skapes bedre samsvar mellom muligheten til å påvirke innretningen av et prosjekt og ansvaret for å finansiere den resulterende løsningen.

Tendensen til «scope creep», dvs. at prosjektene utvides under planprosessen, bør reduseres ved å påse at det er bedre samsvar mellom konseptet som legges til grunn for videre planlegging etter gjennomført KS1 og det ferdig planlagte prosjektet som vurderes realisert etter gjennomført KS2. Kostnadsanslagene på tidlig stadium må i større grad bli forventningsrette.

18.3.3 Politisk beslutningsprosess – fragmentering av beslutninger

Beslutningspunkter for nasjonale, politiske myndigheter

Sentrale politiske myndigheter er involvert på flere stadier i beslutningsprosessen for store investeringsprosjekter.

Regjeringen fastsetter overordnede mål og andre sentrale transportpolitiske føringer. Videre er det Regjeringen som på bakgrunn av etatenes og Avinors planforslag fastsetter økonomiske rammer for NTP og prioriterer hvilke tiltak og prosjekter som skal inngå. Regjeringen tar også beslutninger om enkeltprosjekter, både ved valg av konsept for videre planlegging (etter konseptvalgutredning og ekstern kvalitetssikring), ved endelige beslutninger om realisering av enkeltprosjekter og i de årlige budsjettforslagene.

Stortinget behandler meldingen om NTP, og den økonomiske oppfølgingen skjer gjennom de årlige budsjettvedtakene, samt gjennom vedtak om enkeltprosjekter med kostnadsrammer over 500 mill. kroner. Dessuten skal alle prosjekter som finansieres med bompenger, behandles av Stortinget.

I tillegg legges føringer mer indirekte gjennom sentrale myndigheters utforming av regelverk som i neste omgang kan utløse «behov» for investeringstiltak. Selv om klare føringer legges gjennom etatenes planforslag og forslag til utforming av enkeltprosjekter, griper politiske beslutninger inn i disse prosessene på flere måter. Politikerne har således en rekke muligheter til å påvirke ressursbruken.

Overordnede planer forplikter

Selv om NTP er en stortingsmelding som kun angir en plan for samferdselssektoren de neste ti årene, er det en klar forventning om at den skal følges opp. Dette gjelder både oppfølging av de økonomiske rammene gjennom årlige budsjettvedtak og gjennomføring på prosjektnivå gjennom løpende vedtak om enkeltprosjekter.

Dette illustrerer hvor bindende de langsiktige planene i praksis er. For at lønnsomme prosjekter skal bli realisert, må derfor «de riktige» prosjektene prioriteres i NTP, og innenfor de ulike prosjektene må Regjeringen ta fornuftige konseptvalg om lønnsomme løsninger. Selv med et godt utredet beslutningsgrunnlag hvor kvalitetssikrede samfunnsøkonomiske analyser foreligger, er det likevel en rekke eksempler på at andre hensyn tillegges mer vekt.

Analyse av prioritering av prosjekter i NTP

Som beskrevet i avsnitt 18.1, er ikke etatenes planforslag innrettet på en måte som maksimerer samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Dette ville vært uproblematisk dersom prosjektene ble silt etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet på et senere tidspunkt. Welde m.fl. (2013) hevder at all erfaring tilsier at endelige prosjekter i stor grad følger etatenes prioriteringer, og at den politiske behandlingen på sentralt nivå (Samferdselsdepartementet, Regjeringen og Stortinget) i realiteten begrenser seg til omprioritering mellom de foreslåtte prosjektene eller økning i planrammen for å få plass til flere prosjekter. En forklaring på mangel på prioriteringer generelt, og av samfunnsøkonomisk lønnsomhet spesielt, er trolig at distriktspolitiske hensyn veier tungt i norsk samferdselspolitikk, på tvers av politisk farge, og inn i fagetatene.

I Norge planlegges veiprosjekter i liten grad som resultat av overordnede planer og prioriteringer, jf. Welde m.fl. (2013). De oppstår i stedet som resultat av lokale initiativ fra politiske miljøer som fylkesting og kommunestyrer. Senere tas prosjektene videre av Statens vegvesen. Norske veiprosjekter er avhengig av lokal forankring. Dette har bl.a. sammenheng med lovgrunnlaget som gir kommunene en særskilt beslutningsmyndighet i veiplanleggingssaker. Mens Sverige har en planleggingsprosess preget av instrumentell rasjonalitet, jf. boks 18.2, har Norge en kommunikasjons- og medvirkningsorientert prosess der alle berørte parter må enes om hvilke prosjekter som bør velges.

Boks 18.2 Beslutningsprosesser om samferdsel i Sverige1

I den svenske planleggingsprosessen er det et tydelig skille mellom politikk og gjennomføring. Regjeringen formulerer politiske målsettinger som departementer og fagetater skal gjennomføre. Den reelle beslutningsmyndigheten er langt på vei lagt til veimyndighetene. Prosjekter i Sverige initieres i hovedsak av Trafikverket, som har ansvaret for langsiktig planlegging av transportsystemet for vei, jernbane, sjøfart og luftfart.

Planleggingsprosess er preget av instrumentell rasjonalitet, noe som bl.a. innebærer at lønnsomhet er avgjørende for om et prosjekt blir prioritert eller ikke. Trafikverket får sin bevilgning gjennom et rammebudsjett hvor man i sterkere grad kan avgjøre oppstart og framdrift uavhengig av de årlige bevilgningene. Trafikverket har tradisjonelt hatt en stor grad av frihet i utvelgelse og gjennomføring av prosjekter.

Mens Statens vegvesen er avhengig av lokalpolitiske beslutninger for trasévalg, har i Sverige Länsstyrelsen, dvs. regjeringens representant i det enkelte län, en større rolle i kompliserte trasévalg. Länsstyrelsen har som hovedoppgave å påse at nasjonale målsettinger bestemt av Riksdagen og regjeringen, blir oppfylt.

Planlegging av transportinfrastruktur i Sverige har vært bygget på fireårsplaner innenfor et 10-årig investeringsprogram. Rammen for investeringsprogrammet er nå økt til 12 år. Prosessen skjer i to hovedsteg, ved en strategisk del og en prosjektspesifikk del. Første steg består i at regjeringen gir et direktiv der transportetatene får i oppdrag å analysere strategiske problemstillinger om transportsystemets utvikling, muligheter og overordnede utfordringer. Resultatet legges fram som en egen utredning som benyttes i regjeringens infrastrukturproposisjon.

Basert på infrastrukturproposisjonen utvikler transportetatene en handlingsplan, en tolvårsplan, der de ulike planlagte tiltakene spesifiseres. Regjering og Riksdag godkjenner ikke hvert enkelt prosjekt. De godkjenner handlingsplanen forutsatt at den følger vedtatte retningslinjer og målsettinger. Budsjettet til Trafikverket vedtas som et rammebudsjett der det ikke angis hvilke prosjekter som skal startes opp det kommende år, og der det legger til grunn at handlingsplanen følges.

Planleggingen av en vei eller jernbane begynner med at transportmyndighetene har funnet en mangel i transportsystemet. Prosessen begynner med en analyse av ulike tiltak for å avbøte problemet, alt fra små tiltak til større tiltak. Analysen ses videre i sammenheng med den overordnede transportplanen.

1 Kilder: Trafikverket (2013) og Welde, M., J. Eliassen, J. Odeck og M. Börjesson (2013).

I Sundvolden-erklæringen sier den nye Regjeringen at den vil fremme en sak som presenterer ulike løsninger for hvordan Stortinget i framtiden skal kunne vedta nasjonale planer med mål, rammer, tiltak og finansiering, og hvordan fagetatene kan overta ansvaret for detaljer og gjennomføring. Skal dette virke etter hensikten, må det følges av klare endringer som gir signaler om at faglige innspill og prioritering av prosjekter skal legge større vekt på at man får til samfunnsøkonomisk lønnsomme løsninger. Det hjelper ikke med nye former for dokumenter eller planer hvis ikke de underliggende føringene og preferansene er endret.

Bevilgningsnivået til samferdselssektoren bør være forholdsvis jevnt over tid. En samtidig gjennomføring av mange lønnsomme prosjekter på en gang vil lett redusere lønnsomheten fordi det bidrar til kostnadspress. Som pekt på innledningsvis, investerer Norge allerede i dag mye i infrastruktur sammenlignet med mange andre land, samtidig som lønnsomheten er dårlig. Dette taler for å vri ressursbruken snarere enn å øke de økonomiske planrammene og at samfunnsøkonomisk lønnsomhet da bør være det førende grunnlaget for prioritering i NTP og ved allokering av bevilgninger til samferdselsformål. Ved utarbeidelse av NTP og tilsvarende langsiktig plandokument må den samlede investeringsporteføljen i større grad enn i dag rangeres etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Som grunnlag for dette må det faglige innspillet også ha dette som utgangspunkt. Dette må gå klart fram av den sentrale bestillingen departementet gir til fagetatene. En måte å oppnå dette på kan være at fagetatene innenfor en samlet ramme får større frihet til å velge utformingen av prosjekter, og fordele midler mellom investeringer, drift og vedlikehold. Etatene kan så vurderes etter måloppnåelse. Dette forutsetter at etatene gis klare og gode styringssignal på et overordnet nivå, jf. omtale i avsnitt 18.3.1 om uavklarte målkonflikter.

Det vil alltid være visse hensyn man ønsker å ta i transportpolitikken, og som ikke sammenfaller med de som gir høyest mulig samfunnsøkonomisk lønnsomhet. I målformuleringene må det gis mest mulige tydelige signaler om hvordan slike målkonflikter skal løses.

Valg av konsept for videre planlegging

For prosjekter med anslått kostnad over 750 mill. kroner skal det som nevnt gjennomføres en konseptvalgutredning (KVU) av etatene og en ekstern kvalitetssikring (KS1). Hensikten er at man, uavhengig av hvordan et prosjekt eller behov «oppsto», skal kunne få en analyse av hva behovet er, hvilket samfunnsmål man har for tiltaket, hvilke ulike konseptuelle måter dette målet kan nås på, samt anslag på kostnadene og den samfunnsøkonomiske nytten av de ulike alternativene.

Regjeringens valg av konsept skal deretter være førende for videre planlegging i etatene, og konseptvalget skal derfor tas før et tiltak har kommet langt i planleggingen. Erfaringen er imidlertid at det også på dette beslutningstidspunktet i liten grad legges vesentlig vekt på samfunnsøkonomien i prosjektene. Det kan være flere årsaker til det.

I samfunnsøkonomiske analyser av aktuelle transporttiltak, inkl. slike som inngår i KVU/KS1, skal ulike alternative tiltak vurderes opp mot et nullalternativ. Nullalternativet skal representere en forsvarlig videreføring av dagens situasjon og skal således være et reelt alternativ til de øvrige alternativene som utredes. Hvis nullalternativets levetid er svært kort, utvikles det gjerne også et såkalt nullpluss-alternativ. Dette vil spesielt være aktuelt dersom en begrenset investering i oppgraderinger kan forlenge levetiden betydelig sammenlignet med et rent nullalternativ. Selv om det foreligger slike nøkterne alternativer som er anslått å være tilstrekkelige til å ivareta formålet, er det ofte en forventning om at en utredning skal resultere i et nytt, stort investeringsprosjekt. Nullalternativet eller mer begrensede løsninger synes ofte ikke å bli ansett som reelle kandidater når konseptvalg skal tas. Kommisjonen vil derfor peke på at det ved beslutning om konseptvalg er viktig at nullalternativet presenteres som et reelt alternativ.

Konseptvalg kan også bli farget av overordnede politiske føringer, slik at det i realiteten er besluttet hvilken løsning som skal velges før en har vurdert kostnad og nytte ved de ulike alternativene. Et eksempel er ambisjonen i NTP 2014 – 2023 om ferjefri E39 fra Kristiansand til Trondheim. Selv om en slik ambisjon er en langsiktig målsetting som både tidsmessig og økonomisk går langt utover NTP 2014 – 2023 (og som med dagens teknologi ikke en gang er mulig å realisere), bidrar slike politiske signaler til å skape betydelige forventninger om at ferjeavløsningsprosjekter faktisk skal realiseres på alle fjordkryssingene på strekningen. E39 Kristiansand-Trondheim har blitt delt opp i flere KVU/KS1, og en rekke andre alternativer enn broer og tunnel har blitt utredet, herunder økt ferjefrekvens. Det er nå samlet tatt konseptvalg for nesten hele strekningen. Den siste beslutningen i rekken ble tatt i juni 2014, da Regjeringen besluttet konseptvalg for strekningen mellom Skei og Volda, jf. pressemelding fra Samferdselsdepartementet 10. juni 2014. Samferdselsdepartementet har bedt Vegdirektoratet utarbeide en KVU for kryssing av Sognefjorden, som er den siste fjordkryssingen å vurdere på strekningen.

Den danske produktivitetskommisjonen anbefalte et konkret tiltak for å bidra til økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet:

«Politikerne, når de forelægges samfundsøkonomiske analyser af projekter med lavt samfundsøkonomisk afkast, får anvist alternativer med højere afkast, som opfylder omtrent samme formål.»

Regimet med ekstern kvalitetssikring av konseptvalg i Norge utgjør i stor grad et slikt system. Når man i mange tilfeller likevel velger bort lønnsomme konsepter til fordel for ulønnsomme, indikerer det at det ikke bare er tilgang på informasjon som begrenser den samlede lønnsomheten i sektoren.

Endelige vedtak om igangsetting av store prosjekter

Når et prosjekt først er utredet og stortingsframlegg skal vurderes, er det svært sjelden at beslutningen blir noe annet enn at prosjektet faktisk legges fram. Gjennom en langvarig og dialogpreget utrednings- og planleggingsprosess er det skapt store forventninger om at prosjektet faktisk skal realiseres. Det er dermed politisk vanskelig å si nei til realisering av prosjektet. At grunnerverv og andre forberedende arbeider starter før formelt vedtak om at prosjektet skal realiseres, bidrar trolig til at terskelen for å si nei til et prosjekt blir enda høyere. Det kan dermed hevdes at reelle beslutninger om realisering av et prosjekt tas på et langt tidligere tidspunkt enn ved det formelle stortingsvedtaket om fullmakt til å gjennomføre investeringen. Dessuten vil det alltid være noen som har en egeninteresse av at et prosjekt realiseres uansett hvor ulønnsomt det måtte være. Når det kommer til endelige vedtak i Stortinget om realisering av prosjekter, vil en politiker ha insentiver til å jobbe fram prosjekter i eget fylke. Samtidig vil en ved å gi tilslutning til prosjekter i andre geografiske områder opparbeide seg støtte fra politikere fra disse områdene når ens eget prosjekt kommer til vurdering. Det kan derfor være mye å oppnå ved at oppstart av forberedende arbeid, som for eksempel erverv av grunn, ikke bør skje før formelt vedtak om at prosjektet skal realiseres, er fattet. En tydeligere forståelse om at prosjekter som vurderes, ikke nødvendigvis skal realiseres, kan også være effektivitetsfremmende. Dette gjelder særlig innad i samferdselsetatene som står for planlegging og mye kommunikasjon og dialog utad knyttet til enkeltprosjekter.

Romslige budsjettrammer, små oppstartbevilgninger og utsettelse av statlig finansieringsbidrag svekker insentiver til og behov for gode prioriteringer

I Welde m.fl. (2013) framsettes ulike hypoteser som mulige forklaringer på hvorfor norske prosjekter har lavere gjennomsnittlig lønnsomhet enn svenske. En mulig årsak kan være at samlet budsjettramme er for høy slik at det er plass til for mange ulønnsomme prosjekter. Det er naturligvis ikke gitt hva som er «riktig nivå» på investeringsrammen og hvilke kriterier som skulle blitt lagt til grunn for å vurdere om budsjettrammen er for høy. Men selv uten å ta stilling til hvorvidt nivået er «for høyt», vil mer romslige budsjettrammer isolert sett redusere behovet for å foreta reelle prioriteringer og derigjennom kunne svekke insentiver til å prioritere de beste prosjektene først.

Selv om det foreligger budsjettskranker, blir det tatt beslutninger som forsøker å tøye disse skrankene. For prosjekter som delfinansieres av bompenger, er det f.eks. mulig å omgå vanskelige prioriteringer i budsjettrundene ved å utsette statlig finansieringsbidrag gjennom tidlig uttak av bompenger eller ved å benytte anledningen til å forskuttere framtidige statlige bevilgninger som Stortinget har gitt gjennom eget vedtak. Det er ofte bompengeselskapene som med sine lånefullmakter forskutterer framtidige statlige bevilgninger i tillegg til de lån de tar opp og som skal tilbakebetales med framtidige bompengeinntekter. Alt annet likt vil også en slik utsettelse av finansieringsforpliktelser og derigjennom utvidelse av budsjettrammene på kort sikt, redusere behovet for strengere prioriteringer.

En ofte framsatt påstand i offentligheten er at årlige budsjettbevilgninger er til hinder for rasjonell framdrift i utbyggingsprosjekter, og at det derfor må etableres andre finansieringsløsninger som ikke «begrenses» av årlige budsjettvedtak. Det bør imidlertid pekes på at det ikke er noe ved det norske budsjettsystemet som forhindrer rasjonell gjennomføring av investeringsprosjekter. Stortinget gir fullmakt til å gjennomføre store prosjekter over flere år. Slike vedtak har hjemmel i Stortingets bevilgningsreglement § 6 og innebærer at forvaltningen får fullmakt til å inngå kontrakter som binder staten juridisk over flere år. Ved å fatte vedtaket forplikter Stortinget seg til å bevilge tilstrekkelig midler i framtidige år og til å honorere statens forpliktelser overfor tredjepart. Dette gjøres i praksis i stor skala i de årlige budsjettene, og særlig for bygg og samferdselsprosjekter. Utfordringen er et politisk ønske om å sette i gang flere prosjekter enn det samlet sett er midler til. Kritikken av budsjettsystemet dreier seg således ofte mer om et ønske om økte midler til veiformål. Uansett hvordan finansieringen organiseres, må det være slik at det samlede nivået på bevilgningene til samferdselsformål veies opp mot andre formål i statsbudsjettet og er et resultat av politisk prioritering.

Det er ved kongelig resolusjon av 10. oktober 2014 vedtatt å nedsette et offentlig utvalg som skal vurdere flerårige budsjetter på utvalgte områder og et tydeligere skille mellom investeringer og drift i budsjettet. Spørsmål om budsjettsystemet drøftes derfor ikke nærmere her.

Offentlig privat samarbeid (OPS) trekkes ofte fram som en kilde til mer effektiv gjennomføring av samferdselsprosjekter. OPS kan gi effektivitetsgevinster gjennom at OPS-selskapet får insentiv til å se drift og investeringsperioden i sammenheng. Det kan gi en mer helhetlig planlegging og være nyttig som benchmarking for prosjekter som realiseres som konvensjonell anskaffelse. Betaling ved ferdigstillelse kan dessuten gi insentiv til å fullføre anleggsperioden raskt og til avtalt tid. Det er imidlertid mulig å oppnå mange av disse kvalitets- og effektivitetsfordelene også med de eksisterende fullmaktene i budsjettsystemet og med ordinær anskaffelse med påfølgende driftsavtale. Statens vegvesen «eier ikke en spade» og innehar i dag kun en byggherrefunksjon for utbygginger det har ansvaret for. Utbyggingene gjennomføres av private aktører etter anbud, og for det enkelte prosjekt tar Statens vegvesen stilling til kontraktstrategi. Ved å utnytte mulighetsrommet Statens vegvesen har i dag, kan rasjonell framdrift oppnås gjennom f.eks. dagbøter i kontraktene. Risiko kan fordeles mellom staten og leverandøren, f.eks. gjennom fastpriskontrakter. Utvalget har ikke grunnlag for å vurdere om dette mulighetsrommet utnyttes i tilstrekkelig grad i dag.

OPS-kontrakter er for øvrig komplekse, bl.a. ved at eventualiteter langt fram i tid skal reguleres. Det medfører høye transaksjonskostnader og lang planleggingstid. Det medfører også en juridisk prosessrisiko for staten. OPS-leverandøren har monopol på drift og vedlikehold i kontraktsperioden. Det medfører en innlåsingseffekt og at framtidige endringer kan gi økte kostnader for staten. En eventuell OPS-kontrakt må innrettes slik at overføringen av risiko er hensiktsmessig og gjelder de forhold som OPS-leverandøren faktisk kan påvirke. Risikoavlastning er ikke gratis fordi den private parten vil kalkulere en viss premie for å påta seg risiko.

Det viktigste motivet for å innføre OPS-ordningen ser i mange tilfeller, særlig i enkelte andre land, ut til å ha vært å sikre iverksettelse av prosjekter som en ellers ikke ville fått plass innenfor de budsjettrammene som er satt. Ved å forskyve offentlig betaling fra investeringsperioden til driftsperioden blir belastningen på statsbudsjettet skjøvet ut i tid og fordelt over flere år. I Norge har ikke staten behov for å lånefinansiere investeringer, og som motiv for OPS-prosjekter burde derfor ikke finansiering være noe relevant argument.

Manglende samsvar mellom bevilgning og investeringsutgift i budsjettåret svekker mulighetene for å bruke budsjettet som virkemiddel i stabiliseringspolitikken. Det svekker dessuten statsbudsjettet som prioriteringsverktøy, og det åpner opp for at OPS-prosjekter ikke blir vurdert ut fra samme kriterier som andre formål på statsbudsjettet, noe som er viktig for å sikre en effektiv prioritering av statens samlede ressurser. En slik tilnærming er også i tråd med OECDs anbefalinger (OECD 2012).

Et problem påpekt bl.a. i Minken (2012) er oppstart av flest mulig prosjekter innenfor en gitt ramme. Dette kan gjøres gjennom små oppstartsbevilgninger på større prosjekter eller ved å dele opp større enhetlige prosjekter i små enheter. På denne måten vil det skapes forventninger og et sterkt press for økte bevilgninger senere år til å fullføre igangsatte prosjekter eller til å starte opp tilstøtende prosjekter som i realiteten burde vært definert som en integrert del av små prosjekter som tidligere har vært startet opp. Et eksempel på dette er E18 gjennom Vestfold som ble gjennomført som en rekke mindre prosjekter, selv om de i realiteten var et større integrert prosjekt. Det bør etableres kriterier for hvordan prosjekter skal defineres. Prosjekter må ikke være så små at det ikke vil oppnå sin samfunnsnytte uten at også andre tilgrensende prosjekter realiseres.

Videre bevilges det ofte penger til videre planlegging av prosjekter som det er konkludert med at er ulønnsomme. Også dette skaper forventninger om at prosjektet faktisk vil bli gjennomført. Et eksempel er skipstunnelen på Stadt-landet. Tunnelen ligger inne som et prosjekt i andre planperiode i den nåværende NTP, til tross for betydelig negativ samfunnsøkonomisk nytte. Prosjektet er anslått å koste 2 mrd. kroner, og den samfunnsøkonomiske nytten er beregnet til 400 mill. kroner – mao. et samfunnsøkonomisk tap på 1,6 mrd. kroner. Likevel er det bevilget 5 mill. kroner til forundersøkelser knyttet til prosjektet i statsbudsjettet for 2014.

En praksis med små oppstartsbevilgninger, oppstykking av større enhetlige prosjekter eller videre planlegging av ulønnsomme prosjekter snarere enn å legge dem bort kan svekke effektiviteten i samferdselssektoren på minst to måter. For det første vil et kortsiktig perspektiv hvor en gitt budsjettramme fordeles på relativt mange prosjekter, i realiteten innebære en mindre streng prioritering. Prosjektene vil da i mindre grad siles etter f.eks. samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Dernest, når mange prosjekter startes opp på samme tid, med små bevilgninger til hvert prosjekt, vil det kunne oppstå utfordringer knyttet til å opprettholde rasjonell framdrift utover i byggeperioden. Oppstart av flere prosjekter enn det som kan finansieres innenfor den gitte rammen til samferdselsformål, vil kunne bidra til å forlenge utbyggingstiden. Det bør etableres rutiner som hindrer små oppstartsbevilgninger. Dette må imidlertid ikke legge begrensninger på det enkelte prosjekt til å velge en best mulig kontraktstrategi.

Denne forklaringen på forsinkede byggeperioder og mindre rasjonell anleggsdrift er illustrert med en enkel modell i Minken (2012). Poenget er at det er den politiske prosessen som skaper en ulikevekt med manglende samsvar mellom antall prosjekter og samlet budsjettramme, og som så i neste omgang danner grobunn for å vurdere alternative finansieringsformer for å løse utfordringen.

18.3.4 Andre forhold

Vektlegging av ikke-prissatte forhold – ringvirkninger

Samfunnsøkonomiske analyser systematiserer informasjon og gjør det mulig å sammenligne mange forskjellige virkninger av et tiltak. Analysene gjør det mulig å rangere tiltak entydig ut fra deres samfunnsøkonomiske lønnsomhet. NOU 2012: 16 Samfunnsøkonomiske analyser (Hagen-utvalget) går gjennom metoden og kommer med forslag til visse oppdateringer. Disse anbefalingene er nå fulgt opp gjennom nytt rundskriv om samfunnsøkonomiske analyser fra Finansdepartementet, R-109 Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv.

Som det også pekes på i Hagen-utvalgets rapport, vil beslutningstakere også legge vekt på andre forhold enn samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Dette gjelder bl.a. forhold som av ulike grunner ikke er prissatt, samt fordelingsvirkningene av et tiltak. I tråd med dette er det i Hagen-utvalgetlagt til grunn at samfunnsøkonomiske analyser skal utgjøre del av et beslutningsgrunnlag, uten dermed å representere en beslutningsregel.

Et eksempel på ikke-prissatte forhold er ringvirkning og mernytte av samferdselstiltak i form av eventuelle produktivitetsgevinster ved økt bystørrelse som kan føre til at bo- og arbeidsmarkeder utvides. Bakgrunnen er en hypotese om at det kan være en positiv sammenheng mellom bystørrelse og produktivitet. Større byer kan bidra til å bedre samspillet mellom arbeidstakere og arbeidsgivere og til å lette interaksjonen mellom bedrifter i en næringskjede, i tillegg til at byer kan gi opphav til positive kunnskapseksternaliteter mellom arbeidstakere ved at de er samlet på et sted. Det samme vil gjelde tiltak som i realiteten innebærer å knytte flere mennesker og bedrifter sammen til ett funksjonelt byområde.

Sammenheng mellom bystørrelse og produktivitet er viet et eget kapittel i Hagen-utvalgets rapport. Her pekes det på at det er svært vanskelig å identifisere en slik sammenheng når man evaluerer effekten av et tiltak eller en serie av tiltak etter at det er gjennomført. Hagen-utvalget anbefalte derfor generelt ikke å legge til grunn en slik mernytte når man skal vurdere et prosjekt før det gjennomføres. Også Minken (2014b) konkluderer med at det er vanskelig å tallfeste eller på annen måte kvantifisere produktivitetsvirkningene i form av mernytte av enkelttiltak.

Hagen-utvalget vektlegger i denne sammenheng bl.a. Graham og van Dender (2010) som peker på at selv store prosjekter i liten grad endrer den totale funksjonelle bystørrelsen i en by, og de argumenterer for at tradisjonelle tilnærminger for å estimere ringvirkninger ikke tar hensyn til dette i tilstrekkelig grad. For å kartlegge sammenhengen kan man forsøke å estimere hvor mange prosent produktiviteten i byer vokser dersom reell bystørrelse vokser med én prosent (elastisiteten med hensyn på et mål på funksjonell bystørrelse). Denne elastisiteten varierer med hvor geografisk konsentrert økonomisk aktivitet i utgangspunktet er. For visse segmenter kan det ikke identifiseres noen sammenheng. Graham og van Dender (2010) konkluderer med at det ikke er mulig å skille effekten av funksjonell bystørrelse på produktivitet fra andre mulige forklaringsfaktorer.

Teorien gir imidlertid grunn til å tro at det kan være positive netto ringvirkninger, dvs. produktivitetsgevinster, av samferdselsprosjekter i byområder. Hagen-utvalget anbefalte derfor at samfunnsøkonomiske analyser av store prosjekter i tilknytning til et byområde der det kan sannsynliggjøres systematisk høyere produktivitet, kan utvides med en separat drøfting av netto ringvirkninger. En slik analyse kan være både kvalitativ og kvantitativ og bør drøfte om det ligger til rette for slike effekter.

Eksistensen av denne typen mernytte kan begrunne å prioritere ressurser til samferdselsprosjekter i bynære områder. Gode prosjekter i byer kan bidra til kortere avstand mellom arbeidstakere og bedrifter, og dermed gi produktivitetsgevinster utover tidsbesparelsene. Selv om man ikke kan identifisere bidraget til bedret produktivitet fra et enkelt prosjekt, er det likevel rimelig å legge til grunn at et godt transportnett med minst mulig kø over tid, vil være nødvendig for ikke å hemme den generelle virkemåten i et byområde. Ordinære samfunnsøkonomiske analyser vektlegger først og fremst reisetid og ulykker, og også i slike analyser vil prosjekter i befolkningstette områder kunne fremstå som gode, jf. Minken (2014b). Prioriteringer på grunnlag av prissatte virkninger vil således ofte samsvare med en langsiktig strategi om god infrastruktur i byområder som mulig bidrag til den langsiktige produktivitetsutviklingen.

Gjennomgangen over tilsier at samfunnsøkonomisk lønnsomhet ikke kan være absolutt styrende for alle prioriteringer i samferdselssektoren. Det er likevel liten tvil om at det bør tillegges betydelig mer vekt enn i dag. Og i tilfeller hvor samfunnsøkonomisk lønnsomme alternativer ikke prioriteres, bør de forhold som i stedet tillegges mer vekt, dokumenteres. Bruken av offentlige ressurser, og især i den størrelsesorden som benyttes i samferdselssektoren, bør være transparent.

Samfunnsøkonomiske analyser slik de utføres i dag, legger til rette for å rangere prosjekter og tiltak etter lønnsomhet. Hovedproblemet er ikke mangel på gode analyser, men snarere mangel på prioriteringer. Forhold ved selve beslutningsstrukturen bidrar trolig til at prioritering skjer på grunnlag av andre kriterier enn samfunnsøkonomiske.

Bypakker

Bypakker er langsiktige planer for utviklingen av transportsystemet i en by eller byregion. En bypakke er typisk delfinansiert med en bomring eller bompenger på de enkeltstående prosjektene. Ytterligere finansiering kommer gjerne fra lokale myndigheter og staten. Bypakken inneholder investeringsprosjekter både til vei og kollektivsystemet, rammer for tilskudd til kollektivtrafikken, en pott for mindre forbedringstiltak og en finansieringsplan. Det fastsettes gjerne også et styringssystem.

Fram til nå har bypakker som regel bygd på brede politiske avtaler, både mellom politiske partier på kommuneplan og mellom kommuner eller fylker. Ved at bompenger er en del av finansieringen, skal slike pakker opp i Stortinget.

I enda større grad enn for strekningsvise bompengeprosjekter, er det vanskelig for sentrale myndigheter reelt sett å påvirke bypakker når det skal fattes beslutning sentralt. Sammensetningen av prosjekter, tiltak og finansiering er gjerne et resultat av lokale politiske forhandlinger der både ulike interesser mellom partier må hensyntas for å få lokalt flertall, og der ulike interesser mellom de involverte kommunene/fylkeskommunene inngår. Det er ikke nødvendigvis slik at resultatet av en slik «kjøpslåing» blir en løsning der samfunnsøkonomisk lønnsomhet har fått stor vekt. En slik pakke er lett et så vidt skjørt politisk kompromiss at den i realiteten må aksepteres eller avvises i sin helhet når det kommer til beslutning i Stortinget. Å avvise retten til å kreve inn bompenger er lite politisk realistisk.

Dette tilsier at det er til stede et behov for å sørge for at prioriteringer i bypakker må ta hensyn til overordnet samfunnsøkonomisk lønnsomhet – og at dette må skje på et punkt før lokale politiske kompromiss etableres. Konseptvalgsutredning og kvalitetssikring av disse er et slikt verktøy. Staten har i stigende grad krevd innflytelse på pakkene før de har kommet til Stortinget, for eksempel ved å etablere en styringsgruppe der både staten, fylkeskommunen og kommunene er representert, jf. Minken (2014b). En slik styringsgruppe må imidlertid gis så klart mandat at det ikke blir mulig å frikoble seg fra vurderinger av samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

I forbindelse med NTP 2014 – 2023 er det videreutviklet en ordning med bymiljøavtaler, en samarbeidsform som skal brukes i de ni største byområdene. Bymiljøavtalene vil være gjenstand for forhandlinger mellom stat, fylkeskommune og kommuner. På den måten vil staten kunne få økt innflytelse over transportpolitikken i byene. Ifølge Norheim (2013) er bymiljøavtalene mer målstyrt og helhetlige enn dagens bypakker. Arealplanlegging og restriksjoner på biltrafikken vil få en mer sentral plass iht. NTP 2014 – 2023. På den annen side vil de enkelte aktørene i bymiljøavtalene kunne ha manglende insentiv til å ta innover seg hele kostnadsbildet, jf. drøftingen Minken (2014) og drøftingen ovenfor av prosessene for NTP.

Veinormaler

Med hjemmel i vegloven kan Samferdselsdepartementet fastsette nærmere retningslinjer for anlegg av offentlig vei, såkalte veinormaler. Veinormalene er viktige styringsverktøy og legges til grunn ved utforming og dimensjonering av nye veianlegg. Normalene inneholder føringer som både skal, bør og kan følges. «Skal» og «bør» er krav, mens «kan» er å anse som anbefalinger. Selv om veinormalene i utgangspunktet skal være førende ved nye prosjekter, kan de fravikes etter søknad. Nærmere regulering av veinormaler er fastsatt i Forskrift etter vegloven § 13 om anlegg av offentlig veg av 29. mars 2007. § 3 i forskriften, andre ledd, lyder som følger:

«Statens vegvesen ved Vegdirektoratet kan innenfor rammen av forskriftene fastsette utfyllende bestemmelser – vegnormaler. Målet med normalene er effektiv og trafikksikker transport av mennesker og gods, og best mulig tilpasning til bebyggelse, bomiljø, bymiljø, landskap, naturmangfold, kulturmiljø, vegetasjon og landbruksarealer.»

Videre i bestemmelsens tredje ledd heter det bl.a. at det skal redegjøres for miljø- og samfunnsmessige konsekvenser av veinormalene før de vedtas. På samme måte som for de overordnede målene for transportpolitikken, jf. avsnitt 18.3.1, er heller ikke veinormalene eller kriteriene for fastsettelse av disse primært innrettet med sikte på samfunnsøkonomisk effektiv ressursanvendelse.

I Statens vegvesens stamnettutredning til NTP 2014 – 2023 presenteres analyser og vurderinger av utfordringer og aktuelle tiltak på riksveinettet utenfor de store byene i et langsiktig perspektiv, med vekt på de kommende 30 årene. Her legger etaten stor vekt på veinormalene. En grov vurdering viser at om lag 82 pst. av riksveinettet mangler veinormalstandard ved inngangen til NTP-perioden 2014 – 2023 (Statens vegvesen 2011). Det presiseres samtidig at ettersom det hele tiden skjer en utvikling av veinormalene, vil veinettet aldri fullt ut kunne tilfredsstille den til enhver tid gjeldende standarden. Som påpekt i Welde m.fl. (2013), synes mange likevel å ha en oppfatning om at «alle» veier bør ha veinormalstandard, dvs. samme standard som nye veier, og at avvik mellom dette og dagens standard gjerne utløser et «behov» for investeringer. Utredningene fra Statens vegvesen viser at det vil koste om lag 400 – 500 mrd. kroner å utbedre hele veinettet til veinormalstandard. Dette er over 30 ganger mer enn bevilgningen til veiinvesteringer i 2014, som illustrerer at det neppe er meningsfylt å se for seg at alle gamle veier skal opp til samme standard som nye veier. Generelt vil det være rasjonelt med høyere standard på det som bygges nytt, uten at det automatisk skal lede til at alt gammelt skal oppgraderes.

Det presiseres at stamnettutredningen ikke er Statens vegvesens forslag til prioritering av prosjekter og økonomiske rammer, og at det ikke kan forventes at alle veinormaler skal kunne innfris på eksisterende veier. Utredningen og den påfølgende offentlige debatten er likevel ment å være et sentralt grunnlag for utarbeiding av etatens planforslag til NTP. Det er like fullt grunn til å tro at slike utredninger blir premissgivende og bidrar til å skape forventninger om snarlig utbygging av et veinett som ikke bare overgår dagens standard, men kanskje også overstiger det nivået samfunnet burde sikte mot ut fra en samfunnsøkonomisk betraktning. Det faktum at det som av ansvarlige myndigheter vurderes å være en rimelig standard/veinormal, er så vidt langt fra tilstanden på eksisterende infrastruktur og at forholdet til samfunnsøkonomisk optimal standard ikke er problematisert og drøftet, gir grunn til å stille spørsmål ved om fastsettelsen av slike standarder og bruken av disse er hensiktsmessig.

Ved fastsettelse av nye og endringer i eksisterende veinormaler, bør det stilles krav om at det utarbeides en samfunnsøkonomisk analyse av kravet som vurderes, og at samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal tillegges vesentlig vekt når standarden settes. Likeledes, når eksisterende standarder legges til grunn i enkeltprosjekter, bør samfunnsøkonomisk lønnsomhet vektlegges og kunne ligge til grunn for avvik fra standarden.

Manglende samfunnsøkonomisk analyse av vedlikehold

Det er ikke gitt hva som vil være et riktig nivå på vedlikeholdstiltak. Dette kan imidlertid belyses gjennom en samfunnsøkonomisk analyse. Samfunnsøkonomiske analyser av vedlikeholdstiltak gjennomføres imidlertid kun i begrenset grad, og metodene for praktisk gjennomføring av slike analyser er ikke godt nok utviklet.5 Drifts- og vedlikeholdstiltak inngår heller ikke i beregningen av samfunnsøkonomisk lønnsomhet av tiltakene i NTP 2014 – 2023. Man kan se for seg at bedre vedlikehold vil kunne gi mindre investeringsbehov på sikt. Dette vil kunne belyses med en systematisk analyse. Samtidig vil det i mange tilfeller være slik at investeringsbehov skyldes trafikkvekst utover det dagens vei kan håndtere. Da vil vedlikehold ikke kunne erstatte nyinvestering. I et slikt tilfelle vil imidlertid en god analyse kunne avdekke at et optimalt vedlikehold fram til ny investering er noe lavere enn det som ellers ville vært tilrådelig.

Samferdselsdepartementet har i oppdragsbrev til transportetatene våren 2014 bedt om at disse forholdene utredes (Samferdselsdepartementet 2014). Det blir viktig at resultatene av dette arbeidet vurderes nøye og at oppdraget følges opp i praksis i arbeidet med framtidig transportplanlegging.

Også for andre mindre investeringstunge tiltak er bruk av samfunnsøkonomiske analyser begrenset. Av NTP 2014 – 2023 framgår det f.eks. at det ikke er beregnet effekter av kollektivtiltak på vei eller av tiltak rettet mot syklister og gående. Bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i transportsektoren er et annet type virkemiddel hvor det i liten grad foreligger samfunnsøkonomiske analyser.

Det vil bli et bedre beslutningsgrunnlag for å kunne fremme effektivitet i sektoren dersom det utarbeides bedre samfunnsøkonomiske analyse av vedlikeholdstiltak, f.eks. gjennom å etablere en metode for å angi om vedlikeholdet er «for dårlig», «bra nok» eller «for bra» ut fra samfunnsøkonomiske kriterier.

Andre krav og bibetingelser

Også andre, mer eller mindre eksternt gitte krav påvirker ressursanvendelsen i samferdselssektoren. Dette gjelder både sektorspesifikke og sektorovergripende reguleringer, som f.eks. tunnelsikkerhetsforskriften og elektroforskriften, samt bestemmelser om støy, forurensing og miljø, inkl. internasjonale forpliktelser. Slike krav, reguleringer og forpliktelser vil, sammen med overordnede mål, både påvirke hvilke prosjekter som gjennomføres og den konkrete innrettingen av enkeltprosjekter. Slike bibetingelser kan bidra til å vri ressursutnyttelsen i retning av lavere lønnsomhet og mindre effektiv ressursbruk.

Det vil alltid foreligge mer eller mindre eksternt gitt krav som ansvarlige samferdselsmyndigheter i ulik grad har mulighet til å påvirke utformingen av. Det er imidlertid viktig at det ved fastsettelsen av slike bestemmelser gjøres en vurdering av kostnaden kravet medfører målt opp mot nytten som kravet er forventet å gi. Likeledes bør det tas hensyn til kostnaden og nytten knyttet til gjeldende krav i den samfunnsøkonomiske analysen av prosjektet.

Også omfanget av mer «selvpålagte» krav og premisser for planlegging av nye prosjekter bør gjennomgås kritisk.

En politisk målsetting om jordvern er i denne sammenhengen en type premiss i denne sammenheng som kan drive kostnadene opp i enkeltprosjekter. Virkningene av slike «selvpålagte» krav bør inngå i den samfunnsøkonomiske analysen, slik at prisen for slike føringer synliggjøres og kan veies opp mot andre hensyn. Det vises til nærmere omtale av prinsipper for prising av dyrket mark i kapittel 13 om offentlige støtteordninger.

18.4 Kommisjonens vurderinger

Det er behov for klarere målformuleringer i NTP enn i dag, og samfunnsøkonomisk lønnsomhet må få en framtredende plass. Det vil være mulig å øke avkastningen av samferdselsinvesteringene vesentlig dersom det ved valg av prosjekter legges større vekt på samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

For å bidra til at samfunnsøkonomisk lønnsomhet i større grad blir lagt til grunn for prosjekter i samferdselssektoren mener kommisjonen at prosessen rundt utvelgelsen av samferdselsprosjekter bør endres. Sentrale myndigheters prioriteringer bør gjøres på et høyest mulig politisk nivå ved å fastsette overordnede føringer og rammer, og ikke gjennom avveiinger som innebærer at store samfunnsøkonomiske kostnader bestemmes av samferdselsetatene som i dag. Et skritt på veien kan være å innføre et mer bindende prinsipp om å vektlegge samfunnsøkonomisk lønnsomhet på etatsnivå. Dersom man skal avvike fra samfunnsøkonomisk lønnsomhet, bør det fastlegges beslutningsprosesser for dette.

Staten bør aktivt bruke det nye systemet med bymiljøavtaler for å rette disse inn mot å realiseresamfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter. Staten bør også i avtalen stille krav om effektiv utnyttelse av eksisterende og ny infrastruktur gjennom bruk av rushtidsavgifter.

Fotnoter

1.

Inkl. kompensasjon for mva. og 9,2 mrd. kroner til belønningsordningen for mindre bilbruk og mer kollektivtransport i byene.

2.

Opplyst i foredrag for kommisjonen av McKinsey & Company (2013).

3.

Gitt uendelig horisont og 4 pst. kalkulasjonsrente.

4.

Bundne prosjekter er prosjekter som ut fra politiske årsaker er tatt med i investeringsporteføljen i forkant av arbeidet med nasjonale langtidsplaner for transportsystemet. I Sverige velges slike prosjekter ut av regjeringen. I Norge er bundne prosjekter definert som de prosjektene som allerede er igangsatt, jf. Welde m.fl. (2013).

5.

Jfr. også Minken m.fl. (2011).

Til toppen
Til dokumentets forside