Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2015: 1

Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd — Produktivitetskommisjonens første rapport

Til innholdsfortegnelse

1 Oversikt over innspill til kommisjonen

Innspillene ligger i sin helhet på produktivitetskommisjonens nettsider. Vedlegget gir en oversikt over hovedpunktene i innspill fra organisasjoner i 2014.

1.1 Innspill til seminaret om produktivitet i privat sektor i mai

Landsorganisasjonen i Norge la i forkant av seminaret (april) fram Samfunnsnotat nr.5 med kommentarer til produktivitetsdiskusjonen. LO finner at forskningen har kommet til at små lønnsforskjeller, gode samarbeidsrelasjoner og selvstendige og kunnskapsrike medarbeidere gir viktige bidrag til et høyt produktivitetsnivå. Høyt utdanningsnivå er også viktig. LO viser til at OECD plasserer Norge på topp i produktivitet målt ved BNP pr timeverk. Evnen til å inkludere også de med lav utdanning i arbeidslivet og læring på jobben står sentralt for å oppnå disse resultatene og LO advarer mot ensidig vekt på PISA-resultater. Selv om mye er bra i Norge mener LO det er utfordringer for å holde et høyt produktivitetsnivå framover. Bruk av billig arbeidskraft fra utlandet, innleie og underleverandører har medvirket til svak produktivitetsutvikling bl.a. i bygg og anlegg. Dette kan svekke arbeidsgivernes investeringer i kompetanse og teknologi. Innvandrere, særlig med kortsiktige kontrakter, vil ofte være mindre kritiske og selvstendige enn nordiske arbeidstakere og ta mindre ansvar for sluttproduktene.

Også Akademikerne er i sitt innspill av 21. mai opptatt av å videreføre den norske modell med høy omstillingsevne og få konflikter som viktige forutsetninger for høy produktivitet. At velferdsordningene for selvstendig næringsdrivende er dårligere enn for andre grupper anses som en utfordring for entreprenørskap. Selv om Akademikerne i utgangspunktet mener at utdanningssystemet er godt, finner de at frafallet blant studentene og arbeidsinnsatsen ikke er tilfredsstillende. De peker på økte muligheter for samspill mellom offentlig myndigheter og private, bl.a. gjennom mer innovative innkjøp.

YS understreker betydningen av kvalifisert arbeidskraft med riktig utdanning. YS stiller spørsmål ved om det er for mange som tar mastergrader som ikke peker mot et yrke, mens det er mangel på kandidater arbeidslivet trenger. YS spør om finansieringssystemet gir gale insentiver til utdanningsinstitusjonene. YS viser til at gode trygdeordninger er nødvendige for å bevare omstillingsevnen. YS mener at det er mulig å øke produktiviteten i mange tjenesteytende virksomheter med mer aktiv bruk av ny teknologi og ber produktivitetskommisjonen vurdere om noe kan gjøres for å øke investeringsviljen på slike områder. YS er skeptisk til bruk av billig utenlandsk arbeidskraft som alternativ til produktive investeringer.

NHO som hovedorganisasjon hadde ikke et skriftlig bidrag til seminaret. Avdelingsdirektør Dag Aarnes sa i sin innledning at et lavere investeringsnivå i fastlandsnæringene etter 2008 har bidratt til lavere produktivitetsvekst. Myndighetenes krav til kapital i bankene kan ha medvirket til strammere kredittgiving og lavere investeringer. Nyinvesteringer som øker kapital pr sysselsatt, kan bidra til økende produktivitet framover. Høy yrkesdeltakelse og omstillinger vil samfunnsøkonomisk være like viktige som produktivitetsvekst. NHO’s medlemmer mener reduserte skjema/oppgavebyrder, større fleksibilitet i regulering av ansettelser og arbeidstid og økt satsing på relevant utdanning er blant tiltak som vil øke produktiviteten. 6 av 10 NHO-bedrifter har udekkede kompetansebehov.

Fellesforbundet viser i sitt innspill 30. mai til flere av de samme forhold som LO. Forbundet understreker betydningen av gode trygdeordninger for å opprettholde høy evne og vilje til omstillinger. En høy andel organiserte bedrifter og arbeidstakere bidrar til forutsigbarhet og konfliktløsning. Fagarbeidere som kan og vil si fra om forhold i produksjonen som kan gjøres anderledes og bedre er viktig for produktiviteten. Når det er nødvendig å ta inn arbeidstakere fra utlandet mener Fellesforbundet at disse må få fast tilknytning og integreres, ikke innleies på kort sikt, for å kunne videreføre en arbeidslivskultur der arbeidstakerne tar ansvar for produksjon og produktivitet.

Økt og riktig bruk av IKT er hovedtema i brev av 1. juni fra Abelia, NHOs landsforening for kunnskaps- og teknologibedrifter. Abelia viser til at EU har funnet at IKT bidrar til hele 50 pst. av produktivitetsveksten. Abelia ber derfor kommisjonen være opptatt av hva IKT kan gjøre for all virksomhet, privat og offentlig, og ikke bare som en næringsgren. Abelia understreker statens ansvar for å gå foran i digitaliseringen og sørge for god IKT-utdanning i alle deler av utdanningssystemet i tillegg til god profesjonsutdanning. Foreningen ber kommisjonen vurdere treffsikkerheten i dagens virkemidler for innovasjon og har foreslått en ny såkornordning der staten skal matche privatkapitalen i nystartede bedrifter. Abelia mener at de store avreguleringene på 1980–1990-tallet innenfor finans, energi, luftfart, telekommunikasjon og post har spilt en viktig rolle for produktivitetsveksten, og at en bør være på jakt etter nye lignende muligheter. Bedre innkjøpsprosesser i det offentlige vil også kunne bidra til økt produktivitet.

Virke mener i brev av 3. juni at en del av den lavere produktivitetsveksten i privat tjenesteyting henger sammen med økt innvandring, befolkningsvekst og mindre kapital pr arbeidstime. I flere av disse næringene har det også vært fallende vekst i totalproduktiviteten, som gjerne knyttes til teknologisk framgang, innovasjon og vekst i den samlede kunnskapskapitalen. Virke oppfordrer kommisjonen til å bringe fram mer kunnskap om hva som påvirker produktivitetsveksten ved å se nøye på tjenestenæringene enkeltvis.

Det kan være en del å lære fra varehandelen, som har hatt høy produktivitetsvekst i lange perioder. Virke peker på at planlovens bestemmelser om kjøpesentre av og til praktiseres av lokale myndigheter slik at det bremser produktivitetsveksten. Svak produktivitetsvekst i bygg og anlegg antas å henge sammen med reguleringer. For tjenestesektoren mener Virke at arbeidsmiljølovens regler om arbeidstid er for firkantede og ikke tar hensyn til at behovet for arbeidskraft varierer mye og ikke er begrenset til dagtid fra mandag til fredag. Dette illustreres med sesongsvingningene for hoteller på Vestlandet der det er stor forskjell på høy- og lavsesong og behovet for arbeidskraft er størst søndagene. For å styrke konkurransen i tjenesteyting vil Virke ha nasjonal håndheving av statsstøtte-regelverket (ikke ESA), at Konkurransetilsynet får et selvstendig ankeorgan (ikke departement) og at anskaffelsesregelverket må bli mer fleksibelt innenfor EU-rammene. Virke foreslår forenklinger når det gjelder innsigelser i plan- og bygningsloven, i tollregelverket og statlig koordinering av IKT-løsninger for kommunene. Virke ønsker mer midler for innovasjon i tjenestesektoren og bedre samarbeid mellom utdanning og næringsliv.

Finansforbundet opplyser i brev av 19. juni at verdiskapingen i finansnæringen har økt fra 40 mrd. i 2000 til 140 mrd. i 2013, – fra 2 pst. av BNP til 7 pst. av BNP. Produktiviteten økte med nær 160 pst. fra 1990 til 2011, mot 45 pst. i øvrige næringer på fastlandet. Ny teknologi i betalingsformidlingen og stor omstillingsevne i institusjonene er viktige årsaker til dette. Finansforbundet har sammen med BI tatt initiativ til forsking for å vise handlingsrommet for norsk finansnæring og muligheten for å styrke kapitalmiljøet i Norge. Forbundet ønsker at Næringsdepartementet skal få et næringsansvar for finansnæringen. Finansdepartementet kan beholde reguleringsrollen, men forbundet mener at departementet viser liten interesse for næringsvirksomheten. Forbundet viser til utfordringer knyttet til outsourcing og ønsker at det som alternativ skal legges til rette for omstillinger i Norge. Forbundet påpeker at det har vært press i næringen om å ta tidlig pensjon og ønsker at man i større grad bør ta vare på og omstille arbeidstakere over 55 år uten høyere utdanning til nyttig arbeid. Finansforbundet anmoder kommisjonen om å ha et bredt samfunnsperspektiv og ikke en snever måling når produktiviteten drøftes.

Unio ber i brev av 25. juni om at det blir lagt vekt på den positive rolle arbeidslivets parter kan spille for produktivitetsveksten og at arbeidstakernes rettigheter ikke må svekkes. Det vises til at bedre service f.eks. gjennom full barnehagedekning og god eldreomsorg isolert sett kan gi lavere produktivitetsvekst men likevel er samfunnsøkonomisk lønnsomt fordi det bidrar til høy yrkesdeltakelse. Unio finner ikke grunnlag for påstander om at arbeidstakerne er «overutdannet» og mener både næringsliv og offentlig virksomhet har behov for arbeidstakere med høy utdanning. Forbundet mener fortsatt satsing på utdanning i det lange løp også vil gi positive virkninger for produktiviteten. Det bør utvikles et tettere samarbeid mellom arbeidsliv og utdanning. Unio mener den offentlige FoU-støtten bør økes både gjennom tilskuddsordninger, Skattefunn og andre ordninger. Norge trenger bedre koblinger mellom innovasjon og kompetanse for å sikre verdiskapingen understreker Unio og ønsker tettere samarbeid mellom undervisning og forvaltningen av FOU-ordninger.

Flere organisasjoner og enkeltpersoner ga innspill til det spesielle tema som var en del av seminaret i mai, produktivitetsutviklingen i byggevirksomheten. Innspillene ligger på nettsiden og er vurdert i utformingen av kapitel 11 om reguleringer av byggenæringen.

1.2 Innspill til seminaret om produktivitet i offentlig sektor i august

Akademikerne trekkeri sitt innspill av 19. august fram tre forhold av særlig betydning for å styrke produktiviteten i offentlig sektor. Bedre reell ledelse av virksomhetene innenfor mer fleksible rammer der aktørene på sentralt nivå angir overordnede mål og rammer men overlater flere beslutninger om gjennomføring til ledere i virksomhetene. Strukturen i offentlig forvaltning bør forenkles med færre departementer og færre kommuner. Større fullmakter til det operasjonelle nivå både for innkjøp og lønnsfastsettelse. Akademikerne viser til at det har vært større vekst i forvaltning enn i det utøvende ledd i helsesektoren og til rapporten fra SØF (nr. 02/14) om behovet for å utvikle bedre bo- og arbeids-markedsregioner omkring de største 20 byene. Når det gjelder innkjøp vises det til rapporter fra Menon som angir innsparingsmuligheter på 10 – 15 pst. ved forbedrede metoder.

Arbeidsgiverforeningen Spekter mener (notat 21. august til seminaret) det er viktig at produktivitetskommisjonen bidrar til fakta om de store utfordringer Norge står overfor slik at arbeidslivets organisasjoner og folk flest blir forberedt på endringer som er nødvendige for å opprettholde et høyt velferdsnivå. Spekter viser til Perspektivmeldingen og behov for økende arbeidsinnsats og mener arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser hindrer produktivitetsøkninger, bl.a. i helsesektoren. Spekter mener kommisjonen bør følge opp Holden-utvalgets anbefaling om dempet lønnsvekst for å sikre konkurranseevnen og at det bør bli bedre sammenheng mellom lønnsvekst og produktivitetsvekst i offentlig sektor. Foreningen viser til rapporten «Fra vesen til virksomhet» av Kåre Hagen om de vellykkede omstillinger av virksomheter som ble skilt ut fra ordinær statlig forvaltning og ble selvstendige foretak eller selskap. Spekter ber kommisjonen gjennomgå offentlig tjenesteproduksjon for å finne nye virksomheter som kan skilles ut. Foreningen mener at pensjonsreformen også må gjennomføres i offentlig sektor for å gi større forutsigbarhet i utgiftene og øke arbeidsdeltakelsen. Spekter retter en generell advarsel mot den økte mengden offentlige kontroll- og tilsynsorganer, og mener at slik aktivitet lett skaper fokus på å unngå feil framfor samarbeid og ledelse med sikte på økt produktivitet. Spekter foreslår en generell gjennomgang av kontroll- og tilsynsfunksjonene for å se om en kan finne negative virkninger på innovasjon, risikovilje og nytenking.

KS, kommunenes arbeidsgivere og interesseorganisasjon, ga innspill i form av et notat av 13. august fra sjeføkonom Per Richard Johansen. Han påpeker at det er viktigere med økt produktivitet i offentlig sektor enn i privat, fordi privat produktivitets- og lønnsøkning smitter over på offentlig virksomhet og gir økte utgifter. Bare økt produktivitet i offentlig sektor, og ikke minst i kommunene, kan løse de utfordringer som henger sammen med en aldrende befolkning. Han viser til vanskeligheter med å måle verdien av offentlig tjenesteproduksjon, drøfter ulike produktivitetsbegreper og finner at det er mye mer komplisert å øke produktiviteten i kommunene enn i private bedrifter. Selv om det kan stilles spørsmål ved mulige tapte skatteinntekter fra personer som må bruke tid, vil ulike former for selvbetjening bidra til økt produktivitet for offentlige tjenester, slik en har sett det for bank- og andre private tjenester. Blant virkemidler for økt produktivitet i kommunesektoren nevner han organisatoriske tiltak, økt bruk av teknologi, strukturgrep for å få stordriftsfordeler, outsourcing og konkurranseeksponering. Statlig medvirkning er nødvendig for å få mer fleksible arbeidstidsordninger og en bedre struktur i kommunesektoren. Han advarer mot statlig øremerking fordi det ofte gir økte kostnader og lavere effektivitet over tid. Også statlig rettighetsfesting kan ha slike effekter. Mindre øremerking de siste år er avløst av statlig styring gjennom forskrifter og retningslinjer. Slike og andre ordninger har medvirket til sterk øking av rapportering fra kommuner til staten. Generelt mener han omfattende statlig styring svekker mulighetene for at kommunene selv kan drive mer produktivt. Han foreslår forenklinger i plan-prosesser, økt trykk på gjennomføring i videregående skole og å erstatte rettighetsfesting med plikt for kommunene til å yte tjenester.

Rådmannen i Bærum kom med innspill 5. august og finner at flere av observasjonene fra den danske kommisjonen om kommunene i Danmark også er relevante i Norge, bl.a. når det gjelder kommunereform og forholdet mellom politisk ledelse og administrasjon. Også for utdanning er de danske forslag for å redusere frafall og styrke kvaliteten av interesse. Han mener det er stort potensiale i bruk av elektronisk post og bedre samordning av IKT-bruken. KS gjør et nyttig arbeid gjennom KommIT, men en bør vurdere sterkere samordning både internt i kommunesektoren og ved at staten har sterkere styring med sikte på samordning for hele den offentlige sektor. Han er positiv til kommunereform, og mener felles drift av grunnskole og videregående skole kan gi reduserte kostnader. Generelt vil det være gevinster i kommunesektoren dersom en kan redusere den statlig detaljstyring og ha mindre tilsyn og kontroll.

Forskningsrådet påpeker i sitt innspill av 21. august at den innovasjonsvirksomhet som foregår i offentlig sektor ofte er dårlig dokumentert slik at det vanskeliggjør læring og spredning innen sektoren. Forskning kan bidra til økt kunnskap og til at flere kan gjøre bruk av positive erfaringer. Forskningsrådet mener det bør utvikles et helhetlig innovasjonssystem for offentlig sektor koblet til forskning og innovasjons-systemet for næringslivet. Mer innovative anskaffelsesprosesser bør koble offentlige behov og privat sektor. Nasjonale behov må identifiseres for å sike koordinert innsats, kritisk masse i kunnskaps-utviklingen og målrettet finansiering. IKT- og samferdsel nevnes som eksempler på sektorer der en bør kunne få større nytte av innsatsen.

Også Unio påpeker i bev av 19. september at en overdreven kontrollkultur kan svekke innovasjon og produktivitetsvekst. Unio mener kommunene har for lavt utdanningsnivå i flere av sine tjenester, herunder barnehager og helsetjenester. Forbundet ønsker at samarbeidet mellom ulike deler av helsetjenesten må styrkes, ikke minst ved hjelp av bedre og mere samordnede IKT-tjenester. Unio advarer mot krav om at utdanningen skal rettes ensidig mot arbeidslivets behov på kort sikt. Utdanning har også en egenverdi og Unio ser ingen fare for at det skal bli for mye utdanning. Forbundet understreker betydning av mer forskning rettet mot offentlig sektor. Brevet poengterer til slutt viktigheten av tre-parts-samarbeid og den norske modell også når det gjelder den offentlige sektor.

NTL oversendte 24. september et innspill der forbundet advarer mot forenklede sammenligninger av produktivitet i offentlig og privat sektor og legger vekt på at kvaliteten i offentlig virksomhet ofte kan være vanskelig å måle. NTL advarer mot privatisering og konkurranseutsetting, virkemidler som legger press på de ansattes lønns- og arbeidsvilkår. Forbundet mener det er behov for kritisk gjennomgang av mål- og resultatstyringen i forvaltningen med sikte på færre mål og at rapporteringen må fokusere på det mest vesentlige. NTL ønsker mer samarbeid på tvers av sektorgrenser, både på departements- og etatsnivå. Forbundet ønsker sterkere samordning av IKT-utviklingen for å unngå ulike systemer for løsning av likartede oppgaver. NTL viser til Skatteetaten som eksempel på vellykket IKT-utvikling. Betydningen av gode evalueringer for å lære av endringsprosesser understrekes. NTL ønsker en videre-utvikling av tre-partsmodellen der en i større grad gjør bruk av ansattes og tillitsvalgtes erfaringer i utviklingen av den offentlige virksomhet. Forbundet mener lønnssystemet har bidratt til relativt små forskjeller som igjen bidrar til økt produktivitet.

1.3 Innspill til seminar om urbanisering og produktivitet i oktober

Akademikerne støtter i uttalelse av 23. oktober en kommunereform som kan gi bedre tjenester og sterkere fagmiljøer og viser igjen til SØF-rapport 02/14 med fokus på bedre bo- og arbeidsmarkeds-regioner omkring de 20 største byene. Sterkere fagmiljøer vil underlette kommunenes rekruttering av høyt utdannet arbeidskraft. De viser også til Menon-rapporten om hvordan bedre organiserte innkjøp i offentlig sektor kan bidra til økt produktivitet også i offentlig sektor.

Innovasjon Norge la i notat av 24. oktober hovedvekten på den rolle de større byene kan spille som sentrale «huber» for nasjonale næringsklynger, vertskap for forskning og kunnskapsintensive bedrifter, tjenesteytere overfor industrien og knutepunkter i sine regioner. Innovasjon Norge peker på betydningen av god infrastruktur og gode utdannings- og kulturtilbud, velferd og sikkerhet. Innovasjon Norge har kontorer bl.a. i Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Drammen og notatet gir disse kontorenes vurdering av hvordan de respektive byregioner står i forhold til viktige innovasjonsdrivere for et lokalsamfunn som tetthet, mangfold, nærhet og relasjoner.

Til toppen
Til dokumentets forside