1 Innledning
1.1 Utvalgets sammensetning, oppnevning og mandat
1.1.1 Utvalgets sammensetning og arbeid
Ved kongelig resolusjon 6. februar 2015 oppnevnte Regjeringen et lovutvalg for å utrede endringer i hvitvaskingsregelverket. Utvalget fikk følgende sammensetning:
Jon Petter Rui, professor, Universitetet i Bergen, utvalgsleder
Sven Arild Damslora, førstestatsadvokat, ØKOKRIM
Frank Hana, seniorrådgiver, Lotteritilsynet
Kristin Holberg, spesialrådgiver, Finanstilsynet
Else-Cathrine Lund, advokat og fagsjef, Finans Norge
Susanne Munch Thore, advokat, Wikborg Rein & Co (Advokatforeningen)
Atle Roaldsøy, fagdirektør, Justis- og beredskapsdepartementet
Halvor E. Sigurdsen, advokat, Næringslivets Hovedorganisasjon
Hege Stokmo, advokat, Hovedorganisasjonen Virke
Amund Utne, ekspedisjonssjef, Finansdepartementet
Utvalgets sekretærer har vært førstekonsulent Håkon Christian Nyhus og seniorrådgiver Ane Charlotte Grenstad.
Utvalget startet sitt arbeid 16. februar 2015 og leverte første delutredning 6. november 2015. Det har vært avholdt fem møter. De fleste møtene har vært heldagsmøter, enkelte over to dager.
1.1.2 Utvalgets mandat
I mandatet fikk utvalget følgende oppgaver:
Utvalget skal utarbeide utkast til lov- og forskriftsendringer for å gjennomføre ventede nye EØS-regler som svarer til EUs kommende fjerde hvitvaskingsdirektiv, og ny EU-forordning om informasjon som skal følge betalinger, samt eventuelle utfyllende rettsakter.
Utvalget skal vurdere og foreslå tiltak for å følge opp merknader i FATFs evalueringsrapport knyttet til gjeldende norsk hvitvaskingsregelverk som ikke dekkes av utkast etter pkt. 1.
Utvalget skal vurdere behovet for, og eventuelt fremme forslag til endringer i, reguleringen av den finansielle etterretningsenhetens (EFEs) tilgang til, behandling av og videreformidling av informasjon, og organiseringen av kontrollen med at EFE etterlever saksbehandlingsreglene.
Utvalget skal vurdere og fremme forslag til hvordan registrering/autorisering av og tilsyn med nye og eksisterende grupper rapporteringspliktige som i dag ikke er underlagt hvitvaskingstilsyn, bør organiseres, herunder fremsette forslag til hvilken myndighet som bør ha ansvar for tilsynet, og forslag til regulering av tilsyns- og sanksjonskompetanse.
Utvalget skal vurdere om det bør innføres en beløpsgrense for kontantvederlag, og hvordan en slik eventuell begrensning bør håndheves, jf. at en effektiv begrensning på adgangen til å motta større kontantvederlag kan være et alternativ til rapporteringsplikt for grupper som blir rapporteringspliktige først ved kontantvederlag over et visst beløp. Utvalget bør innhente opplysninger om erfaringer fra andre land med beløpsmessige begrensninger på adgangen til å motta kontanter. Fordeler og ulemper ved hhv. beløpsgrense for kontantbetaling og rapporteringsplikt og hvitvaskingstilsyn, skal belyses.
Utvalget kan vurdere og foreslå andre endringer i gjeldende norsk hvitvaskingsregelverk for å motvirke hvitvasking og terrorfinansiering.
Utvalget ble gitt følgende tidsfrister:
«Utvalget skal avgi to delutredninger. En utredning med vurderinger og forslag som angitt i punkt 4 og 5, skal avgis til Finansdepartementet innen 6. november 2015. En utredning med vurderinger og forslag som angitt i de øvrige punktene skal avgis innen 6. august 2016.»
1.1.3 Utvalgets merknader til mandatet
Det er klare forbindelseslinjer mellom punkt 4 og de øvrige punktene i mandatet. Blant annet er det en nær sammenheng mellom organiseringen av tilsynsmyndighet og avgrensning av kretsen av rapporteringspliktige. Utvalget har derfor ansett det nødvendig å klargjøre hvilke utredningsoppgaver som hører inn under første delutredning og hvilke som behandles i andre delutredning.
Etter punkt 4 i mandatet skal utvalget vurdere og fremme forslag til tilsynsordning for «nye og eksisterende grupper rapporteringspliktige».
Av enheter som er rapporteringspliktige etter tredje hvitvaskingsdirektiv, har Norge per i dag ikke etablert en tilsynsordning med tilbydere av virksomhetstjenester («trust and company service providers») og forhandlere av gjenstander som gjennomfører større kontanttransaksjoner. På grunnlag av dette har EFTA-domstolen avsagt dom mot Norge for manglende gjennomføring av det tredje hvitvaskingsdirektivet.1 Utvalget antar at bakgrunnen for at utvalget er pålagt å avgi to delutredninger fremfor én utredning, er behovet for hurtig å etablere tilsyn med disse gruppene.
Med fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 2 nr. 1 (f) vil kretsen av pliktsubjekter utvides til å omfatte tilbydere av spilltjenester, slik at det vil være nødvendig å opprette en tilsynsordning for denne gruppen.
Det føres ikke tilsyn med postoperatører ved formidling av verdisendinger, som er rapporteringspliktige etter en særnorsk regulering i hvitvaskingsloven § 4 første ledd nr. 10. Norge er ikke forpliktet til å opprette en tilsynsordning for denne gruppen, fordi verken FATFs anbefalinger eller fjerde hvitvaskingsdirektiv omfatter postoperatører.
Det hører inn under første delutredning å foreslå tilsynsordninger i samsvar med eksisterende og kommende EØS-forpliktelser. Utvalget ønsker også å foreta en bredere vurdering av kretsen rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven. Spørsmålet om hvitvaskingsloven bør gis et videre anvendelsesområde enn direktivet krever, hører naturlig inn under punkt 6 i mandatet, hvor det fremgår at utvalget kan vurdere og foreslå «andre endringer i gjeldende norsk hvitvaskingsregelverk for å motvirke hvitvasking og terrorfinansiering». Innenfor rammene av tidsfristen for første delutredning, har det dessuten ikke vært mulig å gjennomføre en tilstrekkelig grundig vurdering av om lovens anvendelsesområde bør gå utover det som vil følge av EØS-rettslige forpliktelser. Utvalget vil derfor komme tilbake til problemstillingen i andre delutredning. Dersom utvalget i andre delutredning skulle foreslå utvidelse kretsen av rapporteringspliktige, vil det eventuelt samtidig fremmes forslag om en tilsynsordning med nye aktører.
Hva angår postoperatører som formidler verdisendinger, mener utvalget at det bør vurderes nærmere om hvitvaskingsloven fortsatt skal gjelde for denne gruppen. En slik vurdering bør ses i sammenheng med en samlet vurdering av hvitvaskingslovens virkeområde. Etter utvalgets syn er det hensiktsmessig å utskyte et eventuelt forslag om tilsynsordning for denne gruppen til andre delutredning, fordi det er uvisst om utvalget vil tilrå at postoperatører skal være underlagt rapporteringsplikt. Dette er ikke problematisk med tanke på Norges internasjonale forpliktelser, siden verken EØS-forpliktelsene eller FATFs anbefalinger krever at det føres tilsyn med denne gruppen.
Videre fremgår det av mandatets punkt 4 at utvalget skal fremme forslag til «sanksjonskompetanse». Etter gjeldende hvitvaskingslov er det adgang til å ilegge pålegg, tvangsmulkt eller straff. For å gjennomføre EØS-rettslige regler som svarer til fjerde hvitvaskingsdirektiv, vil det måtte innføres et nytt og omfattende sanksjonsapparat. Blant annet skal tilsynsmyndighetene i enkelte tilfeller kunne ilegge administrative bøter på inntil 5 000 000 euro (artikkel 59 nr. 3(a)), ledelsen i rapporteringspliktige enheter skal kunne holdes ansvarlig og sanksjoneres (artikkel 58 nr. 3). I tillegg skal vedtak om å ilegge sanksjoner som utgangspunkt offentliggjøres (artikkel 60 nr. 1).
På dette punktet forutsetter den nasjonale gjennomføringen av direktivet at det tas stilling til omfattende og dels kompliserte juridiske problemstillinger. Her vil det være særlig nyttig for utvalget å utveksle erfaringer med andre land, og dra nytte av møter i regi av Europakommisjonen om hvordan det fjerde hvitvaskingsdirektivet kan gjennomføres i nasjonal rett. Denne møtevirksomheten startet først opp i slutten av september, med andre ord kort tid før denne delutredningen avgis. Flere av problemstillingene som knytter seg til innføringen av nye administrative sanksjonsformer, er dessuten behandlet av Sanksjonslovutvalget i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring. Stortinget har bedt regjeringen fremme forslag om oppfølgning av utredningen snarest og senest innen utgangen av 2015.2 En slik proposisjon vil være av betydning for dette utvalgets arbeid. Utvalget anser det derfor mest hensiktsmessig å utskyte utredningen av nye sanksjonsregler som gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv, til andre delutredning.
På bakgrunn av vurderingene ovenfor har utvalget sendt brev til Finansdepartementet 3. september 2015. I brevet ble Finansdepartementet bedt om å varsle utvalget dersom departementet mente mandatets punkt 4 ikke ble besvart ved å foreslå tilsynsordning for i) tilbydere av virksomhetstjenester, ii) forhandlere av gjenstander, iii) tilbydere av spilltjenester, samt å foreslå en midlertidig videreføring av gjeldende sanksjonskompetanse.
Departementet har ikke kommet med innsigelser mot denne forståelsen av mandatet og avgrensning mellom første og andre delutredning.
1.2 Sammendrag
Spørsmålet om det bør innføres en beløpsgrense for kontantvederlag som alternativ til rapporteringsplikt for forhandlere av gjenstander, behandles i kapittel 2. Utvalgets flertall, medlemmene Damslora, Hana, Munch Thore, Roaldsøy, Rui, Sigurdsen og Stokmo anbefaler ikke å innføre en slik beløpsgrense. Munch Thore, Sigurdsen og Stokmo foreslår imidlertid at forhandlere gis rett til konsekvent å betinge seg betaling på annen måte enn med kontanter, slik at forhandleren kan velge seg bort fra hvitvaskingslovens forpliktelser. Utvalgets mindretall, medlemmene Holberg, Utne og Lund, foreslår å innføre en beløpsgrense for kontantvederlag, supplert med en rapporteringsplikt for nærmere angitte forhandlere av gjenstander, uavhengig av oppgjørsform.
I kapittel 3 drøfter utvalget hvilke justeringer av hvitvaskingslovens virkeområde som må foretas for at norsk rett skal være i samsvar med nåværende og kommende EØS-forpliktelser. Det foreslås at loven også skal gjelde tilbydere av spilltjenester, samtidig som Finansdepartementet gis hjemmel til å unnta visse tilbydere av spilltjenester i forskrift. Videre anbefales det å gjøre mindre endringer i definisjonen av tilbydere av virksomhetstjenester.
Problemstillinger knyttet til organisering av tilsyn med nye og eksisterende grupper rapporteringspliktige, behandles i kapittel 4. Etter å ha vurdert ulike modeller for organisering av tilsyn, går et samlet utvalg inn for å videreføre gjeldende tilsynsstruktur, der hvitvaskingstilsynet utføres av det forvaltningsorganet som har nærmest tilknytning til den rapporteringspliktiges sektor eller bransje. Utvalgsmedlemmene har imidlertid delte oppfatninger om hvem som bør utpekes som tilsynsmyndighet for de ulike gruppene. Utvalgets flertall foreslår at Finanstilsynet skal være tilsynsmyndighet for tilbydere av virksomhetstjenester, mens skattekontorene skal føre tilsyn med forhandlere av gjenstander. Utvalgsmedlem Utne mener at valg av tilsynsorgan for disse gruppene bør vurderes nærmere i lys av et eventuelt kontantforbud. Utvalgsmedlem Holberg anbefaler at tilsyn med tilbydere av virksomhetstjenester legges til et annet organ enn Finanstilsynet. Et samlet utvalg tilrår at Lotteritilsynet fører tilsyn med at tilbydere av spilltjenester overholder hvitvaskingsregelverket.
Kapittel 5 tar for seg regler om myndighetenes gjennomføring av tilsyn. Utvalget anbefaler at det innføres generelle regler om tilsyn, undersøkelse, opplysnings- og fremleggelsesplikt i hvitvaskingsloven. Når det gjelder gjennomføring av tilsyn med advokater, foreslår utvalget særskilte regler for å sikre at retten til fri advokatkorrespondanse etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 blir respektert.
I kapittel 6 beskrives EØS-rettslige krav til autorisering av tilbydere av virksomhetstjenester og regulering av tilbydere av spilltjenester. For å oppfylle EØS-forpliktelsene foreslår utvalget en autoriseringsordning for tilbydere av virksomhetstjenester. Utvalget anbefaler også at det innføres egnethetskrav for fysiske personer som skal tilby slike tjenester. Tilsvarende egnethetskrav skal gjelde for ledelsen og reelle rettighetshavere, dersom tilbyderen er en juridisk person. Videre foreslås det egnethetskrav for tilbydere av spilltjenester.
Utforming av klageordning har nær sammenheng med organiseringen av tilsyn. I kapittel 7 vurderer derfor utvalget hvilke forvaltningsorganer som bør behandle klager over vedtak som treffes av de ulike tilsynsmyndighetene. Utvalget anser det hensiktsmessig at klager over vedtak etter hvitvaskingsloven avgjøres av ett klageorgan, blant annet for å sikre likebehandling og enhetlig sanksjonspraksis. I den forbindelse drøfter utvalget om det bør opprettes en uavhengig klagenemnd, men utvalget konkluderer med at Finansdepartementet bør være klageinstans. Utvalget tilrår imidlertid ikke at Finansdepartementet skal avgjøre klager over vedtak rettet mot advokater, fordi særlige hensyn gjør seg gjeldende i disse sakene. Utvalget anbefaler at slike vedtak skal bringes direkte inn for domstolene.
1.3 Bakgrunn
1.3.1 Fjerde hvitvaskingsdirektiv
Fjerde hvitvaskingsdirektiv (2015/849/EU) ble vedtatt 20. mai 2015. Som i de tidligere hvitvaskingsdirektivene er medlemsstatene gitt adgang til å fastsette strengere regler enn det som følger av direktivet, se direktivets artikkel 4 nr. 1 og artikkel 5. Medlemsstatenes frist for gjennomføring i nasjonal rett er 26. juni 2017. Direktivet er EØS-relevant, men det er foreløpig ikke inntatt i EØS-avtalen.
Fjerde hvitvaskingsdirektiv erstatter direktiv 2005/60/EF (tredje hvitvaskingsdirektiv) og 2006/70 EF (kommisjonsdirektiv om fastsettelse av gjennomføringstiltak med hensyn til definisjonen av «politisk eksponert person»). Direktivet er dels en revisjon og dels en videreutvikling av de foregående direktivene. Blant endringene som har betydning for utvalgets første delutredning, er særlig kravet om at også tilbydere av spilltjenester skal være omfattet av hvitvaskingsregelverket.
1.3.2 EFTA-domstolens dom i sak E-13/13
EFTA-domstolen avsa 2. desember 2013 dom i sak E-13/13. Her ble Norge dømt for traktatbrudd, på grunnlag av manglende implementering av tredje hvitvaskingsdirektiv artikkel 37 nr. 1. Bakgrunnen var at Norge ikke fører tilsyn med at tilbydere av virksomhetstjenester og forhandlere av gjenstander overholder hvitvaskingslovgivningen.
ESA sendte 8. juli 2015 en grunngitt uttalelse om at Norge fortsatt ikke har foretatt nødvendige lovendringer for å oppfylle direktivforpliktelsene. Formålet med uttalelsen var å gi Norge en siste mulighet til å rette opp i forholdet før ESA eventuelt bestemmer seg for å bringe saken videre til EFTA-domstolen på ny.
1.3.3 FATFs anbefalinger og evaluering av Norge
Financial Action Task Force (FATF) er en adhoc-arbeidsgruppe som ble opprettet i 1989 av G-7-landene for å bekjempe hvitvasking. FATFs hovedoppgaver er å utarbeide internasjonale anbefalinger med tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering, evaluere medlemslandene etter disse anbefalingene og kartlegge nye modi og trender for hvitvasking og terrorfinansiering (typologistudier). Norge sluttet seg til organisasjonen i 1991. Per i dag har FATF 36 medlemmer.
I 1990 utarbeidet FATF 40 anbefalinger for å forebygge bruk av banksystemet og andre finansielle institusjoner til hvitvasking. Anbefalingene ble revidert i 1996 og 2003. FATF utarbeidet i 2001/2004 tilleggsanbefalinger som gjaldt tiltak mot finansiering av terrorisme. I 2012 ble anbefalingene revidert og utvidet, slik at de nå omfatter tiltak mot hvitvasking, terrorfinansiering og finansiering av spredning av masseødeleggelsesvåpen.
FATF utfører regelmessig evalueringer av medlemslandenes gjennomføring av anbefalingene. Norge ble for første gang evaluert i 1999, deretter i 2005. I 2014 foretok FATF en ny evaluering, som resulterte i en rapport som ble publisert 18. desember 2014. I evalueringsrapporten kritiseres Norge blant annet for at tilsynet med de rapporteringspliktige ikke er tilstrekkelig effektivt, og for at det ikke føres tilsyn med forhandlere av gjenstander og tilbydere av virksomhetstjenester.
Fjerde hvitvaskingsdirektiv bygger, i likhet med de foregående hvitvaskingsdirektivene, på FATFs anbefalinger. Det fremgår av mandatet at utvalget skal utrede hvordan de nye anbefalingene fra FATF skal gjennomføres i norsk rett og hvordan manglene som påpekes i FATFs evalueringsrapport, skal utbedres.