2 Sammendrag, vurderinger og tilrådinger

Utvalget har, på grunnlag av mandatet, delt rapporten inn i følgende tematiske kapitler:

• Kapittel 4 Overordnede statlige budsjett- og regnskapsprinsipper

• Kapittel 5 Informasjon til Stortinget om kostnader og gevinster ved investeringer og reformer

• Kapittel 6 Skille drift og investering

• Kapittel 7 Rasjonell framdrift

• Kapittel 8 Flerårig budsjettering

• Kapittel 9 Virksomhetsregnskap etter SRS

Hvert kapittel forholder seg til punkter i mandatet, og utvalget gir i slutten av hvert kapittel sine vurderinger og tilrådinger. Som et grunnlag for de senere kapitler er det i kapittel 3 gitt en samlet framstilling av styring i staten. Alle tilrådingene er enstemmige.

I dette kapitlet gis et kortfattet sammendrag av utvalgets vurderinger, sammen med utvalgets tilrådinger. I dette sammendraget er det forsøkt å få fram de momentene som er mest relevante for det som har vært tatt opp i den offentlige debatt om de ulike temaene, framfor å gi en komplett kortform av det enkelte kapittel. For utdyping og mer informasjon vises det til de enkelte kapitlene.

Kapittel 4 Overordnede statlige budsjett- og regnskapsprinsipper

Kapittel 4 gir en gjennomgang av formålene med budsjett og regnskap, dagens budsjetterings- og regnskapsprinsipper og hovedmomentene i diskusjonen om periodisert versus kontantbasert budsjett og regnskap. Videre gis en oversikt over utviklingen på fagområdet i Norge og internasjonalt, en drøfting av sentrale momenter ved vurdering av budsjett- og regnskapsprinsipper for staten og forholdet til de statistiske standardene. Det gis også en status for EUs arbeid med felles regnskapsstandarder for offentlig sektor (EPSAS), og betydningen for Norge vurderes.

Det har tidvis vært debattert om statlig budsjettering bør baseres på periodiseringsprinsippet framfor kontantprinsippet. Dette ble også foreslått av Andreassen-utvalget i 2003. Imidlertid har flere regjeringer etter dette slått fast at kontantprinsippet fortsatt skal være utgangspunktet for budsjettsystemet. Hovedbegrunnelsen har vært hensynet til å kunne drive stabiliseringspolitikk med finanspolitikken.

Internasjonalt har det vært en kursendring i synet på periodiserte statsbudsjetter de siste ti årene. Før finanskrisen i 2008 innførte flere land periodiserte statsbudsjetter, ofte i kombinasjon med bredere reformer. Etter finanskrisen har imidlertid dette stoppet opp, og kontantbaserte bevilgningsvedtak er igjen blitt mer vektlagt. Landene som har periodiseringsprinsippet i sine statsbudsjett supplerer dette med beslutningsregler som gir kontroll over det samlede, statlige investeringsnivået, etterspørselsvirkningene av statsbudsjettet mv. I praksis er forskjellene i budsjettering på statsnivå mindre enn man kan få inntrykk av ut fra prinsippdiskusjoner. Landene som tar utgangspunkt i periodiserte prinsipper for statsbudsjettet supplerer med kontantbaserte tilleggsregler, mens landene som tar utgangspunkt i kontantprinsippet supplerer med unntak basert på periodiserte prinsipper.

En ser også enkelte mer problematiske erfaringer med mer rendyrket budsjettering basert på periodiseringsprinsippet, jf. Storbritannia som har avviklet sin «Golden rule» og Australia som har gått tilbake til kontantbaserte bevilgningsvedtak.

Internasjonalt ser man også en utvikling der det er langt flere land som utarbeider sine statsregnskaper etter periodiserte prinsipper, enn det er land som tar utgangspunkt i periodiseringsprinsippet for budsjettene. Det er fullt mulig å ha kontantbasert statsbudsjett og en stortingsmelding om statsregnskapet som både inneholder et kontantbasert bevilgningsregnskap og supplerende periodisert regnskapsinformasjon.

Som det går fram av diskusjonen i kapittel 9, anbefaler utvalget at det blir obligatorisk for alle statlige virksomheter som inngår i statsbudsjettet å føre periodisert regnskap etter de statlige regnskapsstandardene (SRS), som supplement til kontantregnskapet. Videre anbefaler utvalget at denne informasjonen rapporteres inn som en del av regnskapsrapporteringen til statsregnskapet, og gjøres tilgjengelig for bruk til blant annet sammenlignende analyser av ressursbruk mv.

Utvalget vurderer at tilgang på systematisk informasjon om samlede kostnader, inntekter og balanseposter, basert på virksomhetenes SRS-regnskaper, vil være nyttig for flere brukergrupper og ut fra flere formål. Viktige brukergrupper vil være både beslutningstakere i virksomheter, departement, regjering og Storting, men også regnskapsbrukere i SSB og allmennheten. Informasjon om eksempelvis realkapital i den enkelte statlige virksomhet, gruppert etter områder eller samlet, er informasjon som ikke framgår av dagens statsregnskap eller er lett tilgjengelig på annen måte. Felles regnskapsregler etter SRS vil gi nye muligheter for sammenligning av informasjon mellom virksomheter og over tid.

Bevilgningsregnskapet må følge Stortingets kontantbaserte bevilgningsvedtak. Utvalget foreslår ikke å etablere et periodisert, konsolidert statsregnskap, men anbefaler at man, basert på de innrapporterte periodiserte virksomhetsregnskapene, arbeider videre med hvordan denne regnskapsinformasjonen kan presenteres og sammenstilles på en hensiktsmessig måte, også på aggregert nivå.

I tillegg til aggregering av virksomhetsregnskapene vil et komplett, periodisert statsregnskap (basert på IPSAS) blant annet kreve periodisering av skatteinntekter, pensjonsforpliktelser, fordringer og gjeld knyttet til statlige overføringer og statens langsiktige forpliktelser. Utvalget vurderer at en tilnærming som foreslått, der en samler inn og aggregerer periodisert regnskapsinformasjon, vil være forenlig med en eventuell senere beslutning om å etablere et formelt, konsolidert statsregnskap, for eksempel dersom utviklingen av regnskapsstandarder i EU gjør dette aktuelt.

På bakgrunn av drøftingene i kapittel 4 er utvalgets oppsummerende vurderinger og tilrådninger følgende:

Vurderinger

• For å ha handlefrihet i finanspolitikken og kunne bruke finanspolitikken til å stabilisere norsk økonomi og samtidig ha god kontroll med den langsiktige bærekraften i offentlige finanser, er det hensiktsmessig at statsbudsjettet følger kontantprinsippet som hovedprinsipp.

• Statsbudsjettets og statsregnskapets konstitusjonelle rolle bør fortsatt ivaretas ved bruk av kontantprinsippet.

• Det er ikke avklart hva resultatet i EU vil bli for EPSAS og om det vil bli obligatorisk å innføre EPSAS for medlemslandene. På det nåværende tidspunkt bør en derfor avvente de videre avklaringer før en tar stilling til om EPSAS bør innføres i Norge. Mye taler for at Norge ikke vil være bundet av å innføre EPSAS.

Tilrådninger

• Det arbeides videre med hvordan periodisert regnskap fra virksomhetsnivå kan sammenstilles og presenteres som supplerende informasjon. Dette kan eksempelvis gjøres ved at informasjonen gjøres tilgjengelig i en publiseringsløsning og/eller inkluderes som tilleggsopplysninger til Stortinget i meldingen om statsregnskapet, særlig med sikte på å få fram bedre balanseinformasjon.

• På nåværende tidspunkt bør en avvente de videre avklaringer omkring EPSAS før en tar stilling til om EPSAS bør innføres i Norge.

Kapittel 5 Informasjon til Stortinget om kostnader og gevinster ved investeringer og reformer

Utvalget er bedt om å vurdere når det skal være krav til en utvidet omtale av samlede kostnader og gevinster ved reformer og investeringer. Mens reformer i sin natur ofte vil handle om endringer i institusjonelle forhold, lovbaserte rettigheter eller andre endringer som griper inn i hvordan samfunnet fungerer på ulike nivå, dreier investeringer seg som regel om å bygge eller anskaffe realkapital, IT-systemer m.v.

Omtalen i dokumentene som legges fram for Stortinget må stå i forhold til forslagets egenart og til virkningene av det foreslåtte tiltaket. Det må i det enkelte tilfellet vurderes konkret hva som er nødvendig informasjon for at Stortinget skal kunne fatte sitt vedtak på et forsvarlig grunnlag. Men utvalget vil generelt peke på at det som minimum bør inneholde problemformulering, tydelige mål eller ambisjonsnivå, alternative løsninger og gode konsekvensvurderinger – det vil si tydelig redegjørelse for alle nytte- og kostnadsvirkninger.

Utvalget peker spesielt på at det i dag er innslag av ordninger som i særlig grad er dårlig belyst når det gjelder de reelle, langsiktige budsjettkonsekvensene. Ulike former for små oppstartsbevilgninger med betydelig større budsjettmessige konsekvenser i senere år, forskutteringsordninger og rentekompensasjonsordninger er eksempler på ordninger som er obskure – i den forstand at budsjettkonsekvensene er dårlig belyst. Slike obskure ordninger bør unngås.

På bakgrunn av drøftingene i dette kapittel er utvalgets oppsummerende vurderinger og tilrådninger følgende:

Vurderinger

• Siden reformer og investeringer kan være nokså forskjelligartede, vil det neppe være mulig eller ønskelig å gi faste, presise retningslinjer for når det skal gis utvidet informasjon og hva denne informasjonen skal bestå i. Det bør i det enkelte tilfellet vurderes konkret hva som er nødvendig informasjon for at Stortinget skal kunne fatte sine vedtak på et forsvarlig grunnlag.

Tilrådinger

• For at samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal bli en sentral del av beslutningsgrunnlaget, bør det i redegjørelsene for Stortinget generelt legges mer vekt på de samfunnsøkonomiske analyser som skal være foretatt i henhold til utredningsinstruksen, herunder hvilke alternative tiltak som er vurdert.

• Det bør redegjøres for de kommende løpende budsjettmessige konsekvensene av tiltakene, basert på de forutsetninger som er lagt inn i de samfunnsøkonomiske analysene, innbefattet forutsatt vedlikehold og drift. Ved ulike former for «oppstartsbevilgninger» bør det redegjøres for kommende års forpliktelser, både knyttet til de årlige budsjetter og nåverdier basert på langsiktige tidshorisonter. I flere sektorer bør det legges mer vekt på bruk av livssyklusberegninger og planer for bruk av gevinstrealisering.

• Rentekompensasjonsordninger og forskuttering av framtidige statlige bevilgninger er ordninger som gir visse områder en beskyttet stilling innenfor statsbudsjettet, og som svekker Stortingets mulighet til å vurdere bevilgningsnivået opp mot andre formål på statsbudsjettet. Det bør ikke opprettes nye slike ordninger eller gis nye tilsagn innenfor de eksisterende ordningene etter 2016.

Kapittel 6 Skille drift og investering

I blant argumenteres det for å endre måten investeringer behandles på i statsbudsjettet, fordi investeringer ofte er store i forhold til den enkelte virksomhetens eller sektorens budsjettrammer og dermed krevende å prioritere. Det argumenteres for å innføre et skille mellom drift og investeringer, et skille som må forstås som at investeringer skal ha lettere for å bli prioritert enn andre utgifter. Det etablerte skillet mellom driftsutgifter og investeringsutgifter i statsbudsjettets poststruktur er åpenbart ikke det tilhengerne av et skille mellom drift og investering har i tankene.

Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital ligger på om lag seks prosent av BNP for fastlands-Norge. Denne andelen er høyere enn i våre naboland og i euroområdet, og forskjellene har økt de siste årene. At norske investeringer ligger på et så høyt nivå internasjonalt, tyder ikke på at det er spesielt vanskelig å få finansiering til å gjennomføre investeringer.

Et skille mellom drift og investering, der investeringer gis fortrinn, kunne begrunnes med at utgifter til investeringer systematisk gir mer nytte enn utgifter til drift og vedlikehold, eventuelt at nyttevirkningene av en investering varer lenger enn nyttevirkningene av en driftsutgift. Det er imidlertid ikke bare investeringer som bidrar til økt nytte for samfunnet. Store deler av utgiftene til drift og investeringer bidrar til økt framtidig velferd og verdiskaping, og det er neppe mulig å fastsette et hensiktsmessig og operativt skille mellom ulike utgiftsposter basert på bidrag til framtidig samfunnsnytte. For eksempel vil et skolebygg regnes som en investering i budsjetteknisk forstand, mens lønninger til lærere og læremateriell klassifiseres som drift. For samfunnet er imidlertid opplæringen den sentrale investeringen, ikke bygget. Et budsjettsystem som favoriserer skolebygg framfor lærere ville gi uheldige resultater.

Et annet mulig argument for et skille er at investeringer kan ses på som formuesomplasseringer, som bør behandles annerledes enn forbruk. For at en investering kan ses på som en formuesomplassering for statskassen, må det enten være fordi man kan selge investeringen senere og forvente å få tilbake verdien, eller fordi den generer en inntektsstrøm til statskassen. Selv om et offentlig investeringsprosjekt er samfunnsøkonomisk lønnsomt og genererer nytte, vil det sjelden generere økte inntekter på offentlige budsjetter. I praksis ser en dessuten at det ofte besluttes å gjennomføre samfunnsøkonomisk ulønnsomme prosjekter, som ytterligere kompliserer bruken av argumenter om at dette er formuesomplasseringer.

Utvalget har heller ikke funnet holdepunkter for at budsjettsystemet i seg selv gir investeringer vesentlige ulemper. Staten er stor, og selv betydelige enkeltinvesteringer er små sammenlignet med budsjettets samlede størrelse. Videre er budsjettsystemet lagt opp med betydelig fleksibilitet både gjennom store samleposter for de investeringstunge virksomhetene, gjennom fullmakter til omprioriteringer mellom poster på statsbudsjettet, gjennom adgangen til å overføre mellom år og gjennom bevilgningsreglements adgang til romertallsvedtak1 og fastsettelse av samlet ramme for investering til store investeringsprosjekter. Ordningen med konsekvensjustering i regjeringens interne budsjettbehandling bidrar også til at alle igangsatte investeringer i utgangspunktet tildeles midler i tråd med plan for gjennomføring.

I debatten om budsjettering av investeringer tas det normalt utgangspunkt i at det investeres for lite, og at endringer skal legge grunnlag for mer investeringer. Det kan imidlertid også tenkes at investeringer faktisk prioriteres for høyt. Dersom det investeres for mye, vil det innenfor tilgjengelige bevilgninger over tid kunne bli vanskelig å få vedlikeholdt de gjennomførte investeringene, noe som vil redusere realkapitalens levetid, og innebære ineffektiv forvaltning av den betydelige realkapitalen samfunnet allerede har bygget opp. Fra flere hold pekes det på svært omfattende etterslep i vedlikeholdsbehovet. Et slikt etterslep kan i seg selv være en indikasjon på at investeringsnivået har vært for høyt, i hvert fall i forhold til det nivået på vedlikehold man er villig til å prioritere innenfor budsjettrammen.

For å bidra til en god balanse mellom utgifter til investering, drift og vedlikehold er det viktig at drifts- og vedlikeholdskostnadene knyttet til en investering er kjent på tidspunktet for investeringsbeslutning. Utvalget foreslår derfor at det ved oppstart av prosjekter beskrives for Stortinget hva som er forventede kostnader til drift og vedlikehold. Utvalget mener en også bør ha større oppmerksomhet på forvaltningen av den eksisterende, statlige realkapitalen, og at det bør utvikles systemer som bidrar til dette.

På bakgrunn av drøftingene i dette kapitlet er utvalgets oppsummerende vurderinger og tilrådninger følgende:

Vurderinger

• Investeringer har i dag ikke et generelt handikap i budsjettprosessen. Eksisterende budsjettsystem er ikke til hinder for at det skaffes budsjettmessig rom for nye investeringer dersom de når opp i konkurransen med andre tiltak på budsjettet. Budsjettsystemet legger videre til rette for at igangsatte investeringer kan sikres tilstrekkelige midler til å kunne ferdigstilles på rasjonell måte.

• Hovedtrekkene i hvordan man i statsbudsjettet behandler drift og investeringer bør videreføres. Det vil ikke være mulig å kategorisere statsbudsjettets utgifter på en slik måte at kategoriseringen kan gi holdepunkt for å vurdere investeringen mot andre tiltak. Det bør derfor ikke innføres alternative systemer for klassifisering av utgifter på budsjettet. For å kunne si noe om den framtidige nytten av et tiltak, kreves bruk av samfunnsøkonomiske analyser. Deretter må det politiske nivå prioritere de lønnsomme prosjekter framfor de mindre lønnsomme.

Tilrådinger

• For å tilrettelegge for nødvendig vedlikehold av nye investeringer, bør det i beslutningsgrunnlaget for investeringsprosjekter beskrives hva som er forventede kostnader til drift og vedlikehold. Dette bør inn i virksomhetenes langsiktige planer og bør på en hensiktsmessig måte formidles til Stortinget. Periodisering av kostnadene på virksomhetsnivå (jf. tilrådinger i kap. 9) vil gi informasjon om kapitalslit/avskrivinger og dermed være et bedre grunnlag for å vurdere vedlikeholdsbehov i statlig sektor.

• For å tilrettelegge for god forvaltning av eksisterende kapitalgjenstander, bør departementer og virksomheter ha en oversikt over kapitalbeholdninger, med planer for hvordan de enkelte kapitalobjektene er tenkt forvaltet på lengre sikt. Planene bør også inneholde hvilket bevilgningsbehov forvaltningen fører med seg og formidles til Stortinget på en egnet måte.

• Forvaltningens adgang til å overskride investeringsbevilgninger mot tilsvarende innsparinger på driftsbudsjettet over tre år, kan bidra til god likviditetsstyring og rasjonell framdrift. Hensikten bak ordningen bør klargjøres og synliggjøres. Flere virksomheter bør oppfordres til å benytte seg av ordningen for å effektivisere driften, og ordningen bør utvides til for eksempel fem år, med en lengre periode for investering og gevinstrealisering før tilbakebetaling starter opp.

Kapittel 7 Rasjonell framdrift

Utvalget har vurdert rasjonell framdrift av statlige investeringsprosjekter i ulike sektorer, herunder vurdert om eventuell urasjonell framdrift kan ha sin årsak i det gjeldende budsjettsystemet. Det har ikke blitt funnet konkrete eksempler på at igangsatte prosjekter ikke har blitt tildelt midler etter fastlagt framdriftsplan etter vedtak om gjennomføring.

Utvalgets vurdering av budsjettsystemet er at det ikke er til hinder for rasjonell framdrift av prosjekter. Snarere bygger systemet opp under at prosjekter skal kunne planlegges og gjennomføres effektivt. De langsiktige og forutsigbare betingelsene oppnås ved bruk av nåværende bevilgningssystem, herunder § 6 i bevilgningsreglementet som innebærer at Stortinget kan gi fullmakt til å binde seg overfor tredjepart i deler eller i hele investeringsperioden for et prosjekt.

Videre er grunnlaget for regjeringens arbeid med statsbudsjettet det konsekvensjusterte budsjettet. Dette inneholder en videreføring av ordninger som Stortinget allerede har vedtatt og skal synliggjøre konsekvenser av uendret politikk og gi grunnlag for å vurdere omprioriteringer. Samtidig gis det rom for å kunne videreføre bevilgninger til investeringsprosjekter som er i gang eller som skal settes i verk i løpet av budsjettåret på grunnlag av utgiftsbehovet i utbyggingsplanen. Bevilgninger for å sikre rasjonell framdrift for prosjekter blir dermed i utgangspunktet ivaretatt gjennom § 6 i bevilgningsreglementet og konsekvensjusteringen. Eventuelle avvik fra dette må skyldes aktive, politiske beslutninger i regjering eller på Stortinget.

Planleggingssystemet i veg- og jernbanesektoren er sammensatt. Mye av det som foregår i planfasen er lovbestemt, hovedsakelig gjennom plan- og bygningsloven. Store vegprosjekter og jernbaneprosjekter blir avklart trinnvis gjennom kommunedelplan og reguleringsplan. Vegprosjekter oppstår med dette i liten grad som resultat av overordnede planer og prioriteringer. I stedet initieres de som resultat av en rekke lokale initiativ. For å bidra til økt vektlegging av lønnsomme prosjekter og hensiktsmessig framdrift i vegsektoren er det ønskelig med mer overordnet planlegging enn i dag, men det er utenfor utvalgets mandat å komme med konkrete tilrådninger på dette området.

Et annet problem som kan oppstå i planleggingsfasen, er at prosjekter endrer omfang underveis i planleggingen. Dette kan igjen føre til betydelige kostnadsøkninger. Utvalget mener at det bør defineres et system for kostnadsstyrt prosjektplanlegging. Prosjektene bør tilpasses kostnadsestimater som er utarbeidet ved oppstart av prosjektplanleggingen. Dette vil bidra til mer realistiske økonomiske anslag i beslutningsprosessen og hindre omfangsutglidning i prosjektene.

Flere av innspillene om endringer i budsjettsystemene er hyppig å finne i samferdselspolitiske miljøer. Utvalget har gått gjennom plan- og budsjettsystemene i de investeringstunge sektorene i staten. Ut fra gjennomgangen synes det klart at samferdselssektoren er i en særstilling når det gjelder både kompleksitet i planlegging av prosjekter, politisk utvelgelse av aktuelle prosjekter og ikke minst forventninger om hvilke prosjekter som skal gjennomføres. Det synes også som finansiering- og beslutningssystemet særlig på vegområdet i for liten grad støtter opp under utvelgelse av de mest lønnsomme prosjektene og en kostnadsstyrt gjennomføring av disse.

Empiriske gjennomganger av kostnadsutviklingen i vegprosjekter tyder på at kostnadene øker med mellom 40 og 60 prosent fra Nasjonal transportplan (NTP) til ferdigstillelse, avhengig av hvilken kostnadsindeks som brukes i omregningen til faste priser. Hoveddelen av kostnadsøkningen kommer i planleggingsfasen. De reelle politiske beslutningene om prosjektene i NTP tas dermed på et stadium der prosjektet og dermed også kostnadsanslagene, ikke er tilstrekkelig modnet og kostnadene er klart undervurdert.

På bakgrunn av drøftingen i dette kapitlet er utvalgets oppsummerende vurderinger og tilrådinger følgende:

Vurderinger

• Dagens budsjettsystem fungerer tilfredsstillende med tanke på å fremme rasjonell framdrift av prosjekter. Stortinget kan i henhold til § 6 i bevilgningsreglementet gi fullmakt for staten til å binde seg opp overfor tredjepart i deler av eller i hele investeringsperioden for et prosjekt.

• Det er et problem i flere sektorer at prosjektene endrer omfang vesentlig underveis i planleggingen, såkalt omfangsutglidning. For vegsektoren er det for eksempel rapportert om at kostnadene øker fra anslag i NTP til endelig sluttkostnad i intervallet 40 pst. (anslag basert på prisomregning med bygge- og anleggsindeksen) til 60 pst. (anslag basert på prisomregning med konsumprisindeksen).

• I vegsektoren vil det kunne gi betydelige samfunnsøkonomiske gevinster dersom en endrer planleggingssystemet i retning av mer overordnet planlegging enn i dag. Dette bør i så fall kombineres med større handlefrihet på utøvende nivå til å maksimere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ved vegprosjektene, basert på de overordnete føringene. Det vil imidlertid kreve en endring av planleggingssystemet i sektoren og en omlegging av lokale vedtak knyttet til bompengefinansiering av riksveger. Det har ikke vært en del av utvalgets mandat å komme med tilrådninger om disse forholdene.

Tilrådninger

• Det bør utarbeides et opplegg for kostnadsstyrt prosjektplanlegging i staten. Målet med et slikt system er å bygge opp under realistisk vurdering av kostnadene ved valg av løsning og rasjonell framdrift for investeringsprosjekter ved å gi bedre kostnadsstyring og omfangskontroll av statlige prosjekter. Fram mot NTP 2018–2029 bør det settes i gang en prosess for at det utarbeides realistiske kostnadsstyrende anslag for de prosjekter som legges inn i planen.

• I vegsektoren bør det være et større innslag av porteføljestyring enn i dag. Stortingets styring bør dreies i retning av å fastsette overordnete kriterier og mål for veginvesteringene. Deretter bør det i større grad enn i dag overlates til lavere nivåer enn Stortinget å velge ut konkrete prosjekter. Det må være tydelig budsjettmessig rammestyring på porteføljenivå, for å forhindre at det startes opp flere prosjekter enn det som er finansierbart med rasjonell framdrift.

• Ved framleggelse av enkeltprosjekter som Stortinget skal vedta, anbefaler utvalget at det innføres krav om redegjørelse for hva som er rasjonell framdrift på prosjektnivå, etter en optimalisering av prosjektet ut fra variablene innhold, kostnad og tid.

Kapittel 8 Flerårige budsjetter

Utvalget er bedt om å vurdere «hensiktsmessigheten ved flerårige budsjetter (…) på generell basis» og «gå grundigere til verks for utvalgte sektorer hvor flerårige budsjetter (…) er særlig aktuelt». Mandatet presiserer imidlertid ikke hvilken form slike flerårige budsjetter skal ha. Utvalget har valgt å konsentrere seg om to ulike alternativer: Det første alternativet er bindende vedtak om bevilgningene til utvalgte områder flere år fram i tid. En slik modell kunne for eksempel innebære at samferdselsbevilgningene ble vedtatt utenfor den ordinære budsjettprosessen, i forbindelse med behandlingen av Nasjonal Transportplan hvert fjerde år. Det andre alternativet er flerårige budsjettrammeverk som dekker hele utgiftssiden på budsjettet, slik OECD har anbefalt. Utgiftsveksten ville i så fall kunne knyttes eksplisitt til det finanspolitiske rammeverket, slik at den var konsistent med en bestemt bane for bruken av oljepenger og en bestemt utvikling for skattenivået. Disse to alternativene vil ha svært ulike egenskaper, og må vurderes opp mot de ulike hensynene som skal ivaretas når budsjettet utformes.

Motivasjonen for å innføre bindende flerårige budsjettvedtak på utvalgte områder ville være at svingninger i bevilgningsnivå gir ineffektiv ressursbruk. Det sløses med pengene i perioder når bevilgningene trappes opp, dersom ikke etaten som skal bruke pengene har planlagt for en opptrapping. Tilsvarende sløses det dersom bevilgningene reduseres overraskende, og pågående prosjekter må nedskaleres eller skrinlegges.

Utvalget har imidlertid ikke funnet eksempler på at manglende finansiering har medført at utbyggingsprosjekter ikke har hatt rasjonell framdrift. I kapittel 7 er det pekt på enkelte forhold som kan ha ført til ineffektiv ressursbruk på samferdselsområdet. Uforutsigbar finansiering er ikke blant disse. Dette er i tråd med vurderingene til Produktivitetskommisjonen, som også har vurdert effektiviteten i samferdselssektoren og som heller ikke finner at uforutsigbar finansiering er et sentralt problem.

Utvalget vil videre peke på at adgangen til å forplikte Stortinget for framtidige budsjettår ser ut til å benyttes i stort omfang innen samferdselsområdet. Dette skaper bindinger for framtidige budsjetter og gir stor grad av forutsigbarhet for bevilgningsnivået for samferdselsprosjektene de nærmeste årene. Fullmakter gis både for investeringsprosjekter og for drift og vedlikehold.

Utvalget vil peke på at bindende flerårige budsjetter for utvalgte enkeltområder kan gi dårligere allokeringseffektivitet. Dersom utgiftsnivået på et enkeltområde bindes på et høyt nivå, og man etterpå blir nødt til å stramme inn i offentlige budsjetter, kan resultatet bli at allokeringen mellom områdene blir en annen enn det som er politisk ønskelig. Alternativt kan innstrammingen på områdene uten bindinger bli for politisk krevende slik at resultatet i stedet blir svak finanspolitikk overordnet sett.

I sum mener utvalget at bindende flerårige budsjetter for utvalgte enkeltområder vil gi staten dårligere evne til å håndtere usikkerhet. Ved å skjerme deler av utgiftssiden fra usikkerhet, øker usikkerheten for de øvrige delene av budsjettet. Det vil ikke være en forbedring.

Utvalget har videre vurdert muligheten for å innføre et flerårig budsjettrammeverk. Slike rammeverk kan ha noe ulike egenskaper, avhengig av hvordan de utformes. OECDs anbefalinger er å gå i retning av bindende budsjettrammer for utgifter under det enkelte departement. For å endre disse budsjettrammene når en kommer til budsjettåret, må Stortinget eventuelt omgjøre sitt tidligere vedtak.

Utvalget deler OECDs vurdering av at et flerårig budsjettrammeverk kan bidra til bedre allokeringseffektivitet og til mer effektiv ressursbruk innen hvert budsjettområde, fordi den politiske planleggingshorisonten forlenges. Her vil mye imidlertid avhenge av hvordan et slikt rammeverk fungerer i praksis. OECD viser selv til at mange land har opplevd at flerårige budsjettrammeverk har forsterket tendensen til at departementene beskytter egne budsjetter.

Utvalget er av den oppfatning at det i for liten grad tas hensyn til mellomlangsiktige budsjettkonsekvenser når politikk utformes. Det innebærer at det diskuteres og vedtas politikk som på sikt kan vise seg vanskelig å gjennomføre eller, om den gjennomføres, går ut over andre politikkområder. Det gir dårligere allokeringseffektivitet og kan føre til sløsing med ressurser. På sikt kan det legge press på det finanspolitiske rammeverket, særlig når toppen for oljepengebruk passeres og finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond utland begynner å avta som andel av BNP for fastlandsøkonomien.

Utvalget tror bedre og mer helhetlig informasjon om mellomlangsiktige budsjettkonsekvenser kunne gjort det lettere for Stortinget å ta hensyn ut over budsjettåret. Utvalget er imidlertid ikke overbevist om at flerårige budsjettrammeverk vil fungere etter hensikten så lenge vi fortsatt er på en bane der oljepengebruken skal øke. I Norge har ikke budsjettrammene vært stramme de siste to tiårene, og det er dannet forventninger både i det politiske miljøet og ellers om at det fortsatt vil være betydelig rom for å finansiere nye initiativer over statsbudsjettet. Da kan et utgiftstak lett få karakter av utgiftsgulv. På denne bakgrunnen tilrår ikke utvalget å innføre flerårige budsjettrammeverk. I stedet anbefales det å utvide og utdype beskrivelsen av utsiktene for statens inntekter og utgifter på mellomlang sikt.

På bakgrunn av drøftingen i dette kapitlet er utvalgets oppsummerende vurderinger og tilrådinger følgende:

Vurderinger

• Det innføres ikke bindende flerårige budsjettvedtak på enkeltområder. Nødvendig fleksibilitet for å sikre forutsigbarhet for enkeltprosjekter er ivaretatt gjennom bevilgningsreglementets § 6, som gir adgang til å pådra staten framtidige forpliktelser.

Tilrådninger

• Flerårige utsikter for statens inntekter og utgifter bør synliggjøres bedre enn i dag, og slik at inntekts- og utgiftssiden ses i sammenheng. Det bør her legges fram mellomlangsiktige framskrivinger (tre til fem år ut over budsjettåret) som tar utgangspunkt i vedtatt politikk og demografiske utviklingstrekk. Det bør også redegjøres for budsjettmessige konsekvenser av planer Stortinget har behandlet for enkeltområder. Handlingsrommet i finanspolitikken i årene framover bør belyses. Det bør redegjøres særskilt for den usikkerheten som knytter seg til den økonomiske og statsfinansielle utviklingen, og mulige konsekvenser for budsjettpolitikken av denne.

Kapittel 9 Virksomhetsregnskap etter statlige regnskapsstandarder (SRS)

De statlige regnskapsstandardene (SRS) gir regler for føring av periodisert virksomhetsregnskap i staten. Kapitlet inneholder en vurdering av konsekvenser av et eventuelt krav om obligatorisk bruk av SRS i statlige virksomhetsregnskap, herunder om periodisert regnskapsinformasjon også skal rapporteres til statsregnskapet, i tillegg til dagens kontantbaserte rapportering. I kapitlet gjennomgås dagens regnskapsordning i statsforvaltningen, og utviklingen av regnskapsreguleringen i staten de siste 20 årene. Det legges spesiell vekt på erfaringer fra bruk av SRS, og det gis en omtale av på hvilke områder et periodisert regnskap vil være forskjellig fra et kontantbasert regnskap. I kapitlet gis det også en oversikt over hvilke virksomheter som vil bli berørt og forventet nytte og kostnad ved å gjøre SRS obligatorisk.

Det har vært en gradvis utvikling av og standardisering av de statlige virksomhetsregnskapene. Utviklingen omfatter både innføring av en obligatorisk, standard artskontoplan, nye krav til oppstillinger og publisering av årsrapport og årsregnskap fra statlige virksomheter, og utvikling og frivillig bruk av de statlige regnskapsstandardene (SRS). Disse tiltakene bidrar til bedre grunnlag og muligheter for sammenligninger på tvers i staten, ut fra ensartede maler og prinsipper, og for sammenligninger over tid innenfor den enkelte virksomhet.

Dette er en utvikling som utvalget støtter opp om. Felles regnskapsprinsipper for virksomhetsregnskapet er en standardisering som vil virke effektiviserende. Nytten av en felles standard for alle er større enn eventuelle fordeler ved at den enkelte virksomhet velger regnskapsprinsipp selv. Det må legges betydelig vekt på offentlighetens mulighet for innsyn, og denne vil være bedre dersom regnskapsprinsippene i de statlige virksomhetsregnskapene er standardiserte og like for alle virksomheter.

De statlige regnskapsstandardene, SRS, er godt utprøvd i statlige virksomhetsregnskap og gir nyttig tilleggsinformasjon til brukerne. Det er etablert et kompetansemiljø og opplæringsopplegg rundt standardene som det kan trekkes på ved en eventuell beslutning om obligatorisk bruk. Ved innføringen av standard kontoplan er det tilrettelagt for at nødvendige konti for bruk ved periodisering / periodeavslutning allerede inngår som del av kontoplanen. Dette vil gjøre en overgang fra et kontantbasert virksomhetsregnskap til et SRS-basert virksomhetsregnskap enklere og mindre kostnadskrevende og være forbundet med mindre risiko enn om kontoplanen måtte etableres på nytt.

Nytten av obligatorisk SRS er knyttet til effektivisering gjennom standardisering, mulighet for sammenligning og læring på tvers i staten og offentlighetens mulighet for innsyn. Generelt vil regnskap etter SRS gi bedre grunnlag for analyser av forholdet mellom ressursbruk og resultater og en mer fullstendig oversikt over eiendeler og gjeld.

Utvalget har vurdert kostnader opp mot nytte av tiltaket, og legger til grunn at der nytten er relativt liten er også kostnadene og ulempene små. Utvalget viser til den beregning av kostnader som er gjengitt i kap. 9.6.7, og mener at innføringskostnadene er tilstrekkelig godt dokumentert. Anslag for kostnader til løpende drift antas å være relativt beskjedne, men vanskelig å anslå. Kostnadene kan i noen grad sammenlignes med innføring av standard kontoplan, som ble innført uten ekstra ressurser til virksomhetene, selv om det medførte noe teknisk og administrativt tilretteleggingsarbeid i virksomhetene.

Utvalget tilrår at det blir obligatorisk for statlige virksomheter å avlegge virksomhetsregnskapet etter de statlige regnskapsstandardene (SRS). Dagens rapportering til statsregnskapet etter kontantprinsippet videreføres. Når man har etablert et virksomhetsregnskap etter SRS i alle statlige virksomheter, vil det være lite ressurskrevende å etablere rutiner for innrapportering av periodisert regnskapsinformasjon. Utvalget legger vekt på at dette vil gi nyttig tilleggsinformasjon, som vil kunne supplere dagens statsregnskap. Et periodisert virksomhetsregnskap sammenstilt for alle statlige virksomheter vil inneholde mer komplett og presis informasjon enn dagens statsregnskap. Utvalget tilrår derfor at det innføres obligatorisk innrapportering av virksomhetsregnskap etter SRS til statsregnskapet.

På bakgrunn av drøftingene i dette kapitlet er utvalgets oppsummerende vurderinger og tilrådninger følgende:

Vurderinger

• Det har vært en gradvis utvikling av og standardisering av de statlige virksomhetsregnskapene. Mulighet for å få konsistent sammenligning over tid innenfor den enkelte virksomhet, og mulighet for sammenligning på tvers i staten ut fra felles regnskapsprinsipper, vil gi nyttig tilleggsinformasjon.

Tilrådninger

• Det bør bli obligatorisk for statlige virksomheter å avlegge virksomhetsregnskapet etter de statlige regnskapsstandardene (SRS). I den grad det skulle vise seg vanskelig eller at kostnadene ikke står i samsvar med nytten for den enkelte virksomhet og staten samlet, kan det søkes om unntak i henhold til reglene i økonomiregelverket.

• Rapportering av periodisert informasjon fra virksomhetsregnskapet gjøres obligatorisk, sammen med kontantbasert informasjon til statsregnskapet.

• Det arbeides videre med forenkling og standardisering på områder der virksomhetene i dag behandles forskjellig, eksempelvis for pensjonspremier og feriepenger.

• Det gis rimelig tid til omleggingen. En periode på 2–3 år vil gi virksomhetene tid til å innpasse arbeidet i sine øvrige planer, og en omlegging for de statlige virksomheter bør skje senest fra og med regnskapsåret 2019.