7 Økonomiske og administrative konsekvenser

I mandatet bes utvalget om å vurdere i hvilken grad dagens faglige innhold dekker de kompetanser som utvalget mener at elevene vil trenge i et fremtidig samfunns- og arbeidsliv, og hvilke endringer som bør gjøres dersom disse kompetansene i større grad skal prege innholdet i opplæringen. Utvalget skal videre vurdere om dagens fagstruktur fortsatt bør ligge til grunn, eller om innholdet i opplæringen bør struktureres på andre måter, og om innholdet i formålsparagrafen for grunnopplæringen i tilstrekkelig grad reflekteres i opplæringens faglige innhold.

Minst ett av utvalgets forslag skal kunne realiseres innenfor dagens ressursrammer. Utvalgets forslag vil ikke øke de ordinære statlige eller kommunale driftsutgiftene til grunnopplæringen og kan derfor på sikt realiseres innenfor tilsvarende budsjettrammer som i dag. Det må likevel påregnes merkostnader i en utviklingsperiode.

7.1 Samfunnsøkonomiske konsekvenser av utdanning

Den samlede kunnskapskapitalen er samfunnets viktigste ressurs. Utdanningssystemet er myndighetenes viktigste virkemiddel for å påvirke kunnskapskapitalen. God utdanning er på kort sikt en samfunnsøkonomisk utgift, men på lang sikt en investering i form av økt velferd både for den enkelte og for samfunnet samlet sett. Samtidig investeres det også i dag mye i utdanning i Norge.1 Utvalget mener det er mulig å heve kvaliteten innenfor dagens økonomiske rammer.

Etter utvalgets vurdering vil flere av tiltakene som er foreslått i utredningen, bidra til å fremme elevenes læring av kompetanser for fremtiden på en slik måte at det vil kunne bety økonomiske besparelser, blant annet fordi forslagene i utredningen søker å gi bedre læring for elevene. Kompetanseheving av lærere og skoleledere i forbindelse med endringer i læreplaner vil øke kompetansen samlet sett og gi økt kvalitet i undervisningen og i elevenes læring.2

Bedre kvalitet i opplæringen kan bidra til at færre elever vil ha behov for spesialundervisning, blant annet fordi kvalitetsheving av de allmenne tilbudene også har stor betydning for elever med særskilte behov.3

Tiltak knyttet til elevenes motivasjon og innsats blir sammen med økt lærerkvalitet ofte knyttet til tiltak for å hindre frafall. Reduksjon i frafallet i skolen gir flere elever mulighet til videre utdanning, deltakelse i arbeidslivet og vil kunne heve velferden til den enkelte. Det kan også gi samfunnsøkonomiske besparelser blant annet gjennom reduserte behov for helse-, sosial- og trygdeytelser.4

7.2 Fornyelse av skolens innhold

Utvalget anbefaler fornying av skolens fag som skal ivareta fremtidens kompetansebehov. Dette vil kreve fornyede læreplaner, utvikling av veilednings- og støtteressurser og endringer i styringsdokumentene for å sikre sammenheng.

7.2.1 Planlegging og utvikling av nye læreplaner

I kapittel 6 anbefaler utvalget at det utarbeides en overordnet strategi for utvikling og implementering av nytt innhold i skolen. Til dette arbeidet er det knyttet administrative kostnader som kan ses i sammenheng med ordinære driftsutgifter.

I kapittel 4 anbefaler utvalget at det utarbeides fornyede læreplaner for fag. I dette arbeidet må det etableres læreplangrupper i fag, grupper som vurderer læreplaner for fag i lys av utvalgets anbefalinger om kompetanser for fremtiden, og et koordinerende ledd som i hele prosessen kan lede og vurdere læreplanarbeidet på tvers. Utvikling av læreplanene bør forankres underveis i prosessen med flere møtepunkter mellom aktørene i sektoren. De administrative kostnadene knyttet til koordinering kan inngå som en del av Utdanningsdirektoratets ordinære driftsbudsjett.

På bakgrunn av erfaringstall er kostnader knyttet til læreplangrupper, arbeid med rammeverk for kompetanser og kontinuerlige møtepunkter for dialog om utviklingen estimert til 13 millioner kroner. Endelig kostnad for det nasjonale arbeidet med læreplaner vil avhenge av sammensetningen av og størrelsen på grupper, grad av involvering fra sektoren og behov for utviklingsarbeid underveis i prosessen.

7.2.2 Utvikling av veilednings- og støtteressurser

I kapittel 6 anbefaler utvalget at det utvikles veilednings- og støtteressurser parallelt med endringer i læreplanene. De administrative kostnadene ved noe av dette arbeidet kan ses som en del av Utdanningsdirektoratets driftsbudsjett. I tillegg bør det etableres ulike faggrupper som skal bidra i arbeidet. Utvikling av veilednings- og støtteressurser bør forankres underveis i prosessen med flere møtepunkter mellom aktørene i sektoren. Det må påregnes utgifter knyttet til utforming, utvikling og spredning. På bakgrunn av erfaringstall er kostnadene estimert til 8 millioner kroner.

I tråd med utvalgets anbefalinger om undervisningspraksis i kapittel 5 bør nasjonale myndigheter i større grad enn i dag legge til rette for at skoleeiere og lærerprofesjonen har god tilgang på oppdatert forskning om undervisning og læring i fagene. Kostnader knyttet til dette er estimert til en årlig utgift på 2 millioner kroner.

7.2.3 Sammenheng i styringsdokumentene

I kapittel 4 omtales betydningen av samsvar på tvers av styringsdokumentene. Det er allerede igangsatt et arbeid med å se på den generelle delen av læreplanen, og det vil derfor ikke være ekstra kostnader forbundet med å vurdere Generell del i sammenheng med endringer i læreplaner for fag.

Som det går fram av kapittel 5, foreslår utvalget endringer i opplæringsloven og vurderingsforskriften. Utvalget legger til grunn at disse endringene kan inngå i de ordinære revisjonene av regelverket.

7.2.4 Konsekvenser for lærerutdanningene

Utvalget peker på at læreplanrevisjoner også vil kreve endringer i lærerutdanningene. Strategien Lærerløftet varsler en satsing på femårig masterutdanning som kan bidra til at fremtidens lærere i større grad utvikler kapasitet for å legge til rette for elevenes læring slik det beskrives i denne utredningen. Samtidig vil endringer i skolens innhold slik utvalget har foreslått, stille krav til innholdet i utdanningene.

Noen av utdanningsinstitusjonene vil ha behov for å utvikle kompetanse som en følge av endringer i læreplaner, særlig knyttet til de fagovergripende kompetansene og større endringer i skolefagene. Det legges til grunn at utdanningsinstitusjonene kontinuerlig utvikler innholdet i utdanningene slik at de samsvarer med nasjonale føringer for innholdet i skolen. Utvalget vurderer derfor at det for lærerutdanningene primært vil knyttes administrative kostnader til utvalgets forslag, og at det med en tilstrekkelig tidshorisont vil være mulig å gjennomføre nødvendige tilpasninger innenfor årlige rammer.

7.2.5 Oppdateringer av læremidler

Endringer i læreplanene medfører merkostnader i forbindelse med oppdatering av læremidler. Med god planlegging kan skoler og skoleeiere tilpasse oppdateringer av læremidler til de nye læreplanene tas i bruk. Det er likevel hensiktsmessig å gi ekstra tilskudd til dette fordi det vil kunne innebære en merutgift lokalt. I forbindelse med Kunnskapsløftet ble det avsatt 400 millioner kroner i kompensasjon til kommunene for merkostnader i forbindelse med utskifting av læremidler i grunnopplæringen. Utvalget anbefaler at det settes av et tilskudd estimert til 400 millioner kroner knyttet til behov for oppdatering av læremidler.

7.3 Kompetanseutvikling

Utvalget har anbefalt endringer som vil kreve videreutvikling og styrking av lærerprofesjonen. Det vil også være behov for kompetanseheving og kapasitetsbygging i form av lokalt baserte utviklingstiltak og etter- og videreutdanning. Det vil knytte seg betydelige utgifter til kompetanseutvikling dersom utvalgets forslag skal realiseres som økt læring for elevene. Utvalget anbefaler at det utvikles en plan for kompetanseutvikling i tråd med overordnede målsettinger som omfatter etter- og videreutdanning og skolebaserte kompetanseutviklingstiltak. En overordnet strategi bør sikre at tiltak innenfor en avsatt periode målrettes i tråd med de overordnede målene for endringsarbeidet. Nasjonale myndigheter har et ansvar for å se ulike statlige virkemidler i sammenheng og sørge for at disse trekker i samme retning.

7.3.1 Etter- og videreutdanning

Gjennom strategien Kompetanse for kvalitet er det etablert et system for videreutdanning av lærere og skoleledere. Det er varslet en opptrapping av videreutdanningstilbudet i strategien Lærerløftet. Kompetansebehov som en følge av endringer i læreplanene kan integreres i eksisterende ordninger, slik at det ikke vil være behov for ytterligere midler til videreutdanning. Dette forutsetter at dagens videreutdanningsordning innrettes mot fornying av skolens innhold, og at videreutdanningstilbudet som tilbys lærerne, inkluderer opplæring i samtlige skolefag og vektlegger undervisningspraksis og vurdering av elevenes kompetanse i fagene. En videreføring av dagens strategi har en kostnadsramme på noe i overkant av 1 milliard kroner per år, men vil ikke innebære utgifter utover det som er berammet i dagens budsjetter.

Nasjonale midler til etterutdanning knyttes i hovedsak til oppgave- og regelendringer i skolen. I Lærerløftet er det varslet at det vil settes av midler til kompetansetilbud innenfor fag og emner der det er dokumentert særlige utfordringer. Det vil være noe overlapping mellom kompetansebehov knyttet til nye læreplaner og kompetansebehov knyttet til særlige utfordringer, og utvalget vurderer det slik at behov for etterutdanning vil ivaretas gjennom midler avsatt til særlige utfordringer og gjennom skolebaserte kompetanseutviklingstiltak, se punkt 7.3.2.

7.3.2 Lokalt baserte kompetanseutviklingstiltak

I tråd med utvalgets anbefalinger i kapittel 6 bør det satses på lokale tiltak som skolebaserte utviklingsprosjekter og etterutdanning av personalet for å realisere utvalgets forslag. Dette inkluderer lokalt arbeid med læreplaner, kartlegging av kompetansebehov og kompetanseheving og videreutvikling av undervisningspraksis, herunder vurdering.

Grunnskoleopplæringen blir i hovedsak finansiert gjennom rammetilskudd fra staten og skatteinntekter i kommunen og fylkeskommunen, som har ansvaret for å budsjettere midler til grunnopplæringen etter lokale behov i tråd med opplæringsloven § 13-10. Inkludert i skoleeierens ansvar er kvalitetsutvikling i grunnopplæringen. Skoler og skoleeiere har også ansvar for å arbeide med læreplanene. Kostnader knyttet til kompetanseheving og lokalt arbeid med læreplaner er en del av driftsbudsjettet til skoleeieren.

I Kunnskapsløftet ble det i perioden 2005–07 tildelt mer enn 1 milliard kroner til reformrelatert kompetanseutvikling. Utvalgets forslag kan i stor grad bygge på det lokale arbeidet som ble gjort med implementeringen av Kunnskapsløftet. Endringer i kompetansebehov som følge av utvalgets forslag og lokalt arbeid med læreplaner vil likevel kreve et utviklingsarbeid for skoleeiere og skoler. Det er variasjon i skoleeiernes kapasitet og kompetanse. For å styrke det lokale arbeidet vil det være behov for statlig støtte økonomisk og administrativt. Dette vil inkludere tiltak som tilbud om skolebasert kompetanseutvikling og støtte til lokalt arbeid med læreplaner og kompetanseheving.

Utvalget vil peke på at kompetanseheving og lokale utviklingstiltak er et premiss for å få til praksisendringer. Utvalget anbefaler derfor at det avsettes 200 millioner kroner til skolebaserte kompetanseutviklingstiltak årlig i en femårsperiode. Tiltakene bør initieres og følges opp av nasjonalt nivå.

7.4 Kunnskap som grunnlag for videreutvikling

7.4.1 Forskningsbasert evaluering

Endringer i skolens innhold bør følges opp av evaluering og forskning etter modell av evalueringen av Kunnskapsløftet, jamfør anbefalinger i kapittel 6. I forbindelse med Kunnskapsløftet ble det gjennomført evalueringer med en kostnadsramme på 70 millioner kroner. Evalueringene dekket mange områder, og det vil ikke være behov for en like bred evalueringsprosess i realiseringen av utvalgets forslag.

Imidlertid er evaluering av og forskning knyttet til elevenes læring og effekt av ulike tiltak og virkemidler både komplekse og kostnadskrevende. Utvalget anbefaler derfor en satsing på evaluering og følgeforskning knyttet til implementeringen på 70 millioner kroner.

7.4.2 Videreutvikling av kvalitetsvurderingssystemet

Utvalget anbefaler i kapittel 6 en gjennomgang av kvalitetsvurderingssystemet. Gjennomgangen bør særlig vurdere behov for endringer i systemet som følge av vektleggingen av et bredt kompetansebegrep, og hvordan kvalitetsvurderingssystemet kan gi informasjon om skolenes arbeid med elevenes læring og utvikling. Gjennomgangen bør vise på hvilke områder det er særlige behov for endringer for å nå de overordnede målene, og den bør også vurdere hvordan det kan utarbeides et system for forskningsbaserte undersøkelser.

I statsbudsjettet for 2004 ble det i forbindelse med etableringen av et system for kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i grunnopplæringen avsatt 430 millioner kroner.5 Dette skulle inkludere utvikling av nettstedet skoleporten.no og kartlegging av elever. Utvalget vurderer at det vil være behov for utviklingsarbeid for å videreutvikle dagens kvalitetsvurderingssystem sett i lys av endringene i skolens innhold, men at dette i stor grad kan bygge videre på den teknologien som allerede er utviklet. Gjennomgangen av kvalitetsvurderingssystemet kan gjennomføres innenfor gjeldende rammer. Utvalget vurderer at driftskostnadene på lengre sikt vil tilsvare dagens nivå, men at det i etterkant av en gjennomgang vil påløpe kostnader til både utvikling av kunnskapsgrunnlaget, instrumentering og indikatorutvikling. Kostnaden til videreutviklingen av kvalitetsvurderingssystemet er avhengig av gjennomgangen, og utvalget har derfor valgt å ikke legge inn denne summen i totalkostnaden avslutningsvis i kapitlet. Basert på erfaringstall bør det likevel påregnes utviklingskostnader i størrelsesorden 10–20 millioner kroner.

7.4.3 Gjennomgang av eksamenssystemet

Utvalget anbefaler i kapittel 5 at det nedsettes et utvalg som vurderer videreutvikling av eksamenssystemet. Basert på erfaringer estimeres kostnaden til 2 millioner kroner.

7.5 Oppsummering og vurdering av kostnader

De administrative kostnadene for tilrettelegging, organisering og koordinering kan ivaretas innenfor dagens administrative rammer. Kostnader knyttet til fornyelse av skolens innhold, herunder planlegging og utvikling av nye læreplaner, veilednings- og støtteressurser og samordning er estimert til 23 millioner kroner.

I tillegg anbefaler utvalget at det gjøres en vurdering av behov for kompensasjon for oppdatering av læremidler, her estimert til 400 millioner kroner.

Utvalget forutsetter en videre satsing på videreutdanning, som i dag har en kostnadsramme på 1 milliard kroner per år. I tillegg anbefaler utvalget en satsing knyttet til lokalt baserte kompetanseutviklingstiltak over en femårsperiode på om lag 200 millioner kroner per år.

Kostnader knyttet til utvikling av kunnskapsgrunnlaget er her estimert til 72 millioner kroner. I tillegg kan det på lengre sikt være behov for utviklingskostnader i tilknytning til kvalitetsvurderingssystemet.

Utvalgets forslag vil ikke øke de ordinære statlige eller kommunale driftsutgiftene til grunnopplæringen og kan derfor på sikt realiseres innenfor et tilsvarende budsjett som i dag. Samtidig forutsetter forslagene en forpliktelse over tid, særlig knyttet til utvikling av veilednings- og støtteressurser og kompetanseheving.

Utvalget anbefaler at tiltak knyttet til fornyelse av skolens innhold prioriteres innenfor rammene til kvalitetsutvikling i grunnopplæringen,6 og at kostnader til kompensasjon for oppdatering av læremidler gis som særskilt tilskudd.