Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2016: 1

Arbeidstidsutvalget — Regulering av arbeidstid – vern og fleksibilitet

Til innholdsfortegnelse

9 Behovet for arbeidskraft

Utvalget er bedt om å beskrive behovet for arbeidskraft fram mot 2030. Behovet for arbeidskraft er ingen objektiv størrelse, men avhenger av valg på flere nivåer. Arbeidsinnsatsen i befolkningen bestemmes gjennom et samspill mellom tilbud og etterspørsel. Hvor mye arbeidskraft som tilbys i arbeidsmarkedet, påvirkes blant annet av hvordan befolkningen i arbeidsdyktig alder avveier ønskene om inntekt og forbruk mot ønskene om fritid. Hvor mye og hva slags arbeidskraft arbeidsgiverne etterspør, avhenger blant annet av kostnaden på arbeidskraften sett i forhold til kostnadene ved andre innsatsfaktorer i produksjonen. Arbeidstidsreguleringene både gjennom lover og tariffavtaler kan spille inn på arbeidstakernes beslutninger om arbeidstilbud, arbeidsgivernes kostnader relatert til arbeid som en innsatsfaktor i produksjonen, og arbeidsgivers valg av arbeidskraft versus andre produksjonsfaktorer.

På kort sikt kan konjunkturvariasjoner påvirke både etterspørselen etter og tilbudet av arbeidskraft. På lengre sikt påvirkes begge deler av utviklingstrekk som aldringen av befolkningen, globalisering og teknologiske endringer, jf. punkt 9.1. Den faktiske arbeidsinnsatsen bestemmes med andre ord i markedet. Det er dermed ikke entydig hvordan en skal definere uttrykket «behovet for arbeidskraft» – om det er snakk om samfunnets behov, herunder offentlige finansieringsbehov, arbeidsgivernes behov eller noe annet.

Samfunnets behov kan forstås som et behov for at likevekten i arbeidsmarkedet realiseres på et høyt nivå for sysselsetting og arbeidstid. Samfunnet kan av ulike grunner ha høy nytte av at mer arbeidskraft tilbys og etterspørres i arbeidsmarkedet enn det tilpasningen gir «av seg selv», jf. punkt 9.2.

Behovet for arbeidskraft kan også forstås i sammenheng med behovet for en bred skattebase og høye skatteinntekter for å finansiere offentlige velferdsordninger. Punktene 9.3–9.4 ser nærmere på dette aspektet.

Uttrykket «behovet for arbeidskraft» kan videre forstås som behovet for kompetanse i ulike sektorer i økonomien, altså hvordan arbeidsstyrken må være sammensatt for å møte behovene i næringslivet og i offentlig sektor. Punkt 9.5 ser nærmere på balansen mellom tilbud og etterspørsel av ulike typer arbeidskraft framover.

9.1 Sentrale utviklingstrekk som påvirker arbeidsmarkedet

Uavhengig av hvilket aspekt ved det framtidige arbeidskraftbehovet man studerer, påvirkes det av flere viktige trender i samfunnsutviklingen:

Aldringen av befolkningen trekker sysselsettingsandelen (og dermed arbeidstilbudet) ned og etterspørselen etter helse og omsorgstjenester opp. Dette øker behovet for skatteinntekter til å finansiere blant annet pensjoner og helse- og omsorgstjenester og øker etterspørselen etter arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren, fordi vi trenger flere mennesker i de sektorene som tar vare på de eldre.

Den teknologiske utviklingen kan ha stor betydning for den framtidige etterspørselen etter arbeidskraft i ulike næringer. Det vil igjen kunne påvirke hvilke yrker befolkningen utdanner seg til. Teknologi kan erstatte eksisterende produkter eller tjenester eller endre måten de produseres på (som Uber når det gjelder transporttjenester og Airbnb når det gjelder overnattingstjenester). Teknologi kan både redusere og øke etterspørselen etter arbeidskraft til ulike oppgaver. Flere studier peker på at opptil halvparten av eksisterende typer jobber kan bli automatisert i løpet av de neste 20 årene.1 Fram til nå har teknologi og mekanisering stort sett erstattet manuelle jobber i for eksempel jordbruk og industri, mens automatisering av flere andre yrker med lave kompetansekrav nå er i gang (kassapersonell, sjåfører mv.). Framover ventes det at automatisering i økende grad også vil ta over mer kognitive rutineoppgaver, eksempelvis enkel regnskapsføring. Denne automatiseringen kan føre til en polarisering i arbeidsmarkedet, der det fortsatt vil være relativt høy etterspørsel etter arbeidskraft både i bunnen og toppen av utdanningsfordelingen, mens det vil bli lavere etterspørsel etter grupper med middels utdanningsnivå.2

Mye av den teknologiske utviklingen vil ikke bare erstatte arbeid, men også kunne komplementere det.3 Økt bruk av digitale løsninger og roboter vil skape større etterspørsel etter arbeidskraft som utvikler og vedlikeholder denne teknologien. Samtidig vil det sannsynligvis også bli flere som jobber med oppgaver som maskinene mestrer dårlig, slik som kreative oppgaver, omsorgsoppgaver og andre oppgaver som er forholdsvis lette eller intuitive for mennesker, men som har vist seg å være overraskende vanskelige å kodifisere eller programmere med maskiner.4

I helse- og omsorgssektoren kan velferdsteknologi gjøre det mulig for eldre å klare seg lenger i eget hjem, og dermed dempe veksten i etterspørsel etter arbeidskraft i sektoren eller endre sammensetningen av oppgaver som gjennomføres innenfor eldreomsorgen.

Omstilling i næringsstrukturen vil som i de foregående tiårene endre arbeidslivet. Særlig vil omstilling fra petroleumsvirksomhet til annen virksomhet gjøre seg gjeldende. Petroleumsnæringen er svært viktig for Norge. Selv om relativt få (om lag 63 200 personer i 2014) er direkte sysselsatt i utvinning av olje og gass og i tjenester som er direkte tilknyttet næringen, er en stor del av både industrien og tjenestenæringene ellers avhengig av petroleumsnæringen fordi de leverer varer og tjenester til den. Totalt anslår SSB at om lag 117 000 sysselsatte personer i ulike tjenestenæringer i fastlandsøkonomien kunne knyttes til petroleumsvirksomheten på norsk sokkel i 2012, mens det samme gjaldt om lag 34 000 sysselsatte i industrien.5 Framover vil petroleumsnæringen gradvis bygges ned. Omstillingen vil bety at arbeidskraft må flyttes til andre næringer.

Globalisering gir sterkere internasjonal konkurranse og har i stor grad påvirket arbeidsmarkedet i Norge ved sterk arbeidsinnvandring, jf. omtale i kapittel 4. Ved inngangen til 2015 var det bosatt drøyt 160 000 innvandrere fra Polen, Litauen og Sverige i landet. Dette er de tre viktigste avgiverlandene for arbeidsinnvandring til Norge. I tillegg kommer mange utenlandske personer på midlertidige arbeidsopphold. I fjerde kvartal 2014 var det registrert over 90 000 slike korttidsinnvandrere. Utviklingen framover avhenger både av hvilke muligheter arbeidsinnvandrerne har til å få jobb i Norge sammenliknet med i hjemlandet og av lønnsforskjellene mellom landene. Også innvandringen i form av flukt og familiegjenforening har tiltatt. De senere månedene har økningen i antallet asylsøkere og flyktninger vært særlig sterk. Dette vil både påvirke offentlige finanser og arbeidstilbudet framover.

Felles for alle disse utviklingstrekkene er at de bidrar til usikkerhet om utviklingen framover. Beskrivelsen av ulike framskrivninger av arbeidstilbudet i dette kapitlet må tolkes i lys av denne usikkerheten.

9.2 Tilbud av og etterspørsel etter arbeidskraft

Vurderinger av behovet for arbeidskraft må ta utgangspunkt i tilbudet av og etterspørselen etter arbeidskraft. Disse størrelsene bestemmes av arbeidstakere og arbeidsgiveres valg. Reguleringer blant annet av arbeidstid og strukturelle forhold har også betydning for hvordan tilpasningen med hensyn til arbeidstid blir.

9.2.1 Tilbud av arbeidskraft

For å beskrive arbeidstakers valg kan vi ta utgangspunkt i en forenklet teori der arbeidstakerne vurderer fordeler og ulemper med fritid opp mot arbeid og forbruk. Vi ser bort fra forhold som arbeidsuførhet og liknende som gjør at personer ikke har et reelt valg om å jobbe. Ifølge teorien velger personene om de vil delta i arbeidslivet eller ikke, og hvor mange timer de i så fall vil jobbe. I dette valget tar de blant annet hensyn til hvilken lønn de kan få, hvor mye fritid de ønsker og andre økonomiske faktorer slik som formue eller alternative inntektskilder. Fritid ses som et gode, men det å skaffe seg mer fritid koster i form av at man må gi avkall på arbeidstid og dermed inntekt og forbruk. Arbeidstakerne veier derfor ønskene om forbruk og fritid opp mot hverandre. Ønsket arbeidstid vil avhenge av individets forutsetninger og preferanser og av de økonomiske faktorene for hvert enkelt individ. Siden både de økonomiske faktorene og selve avveiningen mellom fritid og forbruk vil variere, kan ønsket arbeidstid variere fra null for noen personer til timetall langt over normal heltid for andre.

Empiriske studier av hvordan personer endrer tilpasningen på arbeidsmarkedet som følge av endringer i direkte økonomiske vilkår (typisk lønns- og skatteendringer) viser generelt at arbeidstilbudet for menn som er etablert i arbeidsmarkedet, påvirkes lite av slike endringer. På den andre siden er det mye som tyder på at arbeidstilbudet til gifte kvinner og til personer som ikke er fast etablert i arbeidsmarkedet, er vesentlig mer påvirket av lønns- og skatteendringer.6

Ikke-økonomiske forhold er også av betydning, slik som trivsel, arbeidsmotivasjon og graden av psykiske og fysiske belastninger i jobben. Her spiller arbeidstid og arbeidstidsordninger inn. Ulike jobber har ulike egenskaper når det gjelder både økonomisk avkastning og arbeidsmiljøfaktorer. For arbeidstakere som av ulike grunner er på grensen til å ta et valg om å trekke seg ut av arbeidslivet, endre stillingsprosent eller liknende, kan selv små endringer i én eller noen få av rammebetingelsene føre til at de endrer sine valg. Noen grupper kan være mer tilbøyelig til å endre valgene sine, slik som eldre arbeidstakere eller personer med helseproblemer.

Forsøk har for eksempel vist at 20 prosent kortere arbeidstid for eldre arbeidstakere bidro til å utsette pensjoneringstidspunktet.7 Resultater fra annen forskning antyder at sannsynligheten for tidlig pensjonering var lavere blant arbeidstakere over 62 år i AFP-bedrifter som fikk fem ekstra fridager, sammenlignet med arbeidstakere som ikke var omfattet av en slik utvidelse.8

9.2.2 Etterspørsel etter arbeidskraft – organisering av arbeidstid og produktivitet

Hvilke varer og tjenester det er etterspørsel etter, påvirker hvordan nærings- og bedriftsstrukturen blir og i neste omgang hvilken arbeidskraft som etterspørres. Vi kommer tilbake til dette i punkt 9.5. I det følgende analyserer vi arbeidsgivers etterspørsel etter arbeidskraft med vekt på organisering av arbeidstiden for de enkelte arbeidstakerne.

I noen typer produksjon kan én arbeidstaker relativt enkelt byttes ut med en annen. Dersom det er god nok tilgang på arbeidskraft, er det i slike tilfeller ikke nødvendigvis vesentlig for arbeidsgiver at hver enkelt arbeidstaker jobber mye. Tvert imot kan det lønne seg å sette grenser for den enkelte arbeidstakers arbeidstid, slik at produktiviteten holdes oppe og risiko for feil minskes, jf. kapittel 7. På den annen side vil det å ha folk ansatt gi en del faste kostnader knyttet til blant annet ledelse, lønns- og personalsystemer og kontor-/arbeidsplass, slik at arbeidstiden heller ikke må bli for kort.

Hvis lang driftstid går sammen med stor variasjon i behovet for arbeidskraft, er det vist at deltid kan lette arbeidsgivernes planlegging.9 Bruk av hele stillinger kan da gi for stor bemanning de delene av døgnet eller uka som har mindre behov for arbeidskraft, samtidig som arbeidsstokken ikke er tilstrekkelig til å dekke de periodene som har stort behov for arbeidskraft. Da kan deltid gi høyere produktivitet på virksomhetsnivå. Dette kan imidlertid også bidra til ufrivillig deltid, fordi det er krevende for arbeidstakerne å finne andre deltidsstillinger som akkurat fyller den tiden personen ønsker å jobbe. Dette gir et produksjonstap for samfunnet.

Tilsvarende kan organiseringen av arbeidstid være av betydning hvis produksjonen er avhengig av kompetanse som ikke er lett å erstatte. I så fall kan arbeidsgiver ønske å beholde kompetansen, noe som kan tale for å legge stor vekt på godt arbeidsmiljø og å unngå arbeidstid som har negative helsemessige konsekvenser eller som kan få jobben til å framstå som lite attraktiv.

Det vil også til tider være knapphet på visse typer kompetanse som ikke kan rettes opp på kort sikt. Når behovet for kompetanse varierer, kan det oppstå flaskehalser også selv om arbeidstilbudet i en normalsituasjon er tilstrekkelig. Både for arbeidsgiver og for samfunnet vil det da kunne være lønnsomt å benytte slik type arbeidskraft intensivt i en periode. Dersom man la opp til at alle arbeidstopper skulle dekkes med ordinær bruk av arbeidskraften, kan det påføre henholdsvis virksomheter og samfunnet høye kostnader.

I andre tilfeller trengs det kompetanse for å utnytte dyrt kapitalutstyr og tilrettelegge for høy brukstid på utstyret. Dette har tradisjonelt blitt anført som et argument for å tillate lange eller ubekvemme arbeidstider i industrien, men kan i like stor grad gjelde for effektiv utnyttelse av dyrt medisinsk utstyr eller andre former for dyre investeringer i både privat og offentlig sektor.

Av produktivitetshensyn kan det være gunstig å tillate lange arbeidsøkter eller intensive arbeidsperioder for enkelte arbeidstakere. Dette kan gjelde for komplekse arbeidsoppgaver som krever lang forberedelse, og hvor det vil være ugunstig for resultatet om arbeidstaker avbryter arbeidsprosessen. For eksempel kan det bli vanskelig og tidskrevende for andre å overta ansvaret. Investeringer i for eksempel opplæring kan også trekke i retning av at arbeidsgivere vil ønske å få mest mulig ut av de ansatte de har, for eksempel i form av overtid.

9.2.3 Samfunnets behov

Det finnes en del forhold og mekanismer som gjør at arbeidstakeren kan velge kortere eller lengre arbeidstid enn det som er ønskelig for samfunnet som helhet. For eksempel fører skatt på arbeid til at arbeidstakerne får mindre igjen for hver arbeidede time. Dette endrer den individuelle avveiningen hver enkelt foretar. Ifølge økonomisk teori og empiri kan dette føre til at arbeidstakerne ønsker å jobbe mindre enn dersom de ikke måtte betale skatt.10

I et samfunnsøkonomisk regnskap har skatteinntektene stor betydning, fordi de muliggjør produksjon av offentlige tjenester som skole og helsevesen, pensjonsordninger og andre offentlige forsikringsordninger. Når hver enkelt arbeidstaker kun tar hensyn til eget forbruk/forbruket for egen husholdning i arbeidsbeslutningen, blir ikke bortfallet av skatteinntekter til fellesskapet ved å eventuelt jobbe litt mindre et element i vurderingen. Tilpasningen i arbeidsmarkedet for den enkelte blir dermed ikke i tråd med den beste løsningen for samfunnet. For samfunnet ville mer tid brukt på arbeid og mindre tid brukt på fritid skapt verdier som overstiger verdien av den tapte fritiden, altså høyere samfunnsøkonomisk effektivitet.

Det er også noen grunner til at noen jobber for mye fra et samfunnsperspektiv. Konkurranse mellom arbeidstakere om forfremmelser, stillinger, prestisje, oppdrag, mv. kan gi som resultat at alle forsøker å jobbe mer enn de andre for å vinne konkurransen. Dette kan gi for mye arbeid samlet sett.

Lang arbeidstid kan gi negative helseeffekter og kan være årsak til feil og ulykker, jf. kapittel 7. Det samme gjelder ugunstig arbeidstid slik som nattarbeid. Kostnader til helsetjenester og trygder bæres i all hovedsak av det offentlige i Norge. De mulige helsemessige og trygdemessige konsekvensene av lange eller ukurante arbeidstider reflekteres derfor ikke direkte i sin helhet i arbeidstakers og arbeidsgivers vurderinger av den enkeltes arbeidsinnsats på kort sikt. Dette innebærer at arbeidsgivere vil kunne foreslå mindre gunstige arbeidstidsordninger, og arbeidstakere (og/eller arbeidstakerorganisasjoner) vil være mer villige til å godta slike når de ikke selv må bære alle kostnadene av disse ordningene knyttet til sykdom, skade eller nedsatt funksjon.

Arbeidsstyrken er heterogen. Noen legger stor vekt på fritid og ønsker kortere arbeidstid, mens andre ønsker lang arbeidstid. Det er mulig å gi samfunnsøkonomiske begrunnelser for å verne arbeidstakere mot for lang arbeidstid. Individuelle valg om å jobbe «for lite» har imidlertid også en samfunnsøkonomisk kostnad i form av bortfall av inntekter for samfunnet.

9.3 Framtidig finansieringsbehov – utfordringer for arbeidstiden

Finansieringen av velferdsordningene påvirkes både av hvor stor skattebasen er, som i sin tur påvirkes av hvor stor arbeidsstyrken er, og av hvor mye hver enkelt jobber. Andre forhold, slik som utviklingen i Statens pensjonsfond – utland, produktivitetsutviklingen i fastlandsøkonomien og hvor store utgiftene til for eksempel helse- og omsorgssektoren blir framover, har også betydning. En del ulike utviklingstrekk av betydning for finansieringen av fremtidens velferdsordninger er beskrevet i Perspektivmeldingen 2013,11 og beregningene ble oppdatert i forbindelse med Nasjonalbudsjettet 2015.12 I dette avsnittet gjengir utvalget noen hovedpunkter fra disse framskrivningene og går nærmere inn på hvor høy yrkesdeltakelse og arbeidstid som de ulike scenariene forutsetter.

Mens personer over 66 år utgjør 14 prosent av befolkningen i 2015, vil denne andelen ha økt til 22 prosent i 2060 ifølge SSBs middelalternativ for befolkningsutviklingen. Forsørgelsesbyrden, det vil si antall barn og gamle (0–19 år og over 66 år) per person i befolkningen i de mest yrkesaktive årene (20–66), er anslått til å øke fra 0,6 i 2015 til 0,8 i 2060.

Med dagens retningslinjer for finanspolitikken viser framskrivingene i Nasjonalbudsjettet 2015 at bidraget fra pensjonsfondet til finansiering av offentlige utgifter etter hvert vil avta som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien.

Samtidig innebærer økende levealder at offentlige utgifter til blant annet pensjoner, helse og omsorg vil øke raskere enn verdiskapingen og skattegrunnlaget i tiårene framover, selv om en ikke bygger ut velferdsordningene eller forbedrer kvaliteten på disse ytterligere. Målt ved løpende tilpasninger av skattene ble det i Nasjonalbudsjettet 2015 anslått et inndekningsbehov som gradvis ville øke til 5,2 prosent av BNP for Fastlands-Norge i 2060 (omtalt som referanseforløpet).

Økningen i inndekningsbehovet blir ifølge framskrivingene særlig merkbar utover på 2030-tallet. En tidshorisont fram til 2030 som angitt i arbeidstidsutvalgets mandat gir derfor ikke noe dekkende bilde av de langsiktige utfordringene. I dette avsnittet ser vi derfor fram mot 2060, slik som i Perspektivmeldingen og i Nasjonalbudsjettet.

Finansdepartementets referanseforløp for inndekningsbehovet bygger på en rekke forutsetninger, blant annet at standarden på de offentlige tjenestene og bruken av tjenestene innad i hver aldersgruppe holder seg uendret. Dette betyr at en ser bort fra at effektiviseringsgevinster som følge av ny teknologi i framtiden kan gi lavere utgifter per bruker. Man ser også bort fra at utgiftene til helse- og omsorgstjenester per bruker kan øke på grunn av nye behandlingsformer eller økt standard i pleie og omsorg. Anslaget inkluderer ikke sysselsettingsvirkninger av pensjonsreformen. Samtidig er det forutsatt at gjennomsnittlig arbeidstid holder seg uendret framover. Dette er i tråd med utviklingen de siste ti årene, men kan virke noe optimistisk når en ser arbeidstidsutviklingen i et lengre historisk perspektiv.

Når andelen eldre i befolkningen øker, går antall arbeidstimer per innbygger ned. Dersom dagens tilknytning til arbeidslivet for ulike befolkningsgrupper etter alder, kjønn og landbakgrunn holder seg uendret framover, vil antallet timeverk per innbygger gå ned fra rundt 750 timeverk per innbygger i 2015 til rundt 665 timeverk per innbygger i 2060, jf. figur 9.1 (referanseforløpet).

Figur 9.1 Arbeidstimer per innbygger

Figur 9.1 Arbeidstimer per innbygger

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Nedgangen i timeverk per innbygger skyldes at sysselsettingsandelen går ned når befolkningen eldes. I referanseforløpet faller sysselsettingen i alderen 15–74 år fra 70 prosent i 2014 til 67 prosent i 2060.13

Figuren viser også anslått utvikling i arbeidstimer per innbygger under forutsetning av at pensjonsreformen virker etter hensikten, anslått til 8 prosent økning i utførte timeverk i 2060 (økt sysselsetting) eller at arbeidstiden per sysselsatt faller i samme takt som fra 1990 til 2013, om lag 0,3 prosent per år (kortere arbeidstid).

Finansieringsbehovet blir langt lettere å bære dersom arbeidsinnsatsen i befolkningen øker. Figur 9.2 viser den utviklingen i arbeidstimer per innbygger i arbeidsdyktig alder som er nødvendig for å dekke finansieringsbehovet framover dersom skattene ikke økes (kravforløpet). I kravforløpet ligger antall timeverk per innbygger i alderen 15–74 år i 2060 12 prosent over referanseforløpet.

Figur 9.2 Antall arbeidede timeverk per innbygger i alderen 15–74 år. Referanseforløp og forløp som balanserer offentlige budsjetter

Figur 9.2 Antall arbeidede timeverk per innbygger i alderen 15–74 år. Referanseforløp og forløp som balanserer offentlige budsjetter

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Eventuelle virkninger av pensjonsreformen på arbeidstilbudet er ikke innarbeidet i referanseforløpet, utover de effektene som er kommet til syne fram til og med 2015. Statistisk sentralbyrå har på usikkert grunnlag anslått at pensjonsreformen kan bidra til å øke antall timeverk med 8 prosent fram mot 2060 sammenliknet med utviklingen dersom reformen ikke hadde blitt gjennomført.14 Den tilhørende økningen i skattegrunnlaget bidrar til å redusere behovet for inndekning med om lag 3,5 prosentenheter. Dette reduserer finansieringsbehovet merkbart. I så fall ville en økning i gjennomsnittlig arbeidstid på under 4 prosent, eller på om lag 1,2 timer per uke per sysselsatt, gitt at sysselsettingen utvikler seg som i referansebanen, være tilstrekkelig for å dekke underskuddene i offentlige budsjetter.

Dersom derimot gjennomsnittlig arbeidstid faller i samme takt som vi observerte mellom 1990 og 2013 (0,3 prosent per år, svarende til alternativet «kortere arbeidstid» i Finansdepartementets framskrivninger), vil sysselsettingen måtte øke til hele 83 prosent for aldersgruppen 15–74 år, mens den i dag er 70 prosent.

Det er flere usikkerhetsmomenter som kan påvirke finansieringsbehovet. Dersom en forutsetter vekst i ressursinnsatsen per bruker innenfor helse og omsorg på ½ prosent per år, øker inndekningsbehovet i 2060 med ytterligere 5 prosent av fastlands-BNP. I tillegg er vi utsatt for svingninger i oljeprisen, og utviklingen i produktiviteten samt at avkastningen av Statens pensjonsfond-utland kan variere.

Tabell 9.1 viser finansieringsbehovet i prosent av BNP og i form av nødvendig økning i arbeidstid i 2060. Økt arbeidstid i 2060 er eksemplifisert ved økt gjennomsnittlig arbeidstid eller alternativt økt sysselsettingsandel. De to kolonnene lengst til høyre er gjensidig utelukkende: for å dekke inn kostnadene ved økt standard i helse og omsorg må enten arbeidstiden per uke i gjennomsnitt øke med 7,4 timer blant dem som er sysselsatt, eller sysselsettingsandelen må øke til 83 prosent. Nærmere beskrivelse av de ulike alternativene er gitt i vedlegg 1.

Tabell 9.1 Inndekningsbehov i prosent av BNP i 2060 og omsatt til økt arbeidsinnsats1

Hele inndekningsbehovet møtes ved økt arbeidsinnsats

Inndekningsbehov i prosent av BNP

Økning i arbeidstid per sysselsatt per uke2

Sysselsettingsandel3

Økt standard i helse og omsorg

10,2

7,4

83

Lavere privat prod. vekst

4,7

3,4

74

Høyere privat prod. vekst

5,7

4,1

76

Lavere realavkastning av Statens pensjonsfond – utland

7,5

5,4

79

Høyere realavkastning av Statens pensjonsfond – utland

3,4

2,5

72

Lavere olje- og gasspris

6,5

4,7

77

Høyere olje- og gasspris

4,2

3,0

74

Referansebanen

5,2

3,8

75

1 Tabellen tar utgangspunkt i den tilgangen på arbeidskraft som etter framskrivningene er nødvendig for å dekke inndekningsbehovet i referanseforløpet (kravforløpet), og doserer dette proporsjonalt for de øvrige alternativene.

2 Regnet ut fra 45,2 arbeidsuker per år (fem ukers ferie og et gjennomsnitt på 8 bevegelige helligdager per år) og med utgangspunkt i at arbeidstiden i 2060 anslås til 1420,5 timer per år per sysselsatt i gjennomsnitt.

3 Tallene må sees i lys av at samlet sysselsettingsandel i 2060 med referanseforløpets antakelser om videreføring av sysselsettingsandeler etter alder, kjønn og landbakgrunn anslås til 67.

Kilde: Finansdepartementet

Hvis alle over 25 år som i dag jobber deltid gikk over til heltid,15 mens sysselsettingsandelen holdt seg uendret, ville avtalte timeverk øke med nesten 12 prosent, altså nær den økningen som skal til for å møte inndekningsbehovet i 2060 i referansebanen. For mange av gruppene som i dag jobber deltid, er det urealistisk å jobbe heltid. Dette gjelder spesielt delvis uføretrygdede og en del eldre arbeidstakere. Beregningen er kun ment som en illustrasjon på økningen i arbeidsinnsats som kreves ifølge framskrivninger. Til sammenlikning vil utsatt tilbaketrekking fra arbeidslivet16 med ett år løfte antall arbeidstimer med om lag 1,6 prosent, og utsatt tilbaketrekking med fem år ville gitt en økning på om lag 7,5 prosent.

Beregningene av inndekningsbehovet under de gitte forutsetningene og eksemplifiseringene av hvor stor økning i arbeidsinnsatsen som ville kreves for å dekke det, er i utgangspunktet verdinøytrale. Beregningene sier ikke om vi som samfunn bør velge å øke skattene, kutte i velferdstjenestene eller jobbe mer for å beholde kontrollen med offentlige finanser.

Analysene kan imidlertid belyse konsekvenser av de ulike valgene. Perspektivmeldingen argumenterer for at å legge til rette for høyere arbeidsinnsats er å foretrekke framfor økt skatt. En årsak er at økt skatt i seg selv reduserer folks insentiver til å jobbe, slik at skattegrunnlagene krymper og dermed øker inndekningsbehovet. Dette betyr at privat forbruk reduseres mer enn om inndekningsbehovet dekkes inn ved økt arbeidsinnsats.

I en rapport fra SSB fra 2014 ses det nærmere på et forløp med kortere arbeidstid.17 De finner at dersom gjennomsnittlig arbeidstid reduseres med 0,5 prosent per år fram mot 2060, som tilsvarer at en fulltidsarbeidsdag er redusert med 1,5 timer i 2060, vil privat forbruk være 200 000 2012-kroner lavere per innbygger i 2060 sammenliknet med referansebanen. Privat forbruk vil med dette være 1,8 ganger 2010-nivået i 2060 i scenariet med kortere arbeidstid i denne studien, mens det tilsvarende forholdstallet er 2,7 i scenariet med uendret arbeidstid.18

Framskrivningene fra Finansdepartementet og rapporten som er beskrevet over, analyserer ulike utviklingsforløp gitt ulike forutsetninger om blant annet gjennomsnittlig arbeidstid i framtiden. Disse analysene er således ikke primært vurderinger av sannsynlig utvikling i gjennomsnittlig arbeidstid framover.

I 2008 utarbeidet SSB en modell med sikte på å anslå utviklingen i arbeidstiden.19 Med grunnlag i historiske utviklingstrekk finner de at reduksjonen i gjennomsnittlig arbeidstid sannsynligvis vil fortsette, og at en gjennomsnittlig arbeidsdag vil være 6 timer i 2050. I modellen for arbeidstiden drives utviklingen først og fremst av at noe av den økte velstanden også framover vil bli tatt ut i form av økt fritid, slik vi har observert historisk. Fagforeningene antas å målbære ønskene om kortere arbeidstid, og dette vil gi utslag i kortere tariffbestemt arbeidstid. Imidlertid er fagforeningenes forhandlingsstyrke avhengig av situasjonen i arbeidsmarkedet. Økt sysselsetting gir større press i arbeidsmarkedet og dermed sterkere forhandlingsposisjon for fagforeningene, slik at de i noe større grad får gjennomslag for kravene om redusert arbeidstid. Dette stemmer med den utviklingen vi har bak oss. Den økte sysselsettingsandelen de siste tiårene ga i tillegg et strammere tidsbudsjett for familiene: I og med at det var kvinnene som kom inn i arbeidslivet, ble det mer krevende å få utført omsorgsoppgavene i hjemmet. Dette kan ha forsterket ønskene om kortere arbeidstid. Studien finner også støtte for at om lag halvparten av reduksjonen i tariffbestemt arbeidstid har blitt motvirket av økt overtidsarbeid og redusert bruk av deltid.

En del forhold kan utvikle seg annerledes enn forutsatt i denne studien. En vedvarende lav oljepris og økt ledighet vil for eksempel kunne gi mindre press i arbeidsmarkedet og med det også ha konsekvenser for tariffbestemt arbeidstid.

9.4 Sysselsetting i offentlig sektor

I og med at behovet for helse- og omsorgstjenester vokser med en aldrende befolkning, vil timeverkene i offentlig forvaltning20 også øke, forutsatt at disse tjenestene fortsatt produseres i offentlig regi i like stor grad som i dag. Andelen av timeverkene som utføres i offentlig forvaltning i referansebanen øker ifølge Nasjonalbudsjettet 2015 fra om lag 27 prosent i 2015 til 33 prosent i 2060, jf. figur 9.3. Til sammenlikning sto offentlig forvaltning bare for 16 prosent av timeverkene i 1970.

Figur 9.3  Timeverk per innbygger. Totalt og i offentlig forvaltning

Figur 9.3 Timeverk per innbygger. Totalt og i offentlig forvaltning

Kilde: Nasjonalbudsjettet 2015 .

Beregningen forutsetter samme yrkesdeltakelse som i dag for kvinner og menn og per aldersgruppe/innvandringsgruppe, og uendret arbeidstid per sysselsatt. Det siste kan tolkes som at deltidsandelen holder seg uendret.

Timeverkene i offentlig forvaltning er spredt på flere sysselsatte enn i andre deler av økonomien, hovedsakelig på grunn av høyere deltidsandel og kortere arbeidstid i turnusyrkene og andre yrker innenfor helse og omsorg. I 2014 utgjorde sysselsatte i offentlig forvaltning i underkant av 30 prosent av alle sysselsatte personer. Med framskrivningen av antallet timeverk i offentlig forvaltning som i figur 9.3 og samme antall produserte timeverk per sysselsatt som i offentlig forvaltning i 2014, øker offentlig forvaltnings andel av alle sysselsatte til 36 prosent i 2060.

9.5 Tilbud av og etterspørsel etter arbeidskraft etter utdanning og fagområde

Som nevnt kan eventuelle ubalanser i arbeidsmarkedet analyseres ved å se nærmere på sammensetningen av både etterspørselen etter og tilbudet av arbeidskraft og hvordan disse passer sammen. Dette kan belyses ved mer spesifikke framskrivninger av tilbud og etterspørsel etter ulike grupper arbeidskraft. SSB har gjort slike framskrivinger fram mot 2030.21 Framskrivningene forutsetter at tilbøyelighetene til å ta ulike typer utdanning holder seg som i dag.

Etterspørselen etter de ulike gruppene er beregnet med en variant av den makroøkonomiske modellen MODAG. I disse framskrivningene er tilbud og etterspørsel framskrevet hver for seg. Mekanismer som vil bidra til å utjevne ubalanser, slik som økt lønn i yrker det blir knapphet på og redusert lønn i yrker med overskudd (som i sin tur kan påvirke unges utdanningsvalg og arbeidsgiveres etterspørsel) er ikke inkludert. Beregningene gir dermed ikke et realistisk bilde av hva som vil skje, men gir et bilde av hvor utfordringene vil komme dersom utviklingen fortsetter som i dag.

Disse beregningene viser at behovet for arbeidskraft med videregående utdanning ser ut til å overstige tilbudet, samtidig som det kan bli overskudd på arbeidskraft med både kortere og lengre utdanning. En nærmere inndeling etter fagområder viser at det først og fremst er videregående fagutdanning som vil bli etterspurt, se figur 9.4. Framskrivningsresultatet for helsefagarbeidere med utdanning på videregående nivå (tilsvarende de tidligere betegnelsene hjelpepleier og omsorgsarbeider) er ikke publisert av SSB i den nyeste rapporten på grunn av usikkerhet i datamaterialet. En tidligere rapport antyder at underskuddet på slikt personell vil ligge i størrelsesorden 45 000 til 73 000 personer i 2035.22 Disse tallene kan være overvurdert, siden de ikke tar høyde for at en del innvandrere vil ha kompetanse tilsvarende helsefagarbeider.

Figur 9.4 Overskudd/underskudd av arbeidskraft etter utdanningsnivå i 2030. Tusen personer

Figur 9.4 Overskudd/underskudd av arbeidskraft etter utdanningsnivå i 2030. Tusen personer

Kilde: SSB-rapport 2014/31.

Det ligger også an til at etterspørselen vil overstige tilbudet av arbeidskraft med kort høyere utdanning innenfor pleie- og omsorgsfag, typisk sykepleiere, samt lærere, jf. figur 9.5. En egen framskrivning for lærere bekrefter at etterspørselen etter lærere vil overstige tilbudet dersom utviklingen fortsetter som i dag. Rapporten anslår at det i 2040 vil være en underdekning på nesten 4 000 grunnskolelærere, mens det vil være overskudd på blant annet faglærere og barnehagelærere.23 Framskrivningene må tolkes med varsomhet.

Figur 9.5 Overskudd/underskudd av arbeidskraft etter utdanningsnivå og utdanningsfelt i 2030. Tusen personer

Figur 9.5 Overskudd/underskudd av arbeidskraft etter utdanningsnivå og utdanningsfelt i 2030. Tusen personer

Kilde: SSB-rapport 2014/31.

Fotnoter

1.

Se blant annet: Stiftelsen för strategisk forskning (2014): Vartannat jobb automatiseras innom 20 år – utmaningar för Sverige og Ekeland, A., M. Pajarinen og P. Rouvinen (2015): Computerization Threatens One-Third of Finnish and Norwegian Employment. ETLA Brief from The Research Institute of the Finnish Economy No 34.

2.

Autor, D. (2015): Why Are There Still So Many Jobs? The History and Future of Workplace Automation, Journal of Economic Perspectives vol 29, Nr. 3, 2015, side 3–30.

3.

Autor, D. (2015): Polanyi's Paradox and the Shape of Employment Growth, paper prepared Federal Reserve Bank of Kansas, Jackson Hole Conference, August 2014.

4.

Autor, D. (2014).

5.

Prestmo, J. B., B. Strøm og H. K. Midsem (2015): Ringvirkninger av petroleumsnæringen i norsk økonomi, SSB-rapport nr. 2015/8.

6.

Se blant annet Aaberge, R., J. K. Dagsvik og S. Strøm (1995): Labor Supply Responses and Welfare Effects of Tax Reforms, Scandinavian Journal of Economics, no. 4, Vol. 97, side 635–659, Blundell, R., C. Meghir og A. Duncan (1995): Labour Supply Specification and the Evaluation of Tax Reforms, Working Paper W95/7, The Institute of Fiscal Studies, London og Thoresen, T.O. og T. E. Vattø (2015): Validation of the discrete choice labour supply model by methods of the new tax responsiveness literature, Labour Economics 37, s. 38–53.

7.

Econ (2010): Evaluering av forsøk med redusert arbeidstid for seniorer, ECON Rapport 2010-044.

8.

Hermansen, Å. (2014): Additional Leave as the Determinant of Retirement Timing – Retaining Older Workers in Norway, Nordic Journal of Working Life Studies, 4(4), s. 89–108.

9.

Bråten, K. og L. E. Moland (2014): Ønsket og uønsket deltid i Posten, Vestre Viken Helseforetak og Vinmonopolet. Fafo-rapport 2014/29. Se også omtale i kapittel 7.

10.

De fleste empiriske undersøkelser av arbeidstilbudet bekrefter at dette er tilfelle for befolkningen i gjennomsnitt, se for eksempel Thoresen, T. O. og T. E. Vattø (2015): Validation of the discrete choice labour supply model by methods of the new tax responsiveness literature. Labour Economics, 37, side 38–53. For noen er det likevel motsatt – dersom avkastningen av arbeid øker (skatten går ned), vil de legge størst vekt på at de kan opprettholde samme inntekt med lavere arbeidsinnsats og dermed ønske å jobbe mindre.

11.

Meld. St. 12 (2012–2013) Perspektivmeldingen.

12.

Meld. St. 1 (2014–2015) Nasjonalbudsjettet 2015.

13.

Sysselsettingsandelen i framskrivningen følger av modellen og avviker fra blant annet sysselsettingsandelen ifølge AKU. En viktig årsak er at modellen i stor grad baserer seg på tall fra Nasjonalregnskapet, som har et noe høyere antall sysselsatte enn AKU.

14.

Anslaget som ble lagt til grunn til Perspektivmeldingen. For nyere anslag, se Fredriksen, D. og N. M. Stølen, Evaluering av pensjonsreformen – Direkte konsekvenser for arbeidsstyrken og offentlige budsjetter. Rapport nr. 2015/37, Statistisk sentralbyrå.

15.

Eksempelberegningen tar utgangspunkt i at registrert avtalt arbeidstid for alle sysselsatte over 25 år øker til 37,5 timer per uke. Dette betyr at studenter over 25 år, småbarnsforeldre, delvis eller helt uføretrygdede som jobber deltid, delvis sykemeldte og alderspensjonister opp til og med 74 år som i dag jobber deltid, forutsettes å gå over til heltid.

16.

Utsatt tilbaketrekking fra arbeidslivet er i regneeksemplet definert som at alle fra og med 55 år jobber som om de var ett eller fem år yngre, altså har tilsvarende sysselsettingsandel og arbeidstid som personer ett/fem år yngre. Beregningen benytter AKU-tall fra 2014.

17.

Holmøy, E. og B. Strøm (2014): Må vi jobbe mer? Konsekvenser av mindre materialistisk vekst, Rapport 2014/13, Statistisk sentralbyrå.

18.

Beregningene forutsetter at pensjonsreformen bidrar til å løfte antall utførte timeverk med 9 prosent som følge av økt sysselsetting. Tilsvarende sysselsettingsvekst er ikke forutsatt i Finansdepartementets beregninger i Perspektivmeldingen eller Nasjonalbudsjettet 2015. Ifølge Holmøy og Strøm gir sysselsettingsvirkningene av pensjonsreformen rom for at privat forbruk kan ligge 15 prosent høyere i 2060 enn om man hadde videreført det gamle pensjonssystemet.

19.

Bjørnstad, R., R. Hammersland og I. Holm (2008): En modell for arbeidstiden. 6-timersdagen kommer i 2050. Notat nr. 2008/62, Statistisk sentralbyrå.

20.

Uttrykket «offentlig forvaltning» viser til både statsforvaltningen og kommuneforvaltningen, og omfatter produksjon av offentlige tjenester, herunder skole og helse- og omsorgstjenester. Til forskjell fra offentlig forvaltning omfatter offentlig sektor også offentlig kontrollerte, markedsrettede foretak.

21.

Gjefsen, H. M, T. Gunnes og N. M. Stølen (2014): Framskrivinger av befolkning og arbeidsstyrke etter utdanning med alternative forutsetninger for innvandring. SSB-rapport 2014/31.

22.

Roksvaag, K. og I. Texmon (2012): Arbeidsmarkedet for helse- og sosialpersonell fram mot år 2035. Dokumentasjon av beregninger med HELSEMOD 2012. SSB-rapport 2012/14.

23.

Gunnes, T. og P. Knudsen (2015): Tilbud og etterspørsel etter ulike typer lærere mot 2040: Framskrivinger basert på LÆRERMOD, SSB-rapport 2015/41.

Til toppen
Til dokumentets forside