2 Sammendrag

2.1 Arbeidstidsreguleringene (kapittel 3)

Arbeidstid er regulert i arbeidsmiljøloven kapittel 10. Hovedformålet med arbeidstidsbestemmelsene er å sikre at arbeidstakerne ikke utsettes for unødige helsemessige eller sosiale belastninger. Arbeidstidsbestemmelsene skal også ivareta sikkerhetshensyn for å redusere risikoen for feil og ulykker. Loven inneholder regler om arbeidstidens lengde, både daglig og ukentlig, og når på døgnet arbeidstiden kan plasseres. Loven åpner for at det på visse vilkår kan gjøres unntak fra reglene enten ved avtale mellom den enkelte arbeidsgiver og arbeidstaker, ved tariffavtale, ved samtykke gitt av Arbeidstilsynet eller Petroleumtilsynet eller gjennom egne særregler i forskrifter.

Regler om arbeidstid finner vi helt tilbake i fabrikktilsynsloven av 1892. I 1915 inneholdt loven bestemmelser om gjennomsnittsberegning av arbeidstiden, timegrenser og betaling for overtid, regler om ukehvile, nattarbeid, søn- og helgedagsarbeid, og det var mulig å søke Fabrikktilsynet eller departementet om dispensasjon fra enkelte bestemmelser. Første lovfesting av grenser for den daglige og ukentlige arbeidstiden kom i 1919. Siden den gang er særlovgivingen for industrien blitt erstattet av et lovverk som dekker de fleste norske arbeidstakere. Den lovbestemte arbeidstiden ble i tiden fram til 1976 gradvis redusert til 9 timer per dag og 40 timer per uke. Det er gjennomført mange endringer i reglene siden vedtakelsen av arbeidsmiljøloven av 1977 og vedtakelsen av arbeidsmiljøloven av 2005. De seneste endringene trådte i kraft 1. juli 2015.

Norge er bundet av internasjonale forpliktelser som er relevante for reguleringen av arbeidstid. Norge har for eksempel ratifisert ILO- konvensjoner og Den europeiske sosialpakt, som har betydning for den nasjonale reguleringen av arbeidstid. Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å ha et regelverk som ikke er i strid med EUs arbeidstidsdirektiv. Direktivet gir således rammer for den nasjonale handlefriheten når det gjelder hvordan arbeidstiden skal reguleres. Arbeidstidsdirektivet er et såkalt minimumsdirektiv, og på enkelte områder er de norske reglene strengere enn rammene som fastsettes i direktivet.

Rammene for den nasjonale reguleringen av arbeidstid i Sverige og i Danmark er som i Norge gitt i EUs arbeidstidsdirektiv. Det som først og fremst skiller de svenske og danske arbeidstidsreguleringene fra norsk rett er at sentrale tariffavtaler har en mer omfattende og viktigere rolle i arbeidstidsreguleringen i disse landene. Særlig er dette tydelig i Danmark der lovgivningen i det vesentlige er sammenfallende med de rammer som arbeidstidsdirektivet setter.

2.2 Arbeidsstyrken i Norge, utvikling og særtrekk (kapittel 4)

Arbeidsstyrken er vår viktigste ressurs. Sysselsettingen i Norge er høy, og utførte timeverk per innbygger ligger over gjennomsnittet i EU. Arbeidsstyrken er i endring. Sysselsettingsandelen har økt mye blant kvinner, mens den samlet sett har gått litt ned blant menn siden 1970. Sammensetningen av arbeidsstyrken er også i endring, blant annet ved at andelen eldre vokser og utdanningsnivået øker. I tillegg har vi spesielt siden EUs østutvidelse opplevd høy arbeidsinnvandring.

Måten vi lever sammen på i husholdninger og familier er også i endring, blant annet bor flere alene sammenliknet med for noen tiår siden.

Av den delen av befolkningen mellom 15 og 74 år som ikke deltar i arbeidsstyrken, utgjør gruppene som er i utdanning, pensjonister og uføretrygdede om lag jevnstore grupper. Litt over ni prosent av de sysselsatte har flere jobber. En del av de som jobber deltid ønsker å arbeide mer enn de gjør. Om lag ni prosent av disse har forsøkt å få mer arbeid og er tilgjengelig for mer arbeid (undersysselsatte). Tar vi med de som ønsker å jobbe mer uten å ha søkt mer arbeid (ufrivillig deltid), er tallet om lag 19 prosent av de deltidsansatte. Ufrivillig deltid og undersysselsetting er vanligst blant kvinner.

Arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser gjelder ikke hele arbeidsstyrken. Selvstendig næringsdrivende er ikke ansatt og dermed ikke omfattet av loven. De utgjør drøyt sju prosent av de sysselsatte. Personer i ledende og særlig uavhengig stilling er unntatt fra de fleste bestemmelsene i arbeidstidskapitlet, og utgjør anslagsvis 11 prosent av de sysselsatte.

2.3 Arbeidstid i Norge, utvikling og særtrekk (kapittel 5)

Arbeidstimer per sysselsatt per år har gått ned i Norge siden 1970, mens antall arbeidstimer per innbygger har holdt seg stabilt. Reduksjonen i arbeidstid blant heltidsansatte har bidratt mest til nedgangen i gjennomsnittlige arbeidstimer per sysselsatt. Arbeidstidsnedsettelser har i vesentlig grad vært drevet av avtaler mellom partene i arbeidslivet. Økende innslag av deltid har betydd noe for nedgangen i arbeidstimer per sysselsatt, mens utviklingen i fravær og overtid har betydd lite. Nedgangen i årlige arbeidstimer per sysselsatt ser ut til å ha stoppet opp de siste 10–15 årene.

Gjennomsnittlig ukentlig arbeidstid for alle sysselsatte lå på om lag 34 timer i 2014. De fleste arbeidstakere jobber heltid, men et betydelig mindretall, særlig blant kvinner, jobber deltid. Kvinner jobber mer deltid enn menn i alle næringer. Deltidsandelen er forholdsvis høy blant både menn og kvinner i enkelte næringer som overnatting og servering, personlig tjenesteyting, helse- og sosialtjenester og varehandel. Deltid er mer utbredt blant personer med kortere utdanning.

Gjennomsnittlig ukentlig arbeidstid for sysselsatte i Norge er lav sammenlignet med de fleste andre landene i Europa. Det henger blant annet sammen med at flere kvinner er sysselsatte i Norge enn i mange andre land, samtidig som mange av de norske kvinnene jobber deltid. Det norske arbeidsmarkedet er kjønnsdelt. Majoriteten av de som arbeider i offentlig sektor er kvinner, mens majoriteten av de sysselsatte i privat sektor er menn.

Om lag 87 prosent av norske lønnstakere har avtalt eller vanlig arbeidstid under 40 timer i uka, 8 prosent mellom 41 og 44 timer og 5 prosent over 45 timer i uka. Lang arbeidstid (over 45 timer i uka) ser ikke ut til å være særlig utbredt.

Det store flertallet av ansatte i Norge (68 prosent i 2014) jobber ordinær dagtid, det vil si mellom klokken 06.00 og 18.00 mandag–fredag. 24 prosent jobber i skift eller turnus utenfor ordinær dagtid, og 8 prosent jobber utenfor dagtid uten skift- eller turnusordning. Det er en noe større andel av kvinnelige arbeidstakere (36 prosent) enn mannlige (29 prosent) som jobber utenom ordinær dagtid, og kjønnsforskjeller er særlig å finne innenfor skift og turnus. Andelen som jobber natt er større blant menn (17 prosent) enn kvinner (11 prosent). Helgearbeid og særlig lørdagsarbeid er redusert, mens antallet som jobber i skift- og turnusordninger har økt noe gjennom de siste tiårene. Sett under ett har andelen som arbeider utenom ordinær dagtid holdt seg nokså stabil fra 1970-tallet til i dag.

Det er store næringsvise forskjeller i arbeid utenom ordinær dagtid. Arbeid utenom ordinær dagtid forekommer for om lag halvparten eller mer av de ansatte i overnatting og servering, transport og lagring og helse- og sosialtjenester. Over 40 prosent av de sysselsatte innenfor varehandel/reparasjon av motorvogner og personlig tjenesteyting jobber utenom ordinær arbeidstid. Bygg og anlegg, undervisning, informasjon og kommunikasjon og offentlig administrasjon er eksempler på næringer med lite arbeid utenom ordinær dagtid.

Tidsbruksundersøkelser viser at andelen kvinner som bruker tid på inntektsgivende arbeid, og tiden de bruker på slikt arbeid, har gått opp de siste tiårene, samtidig som tiden kvinnene bruker på husholdsarbeid har gått ned. En økende andel menn utfører husholdsarbeid, og tiden de bruker på det, har økt. Andelen menn som utfører inntektsgivende arbeid har falt, men de mennene som utfører inntektsgivende arbeid, bruker like mye eller mer tid på dette i 2010 sammenlignet med i 1970.

Den teknologiske utviklingen de siste tiårene har gitt nye arbeidsformer og arbeidsverktøy for mange arbeidstakere. Mulighetene til kommunikasjon og informasjonsutveksling har blitt forbedret. Flere arbeider med oppgaver som er mulig å utføre andre steder enn på arbeidsplassen, eksempelvis hjemmefra, og flere har elektronisk kontakt med arbeidsplassen i fritiden. Dette har gitt mer flytende grenser mellom arbeidstid og fritid.

2.4 Organisasjonsgrad, tariffavtaledekning og avtaler om unntak fra arbeidstidsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven (kapittel 6)

I internasjonal sammenheng er organisasjonsgraden i Norge høy. Tariffavtaledekningen er også over gjennomsnittet for OECD-landene, men noe lavere enn i de andre nordiske landene.

Både organisasjonsgraden og tariffavtaledekningen har gått noe ned i Norge siden 1990-tallet.

Nedgangen i tariffavtaledekningen har først og fremst skjedd innenfor privat vareproduksjon. Når det gjelder organisasjonsgrad, har det også vært en viss nedgang innenfor privat tjenesteyting. Organisasjonsgrad og tariffavtaledekning varierer mye mellom ulike næringer og er høyest blant ansatte i større bedrifter.

Utvalget har brukt ulike kilder for å få innsikt i hvordan mulighetene for å inngå avtale om unntak fra arbeidstidsbestemmelsene brukes i norsk arbeidsliv. Utvalget har også mottatt informasjon fra partene gjennom møter og skriftlige innspill om hvilke erfaringer partene selv har med arbeidsmiljølovens system for unntak. Det inngås avtale om arbeidstid på ulike nivåer – individuelt, lokalt og sentralt med fagforeninger med innstillingsrett. En del virksomheter søker om og får samtykke fra Arbeidstilsynet til ordninger med unntak fra arbeidstidsbestemmelsene.

Hvor lett eller vanskelig det er å få avtale eller samtykke til unntak fra lovens bestemmelser om arbeidstid, ser ut til å variere. Studier indikerer at majoriteten av virksomhetene ikke finner det vanskelig å oppnå avtale om unntak. Men de samme studiene tyder på at noen arbeidsgivere oppfatter dette som vanskelig. Videre indikerer innspillene fra partene at det for enkelte virksomheter og i noen sektorer kan være utfordringer knyttet til muligheten for å få avtalt unntak.

2.5 Forskning om arbeidstid – arbeidsmiljø, helse, levekår og produktivitet (kapittel 7)

Arbeidsplassen er en viktig arena i menneskers liv og bidrar utover inntekt og økonomisk sikkerhet til sosialisering og selvrealisering. Det å være i arbeid er et av de forholdene som samvarierer sterkest med god helse.

Studier av lykke og tilfredshet bekrefter at yrkesaktivitet også henger nært sammen med folks tilfredshet med livet. Norske yrkesaktive er blant de yrkesaktive i verden som trives best og er mest motiverte på jobb. Ni av ti yrkesaktive oppgir å være fornøyde eller svært fornøyde i sitt arbeid. Fleksitid og forutsigbarhet er trekk ved det norske arbeidsmarkedet som regnes som fordelaktig for balansen mellom arbeid og familie.

Arbeidstiden og når på døgnet vi jobber, påvirker samfunnet og enkeltindivider. Samtidig påvirkes vi av et utall ulike faktorer i arbeidsliv, samfunn og privatliv som sammen med arvelige egenskaper bidrar til helse eller uhelse. Mellom disse faktorene er det ofte et komplisert samspill.

Det finnes solid kunnskap om arbeidstidsordninger og risiko for skadelige helsevirkninger og for feilhandlinger, skader og ulykker. Like fullt er det vanskelig ut fra denne forskningen å fastsette absolutte grenser for når risikoen blir for stor eller uhåndterbar.

Det er internasjonal vitenskapelig konsensus om at særlig nattarbeid, arbeidsdager utover 12 timer og skiftarbeid, spesielt med rotasjon mot klokka, er forbundet med forhøyet helse- og ulykkesrisiko. Forskningen på forholdet mellom arbeidstid og sykefravær er svært begrenset internasjonalt, men tall tyder på at alle de ulike formene for natt-, skift- og turnusarbeid henger sammen med høyere andel sykefravær enn hva arbeid på dagtid gjør.

Arbeidstidens sosiale konsekvenser er også viktige, spesielt for familieliv. Av arbeidsrelaterte faktorer er arbeidstidens plassering og tilrettelegging av stor betydning for balansen mellom arbeid og privatliv, og forskning viser at arbeid utenfor normalarbeidsdagen kan ha en negativ innvirkning på balansen mellom arbeid og privatliv.

Generelt gode arbeidsmiljøforhold kan i noen tilfeller bidra til at risikopotensialer ikke realiseres. Modererende faktorer kan være hvor mye innflytelse og kontroll arbeidstakerne har når det gjelder rammene for og utførelse av arbeidet. Enkeltstudier har vist at fleksible løsninger og godt arbeidsmiljø, blant annet gjennom innflytelse på egen arbeidstid og -innhold, kan redusere omfanget av negative virkninger av arbeid utenfor normalarbeidsdagen.

2.6 Brudd på arbeidstids- bestemmelsene (kapittel 8)

Utvalget er bedt om å kartlegge brudd på arbeidstidsreguleringene, hvilke bestemmelser som brytes og hva som er de viktigste årsakene til bruddene. Det viste seg at det ikke foreligger data fra offentlig statistikk, tilsynsetater eller rettsapparatet som kunne gjøre det mulig å få utarbeidet en fullstendig oversikt over brudd på arbeidstidsreglene i norsk arbeidsliv. For å svare på mandatet valgte utvalget å foreta analyser basert på en spørreundersøkelse blant norske virksomheter og tillitsvalgte i utvalgte fagforbund, data fra helseforetakene og data fra Arbeidstilsynets register.

Lovens adgang til unntak gjennom avtaleinngåelse eller samtykke fra tilsynene gjør at kartleggingen kun gir en oversikt over mulige brudd. Grunnen til dette er blant annet at registreringssystemet og/eller respondentene i undersøkelsen en del ganger ikke får med seg at det er inngått avtale om unntak fra hovedreglene i arbeidstidsbestemmelsene. Resultatene fra spørreundersøkelsen indikerer at det er flest mulige brudd på reglene om alminnelig arbeidstid. 49 prosent av virksomhetene, målt ved antall sysselsatte, oppgir at de har ansatte som ofte eller av og til jobbet mer enn arbeidsmiljølovens grenser for daglig eller ukentlig arbeidstid i løpet av det siste året. For virksomheter som har avtale om gjennomsnittsberegning, er andelen med mulige brudd på arbeidstidsbestemmelsene 26 prosent. Om lag én av ti virksomheter målt i antall sysselsatte oppgir mulige brudd på bestemmelsene om daglig og ukentlig arbeidsfri, søndagsarbeid, nattarbeid og overtid i løpet av det siste året.

Flere helseforetak har stilt data fra sine arbeidsplansystemer til disposisjon for kartleggingen. Dette har muliggjort en inngående analyse av den statlige helsesektoren. En finner om lag tre brudd per 100 vakter. 75 prosent av alle ansatte i helseforetakene har 0–2 mulige brudd per år. Analysen tyder på at hovedårsaken til at arbeidstidsbestemmelsene brytes, er at personell må arbeide lenger enn planlagt. Det er først og fremst blant ambulansepersonell og leger en finner ansatte med mange mulige brudd. Om lag halvparten av de mulige bruddene ligger mellom lovens grenser og det som kan avtales gjennom lokal avtale. Med endringene i arbeidsmiljøloven i 2015 er grensene for å inngå lokale avtaler utvidet på enkelte områder. Når det gjelder ukentlig overtid og søndagsarbeid ville om lag tre fjerdedeler av de mulige bruddene kunne unngås dersom man inngår lokal avtale. Kartleggingen sier imidlertid ikke noe om hvorfor avtaleadgangen ikke er mer brukt i helseforetakene.

Arbeidstilsynet gjennomførte i 2013 og 2014 om lag 30 000 tilsyn. I halvparten av tilsynene ble det foretatt kontroll av ett eller flere forhold knyttet til bestemmelsene i arbeidstidskapitlet i loven. I ti prosent av tilsynene som kontrollerte arbeidstid i 2013 og 2014, ga Arbeidstilsynet en eller flere reaksjoner knyttet til arbeidstid. De fleste var knyttet til manglende oversikt over den enkelte arbeidstakers arbeidstid, manglende arbeidsplaner samt brudd på en eller flere av reglene om overtid. Petroleumstilsynet har redegjort for at det i deres tilsynvirksomhet er få funn knyttet til brudd på arbeidstidsbestemmelsene.

Ifølge Statistisk sentralbyrås kriminalstatistikk er antallet årlige anmeldte og etterforskede brudd på arbeidsmiljøloven gått ned siden 90-tallet. Av anmeldte brudd på arbeidsmiljøloven siste ti år gjelder om lag to prosent anmeldelser på arbeidstid. Flesteparten av disse gjaldt brudd på overtidsbestemmelsene.

Undersøkelsene utvalget har foretatt gir samlet sett ikke indikasjoner på at omfanget av brudd på arbeidstidsreguleringene er stort, og at det i all hovedsak forekommer færre brudd i de virksomheter som har benyttet adgangen til å inngå avtaler om unntak fra arbeidstidsbestemmelsene.

2.7 Behovet for arbeidskraft (kapittel 9)

Arbeidsinnsatsen i befolkningen bestemmes gjennom et samspill av ulike faktorer. Hvor mye arbeidskraft som tilbys i arbeidsmarkedet, påvirkes blant annet av hvordan befolkingen er sammensatt og hvordan befolkningen i arbeidsdyktig alder avveier ønskene om inntekt og forbruk mot ønskene om fritid. Hvor mye og hva slags arbeidskraft arbeidsgiverne etterspør, avhenger på sin side også av hvordan befolkningen er sammensatt, næringsstruktur og den teknologiske utviklingen.

Aldringen av befolkningen fører til at sysselsettingsandelen trekkes ned. Aldringen gir også større etterspørsel etter arbeidskraft til helse- og omsorgssektoren. Framskrivninger av utviklingen i offentlige utgifter og inntekter framover tyder på at offentlige utgifter til blant annet pensjoner, helse og omsorg vil øke raskere enn både verdiskapingen og skattegrunnlagene i tiårene framover, også selv om en ikke bygger ut velferdsordningene ytterligere.

Finansdepartementet har anslått at en økning i skattenivået tilsvarende 5,2 prosent av BNP Fastlands-Norge fram mot 2060 vil kunne dekke de framtidige underskuddene på offentlige budsjetter. Alternativt kan en økning av utførte timeverk med om lag 12 prosent i 2060 øke skattegrunnlagene tilstrekkelig til at underskuddet ikke oppstår. En slik økning i arbeidsinnsatsen ville betinge økt sysselsetting, lengre arbeidstid eller en kombinasjon av disse. Dersom vi baserer oss på at økningen skal skje gjennom økt sysselsetting alene, innebærer dette at sysselsettingsandelen blant de mellom 15 og 74 år økes til 75 prosent. Alternativt må de som er i jobb, arbeide nærmere fire timer mer per uke. Dersom de som i dag arbeider deltid gikk over i heltid, ville dette tilsvare det som skal til for å møte inndekningsbehovet i 2060 i referansebanen.

Utviklingen innebærer også at andelen som jobber i offentlig sektor og særlig i helse- og omsorgssektoren, trolig vil øke. Framskrivninger fra Statistisk sentralbyrå tyder på at det vil bli underskudd på blant annet personer med videregående fagutdanning, herunder helsefagarbeidere, sykepleiere og grunnskolelærere de nærmeste tiårene.

2.8 Premisser og utgangspunkt for utvalgets vurderinger og forslag (kapittel 10)

Utvalget tar utgangspunkt i formålet med arbeidstidsreguleringene. Arbeidsmiljøloven er en vernelov. Arbeidstidsbestemmelsene skal sikre verne- og velferdshensyn for arbeidstakerne. Ut over det må arbeidstidsreguleringene også ivareta hensynet til arbeidsgivere og virksomhetenes behov, hensynet til brukere og tredjepart og hensynet til samfunnet for øvrig. De ulike hensynene kan komme i konflikt med hverandre. Erfaringen i norsk arbeidsliv tilsier imidlertid at det lar seg gjøre å finne løsninger der et klart uttrykt vern av arbeidstakernes helse og velferd kan kombineres med virksomhetenes behov, kundenes og brukernes ønsker og samfunnshensyn for øvrig.

En rekke sentrale utviklingstrekk har etter utvalgets syn betydning for utformingen av arbeidstidsreguleringene. Mens hensynene som ligger til grunn for reguleringene i all hovedsak vil være de samme, kan utviklingen over tid føre til at arbeidstakernes, arbeidsgivernes, brukernes og samfunnets behov endres. Endrede behov kan igjen ha konsekvenser for hva som er å anse som formålstjenlig og forsvarlig vern. Utvalget viser til at det er noen gjennomgripende endringer som karakteriserer samfunnsutviklingen og som er relevante for hvordan vi regulerer arbeidstid:

• teknologiske endringer som endrer måten vi arbeider og kommuniserer på

• økte forventninger til fleksibilitet både hos arbeidstakere og arbeidsgivere

• økte krav til tilgjengelighet

• globalisering og økt konkurranse fra lavkostland

• økt arbeidsinnvandring

• demografisk utvikling.

Utbredelse og bruk av ny teknologi gjør det mulig for mange å arbeide uten å være like sterkt bundet av tid og sted som før. Parallelt med utviklingen mot et stadig mer kunnskapsbasert arbeidsliv har mange arbeidstakere fått betydelig selvstendighet i oppgaveutførelsen, og arbeidsoppgavene deres er i mindre grad bundet til sted og tid. Helse- og sosialtjenester er blitt den klart største næringen målt i sysselsetting. Arbeidslivet preges av flere brukere og kunder med høye forventninger og krav om tilgjengelige tjenester. Høy arbeidsinnvandring og sterkere internasjonal konkurranse innebærer til dels nye måter å organisere arbeidet på. Norsk arbeidsliv er blitt mer heterogent. Arbeidstakeres og arbeidsgiveres behov og ønsker for arbeidstidsregulering vil variere betydelig mellom virksomhetene. Omstillinger i norsk økonomi og virksomhetene vil fortsette. Arbeidstidsreguleringene har betydning for utnyttelsen av de samlede arbeidskraftressursene.

2.9 Overordnede drøftinger (kapittel 11)

Endringer i arbeidsliv og samfunn skaper behov for å vurdere hvordan arbeidstidsreguleringene virker, og om de fungerer hensiktsmessig for å ivareta arbeidstakeres ulike behov. Det er utvalgets ambisjon å bidra med forslag til forbedringer som både ivaretar hensynet til arbeidstakeres helse og velferd og ønsker om økt fleksibilitet. Samtidig skal forslagene ta hensyn til virksomhetenes behov og bidra til en best mulig bruk av samfunnets ressurser. Forslagene har som siktemål å bidra til at arbeidsmarkedet fungerer bedre, samtidig som legitimiteten til det samlede systemet med regulering gjennom lov og avtale blir styrket.

Hva er arbeidstid?

Et sentralt utviklingstrekk er at norsk arbeidsliv er blitt mer heterogent hva angår ønsker, behov og utfordringer. Utvalget går nærmere inn på forståelsen av arbeidstid og de muligheter og utfordringer som oppstår som følge av blant annet bruk av nye teknologiske løsninger.

Hvem skal bestemme?

Utvalget drøfter også hvem som skal bestemme den enkeltes arbeidstid, forholdet mellom lov og tariffavtale og partenes roller. Utvalget har vurdert de samlede reguleringene av arbeidstid og sett særskilt på rollen til partene i arbeidslivet og myndighetene. Utvalget mener det systemet vi har for regulering av arbeidstid i all hovedsak fungerer godt. Reguleringen innebærer en omfattende adgang til å inngå avtaler om unntak fra lovens hovedregler. Dette systemet er egnet til å ivareta behovet for balanse mellom arbeidstakeres og arbeidsgiveres interesser, og gir samtidig muligheter for å finne løsninger som er tilpasset den enkelte virksomhet.

Utvalget viser til at arbeidsdelingen mellom lov og avtale er annerledes i Sverige og Danmark enn i Norge. Dette gjelder generelt og ikke bare for reguleringen av arbeidstid. Utvalget har ikke holdepunkter for å si at disse ulike systemene samlet sett fungerer bedre enn det norske.

Omfattende endringer av systemet for arbeidstidsregulering i retning av færre regler i loven ville innebære usikkerhet og risiko for utilsiktede og uheldige virkninger. Dette skyldes blant annet at om lag halvparten av arbeidstakerne i privat sektor ikke er dekket av tariffavtaler. En omlegging i retning av den danske modellen ville innebære at en stor gruppe arbeidstakere fikk et redusert vern. Utvalget mener derfor at det ikke vil være riktig med en større omlegging av dagens system for arbeidstidsregulering. Utvalget har derfor valgt å konsentrere seg om enkelte områder hvor utvalget mener det likevel kan være behov for endring.

Utvalget peker på at fleksitid og gjennomsnittsberegning av arbeidstiden kan bidra til å tilpasse arbeidstiden til en mer oppgavestyrt virkelighet og variasjon i arbeidsmengden. Innenfor dagens reguleringssystem er det mange arbeidstakere som har ulike typer fleksible arbeidstidsordninger. Likevel kan det være mange som kan ønske seg større individuell fleksibilitet.

Utvalget mener derfor det kan være verdt å se nærmere på om endringer i den individuelle avtaleadgangen for noen kan bidra til en arbeidstidsregulering som er bedre tilpasset et heterogent og kunnskapsbasert arbeidsliv, samtidig som vernehensyn ivaretas. Dette drøftes nærmere i kapittel 12, 16 og 17.

Utvalget vil også peke på at etter arbeidsmiljøloven § 10-2 tredje ledd har arbeidstaker en lovfestet rett til fleksibel arbeidstid dersom dette kan gjennomføres uten vesentlig ulempe for virksomheten. Denne bestemmelsen gir en rettighet til arbeidstaker og ble innført for å imøtekomme arbeidstakernes ønske om mer fleksibilitet og mer innflytelse over egen arbeidstid. Utvalget ser det som viktig at arbeidstakere får anledning til å utnytte de mulighetene for fleksibilitet som blant annet skapes av ny teknologi. Utvalget mener at bestemmelsen i § 10-2 tredje ledd bør framheves og at det bør arbeides videre med å tydeliggjøre regelverket om fleksibel arbeidstid.

Utvalget vil peke på de nylig vedtatte endringene i rammene for individuell avtale om gjennomsnittsberegning av arbeidstiden, som åpner for vesentlig mer fleksibilitet enn tidligere. Mange arbeidstakere kan ha en svak forhandlingsposisjon overfor arbeidsgiver, og den vide adgangen til gjennomsnittsberegning ved individuell avtale kan dermed føre til at arbeidstaker føler seg presset til å godta en belastende arbeidstidsordning. Derfor er det viktig å følge med på hvordan denne ordningen brukes, med sikte på eventuelle utilsiktede konsekvenser for arbeidstakernes vern og velferd.

Kravet om tariffbundet virksomhet

Det kan inngås avtale mellom arbeidsgiver og tillitsvalgte i tariffbundne virksomheter om unntak fra en rekke arbeidstidsbestemmelser. Betegnelsen tariffbundet virksomhet brukes om virksomheter som selv har inngått tariffavtale med en fagforening i virksomheten, eller dersom det er inngått en tariffavtale mellom en fagforening og arbeidsgiverforening virksomheten er medlem av, og denne er blitt gjort gjeldende i virksomheten. Definisjonen av hva som er en fagforening er vid og kravene til en tariffavtale er relativt begrenset.

Utvalget har inntrykk av at mange mangler kunnskap om hva som skal til for å kunne inngå en tariffavtale og en lokal avtale om arbeidstid. Dette kan være en årsak til at adgangen til å inngå lokale avtaler ikke utnyttes bedre. Utvalget vil understreke at det er viktig at virksomhetene og de lokale tillitsvalgte kjenner til hvilke muligheter de har for å regulere arbeidstiden gjennom avtale. Ansvaret for å informere om dette har både myndighetene og partene på ulike nivåer. Utvalget drøfter om begrepet tariffbundet kan klargjøres under punktet om forenkling i kapittel 11.

Hvem skal omfattes?

Hvem som bør og skal omfattes av arbeidstidsreglene har vært gjenstand for debatt i flere omganger. Arbeidsmiljøloven, herunder arbeidstidsreguleringen, er en vernelov. Etter utvalgets syn tilsier dette at unntak fra reglene om arbeidstid bør begrenses. Der det likevel gjøres unntak må dette være velbegrunnet, og arbeidstakerne må sikres tilstrekkelig vern på annen måte.

Utvalget har drøftet om dagens unntak for ledende og særlig uavhengige stillinger bør videreføres, og om det eventuelt er andre grupper av arbeidstakere som helt eller delvis bør unntas fra arbeidstidsreglene. Utvalget anbefaler at disse gruppene fremdeles skal kunne unntas fra arbeidstidsbestemmelsene, og diskuterer reguleringen av disse og andre eventuelle unntak nærmere i kapittel 12.

Mobilisering av arbeidskraft

Økt arbeidsinnsats kan hovedsakelig oppnås på to måter, enten ved at flere har lønnet arbeid, eller ved at de som allerede er i jobb, jobber mer. Utvalget anser at de viktigste virkemidlene for å stimulere til yrkesdeltakelse ligger utenfor utvalgets mandat. Det er likevel verdt å drøfte i hvilken grad arbeidstidsreguleringene også kan være et verktøy for å legge til rette for økt arbeidsinnsats.

Med dette som bakgrunn drøfter utvalget noen problemstillinger knyttet til arbeidstid og mobilisering.

Dagens arbeidstidsbestemmelser åpner for redusert arbeidstid for arbeidstakere over 62 år. Utvalget mener at denne bestemmelsen må sees i lys av ønsket om å mobilisere eldre arbeidstakere. Gitt den demografiske utviklingen synes dette for utvalget som et svært viktig område. Utvalget har imidlertid merket seg at det er et utvalg i arbeid som skal vurdere tilpasninger i arbeidslivet med sikte på å kunne øke eller fjerne aldersgrensen i arbeidsmiljøloven, herunder de særlige rettighetene eldre arbeidstakere har etter arbeidsmiljøloven og ferieloven. Utvalget finner det derfor ikke formålstjenlig å gå nærmere inn på denne problemstillingen.

Utvalget vil også peke på den lovfestede rettentil fleksibel arbeidstid dersom dette kan gjennomføres uten vesentlig ulempe for virksomheten, jf. § 10-2 tredje ledd. Dette er en bestemmelse som, dersom den blir gitt ytterligere positivt innhold, kan bidra til økt arbeidstilbud idet den gjør kombinasjonen arbeid og omsorgsansvar lettere.

Dersom en ønsker å øke antall arbeidede timer for dem som allerede jobber heltid, er det en teoretisk mulighet å øke den ukentlige arbeidstiden i loven fra dagens 40 timer. I dag er det bare et mindretall av arbeidstakerne som er bundet av denne grensen, siden de fleste omfattes av tariffavtale som fastsetter en ukentlig arbeidstid på 37,5 timer. Hensynet til de uten tariffdekning samt hensynet til balansen mellom arbeid og familieliv tilsier etter utvalgets syn at en økning av den lovbestemte ukentlige arbeidstiden verken er ønskelig eller realistisk.

Utvalget har vurdert endringer i overtidsreglene, herunder adgang til individuell avtale. Utvalget vil imidlertid ikke fremme forslag til endringer i overtidsreglene. Maktforholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker krever at eventuelle avtaler baseres på reell frivillighet fra arbeidstaker. Utvalget mener det vil være vanskelig å regulere denne type forhold. Utvalget har også lagt vekt på at det i dag er få som utnytter grensene for overtid fullt ut.

Utvalget viser til kapittel 12 for en nærmere drøfting av unntaksbestemmelsene i loven for visse gruppers adgang til å arbeide utover lovens rammer.

Produktivitet og lønnsomhet

Utvalgets mandat peker på at virksomheter skal ha fleksibilitet til å kunne drive godt og lønnsomt, og at brukerrettede tjenester på best mulig måte skal kunne ivareta brukernes interesser. Arbeidstiden skal ideelt sett innrettes slik at den fremmer produktivitet.

Utvalget skal ifølge mandatet vurdere de samlede arbeidstidsreguleringene i lys av økt behov for og muligheter til fleksibilitet, både for den enkelte arbeidstaker og virksomheter. Utvalget mener at hensynet til produktivitet kan tale for rammebetingelser som muliggjør en mer fleksibel bruk av arbeidskraften innenfor et system med fortsatt godt vern av arbeidstakerne. Det kan både handle om behov for å benytte arbeidskraften mer intensivt i perioder og legge til rette for en annen fordeling over døgnet og uka. Utvalget drøfter i kapittel 12–17 konkrete forslag som alle har til felles at de kan ha positive effekter for virksomhetene.

Følges arbeidstidsbestemmelsene?

Utvalget ser nærmere på omfanget av og årsaker til at det skjer brudd på arbeidstidsreglene i arbeidsmiljøloven. Undersøkelsene utvalget har foretatt gir samlet sett ikke indikasjoner på at omfanget av brudd på arbeidstidsreguleringene er stort, og at det i all hovedsak forekommer færre brudd i de virksomheter som har benyttet adgangen til å inngå avtaler om unntak fra arbeidstidsbestemmelsene. Samtidig viser kartleggingen at ved å benytte adgangen til å inngå avtaler om unntak fra arbeidstidsbestemmelsene kunne antallet brudd vært ytterligere redusert.

Utvalget vil samtidig peke på at brudd på arbeidstidsreglene i praksis er uunngåelig. Ved alle, eller i alle fall de aller fleste, virksomheter vil det regelmessig forekomme enkeltstående brudd på arbeidstidsbestemmelsene. Det bør etter utvalgets syn neppe tas som et uttrykk for at arbeidstakerne i det store og hele ikke har tilstrekkelig vern. Det er primært systematiske og grove brudd som vil utgjøre reelle trusler mot arbeidstakernes helse og sikkerhet, og som kunne tilsi endringer av regelverket eller håndhevingsmekanismene. Det foreliggende materialet gir ingen indikasjoner på at norsk arbeidsliv er preget av slike systematiske og grove brudd.

Forenkling

Arbeidstidsbestemmelsene kan være vanskelige å forstå. Bedre forklaring av begreper, forenkling av lovens struktur og tilrettelagt informasjon om de samlede arbeidstidsbestemmelsene er tiltak utvalget anbefaler at det arbeides videre med. Et eksempel på dette er hva som menes med begrepet tariffbundet når det gjelder adgangen til å inngå avtaler om unntak fra lovens hovedregler.

2.10 Særregulering basert på kjennetegn ved stillingen (kapittel 12)

Utvalget er bedt om å vurdere hvordan de ulike arbeidstidsreguleringene i form av lovverk, tariffavtaler, individuelle avtaler, EU-direktiver og rettspraksis virker samlet og hvorvidt de samlet og hver for seg ivaretar politiske mål og de opprinnelige begrunnelsene for innføringen av reguleringene. Utvalget er også bedt om å vurdere de samlede arbeidstidsreguleringene i lys av økt behov for og muligheter for fleksibilitet.

Det har helt siden innføringen av arbeidervernloven av 1936 vært et prinsipp at arbeidstidsbestemmelsene, liksom loven for øvrig, skal omfatte hele arbeidslivet og at eventuelle unntak krever en særskilt begrunnelse. Både tidligere lovbestemmelser og dagens lovbestemmelser har imidlertid en rekke særreguleringer eller unntak. I kapittel 12 ser utvalget nærmere på unntaket for personer i ledende og særlig uavhengig stilling.

Utvalget mener at unntaksbestemmelsen for ledende stilling, jf. § 10-12 første ledd bør videreføres. Utvalget mener at forarbeider, arbeidstidsdirektivet og rettspraksis gir gode holdepunkter for hvilke typer stillinger som er å anse som ledende stillinger etter § 10-12 første ledd. For å gi økt klarhet foreslår utvalget at det skal nedfelles i arbeidsavtalen om man er unntatt fra arbeidstidreglene etter § 10-12 første ledd.

Utvalget mener at unntaksbestemmelsen for arbeidstakere med særlig uavhengig stilling, jf. § 10-12 andre ledd bør videreføres, mens vilkårene for unntaket presiseres. Arbeidstaker må som utgangspunkt ha en overordnet og ansvarsfull stilling med selvstendig beslutningsmyndighet. Stillingen må også innebære at arbeidstaker i all hovedsak bestemmer når, hvor og hvordan arbeidet utføres og i all hovedsak bestemmer omfang på arbeidet, enten direkte eller gjennom myndighet til å delegere.

Utvalget vil peke på at det i noen grad vil være et avveiingsforhold mellom de ulike kriteriene og at man i hvert enkelt tilfelle må basere seg på en konkret vurdering. De opplistede kriteriene knytter seg til rammene som arbeidsgiver setter for de ulike stillingsinnehaverne. Det vil følgelig være avgjørende at arbeidstakeren selv har tilstrekkelig styring over hvordan, når og med hvilke personellmessige ressurser arbeidet skal utføres.

Flertallet mener at presiseringen av kriteriene for særlig uavhengig stilling, samt påpekningen av forholdet til de ytre rammebetingelsene, kan bidra til økt tydeliggjøring og mindre tolkningstvil om hvilke type stillinger som er å anse som særlig uavhengige. For å gi ytterligere klarhet foreslår flertallet at det skal nedfelles i arbeidsavtalen om man er unntatt fra arbeidstidreglene etter § 10-12 andre ledd.

Flertallet mener at det kan være behov for unntak fra en del av bestemmelsene i arbeidstidskapitlet for en større gruppe arbeidstakere. Flertallet viser til at det i dagens arbeidsliv kan synes som om det er flere arbeidstakere enn før som har vesentlig innflytelse på når, hvor og hvordan arbeidet utføres, adskillig selvstendighet i utførelsen av arbeidet og betydelig kontroll over egen arbeidstid.

Flertallet mener at dagens regulering innebærer en enten-eller-løsning som neppe er egnet for et stadig mer heterogent arbeidsliv. Flertallet foreslår derfor at det innføres en adgang for arbeidsgiver og arbeidstaker til å avtale at en ny type stilling, kalt delvis uavhengig, unntas fra sentrale bestemmelser i arbeidstidskapitlet.

En ansatt i delvis uavhengig stilling vil i tråd med ordlyden i direktivet ha en arbeidstid som ikke fastsettes på forhånd eller kan fastsettes av arbeidstakerne selv. Den ansatte vil videre ha en stilling som er ansvarsfull med noe selvstendig beslutningsmyndighet. Arbeidstaker bestemmer i hovedsak når, hvor og hvordan arbeidet utføres, og bestemmer i hovedsak omfang på arbeidet, enten direkte eller gjennom myndighet til å delegere. Kravene til innflytelse over når, hvor, hvordan og hvor mye det skal arbeides, er imidlertid mindre for delvis uavhengig stilling enn for særlig uavhengig stilling. Flertallet vil likevel understreke at arbeidstaker i en delvis uavhengig stiling må ha reell innflytelse over omfanget på arbeidet.

Flertallet understreker at bruk av delvis uavhengig stilling krever avtale. Dette er ønskelig for å sikre at arbeidstakers verne- og velferdsbehov ivaretas i tilstrekkelig grad. Arbeidstakere i delvis uavhengige stillinger bør ha grenser for arbeidstid som sikrer at deres samlede arbeidsbelastning over tid ikke blir for høy. Flertallet foreslår at der det er avtalt at arbeidstaker er delvis uavhengig skal arbeidstakeren være unntatt fra arbeidstidsbestemmelsene med unntak av § 10-2 første, andre og fjerde ledd og § 10-7, ha en arbeidstid som ikke skal overstige 48 timer gjennomsnittlig samlet arbeidstid (inkludert overtid) per uke over 16 uker, og skal ha minimum 8 timer sammenhengende arbeidsfri i løpet av 24 timer.

Flertallet vil understreke at ettersom også arbeidstakere i delvis uavhengig stilling vil være unntatt fra store deler av arbeidstidskapitlet, er det viktig at det er klare grenser for bruken av stillingskategorien, og anbefaler at det utarbeides presise retningslinjer for bruk av denne kategorien basert blant annet på innspill fra partene i arbeidslivet.

Utvalget foreslår også at det utarbeides veiledninger for bruk av unntaksbestemmelsene. Ønske om klarhet taler for at det bør tas inn et nytt punkt i listen i arbeidsmiljøloven § 14-6 som eksplisitt sier at det skal fremgå av den skriftlige arbeidsavtalen dersom partene mener at arbeidstaker er unntatt fra arbeidstidsreglene.

Mindretallet mener at utfordringene med dagens regelverk fortrinnsvis bør løses ved å klargjøre lovens bestemmelser, ikke ved å utvide grupper av arbeidstakere som unntas fra vernet. Mindretallet anbefaler at de sentrale kriteriene for særlig uavhengig stilling lovfestes slik det eksempelvis gjøres i den svenske arbeidstidsloven.

Mindretallet peker på at en alternativ reguleringsmåte er at alle arbeidstakere i særlig uavhengige stillinger kan unntas fra arbeidstidskapitlet dersom arbeidstaker har inngått skriftlig avtale med arbeidsgiver om helt eller delvis unntak fra bestemmelsene i arbeidstidskapitlet. En slik ordning har den fordel at det allerede ved avtaleinngåelsen, eventuelt ved stillingsendringen, avklares hvilke forventninger partene har til arbeidsmengde, tilstedeværelse, frihet til å disponere arbeidstiden samt eventuelle kompensasjonsordninger.

2.11 Særregler for skift- og turnusordninger (kapittel 13)

Det følger av mandatet at utvalget skal vurdere de samlede arbeidstidsreguleringene i lys av økt behov for og muligheter til fleksibilitet, både for den enkelte arbeidstaker og virksomhet. I sitt arbeid skal utvalget legge til grunn sentrale politiske mål, blant annet en best mulig utnyttelse av samfunnets ressurser for å sikre høy verdiskaping og et høyt nivå på velferdstjenestene.

Utvalget er også bedt om å særlig vurdere de samlede arbeidstidsreguleringene og praktiseringen av disse i lys av behovet for å mobilisere mer arbeidskraft, herunder å legge til rette for heltid.

For de fleste virksomheter vil det langt på vei være mulig å ha ordinær drift innenfor lovens normalrammer. Når det gjelder virksomheter som benytter skift- og turnusarbeid, oppfatter imidlertid utvalget at dette stiller seg annerledes. Skift- og turnusarbeid kjennetegnes ved at arbeidet foregår på ulike tider av døgnet, og ofte alle dager i uken. Denne typen arbeidstidsordninger skiller seg dermed fra det som ofte blir karakterisert som normalarbeidsdagen, som typisk vil være arbeid på dagtid og ikke på søndag.

Selv om det også er mulig å organisere skift- og turnusarbeid innen lovens hovedregler, blir det av hensyn til både virksomhetenes drift og arbeidstakernes behov likevel sjelden gjort. I praksis er det slik at mange av de skift- og turnusordningene som vanligvis blir benyttet, og som ofte oppfattes som helt ordinære av både arbeidstakerne og virksomhetene, forutsetter en avtale om unntak.

KS og Spekter har pekt på at i helse- og omsorgssektoren har bemanningen i helgene utviklet seg til å bli et problemområde som følge av utfordringer knyttet til å få inngått avtaler om unntak fra arbeidstidsbestemmelsene som sikrer nødvendige arbeidsplaner. Utvalget har også fått innspill fra arbeidsgiversiden om at utfordringene rundt utarbeidelsen av arbeidsplaner vanskeliggjør arbeidet med å redusere deltid. Helgearbeid har stor betydning for muligheten til å tilby heltidsstillinger. Når det legges begrensinger på helgearbeidet, blir arbeidet med å etablere en heltidskultur krevende. Utvalget merker seg dette innspillet spesielt sett hen til mandatet, som ber utvalget vurdere de samlede arbeidstidsreguleringene i lys av behovet for å mobilisere mer arbeidskraft og herunder legge til rette for heltid.

Utvalget oppfatter at arbeidstakersiden mener dagens system for avtaler om unntak fungerer godt. Arbeidstakersiden viser til at arbeidstidsbestemmelsene åpner for stor grad av samvirke mellom lov og avtale og mener dette gir rom for fleksibilitet for begge parter på alle nivåer. Arbeidstakersiden er videre opptatt av at avtalesystemet er viktig for arbeidstakernes medbestemmelse og partenes ansvar. Unio peker på at loven gir de nødvendige mulighetene for fleksibilitet og at reglene stiller krav om fremgangsmåter som sikrer at unntak gjøres etter grundige vurderinger. LO mener eventuelle utfordringer bør løses innenfor gjeldende system.

Arbeidstidsordninger i forbindelse med skift- og turnusarbeid har også vært drøftet i tidligere offentlige utvalg. Blant annet pekte Skift/turnusutvalget på at ufrivillig deltid i stor grad henger sammen med at det i mange virksomheter er vanskelig å kombinere bemanningsbehovene med fulle stillinger for alle som ønsker det. Utvalget viste til at bemanningsproblemer i helgene var sentralt innen helse- og omsorgssektoren, og at tiltak som ikke griper tak i helgeproblematikken bare i begrenset grad kan bidra til å redusere uønsket deltid.

Flertallet vil peke på at virksomheter i helse- og omsorgssektoren ivaretar viktige samfunnsmessige oppgaver. Flertallet viser også til Produktivitetskommisjonens innstilling, hvor det påpekes at i deler av offentlig sektor er bemanningen på kveldstid og i helger vesentlig lavere enn det som er ønskelig, både ut fra et effektivitets- og brukerperspektiv.

I skift- og turnusarbeid er det behov for avtale om gjennomsnittsberegning og kortere hvile for å gjennomføre helt ordinære arbeidstidsordninger. I helse- og omsorgssektoren blir behovet for avtale benyttet til å stoppe arbeidsplaner som innebærer noe hyppigere søndagsarbeid enn hver tredje helg. Dermed blir det vanskeligere for virksomhetene å få dekket behovet for kvalifisert arbeidskraft i helgene. For lav bemanning i helgene gir et dårligere tilbud til brukerne og en ekstra belastning for de arbeidstakerne som er på jobb.

Problemene knyttet til helgeproblematikken i helse- og omsorgsektoren har vært kjent og omtalt i mange år, men partene har likevel ikke greid å finne en løsning. Etter flertallets mening taler dette for noen mindre endringer i loven.

Flertallet legger vekt på at forslagene til endringer ikke rokker ved arbeidstakersidens lovfestede rett til medvirkning i utarbeidelse og drøfting av arbeidsplaner. Flertallet understreker viktigheten av at arbeidsgiver legger til rette for reell medvirkning og søker å involvere den enkelte arbeidstaker og de tillitsvalgte for å sikre at det etableres gode arbeidsplaner.

Flertallet viser videre til at også andre sektorer enn helse- og omsorgssektoren har utstrakt bruk av skift- og turnusarbeid, og dermed også et mulig behov for enkelte særregler. Flertallet har derfor ikke ønsket å innføre særregler for helse- og omsorgsektoren.

Flertallets forslag innebærer at det vil bli mindre behov for deltidsstillinger for å dekke helgevakter. Dette vil gi mulighet til flere heltidsstillinger, bedre fagmiljø og mindre omfang av ufrivillig deltid.

Flertallet foreslår at det lages følgende særregler for virksomheter med skift- og turnusarbeid:

• Arbeidsgiver kan gjennomsnittsberegne arbeidstiden.

• Arbeidsgiver kan forlenge arbeidstiden opp til ti timer i løpet av 24 timer og 48 timer i løpet av sju dager.

• Over en periode på fire uker må den alminnelige arbeidstiden i gjennomsnitt ikke bli lenger enn foreskrevet i § 10-4 (det vil si 38 og 36 timer per uke for ulike skift- og turnusordninger).

• Arbeidsgiver kan fastsette at den daglige arbeidsfri perioden settes til ni timer. Det settes et tak på antall tilfeller av kortere hvile for den enkelte arbeidstaker i løpet av en gitt periode.

Flertallet understreker at de foreslåtte rammene for gjennomsnittsberegning og forkortet hvile fastsatt av arbeidsgiver er strammere enn rammene som gjelder ved individuell og lokal avtale. Dermed har arbeidsgiver fortsatt et klart motiv for å inngå en avtale med arbeidstakersiden. Grunnlaget for gjennomsnittsberegning og forkortet hvile vil derfor, i all hovedsak, fortsatt legges i avtaler mellom partene.

Mindretallet peker på det er godt dokumentert at spesielt skiftarbeid, nattarbeid og lange arbeidsdager på gruppenivå over tid bidrar til økt risiko for en rekke helseskader og økt risiko for feilhandlinger, skader og ulykker. Gjennomsnittsberegning av arbeidstiden og hviletid er en del av dette bildet. Omfanget av skift- og turnusarbeid i Norge ligger høyere enn EU-gjennomsnittet.

Mindretallet vil peke på at flertallets forslag om endringer i reglene for gjennomsnittsberegning og hviletid for skift- og turnusarbeid i all hovedsak er begrunnet ut i fra særskilte behov i helse- og omsorgssektoren, som er en sektor som er preget av en rekke arbeidsmiljøutfordringer som ikke vil virke i modererende retning. Mindretallet vil peke på at de sentrale tariffpartene i fellesskap har et særlig ansvar for å sørge for å løse disse utfordringene. Det er bekymringsfullt at tariffpartene vurderer den faktiske situasjonen så forskjellig som det de tilsynelatende gjør. Dette gjelder særlig fordi helse- og omsorgssektoren har et samfunnsoppdrag om å sørge for at brukerne og pasientene får nødvendig helsehjelp til rett tid, alle ukedager og hele døgnet. Særlige utfordringer i én sektor bør fortrinnsvis løses av tariffpartene selv. Det har vi lang tradisjon for i Norge.

Mindretallet vil understreke at bestemmelsene om alminnelig arbeidstid, gjennomsnittsberegning og overtid må ses i sammenheng. En ensidig adgang for arbeidsgiver til å pålegge gjennomsnittsberegning vil kunne redusere overtidskostnadene i virksomheter hvor noe annet ikke følger av tariffavtale. Arbeidsgivers bruk av gjennomsnittsberegning av arbeidstiden vil derfor etter all sannsynlighet øke.

Hvileperioden bør bare unntaksvis kunne forkortes. I den grad dette gjøres bør forkortingen av hvileperioden reguleres i avtale. Arbeidsgiver bør ikke ensidig kunne beslutte kortere hviletid enn 11 timer i døgnet, med mindre det oppstår særlige forhold som arbeidsgiver ikke har kunnet forutse.

Lovendringene som trådte i kraft 1. juli 2015, innebærer en betydelig utvidelse av adgangen til å gjennomsnittsberegne den alminnelige arbeidstiden. En ny ordning som innebærer at arbeidsgiver ensidig skal kunne redusere hviletiden for skift- og turnusarbeidere og øke rammene for gjennomsnittsberegning vil bidra til ytterligere risiko.

Mindretallet anbefaler at det innhentes erfaringer om tilsiktede og utilsiktede virkninger av de nylig vedtatte lovendringene når disse har virket en tid, og at de særlige utfordringene i helse- og omsorgssektoren i første rekke søkes løst i samarbeid med tariffpartene.

2.12 Medleverordninger (kapittel 14)

Arbeids- og sosialdepartementet fastsatte i juni 2005 en midlertidig forskrift om arbeidstid i institusjoner som har medleverordninger (medleverforskriften). Forskriften gjelder for arbeid ved institusjoner hvor det er nødvendig at arbeidstaker oppholder seg i lengre sammenhengende perioder, for å ivareta institusjonens særlige omsorgs- eller behandlingsoppgaver.

Medleverforskriften åpner for vidtgående unntak fra hovedreglene i arbeidstidskapitlet for institusjoner som gir omsorg eller behandling til personer med rus- eller adferdsproblemer. Basert på en helhetsvurdering mener utvalget at forskriften bør videreføres. Utvalget legger i denne sammenheng vekt på de positive erfaringene med denne type ordninger.

Utvalget mener imidlertid at ordningen baserer seg på så vidtrekkende unntak fra arbeidstidsbestemmelsene i loven at det er grunn til å sørge for særlig tilsyn med virksomheter som benytter ordningen.

Videre mener utvalget at det bør vurderes en utvidelse av forskriftens virkeområde. Det finnes også andre institusjoner hvor pasienter eller brukere kan ha behov for kontinuitet og stabilitet som en del av behandlings- eller omsorgsopplegget på samme måte som det er for beboere med rus- eller adferdsproblemer. Utvalget mener at samfunnets behov for å tilby relevante behandlings- og omsorgstilbud innen en voksende sektor også tilsier at virkeområdet bør utvides noe. Utvalget mener at arbeidstidsordningene ikke bør være avhengig av hvilke typer problemer eller diagnoser pasienter og beboere har. Det avgjørende bør være de krav til kontinuitet og tilstedeværelse som følger av beboernes behandlingsopplegg og omsorgsbehov, og som benyttes ved institusjonen.

Utvalget mener det fortsatt må være et krav for at medleverordninger skal kunne benyttes, at det er nødvendig at arbeidstaker oppholder seg lengre sammenhengende perioder ved institusjonen for å ivareta særlige omsorgs- eller behandlingsoppgaver.

Utvalget mener at forskriften i dag åpner for så store unntak fra lovens hovedregler at parallelt med en utvidelse av virkeområdet, bør omfanget av fravikene begrenses. Utvalget mener det bør gjøres enkelte endringer i forskriftens grenser for arbeids- og hviletid, slik at ordningene ikke åpner for like lange arbeidsperioder som i dag.

Utvalget anbefaler at det i løpet av relativt kort tid etter en eventuell utvidelse av forskriftens virkeområde, gjennomføres en evaluering med henblikk på brukere og arbeidstakere.

2.13 Særregulering i petroleumssektoren (kapittel 15)

Petroleumssektoren er en sektor med stor betydning for norsk økonomi og det norske samfunnet. Arbeidstidsordningene har betydning for hvordan arbeidskraften utnyttes, og vil derfor ha betydning for hvor effektiv driften er, og hvilke kostnader virksomhetene må forholde seg til.

For å sikre tilstrekkelige hvileperioder på land mellom oppholdsperioder ute på installasjoner på sokkelen inneholder rammeforskriften en bestemmelse om at «Den arbeidsfrie perioden mellom to oppholdsperioder skal ha en sammenhengende varighet på minst en tredel av den sist avsluttede oppholdsperioden.» (omtalt som en-tredjedelsregelen).

Utvalget er av den oppfatning at en-tredjedelsregelen er en viktig hviletidsbestemmelse først og fremst for arbeidstakere uten tariffavtale. En-tredjedelsreglen er av sikkerhetshensyn også viktig for å begrense arbeidstiden for arbeidstakere med flere arbeidsgivere. En-tredjedelsregelen kan imidlertid også ha betydning for ressursutnyttelsen når den anvendes i situasjoner hvor arbeidstakeren også er omfattet av tariffavtaler som regulerer arbeidstiden. I de tilfeller en-tredjedelsregelen pålegger arbeidstakeren en hvileperiode i løpet av en på-periode vil det kunne medføre at arbeidstakeren i løpet av et år arbeider færre timer enn det som er fastsatt i tariffavtalen.

Utvalgets flertall foreslår at en-tredjedelsregelen anvendes slik at det blir mulig med en mer effektiv utnyttelse av arbeidskraften, samtidig som regelen fortsatt vil fungere som et vern for arbeidstakere uten tariffavtale, med flere arbeidsgivere eller med særlig belastende arbeidstidsordninger. Flertallet mener dette kan gjøres ved å bestemme at en-tredjedelsregelen ikke skal gjelde for arbeidstakere som er omfattet av en arbeidstidsordning som samlet sett gir bedre vern.

Flertallet legger til grunn at partene vil sørge for at arbeidstidsordningene fortsatt vil ivareta sikkerhets- og arbeidsmiljøhensyn.

Utvalgets mindretall peker på at det er særegne forhold knyttet til sikkerhet og risiko i petroleumssektoren med fare for feilhandlinger som kan resultere i storulykker og skader på personell og sårbare områder. Mindretallet mener videre at det er av stor betydning at bestemmelsen, som regulerer hvileperioden mellom to oppholdsperioder offshore, er enkel å forstå, anvende og håndheve. Mindretallet mener det er vanskelig å se at den foreslåtte bestemmelsen om at en-tredjedelsregelen ikke skal gjelde for arbeidstakere som er omfattet av en avtale som samlet sett gir bedre vern, vil være tilstrekkelig enkel å anvende og håndheve.

2.14 Søn- og helgedagsarbeid (kapittel 16 )

Utvalget er bedt om å vurdere de samlede arbeidstidsreguleringene i lys av økt behov for og muligheter til fleksibilitet, både for den enkelte arbeidstaker og virksomhetene. Et aktuelt område er reglene for søn- og helgedagsarbeid.

Utvalget har merket seg diskusjonen om økt mulighet for søn- og helgedagsarbeid, og at Stortingets flertall ikke ønsket å gjøre endringer i den generelle adgangen til søn- og helgedagsarbeid.

Med individuell fleksibilitet for øye, ser utvalget nærmere på enkelte sider ved dagens regler om hvor mye og ofte enkelte arbeidstakere kan arbeide på søn- og helgedager. Forbudet mot søn- og helgedagsarbeid, er ikke motivert utfra vernehensyn. Det er først og fremst begrunnet i hensynet til arbeidstakernes sosiale og velferdsmessige behov, og betydningen av en felles fridag som gir mulighet til samvær og sosial kontakt med familie og venner. Utvalget har drøftet muligheten for økt fleksibilitet uten at arbeidstakernes velferd svekkes.

Utvalget mener en felles fridag krever en samfunnsmessig koordinering som det ikke kan forventes at partene i arbeidslivet, særlig på lokalt nivå, kan oppnå. Således oppstår et klart behov for regulering i lov. Utvalget mener derfor at forbudet mot søn- og helgedagsarbeid i loven bør videreføres.

Utvalget mener likevel det burde være mulig å åpne for hyppigere søn- og helgedagsarbeid for arbeidstakere som selv ønsker det, og hvor det ut fra en helhetsvurdering av arbeidstakerens arbeidssituasjon ikke er viktige vernehensyn som taler imot. Særlig for arbeidstakere som har stor frihet til å utnytte andre tider av uken til fritid, vil det samlet sett være mindre behov for særlige begrensninger i søn- og helgedagsarbeidet.

Det er ikke hensikten med en slik mulig endring at det skal bli mer søndagsarbeid, eller at flere virksomheter enn i dag skal kunne benytte søndagsarbeid. Formålet er å øke fleksibiliteten for den enkelte arbeidstaker ved å fjerne en av lovens hindringer for tilpasninger for en begrenset gruppe. Ved å åpne for mer fleksibilitet vil enkelte grupper som ønsker å jobbe søndag i noen grad kunne erstatte arbeidstakere som ser på søndagsarbeid som en ulempe.

Utvalget mener en adgang til å arbeide hyppigere søn- og helgedager kunne vært til enkelte arbeidstakeres fordel. Utvalget har drøftet å regulere dette særskilt for en gruppe med lav stillingsandel. Men etter det utvalget har brakt på det rene, vil et slikt forslag stride mot diskrimineringsvernet for deltidstilsatte. Utvalget vil derfor ikke foreslå dette.

2.15 Kveldsarbeid (kapittel 17)

Utvalget har drøftet om reglene for nattarbeid kan tilpasses bedre, slik at arbeidstakere gis nødvendig vern, samtidig som det legges til rette for mer fleksible arbeidstidsordninger. Dette kan også gi arbeidstakernes lovfestede rett til mer fleksibel arbeidstid i § 10-2 tredje ledd et tydeligere innhold. Utvalget har vurdert både mindre endringer for å møte spesifikke utfordringer, og endringer som er av mer prinsipiell karakter.

Utvalget foreslår ikke endringer i hva som skal regnes som nattarbeid, eller i hvilke bransjer nattarbeid skal være tillatt. Utvalget mener derimot at det bør gjøres enklere å legge arbeid til tiden etter klokken 21.00 også for arbeidstakere som ikke skal arbeide om natten.

Utvalget foreslår at arbeidstakere som ønsker det, kan legge deler av arbeidet til tidsrommet mellom klokken 21.00 og klokken 23.00, uten at dette skal regnes som nattarbeid. Forslaget innebærer at lovens bestemmelser endres slik at forbudet mot nattarbeid ikke hindrer slikt kveldsarbeid dersom arbeidstaker ønsker det.

Det er viktig at lovbestemmelsen utformes slik at det er tydelig at dette kun skal skje på arbeidstakers initiativ, basert på arbeidstakers ønsker og behov, og at dette må være klart i hvert enkelt tilfelle. Samtidig skal dette også være frivillig for arbeidsgiver. Ordningen gir dermed ikke arbeidstaker en ensidig rett til å forskyve arbeidstiden. Arbeidsgiver vil ha plikt til å legge til rette for at arbeidet kan utføres innenfor den normale arbeidstiden.

Om og i hvilken grad ordningen kan praktiseres, må avklares mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Det vil i tillegg være slik at tariffavtalene kan begrense muligheten til å utnytte denne individuelle løsningen.