NOU 2016: 12

Ideell opprydding — Statlig dekning av ideelle organisasjoners historiske pensjonskostnader

Til innholdsfortegnelse

7 Vurdering av om staten bør dekke historiske pensjonskostnader for ideelle organisasjoner

7.1 Innledning

Ekspertutvalget skal på faglig grunnlag avgrense i hvilke tilfeller det vil kunne være aktuelt å dekke ideelle organisasjoners historiske pensjonskostnader. I dette kapitlet drøfter utvalget hvorvidt det er grunnlag for at staten bør kompensere ideelle organisasjoners historiske pensjonskostnader, det vil si kostnader som knytter seg til tidligere opptjente pensjonsrettigheter. Videre drøftes hvilke ideelle aktører som kan omfattes av en kompensasjonsordning, samt hvilke historiske pensjonskostnader det er aktuelt å gi dekning for.

7.2 Drøfting av om staten bør dekke ideelle aktørers historiske pensjonskostnader

7.2.1 Innledning

Etter mandatet skal utvalget kartlegge ulike typer avtaler ideelle organisasjoner har eller har hatt om leveranser av helse- og sosialtjenester for staten, og avklare i hvilken grad det fra myndighetenes side er forutsatt hva slags pensjonsordning de ansatte i organisasjonene skal ha. Ut fra dette skal utvalget vurdere ved hvilke typer avtaler (kontraktsforhold) det kan være aktuelt å gi kompensasjon.

Som vist i kapittel 5 er det kartlagt en rekke avtaler innenfor de tjenesteområdene som utvalget har definert som helse- og sosialtjenester. Disse vil ligge til grunn for den videre drøftingen av spørsmålet om en statlig dekning av de ideelle virksomhetenes historiske pensjonskostnader. Utredningens kapitler 3 til 6 viser videre at det har vært et tett samspill mellom det offentlige og ideelle organisasjoner i produksjonen av helse- og sosialtjenester uten at dette har vært nedfelt i skriftlige avtaler. Utvalget har derfor vært i direkte kontakt med en rekke ideelle leverandører, samt oppdragsgivere for helse- og sosialtjenester og arbeidsgiverorganisasjoner.

Det har ikke vært mulig for utvalget på generelt grunnlag å konkludere om i hvilken grad staten er rettslig forpliktet til å dekke de ideelle organisasjonenes historiske pensjonskostnader. For å avklare i hvilken grad staten er forpliktet, må det foretas en konkret tolkning av den enkelte avtale. En slik tolkning egner seg bedre for et ordinært forvaltningsorgan eller domstolene enn for et offentlig oppnevnt utvalg med et begrenset tidsperspektiv.

Med referanse til de konkrete rettssakene hvor pensjonsspørsmålet har vært behandlet, mener utvalget imidlertid det kan legges til grunn at staten i mange tilfeller kan ha en slik forpliktelse. Noen av de skriftlige avtalene utvalget har fått tilgang til, har samme ordlyd som avtaler der de ideelle organisasjonene har vunnet fram i rettssak. I en konkret tolkning og vurdering må både skriftlige og muntlige avtaler, regnskap og praksis mellom partene vedrørende dekning av pensjonskostnader gjennomgås. På grunn av tiden som har gått, vil det kunne være en vanskelig bevissituasjon knyttet til vurderingen av en eventuell forpliktelse.

Utvalget har derfor drøftet hvorvidt staten bør gi dekning for de historiske pensjonskostnadene, uavhengig av en eventuell rettslig forpliktelse.

Gjennom drøftingen vil utvalget løfte fram momenter som synliggjør de forutsetninger og forventninger som har vært og er til stede i forholdet mellom myndighetene og de ideelle virksomhetene. Momentene som omtales vil virke sammen, og det er en samlet vurdering som kan tilsi om staten bør tilkjenne ideelle aktører dekning for historiske pensjonskostnader.

Det er foretatt en helhetsvurdering, samt gitt en beskrivelse av hvordan pensjon er omtalt i enkelte typer avtaler, og om dette peker i retning av at det fra myndighetenes side har vært forutsatt hva slags pensjonsordning de ansatte i virksomheten skulle ha.

I vurderingen legger utvalget vekt på den tidligere tette interaksjonen mellom de ideelle virksomhetene og det offentlige, en interaksjon som var avgjørende for pensjonshistorikken til virksomhetene. Som et bakteppe for drøftingen av hvorfor og hvordan staten kan dekke ideelle virksomheters historiske pensjonskostnader, gis en gjennomgang av de ideelle leverandørenes særskilte stilling i den norske helse- og sosialtjenesten, og framveksten av praksis med offentlig tjenestepensjonsordning i disse virksomhetene. Deretter gjennomgås de ulike måtene en forventning om offentlig tjenestepensjonsordning har kommet til uttrykk i kontraktsforholdene mellom leverandørene (de ideelle virksomhetene) og oppdragsgiverne (fylkeskommunene og deretter staten).

I drøftingen gis det først en beskrivelse av bakgrunnen for at ideelle organisasjoner har eller har hatt offentlig tjenestepensjonsordning, se avsnitt 7.2.2. Avsnitt 7.2.3 viser at offentlig tjenestepensjonsordning har vært nedfelt i kontrakter, tariffavtaler, ulike finanseringsvedtak og i praksis på mange ulike vis, og det drøftes hvorvidt det er mulig å si at det har vært forutsatt hva slags pensjonsordning de ideelle tilbyderne skal ha. Deretter vurderes i avsnitt 7.2.4 betydningen av den endrede finansieringsmåten for kommunal tjenestepensjon i 2003 gjennom KLPs praksisendring, som ble fulgt opp gjennom en lovendring i 2004. I avsnitt 7.2.5 omtales forskjellsbehandlingen av virksomheter tilknyttet kommunal tjenestepensjonsordning og Statens pensjonskasse, mens i avsnitt 7.2.6 gis en oversikt over andre momenter som taler for at staten bør dekke historiske pensjonskostnader. I avsnittet deretter ser utvalget på betydningen av at sektoren har fått andre fordeler gjennom avtalene med det offentlige. Deretter redegjøres det for gjeldende politikk knyttet til ideelle tjenesteleverandører av helse- og sosialtjenester i avsnitt 7.2.8. Til sist gis det en oppsummering av drøftingen og utvalgets konklusjon.

7.2.2 Ideelle aktører som leverandører av helse- og sosialtjenester til staten og deres pensjonsordninger

7.2.2.1 Ideelle aktører etablerer og utvikler helse- og sosialtjenester, og blir medlemmer i Statens pensjonskasse (1850 –1945)

Familien, kirken og lokalsamfunnet var lenge de som tok ansvar for enkeltmenneskers sosiale og helsemessige problemer. På 1800-tallet vokste det fram en økt erkjennelse av at det offentlige måtte sørge for liv og helse til dem som ikke hadde familie. Parallelt ble det opprettet stadig flere filantropiske organisasjoner som utviklet tiltak for samfunnets nødstilte. Kvinneforeninger, menighetspleien, foreninger for ulike funksjonshemminger og avholdsbevegelsen tilbød tjenester. Alt fra barnehjem via helsestasjoner til spesialskoler for døve og blinde, sykehus og alkoholisthjem ble bygget og drevet av organisasjoner med et ideelt formål.

Det offentlige var i varierende grad med på å finansiere tjenestene, samtidig som det offentlige også bygde ut institusjoner og tjenester i egen regi. Etter hvert ble det vedtatt lover som fastslo plikten offentlige myndigheter har til å gi befolkningen helse- og sosialtjenester.

Helt fra Statens pensjonskasse ble opprettet i 1917, har mange ideelle virksomheter som leverer helse- og sosialtjenester hatt medlemskap for sine ansatte der. Virksomhetene søkte seg til Statens pensjonskasse på eget initiativ, i en tid da det ikke var avtalt eller forutsatt en særskilt tjenestepensjonsordning. Staten godkjente medlemskapet gjennom egne stortingsvedtak, og var klar over at pensjonsordningen ble subsidiert gjennom overføringer på statsbudsjettet, og så dette dermed som en del av helse- og sosialtjenestepolitikken i denne perioden. En del virksomheter etablerte også egne private tjenestepensjonsordninger for enkelte av sine ansatte i livsforsikringsselskaper.

7.2.2.2 Velferdsstatens framvekst – økt offentlig ansvar og tjenesteproduksjon med ideelle som integrert del og like pensjonsløsninger (1950–1990-tallet)

Til tross for økt offentlig ansvar og økt vekt på sosialpolitikk på begynnelsen av 1900-tallet, var det først etter 2. verdenskrig at utbyggingen av velferdsstaten skjøt fart. Velferdsordninger som barnetrygd, syketrygd og alderstrygd ble etablert. Det offentlige tok ansvaret for velferdstjenester gjennom å lovfeste retten til helse- og sosialtjenester, og gjennom selv å utvide sin tjenesteproduksjon.

Mange tjenester drevet av ideelle ble etterhvert overtatt av det offentlige, som for eksempel helsestasjoner og hjemmesykepleie. Likevel fortsatte en rekke organisasjoner å eie og drive institusjoner, særlig innen rusomsorg, barnevern, rehabilitering og arbeid for psykisk utviklingshemmede.

Disse institusjonene inngikk i et nært og langvarig samarbeidsforhold til det offentlige, og selv om mange institusjoner fortsatt var eid og drevet av ideelle organisasjoner, endret finansieringen av driften seg. De fleste helse- og sosialtjenestene ble etter hvert fullt ut offentlig finansiert. De ideelle organisasjonene drev institusjonene, og fikk dekket kostnadene til driften av staten, fylkeskommuner eller kommuner. Samarbeidsforholdene var ofte bare regulert gjennom årlige budsjettvedtak, og helse- og sosialtjenestene drevet av ideelle organisasjoner inngikk i de kommunale og fylkeskommunale planene. Dette betydde at de ideelle tjenestene ble styrt og regulert av samme regelverk som de offentlige tilbudene, med samme krav til kompetanse og kvalifikasjoner for de ansatte, og samme krav til lønns- og arbeidsvilkår.

I løpet av denne perioden ble det etablert en praksis med like pensjonsvilkår for ansatte i ideelle organisasjoner og offentlige ansatte i helse- og sosialinstitusjoner gjennom en rekke ulike virkemidler: Avtaler, tariffavtaler m.m. Begrensningen av inntak av ikke-statlige virksomheter i Statens pensjonskasse startet på 1950-tallet. Fra 1970-tallet ble en rekke virksomheter overført fra Statens pensjonskasse til kommunale og fylkeskommunale pensjonskasser. I 1962 ble det opprettet en egen pensjonsordning for sykepleiere. Ordningen påla offentlig tjenestepensjonsordning for alle som arbeider som sykepleiere, enten dette er i privat eller offentlig virksomhet.

I perioden etter at sykehusloven ble vedtatt, det vil si fra tidlig på 1970-tallet, begynte offentlige myndigheter å forutsette at ansatte i private virksomheter som utførte helse- og sosialtjeneste for det offentlige hadde offentlig tjenestepensjonsordning. De ideelle virksomhetene var på sin side opptatt av å gi sine ansatte like gode vilkår som offentlig ansatte, både av hensyn til de ansatte, og fordi de så seg selv som en integrert del av det offentlige systemet. Begge parter la vekt på mobiliteten for de ansatte mellom de ulike institusjonene, og begrunnet lik pensjonsordning med dette. Partene ønsket heller ikke å utkonkurrere hverandre som attraktive arbeidsgivere. Tariffavtalene til organisasjonen som samlet flest virksomheter i ideell sektor (Private Helseinstitusjoners Landsforbund, Arbeidsgiverforening for private virksomheter i offentlig sektor, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (nå Virke)), var sterkt knyttet til tariffavtalene som gjaldt for offentlig ansatte. Det var en gradvis utvikling i at tariffavtalene stilte krav om offentlig tjenestepensjonsordning.

7.2.2.3 Fra velferdssamarbeid til tjenestemarked – økt konkurranse, flere aktører og endrede pensjonsvilkår (1994 –)

Fra år hvor politikken var innrettet mot å løse stadig flere og mer komplekse oppgaver, og offentlige tjenester ble bygget kraftig ut, ble velferdspolitikken fra midten av 1990-tallet i større grad innrettet mot kostnadskontroll og effektivisering. Samtidig ble det satset på større mangfold i tjenestetilbyderne og økt brukervalg. De ideelle organisasjonene gikk dermed fra å være nærmest eneste alternativ og supplement til offentlig tjenesteproduksjon i helse- og sosialsektoren til å bli tilbydere i et tjenestemarked. Dette tjenestemarkedet ble etter hvert gjenstand for europeisk regulering.

Med EØS-avtalen i 1994 fikk Norge ny lov om offentlige anskaffelser, som satte fart i utviklingen av dette rettsområdet. I første omgang betydde dette ingen stor endring i forholdet mellom det offentlige og de ideelle organisasjonene.

Perioden er også preget av flytting av ansvar mellom forvaltningsnivåene. Sykehusreformen og opprettelsen av de regionale helseforetakene (RHFene) ble gjennomført i 2002. De regionale helseforetakene fikk ansvaret for spesialisthelsetjenesten og sykehusdriften, mens primærhelsetjenesten forble et kommunalt ansvar. I 2004 ble ansvaret for deler av rusomsorgen overført til de regionale helseforetakene, og ansvaret for plassering av barn i institusjon overført fra fylkeskommunene til det statlige barnevernet (Barne-, ungdoms- og familieetaten – Bufetat).

Parallelt med opprettelsen av regionale helseforetak og statliggjøring av barnevernet og deler av rusomsorgen, økte den politiske viljen til å bruke anskaffelsesprosesser ved valg av leverandører av helse- og sosialtjenester. Både de regionale helseforetakene og Bufetat overtok i stor grad de fylkeskommunale avtalene. Neste gang avtalene skulle fornyes, ble disse anbudsutsatt.

I 2004 bestemte norske myndigheter seg for å utnytte handlingsrommet i anskaffelseslovgivningen til å innføre et eget unntak for kjøp av helse- og sosialtjenester fra ideelle organisasjoner. Det varierer i hvilken grad de regionale helseforetakene og Bufetat har benyttet anbudsrunder reservert for ideelle aktører, men det er gjort i stor grad innen barnevernet og rusomsorgen.

Det synes ikke å ha vært noen vurdering fra offentlig myndighet i denne perioden om at særordninger for ideelle virksomheter eventuelt også skulle omfatte krav til tjenestepensjonsordning. Det ble tvert imot stadig tydeligere at den tidligere felles oppfatningen som partene hadde hatt om at virksomhetene skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning var bortfalt.

Samtidig som ideelle organisasjoner fra starten av 2000-tallet kunne møte konkurranse fra kommersielle tilbydere av helse- og sosialtjenester, ble det innført nye prinsipper for beregning og fordeling av reguleringspremien i kommunal tjenestepensjonsordning. Omleggingen innebar blant annet at også virksomheter uten aktive medlemmer fra da av ble belastet reguleringspremie. Endringene tydeliggjorde at virksomhetene var ansvarlige for å dekke alle pensjonskostnadene, herunder kostnadene som knytter seg til tidligere opptjente pensjonsrettigheter. I 2004 ble regler om beregning av reguleringspremie tatt inn i forsikringsvirksomhetsloven der KLPs praksis fra 2003 ble lovfestet.

Et lavere rentenivå har bidratt til å forsterke virkningene av disse systemomleggingene for virksomhetene ved at reguleringskostnadene har økt. I den første tiden etter endringene fikk virksomhetene, etter det utvalget erfarer, dekket pensjonskostnadene av staten. Etter hvert opplevde mange virksomheter en stadig større uklarhet om pensjonskostnadene ville bli dekket eller ikke. Praksis har variert mellom de ulike tjenesteområdene. Blant annet har de ideelle sykehusene i stor grad blitt kompensert fra de regionale helseforetakene. Også familievernet har blitt kompensert. På andre områder har dekningen vært mer begrenset, og kostnaden forutsettes i mange tilfeller å inngå i den pris som leverandørene krever for å levere tjenesten.

På tross av usikkerheten blant mange ideelle aktører med hensyn til om pensjonskostnadene ble dekket, har mange vært tilbakeholdne med å gå bort fra offentlig tjenestepensjonsordning. Denne tilbakeholdenheten kan skyldes flere forhold, blant annet tariffavtalte krav til pensjonsordning, en oppfatning om at denne ordningen er best for de ansatte og også en forventning om at offentlige myndigheter betalte kostnadene. Uansett vil de framtidige pensjonskostnadene som gjelder allerede opptjente pensjonsrettigheter i en offentlig tjenestepensjonsordning, være utgifter som virksomhetene tar med seg videre.

Samlet har endringene i denne perioden medført at ideelle leverandører av helse- og sosialtjenester med en offentlig tjenestepensjonsordning, kan møte konkurranse om kontrakter fra kommersielle aktører som hovedsakelig har private tjenestepensjonsavtaler som er mer forutsigbare i sin kostnadsstruktur. For virksomheter som har, eller tidligere har hatt, offentlig tjenestepensjonsordning, vil det være en utfordring at de hvert år framover mottar premiekrav som knytter seg til tidligere opptjente pensjonsrettigheter.

I dag er tilknytningen til arbeidsgiverorganisasjon og valg av tjenestepensjonsordning i ideell sektor i ferd med å endre seg. Noen har skiftet fra Virke, der det hittil har vært krav om offentlig tjenestepensjonsordning i tariffavtalen, til NHO-organisasjonen Abelia eller til Spekter. Ingen av de to sistnevnte har krav om en særskilt tjenestepensjonsordning i sine tariffavtaler. Videre ble det inngått en avtale 7. mai 2014 i det såkalte HUK-området i Virke som åpner for overgang til en hybridpensjonsordning etter tjenestepensjonsloven, se avsnitt 5.5.1.

I perioden vokste det dermed fram en ny og langt mer sammensatt relasjon mellom offentlige og private aktører i helse- og sosialsektoren. Det ble klart at offentlige myndigheter ikke lenger forutsatte at den private virksomheten hadde en bestemt tjenestepensjonsordning. Nye aktører hadde private tjenestepensjonsordninger, og enkelte ideelle aktører avviklet sine offentlige tjenestepensjonsordninger.

Kjernen i denne problemstillingen er at pensjonsforpliktelsene som ligger i offentlig tjenestepensjonsordning, har et «evighetens perspektiv», og at dette ikke passer til den nye relasjonen mellom partene som ikke lenger kan forutsettes å være varig og stabil. I en offentlig tjenestepensjonsordning vil det komme nye premiekrav knyttet til opptjente rettigheter, også etter at tjenesten er levert. Prissettingen av denne framtidige forpliktelsen i et anskaffelsesregime for en tidsbegrenset tjeneste, er nær sagt en umulighet.

7.2.3 Ulike vilkår om offentlig tjenestepensjonsordning

7.2.3.1 Eksplisitt omtale av offentlig tjenestepensjonsordning i avtale

I mange av avtalene utvalget har gjennomgått framgår det at de ansatte i virksomheten skal ha tjenestepensjonsordning i KLP eller i annen tilsvarende pensjonsordning. På barnevernfeltet er de tidligste avtalene hvor dette vilkåret framkommer fra 1987. Den siste er fra 2002. Innen rusomsorgen er den tidligste avtalen som nevner vilkår om medlemskap i KLP eller annen tilsvarende pensjonsordning fra 1976, mens den siste er fra 2003. Den vanligste ordlyden i avtalene er «De ansatte meldes inn i Kommunal Landspensjonskasse eller annen pensjonsordning med tilsvarende betingelser.» En annen tekst er denne: «De ansatte skal meldes inn i pensjonsordning med likeverdige pensjonsvilkår som for fylkeskommunalt ansatte.» Et tredje eksempel er denne: «De ansatte meldes inn i Kommunal Landspensjonskasse.». Et eksempel som er fra kommunesektoren, men som etter utvalgets oppfatning likevel illustrerer hvordan slik innmelding kunne foregå, er Oslo kommunes vedtak i 1977 om at ansatte ved «innenbys og utenbys institusjoner under sykehusrådmannen» skulle meldes inn i KLP, se nærmere avsnitt 5.4.3.

Det er ikke tilstrekkelige holdepunkter for å hevde at det offentlige ensidig har pålagt leverandørene å ha offentlig tjenestepensjonsordning. Samtaler med både representanter for leverandørene (ideelle virksomheter) og oppdragsgivere (fylkeskommune og stat) peker i retning av at det har vært en enighet mellom partene om at virksomhetene skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning for sine ansatte. Et bakenforliggende premiss har vært at ansatte i de ideelle virksomhetene skulle ha like lønns- og pensjonsvilkår som sine kolleger i det offentlige. Ønsket om like lønns- og pensjonsbetingelser som for offentlig ansatte, skyldes i stor grad at de ideelles drift av helse- og sosialtjenester og det offentliges egen drift ble sett på som en felles enhet. Dette bekreftes av at de ideelle virksomhetene var en del av kommunens eller fylkeskommunens helseplan. I denne situasjonen framsto det som naturlig å ha samme vilkår for de ansatte, både lønnsforhold og tjenestepensjonsordning. At det ikke er holdepunkter for å konkludere med at det offentlige ensidig påla ideelle leverandører av helse- og sosialtjenester å ha offentlig tjenestepensjon framkommer i lagmannsrettens dom om tre barnevernstiftelser.1 Likevel kom lagmannsretten til at det var avtalt mellom partene at utgiftene skulle dekkes. Lagmannsretten uttaler:

«Det er ikke bevismessig dekning for at likeverdige pensjonsvilkår ensidig ble krevet fra fylkeskommunen. Men at også stiftelsen så på pensjonskravet som en kvalitet ved avtalen, endrer etter lagmannsrettens syn ikke pensjonskostnadenes karakter av driftskostnader.»

Vilkår om offentlig tjenestepensjonsordning i avtaler har til begynnelsen av 2000-tallet, etter det utvalget er kjent med, vært fulgt opp i praksis gjennom at det offentlige har gitt dekning for pensjonskostnadene. Dette framkommer av avtaler og samtaler som utvalget har gjennomført med representanter fra oppdragsgiver- og leverandørsiden.

Da staten overtok ansvaret i for spesialisthelsetjenesten i 2002, og barnevernet og rusomsorgen i 2004, ble kostnadene fortsatt dekket fullt ut. I barnevernet trådte for eksempel staten inn i fylkeskommunens rettigheter og plikter etter avtalene da den overtok ansvaret 1. januar 2004. I tiden etter 2008 har virksomhetene i stadig større grad måttet ta et ansvar for kostnadene selv. En del av kostnadene er likevel dekket gjennom betalingen for tjenestene som de ideelle organisasjonene har mottatt fra offentlige myndigheter.

7.2.3.2 Implisitt vilkår om offentlig tjenestepensjonsordning

Både representanter for leverandører, oppdragsgivere og arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner har fortalt om en felles oppfatning av at ansatte i ideelle virksomheter tidligere skulle ha de samme lønnsbetingelser og tjenestepensjonsordninger som offentlig ansatte. Denne felles forståelsen kan betegnes som et implisitt vilkår om offentlig tjenestepensjonsordning.

En felles oppfatning om offentlig tjenestepensjonsordning for både offentlig ansatte og ansatte i ideelle virksomheter gjaldt på de fleste av områdene der ideelle organisasjoner har levert helse- og sosialtjenester. Unntaket gjelder områdene arbeidsmarkedstiltak, drift av asylmottak og ambulansetjenester, der det ikke synes å ha vært en slik omforent forståelse. På områdene hvor det har vært en felles forståelse, ble valg av tjenestepensjonsordning i liten grad drøftet eller satt spørsmålstegn ved.

Et implisitt vilkår kan både være forankret i en tidligere avtaletekst eller tilskuddsbrev som ikke er videreført i senere avtaler. Utvalget kjenner også til tilfeller der det aldri har vært nedtegnet noe skriftlig vilkår om offentlig tjenestepensjonsordning, men der et slikt vilkår har vært innfortolket. For situasjoner der det foreligger et vilkår om offentlig tjenestepensjonsordning langt tilbake i tid, men der dette ikke er fulgt opp i senere avtaler eller i tilskuddsbrev, kan det reises spørsmål om vilkåret må innfortolkes i den nye avtalen, eller om vilkåret er bortfalt siden det ikke er eksplisitt regulert. Tilbakemelding fra Lukas Stiftelsen som er en av virksomhetene utvalget har vært i kontakt med illustrere dette:

«Avtalene har vært tolket, og praktisert, som om vi har vært forpliktet til å ha tilsettingsvilkår som har «matchet» tariffavtalene i Kommune/Stat/Fylkeskommune/Helseforetak. Godtgjørelsene i avtaleperiodene har vært slik at løpende pensjonskostnader har blitt dekket (stort sett; det kan være uklarheter om dekningen av reguleringspremier fra arbeidsforhold før avtaleperioden). Det avtalene sier fint lite om, er dekningen av pensjonskostnader som påløper etter avtaleperioden for de arbeidstakerne som har mottatt lønn og opparbeidet pensjonsrettigheter i perioden. Dette er reguleringspremier som følge av, bl.a., endringer i avkastning i kapitalmarkedene og endrede forutsetninger for levetid. Slike fremtidige kostnader er umulige å beregne/kreve refundert i avtaleperiodene, og ganske umulige å innkreve når de oppstår.»

Den samme problemstillingen er relevant der det opprinnelig har vært et vilkår om offentlig tjenestepensjonsordning i avtale, men der dette vilkåret så er tatt inn i tariffavtale. Vilkåret har da ikke lenger vært en nødvendig del av avtalen, og spørsmålet blir om det faktum at det tas ut av avtalen innebærer at vilkåret er frafalt.

7.2.3.3 Henvisning til tariffavtale som stiller krav om tjenestepensjon

Offentlig tjenestepensjonsordning kan være implisitt avtalt mellom partene der det offentlige var kjent med, og godtok, de økonomiske konsekvensene av at den ideelle virksomheten hadde en slik tjenestepensjonsordning.

I mange av de skriftlige avtalene som utvalget har fått innhentet, vises det til inngåtte tariffavtaler for offentlig ansatte. Et eksempel på slik avtaletekst er «Lønns- og arbeidsvilkåra skal følgje det fylkeskommunale regelverket etter avtale med APO og arbeidstakarorganisasjonen til den enkelte arbeidstakar.» Et annet eksempel er «Lønns- og arbeidsvilkår som for fylkeskommunalt ansatte legges til grunn så langt det passer.» Et tredje eksempel er «Institusjonen skal følge avtaler og regler vedr. lønns- og arbeidsvilkår m.v. tilsvarende som for fylkeskommunens egne helseinstitusjoner /sosiale institusjoner.»

Avtaletekst som viser til inngåtte tariffavtaler der det er krav om offentlig tjenestepensjonsordning, vil etter utvalgets oppfatning kunne likestilles med et eksplisitt vilkår om offentlig tjenestepensjonsordning. Det samme vil gjelde kombinasjonen av faktisk dekning av pensjonskostnader og offentlig tjenestepensjonsordning som et vilkår i tariffavtale.

I dag er det krav om offentlig tjenestepensjonsordning i tariffavtalen som gjelder HUK-området i Virke. I tillegg ble det inngått en separat avtale i 2014 om såkalt avvikende pensjonsordning der virksomheter kan få godkjent overgang til en pensjonsordning etter tjenestepensjonsloven2 (hybridpensjon), se avsnitt 5.5.1. Tarifforhandlingene i 2016 i HUK-området blir gjennomført 23.–25. august 2016. Et mulig utfall av disse tarifforhandlingene er at hybridpensjonsordningen blir likestilt med offentlig tjenestepensjonsordning som mulig tjenestepensjonsalternativ for Virkes medlemsvirksomheter.

7.2.3.4 Betydningen av kostnadsdekning

I flere av de skriftlige avtalene utvalget har innhentet er det gitt følgende omtale av hvordan oppdragsgiver skal dekke driftskostnadene: «Fylkeskommunen påtar seg det økonomiske ansvar for institusjonens drift innen rammen av godkjent budsjett.» I dommen som gjaldt tre barneverninstitusjoner, se avsnitt 6.5.5, drøftet lagmannsretten hva som anses som kostnader for «institusjonens drift». Retten kom til at en naturlig språklig forståelse av uttrykket i utgangspunktet omfattet pensjonsutgifter:

«Normale utgifter en arbeidsgiver har ved ansettelsesforhold – som pensjonsutgifter – må etter en vanlig forståelse anses å være en del av driftsutgiftene. Dette vil gjelde både ordinær årspremie og reguleringspremie.»

I dommen står det også følgende:

«Stiftelsene betalte som arbeidsgiver premien for pensjonsordningen til KLP. Fylkeskommunen dekket hvert år de krav på pensjonskostnadene stiftelsene mottok fra KLP i avtaleperioden. Det kom tilleggskrav fra KLP som ikke var medtatt i budsjettet. Også dette ble dekket fylkeskommunen. Avhengig av egen likviditet oversendte stiftelsene kravet til fylkeskommune for betaling, eller betalte selv kravet, og fikk det refundert senere.
(…) Staten dekket etter overtakelsen fra fylkeskommunen hvert år mens avtalen besto pensjonskostnadene for stiftelsene, både det beløpet som var ført i budsjettet og det som eventuelt i tillegg kom som krav fra KLP.»

Hvordan utgiftene tidligere er dekket, er et forhold av betydning for om staten bør dekke historiske pensjonskostnader. At kostnadene tidligere ble dekket, taler for at staten har påtatt seg et ansvar for pensjonskostnadene som relaterer seg til den gitte tjenesten i den gitte opptjeningstiden. Det offentliges praksis når det gjelder dekning av pensjonskostnadene har gitt de ideelle leverandørene grunn til å innrette seg etter at offentlig tjenestepensjon er, om ikke pålagt, så i alle fall godkjent av myndighetene.

Lagmannsretten skriver følgende:

«At stiftelsene etter avtalen var arbeidsgiver og som dette hadde ansvar for å betale premien overfor KLP, kan ikke få betydning. Også andre driftskostnader ble i første omgang betalt av stiftelsene som arbeidsgiver. Praktiseringen av driftsavtalene gir også støtte for at stiftelsenes pensjonskostnader knyttet til barnevernsdriften, var en del av driftskostnadene. Det fremgår av dokumentasjonen at pensjonskostnader ble satt opp som en egen post i budsjettet og regelmessig ble dekket.»

Også i avtaler hvor det ikke er skriftlige vilkår om særskilt pensjonsordning, kan staten bli holdt ansvarlig for å dekke pensjonskostnader. Det gjelder i tilfeller der praksis viser at kostnadene har vært dekket, uten at dette var spesifisert i avtalen.

Tilfeller der leverandøren har en avtale med staten om å ha offentlig tjenestepensjonsordning i kombinasjon med en finansieringsmodell der årets tilførte økonomiske ramme skal dekke pensjonskostnadene, taler for at det har vært enighet mellom partene om at virksomheten skal ha slik tjenestepensjonsordning, og at utgiftene knyttet til denne skal dekkes på linje med øvrige kostnader knyttet til tjenesten.

Tradisjonelt har eventuelle overskudd fra driften av tjenesten blitt betalt tilbake til oppdragsgiver, og eventuelle underskudd har blitt dekket av oppdragsgiver. Dette har vært tilfellet i mange av avtalene utvalget har sett, og bygger opp under inntrykket av at de ideelle virksomhetene ble ansett som en integrert del av det offentlige. Praksisen ga de ideelle organisasjonene liten mulighet til å bygge opp egenkapital som de senere kunne betalt historiske pensjonskostnader med.

Det kan stilles spørsmål ved om graden av statlig finansiering av den aktuelle tjenesten har betydning for om staten bør dekke historiske pensjonskostnader. Dersom staten ikke dekker hele kostnaden, men den ideelle virksomheten også har andre finansieringskilder, for eksempel ved å levere kommunale tjenester, gjennom andre tilskudd, eller gjennom gaver, kan det hevdes at staten ikke i like stor grad som ved fullfinansiering har påtatt seg å dekke alle kostnader knyttet til tjenesten. Det er flere eksempler på slik kombinert drift. Et eksempel er i rusomsorgen der det i noen tilfeller er både et botilbud med kommunen som oppdragsgiver og et rehabiliteringstilbud med staten ved det regionale helseforetaket som oppdragsgiver. Et annet eksempel er innen barnevernet, der både stat og kommune kjøper tjenester av samme ideelle virksomhet. Fordelingen mellom statlig og kommunal betaling for tjenestene vil ha variert over tid. Et mulig motargument er at betydningen av om finansieringen kommer fra kommuner eller staten ikke er vesentlig, alle den stund finanseringen kommer fra det offentlige.

I tilfeller der en leverandør har en avtale om offentlig tjenestepensjonsordning, men der de økonomiske rammene ikke inneholder en beregning av pensjonskostnader, blir ansvarsforholdet ikke like tydelig. Det gjelder for tilfeller der leverandøren får sine tjenester dekket i form av en pris per seng eller per bruker. I slike tilfeller vil det kunne hevdes at staten ikke har et ansvar for å dekke pensjonskostnadene.

7.2.3.5 Betydning av overføringen av oppgaver og avtaler fra fylkeskommunen/kommunen til staten

Et særskilt forhold knytter seg til virkningen av at ansvaret for de aktuelle helse- og sosialtjenestene har blitt overført fra fylkeskommunene til staten. Leverandørene fikk da nye oppdragsgivere å forholde seg til, noe som medførte et brudd i den historiske relasjonen mellom de tidligere avtalepartene. I tilfeller der det tidligere hadde vært en gjensidig enighet mellom partene at ansatte i den ideelle virksomheten skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning, var det etter ansvarsoverføringen ikke lenger noen slik felles forutsetning. Med unntak av familievernet, og de 12 ideelle institusjonene som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten, gjennomførte de nye oppdragsgiverne etter hvert konkurranseutsetting av tjenesten uten noe vilkår om særskilt tjenestepensjonsordning for leverandørene. Samtidig ble det fastslått i forbindelse med overføringen av de aktuelle helse- og sosialtjenestene til staten, at staten trådte inn i fylkeskommunens rettigheter og plikter i avtaler med private leverandører. Selv om enighet mellom partene om offentlig tjenestepensjon falt bort med ny oppdragsgiver, satt de ideelle virksomhetene igjen med langvarige forpliktelser som følge av relasjonene de tidligere hadde med fylkeskommunene og kommunene.

Utvalget registrer at det har tatt lang tid for leverandørene å innse at det ikke lenger var noe vilkår eller ønske fra oppdragsgiver om at de skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning for sine ansatte. Ved overføringen til staten, hadde begge parter ansvar for å tydeliggjøre hva slags vilkår som skulle gjelde i avtaleforholdet. Det kan likevel hevdes at den nye oppdragsgiveren har et særskilt ansvar i å tydeliggjøre eventuelle endringer i vilkår som stilles til leverandørene. I rettssaken mellom staten og de tre barnevernstiftelsene, hevdet staten at stiftelsene var de nærmeste til å ha oversikt over utviklingen i pensjonskostnadene, og derfor var de nærmeste til å ta opp spørsmålet om dekning av pensjonskostnader utover budsjettåret etter at avtaleforholdet var avsluttet. Stiftelsene på sin side framholdt at det ikke ble stilt krav fra statens side om å reforhandle avtalen, selv om staten fra 2003, da beregningsgrunnlaget for premien ble endret, var kjent med at betalingsansvaret ville bli langvarig. Lagmannsretten skriver følgende:

«Det var staten som ved endring av pensjonsreglene var nærmest til å eventuelt reforhandle og reservere seg mot å betale pensjonskostnadene – kostnader som staten hittil hadde betalt.»

Videre framgår det av dommen:

«Sentralt for lagmannsretten er avtalepartenes forutsetning ved avtaleinngåelsen og den etterfølgende praktiseringen av avtalen. Lagmannsretten legger som nevnt til grunn at partenes forutsetning ved avtaleinngåelsen var at driften skulle gå i null. (…) Slik lagmannsretten mener driftsavtalene må tolkes, ville det således vært nødvendig uttrykkelig å endre avtalene dersom staten ikke skulle ha ansvar for pensjonskostnadene også i fremtiden.
Staten var nærmest til å ta initiativ til å reforhandle avtalene. Det kan ikke være stiftelsenes ansvar å ta initiativ til å reforhandle avtalene for å slå fast en rett de allerede har. (…)
Fra 2003 var det på det rene at det ville påløpe kostnader knyttet til pensjonsrettigheter opparbeidet for stiftelsens ansatte som ville forfalle til betaling, etter at eventuelle avtaler var brakt til opphør. Lagmannsretten legger til grunn at dette var kjent for staten fra 2003.
Når avtalene etter dette ikke er reforhandlet, består statens ansvar for pensjonskostnadene knyttet til rettigheter opparbeidet for stiftelsens ansatte i perioden stiftelsene drev barnevernsinstitusjoner på vegne av det offentlige.»

Det er også verdt å merke seg at ved overføringene av kommunale og fylkeskommunalevirksomheter innenfor spesialisthelsetjenesten, barnevernet og rusomsorgen på 2000-tallet, ble det ikke spesielt tatt stilling til hvem som skulle ha ansvaret for å dekke pensjonskostnadene som knyttet seg til tiden da driften var fylkeskommunal eller kommunal. Overføringen av forvaltningsansvaret sammenfaller i tid med at finansieringsmåten for kommunal tjenestepensjon ble endret i 2003/2004, jf. avsnitt 7.2.4 nedenfor. Usikkerheten dette skapte har resultert i flere saker der det har vært uenighet mellom staten og kommuner/fylkeskommuner om hvem som er ansvarlige for å dekke de historiske pensjonskostnader. Resultatet av uenighetene er, etter hva utvalget er kjent med, at staten i mange tilfeller har dekket kostnadene.

7.2.3.6 Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter

En del kontrakter har et innhold som bygger på ILO-konvensjon nr. 94 om arbeidsklausuler i offentlige kontrakter. Konvensjonen ble vedtatt i 1949, men ratifisert av Norge først i 1996. Endelig gjennomføring fant sted ved forskrift 8. februar 2008 nr. 112 om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Forskriften trådte i kraft 1. mars 2008. En typisk ordlyd fra avtaletekster som henviser til forskriftens innhold er denne:

«Ansatte hos Leverandør og eventuelle underleverandører som direkte medvirker til å oppfylle avtalen, skal ha lønns- og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn det som følger av gjeldende landsomfattende tariffavtale, eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke.»

Det var lenge en utbredt uklarhet i forholdet mellom ideelle virksomheter og offentlige myndigheter om den faktiske betydningen av den siterte avtaleteksten. Det ble ikke tydeliggjort i avtalene hva som var meningen, og partene drøftet i liten grad spørsmålet. Enkelte av leverandørene tenkte tilsynelatende at «normalt for vedkommende sted og yrke» innebar lønns- og tjenestepensjonsordning som for offentlig ansatte. En slik tolkning var ikke unaturlig gitt tidligere avtaletekster, der henvisning til at tilsvarende lønns- og arbeidsvilkår som for fylkeskommunalt ansatte ble forstått som å omfatte pensjonsvilkår. Etter hvert ble det klart at henvisningen til hva som er «normalt for vedkommende sted og yrke» ikke innebar vilkår om offentlig tjenestepensjonsordning for de ideelle virksomhetene, se avsnitt 4.4.2.5 og 5.6.2.

Utvalget nevner som illustrasjon at Stiftelsen Kirkens Bymisjon i Oslo overfor utvalget har fortalt om samtaler med Oslo kommune om dette spørsmålet. På bakgrunn av samtalene bekreftet Oslo kommune overfor stiftelsen at en tjenestepensjonsordning innenfor rammene av obligatorisk tjenestepensjon er tilstrekkelig til at vilkåret er oppfylt. I dag er tekst som relaterer seg til forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter en vanlig del av avtalen. Det er nå tydeliggjort i forskriften at lønns- og arbeidsvilkår ikke omfatter pensjon. Et relevant spørsmål knyttet til forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter er hvilken av partene som har ansvaret for å tydeliggjøre betydningen av innholdet. Når partene er usikre på tekstens betydning, og tolker denne på ulike måter, skapes problemer. Det må legges til grunn at begge parter har et ansvar for å tydeliggjøre innholdet av avtaleteksten. Utvalget mener imidlertid at offentlige myndigheter har hatt et særlig ansvar i å tydeliggjøre innholdet, all den stund praksis i stor grad har vært at offentlig tjenestepensjonsordning har vært nedfelt, eksplisitt eller implisitt, i avtaler med ideelle leverandører av helse- og sosialtjenester.

7.2.3.7 Krav om samme pensjonsordning i hele virksomheten

I lov om obligatorisk tjenestepensjon3 stilles det krav til tjenestepensjonsordning i private virksomheter. Loven gjelder for ethvert rettssubjekt som har arbeidstaker i sin tjeneste, herunder ideelle organisasjoner. Alle ansatte skal som utgangspunkt omfattes av foretakets pensjonsordning. Lov om obligatorisk tjenestepensjon omfatter ikke foretak som har pensjonsordning i henhold til lov eller tariffavtale for statlig eller kommunalt ansatte. Det inkluderer også de ideelle organisasjonene som har slik tjenestepensjonsordning. For alle virksomhetene gjelder uansett et krav om at pensjonsordningen skal omfatte alle ansatte i virksomheten. Det har også vært gjeldende før lov om obligatorisk tjenestepensjon trådte i kraft.

Når det er et vilkår om at pensjonsordningen skal omfatte alle ansatte i virksomheten, vil valg av tjenestepensjonsordning kunne påvirkes av at enkelte deler av virksomheten har vært underlagt vilkår om offentlig tjenestepensjonsordning. Dersom en ideell aktør er organisert som én virksomhet, vil et vilkår om offentlig tjenestepensjonsordning for én del av virksomheten også innebære at det velges offentlig tjenestepensjonsordning for den delen av virksomheten som ikke er underlagt noe vilkår om slik ordning. Dette kan altså være en forklaring på hvorfor enkelte virksomheter har valgt å ha en offentlig tjenestepensjonsordning for sine ansatte.

Det er imidlertid viktig å påpeke at foretaket i dag kan ha parallelle pensjonsordninger for sine ansatte. Dette vil for eksempel gjelde ved overgang fra én pensjonsordning til en annen. Regelverket i ordningene skal imidlertid utformes slik at alderspensjonsytelsene står i et rimelig forhold til hverandre, og at urimelig forskjellsbehandling av grupper av arbeidstakere unngås.

7.2.4 Særskilt om endringen i finansieringen av kommunal tjenestepensjon

Praksis med dekning av pensjonskostnadene ble endret på 2000-tallet, se avsnitt 6.4.2. Det ble innført nye prinsipper for beregning og fordeling av premien i kommunal tjenestepensjonsordning. Virksomhetene fikk ansvar for å dekke historiske pensjonskostnader også når virksomheten hadde avsluttet medlemskapet i pensjonsordningen for sine ansatte. Selv om endringen kom i forholdet mellom virksomhetene og den kommunale tjenestepensjonsleverandøren, påvirket endringen også forholdet mellom virksomhetene og oppdragsgiverne. Endringen medførte at kostnadene til reguleringspremie ble synliggjort for både virksomhetene og staten.

Flere av leverandørene har påpekt at de fikk medlemskap for sine ansatte i den offentlige tjenestepensjonsordningen før denne endringen, og at de derfor ikke kunne være klar over kostnadene som ville påløpe i framtiden da rettighetene ble opptjent.

Konsekvensene av endringen i finansieringen av kommunal tjenestepensjon framkommer i en klage fra Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), nå Virke, på at Fornyings- og administrasjonsdepartementet avslo Røysumtunets søknad om medlemskap i Statens pensjonskasse.4 I klagen framgår følgende:

«Private virksomheter som eies og drives av bl.a. foreninger, stiftelser og ideelle organisasjoner har lang tradisjon med å ivareta tjenestetilbud på områder hvor det offentlige har hatt/har tatt ansvar. Det er derfor et viktig poeng for den offentlige oppdragsgiver at ansatte i slike virksomheter ikke skulle ha konkurrerende lønns- og arbeidsvilkår i forhold til det offentliges egne ansatte. Det ble derfor inngått tariffavtaler som sikret nettopp dette. Offentlige pensjonsordninger sikret gjennom medlemskap i KLP og SPK, var en del av garantien for like vilkår.
Slike pensjonsordninger ble etablert lenge før spørsmålet om konkurranseutsetting/krav om anbud ble aktualisert for disse sektorer. Når ansatte er sikret gjennom tariffavtaler lik det offentliges egne avtaler også for like pensjonsrettigheter, er dette forpliktelser som virksomhetene er bundet av selv om avtaleløsningen vis a vis den offentlige samarbeidspartner har endret seg.
Konsekvenser for disse pensjonsordninger er at ansatte så lenge arbeidsforholdet består og sågar etter at de har fratrådt, fortsatt er sikret bl.a. lønns- og g-reguleringer av sin pensjon (bruttoordninger). Dette har medført betydelige kostnader. Regjeringen har derfor gjennom revidert nasjonalbudsjett for 2008 lagt inn midler for å finansiere pensjonskostnader for virksomheter som samhandler med helseforetak. Regjeringen har således tatt prinsipielt standpunkt til sentrale utfordringer som knytter seg til ansvaret for å finne en løsning for virksomheter som er tariff-/avtaleforpliktet til å ha offentliglike pensjonsordninger.
Utviklingen har vist, slik HSH ser det, at nye avtaleformer ikke passer med en fortsatt forpliktelse til å ha offentlig tjenestepensjon med mindre dette er noe virksomhetene selv ønsker og det samtidig er etablert tilknytningsformer og ordninger som sikrer full finansiering av utgifter til de ulike premiekomponentene.
Det standpunkt departementet har tatt i søknad fra Røysumtunet Habiliteringssenter kan ikke forstås på annen måte enn at også departementet gjør gjeldende at offentlige pensjonsordninger ikke passer/skal gjelde for private tjenesteytere i offentlig sektor.
Dersom departementet opprettholder dette standpunkt, innebærer dette noe nytt. Inntil spørsmålet om forpliktelser i tilknytning til offentlig tjenestepensjon er løst gjennom nye lovbestemmelser eller tariffbestemmelser i tilknytning til lovendringer i samband med pensjonsreformen eller gjennom særlige finansieringsmekanismer, mener vi at en ikke kan nekte medlemskap i Statens Pensjonskasse for slike virksomheter.»

Fornyings- og administrasjonsdepartementet opprettholdt sitt standpunkt til den konkrete søknaden. Det er verdt å merke seg at HSH i brevet ga uttrykk for at staten gjennom bevilgningen som ble gjort i 2008, som skulle finansiere pensjonskostnader for virksomheter som samhandler med helseforetak, erkjente et ansvar. HSH påpeker videre at de nye avtaleformene ikke passer med fortsatt forpliktelse til offentlig tjenestepensjon. Det kan dermed hevdes at HSHs erkjennelse burde ha resultert i en mer aktiv tilnærming fra deres side til å avslutte medlemsvirksomhetenes offentlige tjenestepensjonsordning. Selv om HSH hadde denne erkjennelsen i 2008, har det inntil i dag vært et krav i tariffavtalen at virksomhetene som er medlemmer i HSH (Virke) skal ha offentlig tjenestepensjonsordning for sine ansatte. Som vist i avsnitt 5.5.1 er tariffpartene nå i ferd med å myke opp dette kravet.

Utvalget konstaterer at heller ikke staten inntil nå har tatt et aktivt grep for å avslutte de ideelle organisasjonenes medlemskap i offentlig tjenestepensjonsordning. Et slikt grep kunne for eksempel vært gjort overfor virksomheter med medlemskap i Statens pensjonskasse. Statens pensjonskasse er en statsgarantert pensjonsordning, og staten kunne ha gjort en vurdering av at de aktuelle virksomhetene ikke lenger burde vært medlemmer av ordningen. For KLPs del kunne begrensninger i medlemsomfanget vært gjennomført i forsikringslovgivningen.

7.2.5 Forskjellsbehandling av virksomheter med kommunal tjenestepensjonsordning og virksomheter tilknyttet Statens pensjonskasse

Ideelle virksomheter med medlemskap i Statens pensjonskasse får i dag dekket pensjonskostnader knyttet til opptjente pensjonsrettigheter. I tillegg er det enkelte virksomheter som ikke betaler arbeidsgiverandel. I disse tilfellene er det dermed bare medlemsinnskuddet på to prosent av pensjonsgrunnlaget som betales for pensjonsordningen, eventuelt sammen med AFP-premie. Dette gir disse virksomhetene en stor fordel sammenlignet med virksomheter med kommunal tjenestepensjonsordning som betaler hele kostnaden. Situasjonen illustrerer etter utvalgets oppfatning den uklarheten som har preget området. Likebehandlingshensyn taler for en opprydding.

7.2.6 Andre momenter i vurderingen av om staten bør dekke historiske pensjonskostnader

7.2.6.1 Dersom staten hadde drevet tjenesten selv, ville den hatt den samme pensjonskostnaden

Før tjenestene ble konkurranseutsatt, var alternativet til de ideelle organisasjonenes drift i all hovedsak at det offentlige drev tjenestene i egen regi. I slike tilfeller ville offentlige myndigheter selv ha fått kostnadene til offentlig tjenestepensjon, herunder historiske pensjonskostnader i form av reguleringspremie for opptjente pensjonsrettigheter. Formålet med å sette ut tjenesten var ikke i første rekke å spare penger. I den første tiden hadde ikke offentlige myndigheter et utbygget apparat til å kunne levere alle tjenestene selv.

Etter hvert er tjenestene blitt konkurranseutsatt. Hensynet bak er å utnytte samfunnets ressurser på en mest mulig hensiktsmessig måte. Da er det mindre aktuelt å vise til pensjonskostnader som ville ha oppstått dersom det offentlige hadde drevet tjenesten i egen regi.

I følge KS har flere kommuner påpekt at det er en utfordring dersom ideelle tjenesteleverandører får bedre vilkår knyttet til pensjon enn kommunene selv. Ofte står kommuner, ideelle organisasjoner og kommersielle selskaper i et konkurranseforhold, og dersom organisasjonen som har offentlig tjenestepensjonsordning får kompensert for sine historiske utgifter, så vil de ha et fortrinn foran kommunen selv, fordi kostnadene er lavere. KS påpeker videre at ideelle organisasjoner som ikke tar utbytte, likevel kan tjene på driften, og bygge opp fond som så gir et godt utgangspunkt i konkurranse om anbudene.5 Utvalget vil påpeke at heller ikke kommuner nødvendigvis tar utbytte fra tjenesteproduksjon. Videre har kommuner en større grad av kontroll over tjenestene, ettersom de selv som regel vil være oppdragsgiver for de tjenester de leverer. Etter utvalgets syn er det derfor klare forskjeller mellom kommuner og ideelle organisasjoner som gjør at sammenligningen mellom de to gruppene ikke bør trekkes for langt.

7.2.6.2 Ønske om å unngå rettssaker

Dersom staten ikke gir dekning for de historiske pensjonskostnadene, vil det med stor sannsynlighet bli flere rettssaker på området. Dette er ikke nødvendigvis et argument for at staten skal dekke historiske pensjonskostnader. Fordelen med at sakene behandles i rettsapparatet er at det da skjer en konkret vurdering av den enkelte virksomhets situasjon.

Dersom det kun gis kompensasjon der staten er rettslig forpliktet, er dette en type avgjørelser som vil avhenge av en konkret avtaletolkning og som domstolene vil egne seg godt til å avgjøre. Bruken av domstolene til å avgjøre hver enkelt sak vil imidlertid være dyrt, og kan slik sett være samfunnsøkonomisk uhensiktsmessig.

Det er imidlertid flere grunner til at mange rettssaker ikke er ønskelig. For det første vil sakene kreve tid og ressurser både av det offentlige og av de ideelle aktørene. Videre kan det tenkes at mange rettssaker kan skape problemer for samarbeidsforholdet mellom partene.

Hittil har det vært rettssaker på barnevernområdet med de tre stiftelsene som fikk gjennomslag for sine krav mot staten, og på sykehjemsområdet da med kommuner som motpart, samt mellom Sikringsordningen og Frelsesarmeen, jf. avsnitt 6.5.5. Utvalget er også gjort kjent med en stevning fra Stiftelsen Bergensklinikkene hvor motparten er Helse Vest RHF. Rettssaken er stanset i påvente av utvalgets arbeid.

7.2.6.3 Ideelle organisasjoner og valg av tjenestepensjonsordninger

Utvalget konstaterer at det i dag ikke gjelder noe vilkår om offentlig tjenestepensjonsordning for ideelle leverandører av helse- og sosialtjenester. Vilkår om offentlig tjenestepensjonsordning stammer i stor grad fra tiden før staten tok over ansvaret for helse- og sosialtjenestene som er omfattet av utvalgets mandat.

Enkelte av virksomhetene har tatt konsekvensen av dette og meldt overgang til en privat tjenestepensjonsordning. Andre virksomheter er i en prosess der de vurderer å endre tjenestepensjonsordning. Som vist i avsnitt 5.5.1 er det nå for Virkes medlemsvirksomheter i tariffavtale åpnet opp for en alternativ tjenestepensjonsordning etter lov om tjenestepensjon innenfor gitte rammer (hybridordning).

Eventuelle endringer i regelverket for offentlig tjenestepensjonsordning kan ha innvirkning på ideelle virksomheters valg av tjenestepensjonsordning. Som vist i avsnitt 5.2.10 pågår et arbeid der endringer vurderes. Hvilke endringer som vil bli gjennomført er per i dag ikke klarlagt. En arbeidsgruppe under ledelse av Arbeids- og sosialdepartementet har gitt noen synspunkter på hvordan en ny tjenestepensjonsordning i offentlig sektor kan tenkes utformet. Et av elementene i utredningen fra arbeidsgruppen er at opptjente pensjonsrettigheter også i framtiden skal være sikret en viss regulering. I så fall vil virksomheter med offentlig tjenestepensjonsordning også i framtiden ha en forpliktelse til å vedlikeholde opptjente pensjonsrettigheter. Det betyr at ideelle virksomheter med fortsatt offentlig tjenestepensjonsordning opparbeider seg ytterligere forpliktelser for reguleringspremie for framtidig opptjeningstid. Denne forpliktelsen som knytter seg til framtidig opptjeningstid må de ideelle virksomhetene selv være ansvarlige for å dekke.

Utvalget konstaterer at de private tjenestepensjonsordningene i dag langt på vei kan gi like gode pensjoner som den offentlige tjenestepensjonsordningen. Dersom virksomhetene ønsker en mest mulig lik ordning som de tidligere har hatt gjennom offentlig tjenestepensjonsordning, og det samtidig skal være forutsigbarhet knyttet til framtidige betalingsforpliktelser, er det nærliggende for utvalget å peke på hybridordningen etter lov om tjenestepensjon som et hensiktsmessig alternativ. Det er her også mulig å kompensere for bortfallet av en offentlig AFP-ordning. Slik tilpasning er for eksempel gjort for ansatte i enkelte private barnehager.6 En innskuddsordning kan også gi god pensjonsdekning, men her er forskjellen til tidligere ordning større. Ved en eventuell overgang til en offentlig påslagsmodell sammen med en privatlignende AFP i henhold til utredningen fra Arbeids- og sosialdepartementet, vil forskjellene mellom en forsikret hybridordning og en ny offentlig tjenestepensjon bli små.

7.2.6.4 Andre forhold

Det er også et moment i en vurdering av om staten bør dekke ideelle virksomheters historiske pensjonskostnader at virksomhetene har fått aksept for å ha slik tjenestepensjonsordning i KLP og Statens pensjonskasse. For å kunne ha offentlig tjenestepensjonsordning må aktøren ha tilstrekkelig tilknytning til det offentlige, se avsnitt 5.4.3. Denne tilknytningen ble vurdert til å være tilstrekkelig på tidspunktet da virksomheten søkte medlemskap i en offentlig tjenestepensjonsordning, og forsterker bildet av de ideelle virksomhetene som en integrert del av de offentlige tjenestene.

Et annet moment er at dersom staten ikke dekker de historiske pensjonskostnadene som knytter seg til opptjeningstid som ideelle virksomheter har hatt da de utførte tjenesteleveranse til staten, og enkelte virksomheter etter hvert avvikles som følge av konkurs, vil Sikringsordningen måtte overta hele eller deler av betalingsansvaret som knytter seg til de opptjente pensjonsrettighetene. Da er det andre enn staten eller virksomheten selv som betaler pensjonskostnadene. Sikringsordningens utgifter til dekning av avviklede virksomheters pensjonsforpliktelser betales av aktører med kommunal tjenestepensjonsordning, blant andre kommuner, fylkeskommuner, andre ideelle virksomheter og helseforetak. Disse vil kunne hevde at det er urimelig at de må ta belastningen, og at det er mer nærliggende at staten betaler for kostnadene.

I noen tilfeller kan det hevdes at det offentlige gjennom å inngå langvarige kontrakter har tatt hånd om også de historiske pensjonsforpliktelsene fram til i dag. Slik sett er etablering av en særskilt kompensasjonsordning for ideelle organisasjoners historiske pensjonskostnader unødvendig, siden kostnadene betales for gjennom avtalene. Enkelte vil også stille spørsmål ved at ideelle virksomheter som har vist at de kan vinne kontrakter i konkurranse med andre, får en særskilt dekning for sine tidligere opptjente pensjonsrettigheter. Et problem i denne sammenheng kan imidlertid være at enkelte av de ideelle leverandørene i dag har en mindre leveranse enn de hadde før. Det gjør det vanskeligere å dekke pensjonskostnader tilknyttet tidligere leveranser gjennom prisen for tjenestene de leverer i dag. Et annet poeng er at mange av konkurransene som ideelle har vunnet, har vært forbeholdt ideelle tilbydere som oftest har hatt samme pensjonsordninger. Dersom muligheten til å skjerme konkurranser faller bort, vil de ideelle kunne møte konkurranse fra kommersielle tilbydere som ikke har det de ideelle selv omtaler som «ryggsekken» av tidligere opptjente pensjonsrettigheter.

7.2.7 Eventuelle fordeler som organisasjonene har fått gjennom avtalene med det offentlige og som reduserer behovet for kompensasjon

7.2.7.1 Innledning

Etter mandatet skal utvalget vurdere rimeligheten av en kompensasjon i lys av eventuelle fordeler organisasjonene har gjennom avtalene med det offentlige. Som utgangspunkt kan ikke slike fordeler ses i sammenheng siden det knytter seg politiske vurderinger til hvert av tiltakene. Samtidig kan det være forhold som tilsier at det er hensiktsmessig å se fordelene i sammenheng. Utvalget vil i avsnittet kort omtale forhold som kan inngå i en slik samlet vurdering.

7.2.7.2 Kostnadene vil uansett bli dekket gjennom kontrakter med det offentlige (eller på annen måte gjennom offentlige midler)

I den grad de ideelle tjenesteleverandørene uansett får pensjonskostnadene dekket gjennom avtalene med det offentlige, er en særskilt kompensasjonsordning unødvendig. Dette er kanskje særlig aktuelt for ideelle organisasjoner som er leverandører av tjenesten på ubestemt tid. Disse vil få dekket de historiske pensjonskostnadene knyttet til offentlig tjenestepensjon gjennom betalingen de får for tjenesten. Det er særlig aktuelt hvor tjenesten ikke er konkurranseutsatt. Eksempler på slike virksomheter er de 12 ideelle institusjonene som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten, og de 19 familievernkontorene som er tett integrert i det statlige familievernet.

I de fleste tilfeller inngår imidlertid kostnader til pensjonsordning som ett av flere elementer i tilbudet virksomhetene gir i forbindelse med en anskaffelsesprosess.

7.2.7.3 Betydningen av verdiøkning på eiendom

Ideelle virksomheter kan ha mottatt fordeler som er knyttet til driften. Et særskilt forhold er eiendommene som virksomhetene drives i og som tilhører de ideelle organisasjonene. Betalingen fra offentlige myndigheter kan ha finansiert verdiøkning på eiendom ut over normal verdistigning, som oppgradering av for eksempel ventilasjonsanlegg og annen infrastruktur, eller påbygg. I vurderingen må det eventuelt skilles mellom dekning som innebærer oppgradering av eiendommen og vanlig vedlikehold. Spørsmålet er om fordeler i form av verdiøkning på eiendom skal inngå som en del av vurderingen av om staten bør dekke ideelle virksomheters historiske pensjonskostnader. I en gjennomgang vil det måtte avklares om oppgraderingen av bygningsmassen har vært betalt av offentlige myndigheter eller av virksomheten selv.

I de tidligste skriftlige avtalene som utvalget har mottatt inngår eiendomsdrift og kostnadsdekning knyttet til denne som en tydelig del, se avsnitt 4.3. Det framgår også av avtalene at partene har hatt særlig oppmerksomhet på denne delen av kontraktsforholdet. Utvalget har registrert at det var noe uenighet mellom partene i visse perioder. Det at partene har avtalefestet forholdet, og at de har hatt en særskilt oppmerksomhet på dette området, tyder på at eiendomsdrift og kostnadsdekning har vært avklart mellom partene, og derfor ikke bør trekkes inn i en vurdering av dekning av pensjonskostnader der det, som framstillingen hittil har vist, har vært mindre bevissthet om ansvarsfordelingen.

Det å gå inn i disse avtaleforholdene for å vurdere om offentlige myndigheter har finansiert verdistigning på virksomhetens bygningsmasse, vil innebære et omfattende dokumentasjonsarbeid. I de fleste tilfellene vil det ikke være mulig å fastslå eventuelle økonomiske fordeler. Etter utvalgets syn bør det utvises varsomhet med å inkludere slike forhold i en vurdering av om det skal gis kompensasjon og også i selve utmålingen av kompensasjonen. Det kan ikke utelukkes at ideelle virksomheter har fått en verdiøkning på sin eiendom som følge av sin leveranse til det offentlige, men dette bør ikke løses i en kompensasjonsordning som gjelder historiske pensjonskostnader. Forholdene bør vurderes uavhengig av hverandre.

7.2.7.4 Betydningen av gunstige skatte- og avgiftsregler

Ideelle virksomheter kan motta ulike former for offentlig støtte. Det kan stilles spørsmål ved om slik støtte skal gå til fradrag i en eventuell kompensasjonsordning. Det er forhold som både taler for og mot dette. På den ene siden bør virksomhetene ikke overkompenseres. Dersom én og samme virksomhet mottar ulike former for tilskudd og annen offentlig støtte, er det en fare for at det kan forekomme overkompensasjon. På den annen side vil hver enkelt støtteordning gjerne ha sitt eget formål. Det er således ikke nødvendigvis problematisk at samme virksomhet mottar ulike former for støtte.

Ideelle organisasjoner kan være skattefrie institusjoner i henhold til skatteloven7 § 2-32, under forutsetning av at virksomheten «ikke har erverv til formål». Skattefritaket omfatter både formuesskatt, inntektsskatt og skatt på kapitalinntekter.

De fleste av virksomhetene som faller innenfor utvalgets arbeid har skattefritak. Det er ikke fastsatt noen øvre beløpsgrense for inntekt eller formue, så lenge virksomheten realiserer et ikke-ervervsmessig formål. Veldedige og allmennyttige institusjoner som omfattes av skattefritaket, har også skattefritak for inntekt av økonomisk virksomhet som ikke overstiger 140 000 kroner. Hvis omsetningen av den økonomiske virksomheten overstiger 140 000 kroner, er hele omsetningen i den økonomiske virksomheten skattepliktig. Bruttoformuen i den skattepliktige delen av organisasjonen vil være skattepliktig.

Veldedige og allmennyttige organisasjoner skal ikke registrere seg i Merverdiavgiftsregisteret før avgiftspliktig omsetning har passert 140 000 kroner, jf. merverdiavgiftsloven8 § 2-1. Det framgår av § 3-12 at det er noen typer omsetning som er unntatt fra avgiftsplikt, men den økonomiske verdien av fritaket er av bagatellmessig betydning. Unntaket gjelder blant annet begrenset annonsering og salg fra bruktbutikk. For omsetning og formidling av helsetjenester gjelder et særskilt unntak fra loven, jf. § 3-2. Dette unntaket gjelder generelt for alle som leverer helsetjenester, herunder tjenester som omfattes av spesialisthelsetjenesteloven.

Verdien av fritaket for arbeidsgiveravgift i folketrygdloven9 § 23-2 er også av liten betydning. Fritaket gjelder bare når institusjonens eller virksomhetens totale lønnsutgifter ikke overstiger 500 000 kroner per år, og bare for lønnsutbetalinger som ikke overstiger 50 000 kroner per ansatt per år. Svært få, om noen, av virksomhetene som faller innenfor utvalgets arbeid oppfyller kravene for fritak fra arbeidsgiveravgift.

Når det gjelder gunstige skatte- og avgiftsregler for ideelle organisasjoner, er det først og fremst skattefritak for inntekt og formue i skatteloven § 2-32 som er av betydning. Siden skattefritaket i § 2-32 er forbeholdt virksomheter som ikke har erverv til formål, innebærer det at spart skatt muliggjør oppbygging av en viss egenkapital som kan benyttes til et ideelt formål. Dersom staten ut fra rimelighetshensyn gir de ideelle virksomhetene dekning for historiske pensjonskostnader, synes det samtidig ikke rimelig å gjøre fradrag for oppsparte midler som skal gå til ideelle formål. Etter utvalgets syn bør ikke skattemessige fordeler inngå som en del av vurderingen av om det skal gis kompensasjon eller gå til fradrag ved utmåling av en kompensasjon for historiske pensjonskostnader.

7.2.8 Gjeldende politikk knyttet til ideelle organisasjoner som leverandører av helse- og sosialtjenester

7.2.8.1 Samarbeidsavtalen om leveranser av helse- og sosialtjenester

Stoltenberg II-regjeringen inngikk høsten 2012 en samarbeidsavtale med ideell sektor om leveranser av helse- og sosialtjenester. Formålet med avtalen var å anerkjenne, styrke og synliggjøre den viktige rollen ideelle organisasjoner spiller i det norske velferdssamfunnet. Avtalen nedfelte seks overordnede prinsipper for samarbeidet mellom regjeringen og ideell sektor; prinsippene om kvalitet, god bruk av offentlige midler, langsiktighet og forutsigbarhet, uavhengighet, mangfold og dialog.

Ved regjeringsskiftet i 2013 ønsket Solberg-regjeringen og ideell sektor å videreføre samarbeidsavtalen. KS trådte også inn som avtalepart.

Samarbeidsavtalen inneholder ingen krav om pensjonsordninger, men har et punkt om pensjon som lyder: «Regjeringen og ideell sektor er enige om å gjennomgå problemstillinger knyttet til ideelle aktørers pensjonskostnader».10

Et av formålene med samarbeidsavtalen er å etablere en møteplass der regjeringen og ideelle organisasjoner kan drøfte sentrale prinsipielle spørsmål og rammebetingelser.

7.2.8.2 Tiltaksplanen for å bedre rammene for ideelle leverandører av helse- og sosialtjenester

I 2015 utarbeidet regjeringen en tiltaksplan for å bedre rammene for ideelle leverandører av helse- og sosialtjenester som er omtalt i samarbeidsavtalen. Tiltaksplanen ble utarbeidet som følge av at de nye anskaffelsesdirektivene innebærer at dagens unntak for skjermede anbud for ideelle organisasjoner trolig ikke kan videreføres, i hvert fall for kontrakter som overstiger EØS-terskelverdien på 750.000 euro. Tiltaksplanen er utformet i dialog med de ideelle organisasjonene, og skisserer flere overordnede tiltak som kan bidra til å bedre rammebetingelsene til de ideelle tjenesteleverandørene. Ekspertutvalget for utredning av det faglige grunnlaget for en eventuell statlig dekning av de ideelle organisasjoners historiske pensjonskostnader er ett av tiltakene i denne planen.

7.2.8.3 Ideelles rolle beskrevet i andre politiske planer og strategier

Viktigheten av ideelle aktørers innsats på helse- og sosialfeltet trekkes også fram i en rekke andre offentlige dokumenter.

I regjeringsplattformen heter det at regjeringen vil effektivisere offentlig sektor, øke bruken av private og ideelle ressurser i offentlig velferdsproduksjon, styrke arbeidet med arbeidsrettet rehabilitering, og gjøre det lettere for private og ideelle organisasjoner å samarbeide med NAV om nye og bedre attføringstjenester.

Et annet eksempel er Opptrappingsplan for rusfeltet (2016–2020).11 Under punkt 3.4.4 står det:

«Frivillige og ideelle organisasjoner har historisk vært viktige pådrivere på rusfeltet, og spiller fortsatt en sentral rolle innen forebygging og det samlede tilbudet til rusmiddelavhengige. Det framgår av regjeringsplattformen at regjeringen vil skape større rom for private, lokale og frivillige initiativ. Bidraget fra ideell og frivillig sektor både er og har vært avgjørende for utviklingen av norsk rusmiddelpolitikk og tjenester til personer med rusproblemer. Dette er kompetanse, erfaringer og tjenester vi må sikre. Hovedinnsatsen i denne planen er rettet mot kommunene, og (videre)utvikling av frivillighetsfeltet bør ses i denne sammenheng. Som et ledd i dette arbeidet har regjeringen i samarbeid med KS og Frivillighet Norge utarbeidet en nasjonal strategi for frivillig arbeid på helse- og omsorgsfeltet, som også omhandler rusfeltet. Strategien skal bidra til å redusere ensomhet, beholde og rekruttere flere til frivillig sektor og styrke systematisk samarbeid mellom kommunene og frivillige aktører. En sentral målsetting for opptrappingsplanen er å gi brukerne bedre tjenester lokalt, med en stabil bosituasjon og gode oppfølgings- og rehabiliteringstjenester. Regjeringen mener at det er i dette rommet frivillighetsfeltet spiller en helt sentral rolle, gjennom å tilby aktivitets- og nettverkstiltak, som supplerer og understøtter den offentlige innsatsen.».

Det er viktig å merke seg at i strategien det refereres til, er innkjøp av velferdstjenester fra ideelle aktører eksplisitt ikke omfattet. Strategien gjelder bare for den frivillige, ubetalte delen av helse- og omsorgssektoren. Det er dermed ikke gitt løfter i opptrappingsplanen for rusfeltet om en spesiell satsing på ideelle leverandører av helse- og sosialtjenester, samtidig som det understrekes at nettopp «Dette (bidraget fra ideelle og frivillige) er kompetanse, erfaring og tjenester vi må sikre».

Regjeringens syn på ideelle leverandører av helse- og sosialtjenester framgår også av helse- og omsorgsminister Bent Høies innlegg i Vårt Land 5. februar 2016:

«Vi har nå startet reformen fritt behandlingsvalg. Godkjente aktører utenfor det offentlige, herunder ideelle, vil kunne utnytte mer av sin behandlingskapasitet, dersom pasienter ønsker seg dit. (…) For valgfrihet for den enkelte og rammene for ideell sektor henger sammen. Er man mot det første, svekker man det siste. Forskjellige mennesker ønsker forskjellige tilbud. Mer valgfrihet og selvbestemmelse gir også rom for at ideelle aktører får utnyttet kapasiteten for dem som ønsker seg til dem. (…) Jeg deler ikke frykten for konkurranse på de ideelles vegne, så lenge vilkårene er gode. Vi har bedt om at det vurderes kvalitetskonkurranser, der pris er fastlagt på forhånd, og det er kvaliteten som avgjør. Dette er viktig for ideelle. I tillegg er regjeringen opptatt av å se på hvordan man i anskaffelser kan vektlegge kvaliteter som ideell sektor er sterke på. Avtalene må også bidra til forutsigbarhet.»

Videre vises det til den nylig framlagte Nasjonal helse- og sykehusplan 2016–201912, der det står følgende:

«Regjeringen vil øke mangfoldet og valgfriheten i psykisk helsevern og rusbehandling. Helseforetakene skal kjøpe mer tjenester fra private og ideelle aktører. (…).
Private aktører utgjør en viktig del av spesialisthelsetjenesten. Private sykehus, privatpraktiserende spesialister, ideelle organisasjoner og andre private helseaktører bidrar vesentlig i løsningen av helseoppgavene sammen med den offentlige helsetjenesten. De bidrar med økt kapasitet der det trengs, skaper større mangfold i helsetilbudet og gir pasientene større valgfrihet.»

Regjeringen har altså uttalt at den ønsker å tilrettelegge for at ideelle kan hevde seg i konkurransen, samtidig som det åpnes for at hver enkelt brukers ønsker gjennom fritt behandlingsvalg skal være med på å påvirke hvordan helse- og omsorgstilbudet i Norge ser ut i framtiden.

Verken samarbeidsavtalen, tiltaksplanen eller andre offentlige strategier og planer som omtaler ideell sektor i leveranser av helse- og sosialtjenester, er juridisk bindende dokumenter. De gir heller ikke uttrykk for noen forventning om at ideelle virksomheter skal ha en særskilt tjenestepensjonsordning. Samarbeidsavtalen og tiltaksplanen gir imidlertid uttrykk for en forventning om at en løsning på problemstillingene med historiske pensjonskostnader er et ledd i å bedre forholdene for ideell sektor. Slik utvalget ser det, har staten gjennom disse dokumentene uttrykt et ønske om å gi ideell sektor gode vilkår som leverandører av helse- og sosialtjenester, også når tjenestene som kjøpes inn er gjenstand for offentlig anskaffelser, og ikke lenger en integrert del av den offentlige tjenesteproduksjonen. Det er gjennom disse dokumentene skapt en forståelse av at staten anerkjenner at en løsning på problematikken knyttet til historiske pensjonskostnader kan være en forutsetning for å bedre vilkårene for ideell sektor.

7.2.9 Oppsummering

Som bakgrunn for drøftingen av hvorvidt det bør gis en statlig kompensasjon for de historiske pensjonskostnadene til ideelle leverandører av helse- og sosialtjenester til staten, har utvalget kartlagt samarbeidet mellom myndighetene og de aktuelle virksomhetene, både slik det er og har vært regulert i avtaler, og slik det har vært i praksis. Drøftingen viser at pensjon er omtalt på mange ulike vis i de aktuelle avtalene. Ofte har pensjonsspørsmålet bare vært indirekte behandlet i samarbeidet, og ikke nevnt i selve avtaleteksten.

Utvalget konstaterer at partene tidligere avtalte eller praktiserte sine avtaler slik at ansatte i de ideelle virksomhetene hadde samme lønns- og arbeidsvilkår, herunder pensjonsvilkår, som de ansatte i institusjonene og tjenestene det offentlige selv drev. Det er ikke mulig å entydig konkludere med at dette er en følge av pålegg fra, eller en forutsetning fra, myndighetene. Mer enn at det ble ensidig pålagt en spesiell form for pensjonsordning, ble det i større og mindre grad fra begge sider forutsatt at de ideelle tjenesteleverandørene skulle ha samme tjenestepensjonsordning som de ansatte i tilsvarende offentlige virksomheter. Dette var også et ønske fra de ideelle virksomhetene selv. Partene ønsket ikke å konkurrere om arbeidskraften.

På 2000-tallet ble samarbeidet mellom ideelle aktører og det offentlige endret på mange felter samtidig: parallelt med skifte av forvaltningsnivå for spesialisthelsetjenesten og barnevernet, samt omlegging av reglene for beregning og fordeling av reguleringspremien i kommunal tjenestepensjonsordning, ble anskaffelsesregelverket hyppigere brukt, og flere helse- og sosialtjenester ble konkurranseutsatt. Verken myndighetene eller virksomhetene selv tok umiddelbart initiativ til å endre avtaler eller praksis som følge av dette.

Tvert imot la staten til rette for at situasjonen skulle kunne fortsette som før gjennom å tre inn i avtaler der det var uttalt at de ideelle leverandørene skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning, samt gjennom å benytte muligheten i anskaffelsesdirektivet til å skjerme anskaffelser på helse- og sosialfeltet for ideelle tjenesteytere. Dette var et signal om myndighetenes ønske om å beholde disse leverandørene i markedet. På barnevernfeltet og rusfeltet har skjermede anbudsrunder vært benyttet i utstrakt grad.

Utvalget vil påpeke at det ikke lar seg gjøre å avklare på generell basis i hvilken grad det offentlige er rettslig forpliktet til å dekke de ideelle virksomhetenes pensjonskostnader. Dette lar seg ikke generalisere, og det vil kun være gjennom en rettsbehandling man vil kunne si om staten er forpliktet til å kompensere utgifter knyttet til historiske pensjonskostnader i konkrete tilfeller.

Det er grunn til å forvente flere søksmål mot staten dersom det ikke kompenseres for historiske pensjonskostnader som ideelle virksomheter har pådratt seg. Det ansees som lite hensiktsmessig både for staten og de berørte virksomhetene å legge opp til et regime der hvert enkelt avtale må prøves for retten.

Etter utvalgets syn er det behov for rydde opp i forholdet mellom virksomhetene og staten. Det knytter seg til erkjennelsen av at tidligere samarbeid er erstattet av et nytt system, der leveransen av tjenestene i hovedsak er basert på konkurranse mellom virksomhetene.

Utvalget avgrenser i det videre sine anbefalinger til å gjelde en opprydding i problemstillingen som gjelder historiske pensjonskostnader. Etter mandatet skal utvalget «på faglig grunnlag vurdere hvorvidt en eventuell dekning av historiske pensjonskostnader vil kunne bidra til mer likeverdige vilkår for tilbydere av helse- og sosialtjenester». Utvalget beskriver på bakgrunn av dette historiske pensjonskostnaders innvirkning på virksomhetenes økonomi. En diskusjon eller anbefalinger om hva som er en god velferdsmiks, og hva slags rolle de ideelle organisasjonene bør ha i framtiden som leverandører av helse- og sosialtjenester, anser utvalget å ligge utenfor mandatet. Dette vil dessuten være en politisk vurdering som bør baseres på faglige vurderinger som ligger utenfor ekspertutvalgets kompetanse. Utvalget registrerer imidlertid de politiske signalene som gis, blant annet gjennom samarbeidsavtalen om leveranser av helse- og sosialtjenester, om at det er ønskelig at ideelle virksomheter skal fortsette å være en del av den norske velferdsmodellen. Et uttrykk for dette ønsket er også at rammevilkårene for ideelle organisasjoner, på initiativ fra Helse- og omsorgsdepartementet, og som ledd i tiltaksplanen for ideelle leverandører, jf. avsnitt 7.2.8.2, er et eget oppfølgingspunkt for helseforetakene. Utvalget registrerer også at den nyeste forskningen på feltet viser at andel ideelle tjenesteytere er stabil, det offentlige har gått tilbake og de kommersielle er i økning i dagens marked.

Samtidig vil utvalget påpeke at kommersielle tilbydere også kan ha ulemper de må ta høyde for i sine anbud som ideelle aktører ikke trenger å ta hensyn til. De kommersielle leverandørene har for eksempel krav på seg til å sikre overskudd til eierne. Kartleggingen utvalget har gjort av pensjonsordningene hos de kommersielle leverandørene av helse- og sosialtjenester, viser at de gjennomgående har innskuddspensjonsordninger som ligger over minstekravet, i noen tilfeller opp mot maksimale innskuddssatser. Når det gjelder utgifter til pensjon som sådan er derfor ikke bildet entydig at ideelle har høye utgifter, mens kommersielle har lave. Det viktige skillet er at kommersielle tilbydere med privat tjenestepensjonsordning har oversikt over sine utgifter til pensjon, mens ideelle virksomheter som har eller har hatt offentlig tjenestepensjonsordning, har uforutsigbare framtidige utgifter.

En opprydding i de ideelle leverandørenes historiske pensjonskostnader vil slik sett først og fremst bidra til å rette opp i en ubalanse skapt av at forutsetningene for samspillet mellom det offentlige og de ideelle virksomhetene har endret seg. Utvalget vil derfor understreke viktigheten av at de ideelle aktørene vurderer alternative tjenestepensjonsordninger gitt den virkeligheten de opererer i. De private tjenestepensjonsordningene som i dag finnes kan utformes på forskjellige måter og tilpasses den enkelte virksomhet, både hva gjelder type pensjonsordning og nivå på ytelsene. Offentlig tjenestepensjonsordning egner seg i liten grad i en situasjon hvor tjenesteavtalene, og dermed virksomhetens finansiering, ikke har evighetens perspektiv.

7.3 Avgrensing av hvilke virksomheter som kan omfattes av en kompensasjonsordning

7.3.1 Innledning

Utvalget er satt ned for å avgrense på faglig grunnlag hvilke organisasjoner og virksomheter som er aktuelle for en eventuell statlig dekning av ideelle organisasjoners historiske pensjonskostnader. I mandatet heter det at utvalget skal

«foreslå kriterier for å avgrense hvilke organisasjoner og virksomheter som er aktuelle for en eventuell statlig dekning av historiske pensjonskostnader. Kriteriene må dekke tilfeller der tidligere ideelle organisasjoner har endret karakter, for eksempel til å bli private foretak».

På bakgrunn av gjennomgangen i kapittel 3 til 6 mener utvalget at en kompensasjonsordning kan avgrenses etter følgende kriterier:

Utvalget mener ordningen bør omfatte virksomheter som har levert helse- og sosialtjenester som staten ved lov har ansvar for å levere til innbyggerne. Utvalgets gjennomgang av historikken på området, som er redegjort for i tidligere kapitler, viser etter utvalgets oppfatning at det særlig er i forhold til disse tjenestene spørsmålet om det har vært en forutsetning om offentlig tjenestepensjonsordning er relevant. Dette gjenspeiles også i mandatets referanse til ideelle aktører som leverandører av helse- og sosialtjenester. Utvalget kan ikke utelukke at det finnes tilfeller hvor det er avtalt eller praksis for at oppdragsgiver skal dekke kostnader til offentlig tjenestepensjon også for tjenester som ikke er en del av statens lovfestede ansvar. Utvalget har imidlertid ikke funnet noen tilfeller hvor dette har skjedd for tjenester som ikke er lovfestet. Videre mener utvalget at ordningen bare kan omfatte virksomheter som har hatt offentlig tjenestepensjonsordning som er avtalt eller forutsatt mellom den enkelte virksomhet og det offentlige, på tjenesteområder som staten nå har et ansvar for.

Utvalget har kommet fram til at de aktuelle tjenesteområdene under helse- og sosialtjenester er barnevern, familievern, arbeidsmarkedstiltak, asylmottak og spesialisthelsetjeneste, herunder somatikk, tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB), psykiatri, spesialisert rehabilitering og ambulansetjenester. Hvert enkelt tjenesteområde vil bli gjennomgått i dette avsnittet med tanke på om de bør omfattes av kompensasjonsordningen eller ikke.

7.3.2 Gruppering av virksomheter innenfor helse- og sosialsektoren som kan omfattes av en kompensasjonsordning

Mandatet for utvalgets arbeid forutsetter at det i utgangspunktet er ideelle virksomheter som skal omfattes av utvalgets vurdering av en eventuell statlig dekning av historiske pensjonskostnader. Denne avgrensingen i mandatet skyldes antakelig at nedsettelsen av utvalget var ett av tiltakene i regjeringens tiltaksplan for å bedre rammevilkårene til ideelle tjenesteleverandører. Tiltaksplanen bygger igjen på samarbeidsavtalen mellom regjeringen, KS og ideelle organisasjoner. Nedsettelsen av utvalget var dermed først og fremst begrunnet i et ønske om å bedre rammevilkårene for ideelle aktører. Samarbeidsavtalen og tiltaksplanen blir omtalt i avsnitt 7.2.8.

Mandatet presiserer imidlertid at kriteriene utvalget bruker for å avgrense hvilke virksomheter som er aktuelle for en statlig dekning av historiske pensjonskostnader, også må romme tilfeller der tidligere ideelle virksomheter har skiftet eierform til annen privat virksomhet. Som vist i kapitlene 3, 4 og 5 er det enkelte private foretak som ikke kan defineres som ideelle, men som har hatt den samme relasjonen til offentlige myndigheter, og som har vært underlagt de samme vilkårene eller forutsetningene om tjenestepensjonsordning som de ideelle leverandørene. Det kan typisk være virksomheter som har vært ideelle tidligere for så å bli kommersielle. Utvalget kan heller ikke utelukke at det kan være enkelte virksomheter som hele tiden har vært kommersielle, og har hatt offentlig tjenestepensjonsordning. Likebehandlingshensyn gjør etter utvalgets oppfatning at organisasjonsform alene ikke kan være utslagsgivende for hvorvidt det skal gis kompensasjon, og utvalget vil også ta med disse aktørene i den videre drøftingen av om kompensasjon bør gis, og hvordan en slik ordning bør innrettes.

Tabell 7.1 gir en skjematisk framstilling av ulike private leverandører av helse- og sosialtjenester i Norge i dag. Den viser relasjonen de har til forvaltningsnivå og om de har offentlig tjenestepensjonsordning. Utvalget har delt inn virksomhetene i to hovedgrupper som igjen er delt i syv undergrupper.

Hovedgruppe 1 inneholder virksomheter som leverer helse- og sosialtjenester som det ikke er et offentlig ansvar å levere. Her finner man aktører som har aktivitet basert på eget initiativ, og ikke på oppdrag fra det offentlige. Dette kan like fullt være helse- og sosialtjenester, ofte med offentlig støtte, og virksomhetene kan ha offentlig tjenestepensjonsordning. Virksomheter i hovedgruppe 1 faller utenfor utvalgets forslag til en mulig kompensasjonsordning fordi de ikke leverer helse- og sosialtjenester på bakgrunn av en bestilling fra det offentlige. De er leverandør av tjenester som det offentlige ikke har et ansvar for å levere til befolkningen. Innunder hovedgruppe 1 er det to undergrupper:

Gruppe 1: Frivillig aktivitet. Dette er aktivitet som ideelle virksomheter driver på eget initiativ. Selv om det kan være gitt offentlig støtte til arbeidet, er det ingen lovpålagt tjeneste, og aktiviteten som foregår er ingen leveranse på oppdrag fra det offentlige. I mange tilfeller er aktiviteten basert på ubetalt arbeidskraft. Eksempler på aktiviteter under denne gruppen er besøkstjeneste, inkluderingsarbeid og likemannsarbeid.

Gruppe 2: Private tjenester betalt av bruker. Dette er tjenester som i hovedsak ikke er finansiert av det offentlige. En stor del av kostnaden ved å utføre tjenesten betales av bruker direkte til tjenesteleverandør. De kommersielle virksomhetene utfører ikke oppdrag på vegne av det offentlige. Eksempel fra denne gruppen er privatpraktiserende tannleger og leverandører av ulike typer helsetjenester der pasienten selv betaler hele behandlingen. Ulike typer utøvere av naturmedisin og alternativ terapi vil også falle inn under denne gruppen. Enkelte ideelle aktører driver også slike kommersielle tjenester. For eksempel finnes det ideelle aktører som tilbyr brukerbetalt rusbehandling. Enkelte av de ideelle aktørene som delvis driver kommersielt kan ha offentlig tjenestepensjonsordning.

Hovedgruppe 2 inneholder virksomheter som leverer helse- og sosialtjenester som det er et offentlig ansvar å levere til befolkningen. I slike tilfeller vil det være et oppdragsgiver/leverandør-forhold mellom virksomheten og det offentlige. De av virksomhetene i denne gruppen som ikke har hatt offentlig tjenestepensjonsordning, faller utenfor utvalgets forslag til en mulig kompensasjonsordning. Andre virksomheter faller ut fordi de leverer helse- og sosialtjenester til kommuner. I hovedgruppe 2 er det fem undergrupper:

Gruppe 3: Kommersielle med tilskudd og/eller stykkprisrefusjon. Tjenestene i denne gruppen er lovpålagt, og tjenesteyter får refusjon for behandlingene som utføres. Så vidt utvalget har kunnet bringe på det rene, har disse virksomhetene ikke offentlig tjenestepensjonsordning for sine ansatte, bortsett fra den lovpålagte tjenestepensjonsordningen for sykepleiere. Utvalget har ikke funnet noen ideelle virksomheter i denne gruppen. De som faller inn under denne gruppen er for eksempel privatpraktiserende leger og ansatte på private legekontorer.

Gruppe 4: Kommersielle med avtale om leveranse. Tjenesteytere i denne gruppen er kommersielle virksomheter som leverer lovpålagte helse- og sosialtjenester til det offentlige. Typiske eksempler er sykehjemsdrift, røntgen og laboratorietjenester, private sykehus og drift av barneverntjenester. Virksomhetene har normalt ikke offentlig tjenestepensjonsordning for sine ansatte, bortsett fra den lovpålagte tjenestepensjonsordningen for sykepleiere. Ettersom de ikke har offentlig tjenestepensjonsordning, faller gruppen i utgangspunktet ikke inn under utvalgets arbeid. Det vil likevel være noen få kommersielle aktører som har offentlig tjenestepensjonsordning fordi det har vært avtalt med eller forutsatt av offentlig oppdragsgiver. Disse virksomhetene inngår i utvalgets vurdering i den grad de har levert statlige helse- og sosialtjenester.

Gruppe 5: Ideelle med avtale om leveranse til kommune. Mange ideelle virksomheter leverer helse- og sosialtjenester til kommunene. Arbeid relatert til botilbud for rusmisbrukere er ett eksempel, sykehjemsdrift er et annet. Gruppen faller ikke inn under utvalgets arbeid, da virksomhetene ikke leverer tjenester til staten. Det ligger utenfor utvalgets mandat å kartlegge virksomheter som leverer helse- og sosialtjenester til kommuner. Mange av dem vil imidlertid ha tilsvarende utfordringer knyttet til historiske pensjonskostnader som ideelle virksomheter som leverer helse- og sosialtjenester til staten.

Gruppe 6: Ideelle med avtale om leveranse til staten. Denne gruppen omfatter ideelle virksomheter som leverer eller har levert helse- og sosialtjenester til staten, som staten har et lovbestemt ansvar for å tilby befolkningen. De aktuelle tjenesteområdene er barnevern, arbeidsmarkedstiltak, drift av asylmottak og spesialisthelsetjenester (herunder tjenester innenfor somatikk, tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB), psykiatri, rehabilitering og ambulansetjenester), jf. utvalgets tidligere avgrensing av helse- og sosialtjenester, se avsnitt 3.2.2. Virksomheter i gruppe 6 omfattes av utvalgets arbeid.

Gruppe 7: Ideelle med direkte finansiering. Gruppe 7 knytter seg til den særskilte gruppen av 12 ideelle institusjoner som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten og 19 kirkelige familievernkontorer. De 12 ideelle institusjonene utgjør en integrert del av spesialisthelsetjenesten i regionene, og de 19 kirkelige familievernkontorene er integrert i det statlige familievernet. Virksomhetene håndteres i stor grad på linje med offentlige virksomheter. Gruppen omfattes av utvalgets vurderinger, men er plassert i en egen gruppe på grunn av den tette integrasjonen de i dag har med henholdsvis de regionale helseforetakene og det statlige familievernet. Dette vil også kunne ha betydning for hvorvidt de anses å være i målgruppen for en eventuell kompensasjonsordning.

Tabell 7.1 Private virksomheter som yter helse- og sosialtjenester

Nr.

Type privat virksomhet

Oppdragsgiver

OfTP*

Vilkår eller forutsetning om OfTP

Annen helse- og sosialtjeneste

1

Frivillig aktivitet

Ingen

Ja/nei

Nei

2

Private tjenester betalt av bruker

Ingen

Ja/nei

Nei

Lovregulert helse- og sosialtjeneste

3

Kommersielle med tilskudd og/eller stykkprisrefusjon

Kommune/stat

Nei

Nei

4

Kommersielle med avtale om leveranse

Kommune/stat

Ja/nei

I hovedsak nei. I noen få tilfeller ja som følge av avtale

5

Ideelle med avtale om leveranse til kommune

Kommune

Ja/nei

I mange tilfeller ja som følge av avtale

6

Ideelle med avtale om leveranse til staten

Stat

Ja/nei

I mange tilfeller ja som følge av avtale

Ideelle med direkte finansiering

7

Ideelle med direkte finansiering

Stat

Ja

Ja som følge av tett integrert del av staten

* OfTP=offentlig tjenestepensjonsordning

Etter utvalgets vurdering er det virksomheter som faller inn under gruppe 6 og 7, og enkelte virksomheter i gruppe 4, som omfattes av utvalgets mandat. Viktige kjennetegn for virksomheter i disse gruppene er at de har drevet helse- og sosialtjenester på vegne av staten, og at de har hatt offentlig tjenestepensjonsordning som et resultat av sin relasjon til det offentlige.

Virksomheter som ikke har hatt offentlig tjenestepensjonsordning, uavhengig av om de er ideelle eller ikke, faller utenfor utvalgets vurderinger. Som det framgår av kapittel 6, har ideelle aktører med foretakspensjonsordning for sine ansatte et begrenset omfang av historiske pensjonskostnader sammenlignet med virksomheter med offentlige tjenestepensjonsordninger.

I de videre avsnittene vil utvalget se på virksomheter innenfor de tjenesteområdene som oppfyller kriteriene utvalget har satt for å komme i betraktning for en dekning av historiske pensjonskostnader. Det vil også kunne være andre hensyn som gjør at de faller utenfor. Det kan være at utgiftene allerede er dekket, eller at det i den avtalte leveransen ikke har vært stilt vilkår eller vært noen forventning om offentlig tjenestepensjonsordning.

7.3.3 Spesialisthelsetjenester levert til staten

Som vist i kapittel 3 og 4 er det ikke definert i lov hvilke tjenester som inngår i spesialisthelsetjenesten. Hva som anses som spesialisthelsetjeneste vil endre seg over tid med utviklingen av medisinsk metode og teknologi. Spesialisthelsetjenesten kan dermed best avgrenses som alt som ikke omfattes av primærhelsetjenesten, som er et kommunalt ansvar.

De regionale helseforetakene (RHF) ble opprettet etter at staten tok over ansvaret for spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene 1. januar 2002. De regionale helseforetakene planlegger og styrer funksjonsfordeling, lokalisering, dimensjonering og investeringer for å ivareta et helhetlig regionalt tilbud. For å kunne legge planer for spesialisthelsetjenestens framtidige innretning, må regionene vurdere blant annet endringer i befolkningens behov, teknologisk og medisinsk utvikling, investeringer og personellbehov.

Regionale helseforetak kan velge i hvilken grad de skal benytte private leverandører. Ideelle virksomheter leverer tjenester til staten innenfor sykehustjenester, tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB), psykiatri, rehabilitering og ambulansetjenester.

De skriftlige avtalene som utvalget har innhentet, viser at det i mange tilfeller har vært et krav eller en omforent enighet mellom partene at virksomhetene skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning. Det vises til avtalegjennomgangen i avsnitt 5.6.

Utvalget legger til grunn at virksomheter som leverer eller har levert spesialisthelsetjenester til staten, og som har eller har hatt offentlig tjenestepensjonsordning, i stor grad kan omfattes av en kompensasjonsordning. Unntak er de tolv ideelle institusjoner som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten, nærmere omtalt i avsnitt 7.3.4. Disse faller utenfor en kompensasjonsordning fordi de historiske pensjonskostnadene i hovedsak allerede blir dekket av det offentlige. Det samme gjelder virksomheter som har levert ambulansetjenester. Utvalget har fått informasjon om at historiske pensjonskostnader for denne tjenesten er dekket av ett av de regionale helseforetakene, se avsnitt 5.6.7. Utvalget har ellers ikke mottatt informasjon som tilsier at det har vært stilt som vilkår fra offentlige myndigheter at virksomheter innen ambulansetjenesten skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning for sin ansatte.

7.3.4 Særskilt om tolv ideelle institusjoner som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten

I kapitlene 3 og 4 er det redegjort for den særskilte situasjon som knytter seg til tolv ideelle institusjoner som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten. Disse tolv ideelle institusjonene13 utgjør en integrert del av spesialisthelsetjenesten i regionene, og håndteres i stor grad på linje med helseforetakene. Gruppen av tolv ideelle institusjoner er i utgangspunktet omfattet av utvalgets arbeid. De har offentlig tjenestepensjonsordning, og denne er et utslag, som for resten av spesialisthelsetjenesten, av et tett samspill med det offentlige.

I motsetning til hva som er tilfelle for rusomsorgen, spesialisert rehabilitering og andre deler av spesialisthelsetjenesten, så har de tolv ideelle institusjonene fortsatt som en integrert del av det offentlige helsevesenet. Gjeldende avtaler er regnet for å være inngått før 1994, og trenger derfor etter EØS-regelverket ikke utlyses på nytt. Dette forholdet setter de tolv ideelle institusjonene i en særskilt posisjon som skiller dem fra andre ideelle virksomheter.

Etter hva utvalget erfarer får de tolv ideelle institusjonene i hovedsak dekket pensjonsutgiftene gjennom de regionale helseforetakene, og behandles dermed som en integrert del av det offentlige helsevesenet. Dekningen gjelder også de historiske pensjonskostnadene, jf. avsnitt 6.8. I likhet med gruppen av ideelle virksomheter under familievernet, mener utvalget det er argumenter som taler mot at de tolv ideelle institusjonene omfattes av en kompensasjonsordning for historiske pensjonskostnader. Det er allerede etablert en ordning der utgiftene dekkes på samme måte som for de offentlig eide helseforetakene. Videre er virksomhetene fullfinansiert av helseforetakene, og har løpende kostnadsdekning. Dersom det på sikt skulle komme en endring i relasjonen mellom de tolv ideelle institusjonene og helseforetakene, for eksempel gjennom nye avtaler som utlyses, mener utvalget det i forbindelse med denne endringen må klargjøres hvordan den framtidige dekningen av historiske pensjonskostnader skal gjennomføres.

Utvalget mener altså at gruppen av tolv ideelle institusjoner som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten, må avklare dekningen av de historiske pensjonskostnadene i driftsavtalene de har med helseforetakene, og at de derfor ikke bør omfattes av en kompensasjonsordning.

7.3.5 Barneverntjenester levert til staten

Barnevernloven sier at barnevernet skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. I tillegg skal barnevernet bidra til at barn og unge får trygge oppvekstsvilkår.

Statens ansvar for barnevernet er delt mellom Barne- og likestillingsdepartementet, Barne-, ungdoms og familieetaten (Bufetat) og Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker. Departementet har det overordnede ansvaret for barnevernet.

Bufetat består av fem regionale barnevernmyndigheter med en sentral barnevernmyndighet – Bufdir (Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet). De regionale barnevernmyndighetene skal bistå barneverntjenesten i kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet, bistå kommunene med rekruttering og formidling av fosterhjem og har ansvaret for at fosterhjemmene får opplæring og veiledning. Etaten har også ansvar for etablering og drift av institusjoner, og for godkjenning av private og kommunale institusjoner som benyttes etter barnevernloven.

Tiltakene i det statlige barnevernet omfatter blant annet barneverninstitusjoner, statlige familiehjem og beredskapshjem, sentre for foreldre og barn, omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år og statlige hjelpetiltak i hjemmet. Hovedtyngden av Bufetats utgifter går til drift av barneverninstitusjoner.

Ideelle organisasjoner var pioner i arbeidet med tiltak for barn som trengte ekstra omsorg, eller annen omsorg enn foreldrene kunne gi. Ettersom kommunenes økonomi ble bedre og mer stabil gjennom århundret, økte det offentliges engasjement, samtidig som ideelle virksomheter driftet mange institusjoner. I 1980 ble ansvaret for plassering i institusjon eller fosterhjem lagt til fylkeskommunen. Ved forvaltningsreformen i 2004 overtok staten ansvaret for plassering i institusjon, og oppgaveoverføringen medførte at staten overtok forpliktelsene og avtalene til fylkeskommunene.

Omtrent halvparten av institusjonsplassene og fosterhjemstiltakene blir levert fra private (kommersielle og ideelle) virksomheter.14 De skriftlige avtalene som utvalget har mottatt viser at det lenge var avtalt mellom partene, eller forutsatt av det offentlige, at de ansatte i virksomhetene skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning. Det vises til avsnitt 5.6.8.

Utvalget legger til grunn at virksomheter som leverer barneverntjenester til staten, og som har eller har hatt offentlig tjenestepensjonsordning, kan omfattes av en kompensasjonsordning.

7.3.6 Familieverntjenester levert til staten

Familievernet er en spesialtjeneste som har familierelaterte problemer som sitt fagfelt. Familievernkontorene skal gi et tilbud om behandling og rådgivning der det foreligger vansker, konflikter eller kriser i familien. Familievernkontorene skal foreta mekling etter lov om ekteskap § 26 og barneloven § 51. Tjenesten dekkes i dag av statlige og kirkelige familievernkontor. Det første kirkelige familierådgivningskontoret ble opprettet i 1958. Da lov om familievernkontor ble vedtatt i 1997, fikk fylkeskommunen ansvar for å sørge for at det fantes familievernkontor i hvert fylke, samt å organisere dette. De kirkelige familievernkontorene fortsatte å yte tjenester, men måtte inngå driftsavtaler med fylkeskommunen.

I 2004 ble forvaltningsansvaret for familievernet overført til staten ved Bufdir. De kirkelige kontorene fikk driftsavtale med Bufetat i sin region. Det finnes i dag 42 familievernkontorer, hvorav 23 er statlige og 19 er kirkelige.

Ansatte på familievernkontorene er i dag medlemmer av Statens pensjonskasse. De hadde tidligere medlemskap i KLP. Begrunnelsen for overføringen var et ønske om å harmonisere lønns- og arbeidsvilkårene mest mulig for ansatte ved de kirkelige og de offentlige kontorene.

De skriftlige avtalene som utvalget har mottatt viser at det har vært en felles forutsetning mellom partene at de kirkelige familievernkontorene skal ha offentlig tjenestepensjonsordning, se avsnitt 5.6.9.

Kostnader til driften av kontorene dekkes i dag av Bufetat. Dekningen inkluderer utgiftene til historiske pensjonskostnader. Etter det utvalget er kjent med gis det 97 prosent av de forventede pensjonskostnader i starten av året, mens 3 prosent av tilskuddet benyttes til en avregning av pensjonsutgifter mot slutten av året. Utgiftene til pensjon dekkes dermed i dag løpende av staten. På denne bakgrunn anbefaler utvalget at de kirkelige familievernkontorene holdes utenfor en kompensasjonsordning for historiske pensjonskostnader. De er tett integrert med det statlige familievernet, og det er allerede etablert en ordning der historiske pensjonskostnader dekkes.

7.3.7 Arbeidsmarkedstiltak levert til staten

Med arbeidsmarkedstiltak menes tiltak som skal bidra til at personer med nedsatt arbeidsevne kommer i arbeid. I kapitlene 3 og 4 blir det gitt en oversikt over arbeidsmarkedstiltak som regnes som helse- og sosialtjenester. Arbeidsmarkedstiltak for personer med nedsatt arbeidsevne har i stor grad vært tilbudt av forhåndsgodkjente tiltaksarrangører (attføringsbedrifter og arbeidssamvirker eller vekstbedrifter). Ideelle virksomheter er blant dem som har levert slike tjenester, men omfanget av slike virksomheter har vært relativt lite. I dag har 14 fylker avtaler med ideelle leverandører på tiltaksområdet. Disse leverandørene har i stor grad kommet inn på bakgrunn av økt behov for plasser de siste tiår.

Innenfor arbeidsrettet rehabilitering med døgntilbud er det inngått flest avtaler med ideelle aktører (rehabiliteringsinstitusjoner). Arbeids- og velferdsdirektoratet benytter seg ikke av skjermede anbud, og det er også en del kommersielle leverandører av disse tjenestene.

Utvalget har mottatt få skriftlige avtaler på området. Det er ikke grunnlag ut fra disse avtalene å konkludere om det i noen perioder har vært stilt vilkår om offentlig tjenestepensjonsordning. I kontakt utvalget har hatt med representanter for virksomhetene, virksomhetenes arbeidsgiverorganisasjoner, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Arbeids- og sosialdepartementet, har det ikke framkommet opplysninger som tilsier at det har vært stilt vilkår eller vært forutsatt at virksomhetene skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning. Det er likevel på det rene at enkelte av aktørene har hatt slik pensjonsordning. For en av aktørene har utvalget fått opplysninger om at dette skyldes at virksomheten opprinnelig var integrert i en større organisasjon som hadde offentlig tjenestepensjonsordning. Da virksomheten senere ble skilt ut, fortsatte den med samme tjenestepensjonsordning.

På bakgrunn av de undersøkelsene som utvalget har gjort på området, er det ikke avdekket forhold som tilsier at det har vært stilt vilkår om, eller på annen måte forutsatt, at virksomheter som har levert arbeidsmarkedstjenester skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning. Etter utvalgets oppfatning tilsier dette at virksomheter som leverer eller har levert arbeidsmarkedstiltak til staten, og som har hatt offentlig tjenestepensjonsordning, ikke bør omfattes av en mulig kompensasjonsordning for historiske pensjonskostnader. Utvalget ser likevel ikke bort fra at andre hensyn kan tilsi at virksomhetene omfattes av en ordning.

7.3.8 Asylmottakstjenester levert til staten

Mennesker som søker beskyttelse i Norge har en lovfestet rett til et botilbud mens de venter på behandling av saken sin. Utlendingsdirektoratet (UDI) har ansvaret for å sørge for tilgang til bolig.

Asylmottakene i Norge drives av kommuner, kommersielle selskaper og ideelle virksomheter. Det er UDI som utarbeider retningslinjene for hvordan mottakene skal drives, og som oppretter og legger ned mottak. Dette er en svært dynamisk bransje der mottak opprettes og legges ned ettersom antall asylankomster, saksbehandlingstid hos UDI og omfanget av bosetting i kommunene varierer.

Det er få ideelle virksomheter som leverer asylmottakstjenester. De ideelle leverandørene utvalget har kartlagt har alle offentlig tjenestepensjonsordning enten i KLP eller i Statens pensjonskasse.

UDI følger regelverket for offentlige anskaffelser ved opprettelse av mottak, og det gjennomføres ikke skjermede anbud. Det er driftsoperatøren som ansetter personale og planlegger driften. Etter hva utvalget har fått kartlagt har det ikke vært stilt vilkår til tjenestepensjonsordning i avtalene mellom UDI og driftsoperatørene. Utvalget har mottatt få avtaler på området, og det er ikke grunnlag for å konkludere ut fra disse om det tidligere har vært vilkår eller forutsetning om offentlig tjenestepensjonsordning for virksomhetene.

Utvalget har også vært i kontakt med aktørene i bransjen, både leverandører, oppdragsgivere og ansvarlig departement. Ingen av disse har opplysninger som tilsier at det har vært krav eller forutsetninger fra offentlige myndigheter om at virksomhetene skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning. Likevel er det altså enkelte av virksomhetene som har slik pensjonsordning. Utvalget har fått opplyst fra en av aktørene at virksomheten opprettet tjenestepensjonsordning ut fra et rekrutteringsperspektiv. Virksomheten er drevet på oppdrag fra staten, og de ansatte er i stor grad rekruttert fra kommunal og statlig virksomhet der det foreligger offentlig tjenestepensjonsordning. Virksomheten ønsket derfor å tilby tilsvarende pensjonsordning for å være konkurransedyktig, og kunne rekruttere kvalifisert personell. Den andre ideelle aktøren på feltet har medlemskap i Statens pensjonskasse for sine ansatte. I begrunnelsen for medlemskapet viste Stortinget til at det tidligere var gitt medlemskap for lignende virksomheter.15

På bakgrunn av kontakten utvalget har hatt med partene, mener utvalget at virksomheter som driver asylmottak, ikke faller inn under arbeidet fordi det ikke synes å ha vært stilt vilkår om offentlig tjenestepensjonsordning. Utvalget vil imidlertid, som for virksomheter som leverer arbeidsmarkedstiltak, ikke utelukke at det kan være andre hensyn som tilsier at virksomhetene likevel bør omfattes av en eventuell kompensasjonsordning.

7.3.9 Delvis tjenesteleveranse til staten

Virksomheter som leverer helse- og sosialtjenester til andre forvaltningsnivåer enn staten, faller utenfor utvalgets mandat. Utvalget vil imidlertid påpeke at det er mange ideelle virksomheter med offentlig tjenestepensjonsordning som leverer og har levert helse- og sosialtjenester som sykehjemsdrift, barneverntjenester og rustiltak til kommunene. Disse leverandørene kan ha de samme utfordringene knyttet til historiske pensjonskostnader som virksomhetene som leverer tjenester til staten, men grunnlaget for et eventuelt offentlig ansvar for å dekke historiske pensjonskostnader kan være forskjellig.

Noen av virksomhetene som leverer helse- og sosialtjenester til staten, leverer samtidig også tjenester til kommunene. Så langt det er mulig å skille denne ut fra resten av virksomheten, er det tjenesteleveransen til staten som omfattes av utvalgets mandat, og dermed av en eventuell kompensasjonsordning. I noen tilfeller vil det ikke være mulig å skille mellom de to tjenesteleveransene. Det gjelder tilfeller der tjenesteleveransene er tett integrert med hverandre. Det vil også kunne være historiske forskjeller i nivået på leveransen til staten og til kommunene. Ut fra situasjonen i dag har utvalget funnet at slik kombinert drift gjelder for de fleste av tjenesteområdene under helse- og sosialtjenester. Unntak gjelder drift av familievern og asylmottak. Omkring 20 prosent av virksomhetene som yter barneverntjenester har både avtale med kommuner og staten. Det samme gjelder for virksomheter innen rehabiliteringsområdet. For barneverntjenester er Bufdir ansvarlig for at institusjonsplassene er tilgjengelige, men bruken knyttes både til kommunale og statlige tjenesteleveranser. Innen rusomsorgen har om lag sju prosent av virksomhetene kombinert kommunal og statlig tjenesteleveranse. For virksomheter innen psykiatrien, er det 30 prosent av virksomhetene som leverer slike kombinerte tjenester. For virksomheter innen arbeidsmarkedstiltak, er omfanget av kombinert avtale gjeldende for om lag ti prosent av virksomhetene.

For virksomheter med offentlig tjenestepensjonsordning, vil det ikke være mulig å skille ut historiske pensjonskostnader knyttet til kun tjenestene som leveres til staten uten å gå gjennom hver enkelt virksomhet på individnivå. Dette har ikke vært mulig gitt utvalgets tidsramme. Som nevnt ovenfor vil det også være historiske svingninger i forholdet mellom den kommunale og statlige tjenesteleveransen. Det er mulig i en gitt kompensasjonsordning å skille mellom statlig og kommunal tjenesteleveranse slik at dekningen knytter seg kun til de avtaler virksomheten har med staten om leveranser av helse- og sosialtjenester, men vurderingen vil uansett til en viss grad være basert på et skjønn. De administrative konsekvensene av en slik gjennomgang vil være omfattende.

Et lite antall av de ideelle virksomhetene leverer også tjenester til det private markedet mot brukerbetaling. Utvalget har inntrykk av at disse ideelle aktørene, i tillegg til å levere tjenester til staten, i noen grad også leverer til for eksempel forsikringsselskaper eller bedrifter. Andre har mindre grad av kommersiell drift, men kan for eksempel ta inn betalende pasienter dersom de har restplasser tilgjengelig. Også på dette punktet må utvalget ta forbehold om at omfanget av tjenester levert mot brukerbetaling kan være større enn det utvalget har fått kjennskap til gjennom sitt arbeid.

Denne kommersielle delen av virksomheten er ikke i nedslagsfeltet for en kompensasjonsordning. På samme måte som for tjenester levert til kommunene kan det imidlertid være vanskelig å skille mellom pensjonskostnader knyttet til tjenester levert til staten og pensjonskostnader knyttet til tjenester levert i markedet mot brukerbetaling. Utvalget antar at det vil være spesielt vanskelig å skille ut kommersiell virksomhet som har variert i omfang alt ettersom hvor stor del av virksomhetens kapasitet staten har lagt beslag på.

Prinsipielt sett mener utvalget at den kommersielle delen av en ideell aktørs virksomhet ikke skal omfattes av en eventuell kompensasjonsordning. Dersom den kommersielle delen er av en viss størrelse, bør det derfor etter utvalgets oppfatning skilles mellom statlig og kommersiell tjenesteleveranse. Utvalget kommer i kapittel 8 tilbake til betydningen av at ideelle aktører driver kommersielle tjenester ved tildelingen av eventuell kompensasjon.

7.3.10 Tidligere privat virksomhet som er overført til kommuner, fylkeskommuner eller staten

I flere tilfeller er driften av helse- og sosialtjenester som enkelte ideelle organisasjoner har drevet, blitt overført til kommuner, fylkeskommuner eller staten. Utvalget finner det ikke naturlig at det offentlige i slike tilfeller skal kunne motta dekning gjennom en eventuell kompensasjonsordning for opptjeningstid som knytter seg til den tidligere driften ved en privat institusjon. I disse tilfellene er det etter utvalgets oppfatning mest nærliggende at overtakende offentlige aktør står ansvarlig for dekning av de historiske pensjonskostnadene.

7.3.11 Virksomheter med offentlig tjenestepensjonsordning i Statens pensjonskasse

I kapittel 6 ble forskjellene i finansieringsmåten for offentlig tjenestepensjon i KLP og Statens pensjonskasse gjennomgått. Gjennomgangen viste at virksomheter med medlemskap i Statens pensjonskasse i all hovedsak ikke betaler for historiske pensjonskostnader i dag. Det gjør at virksomheter tilknyttet Statens pensjonskasse etter utvalgets oppfatning ikke bør inkluderes i en kompensasjonsordning.

Utvalget vil også peke på at medlemskap i Statens pensjonskasse kan gi den enkelte aktør til dels betydelige konkurransefordeler, avhengig av vilkårene for medlemskapet. Det framstår derfor etter utvalgets oppfatning som problematisk at enkelte aktører er tilkjent slikt medlemskap på slike betingelser, og samtidig er i direkte konkurranse med andre virksomheter som selv må dekke kostnadene knyttet til pensjon fullt ut.

7.3.12 Virksomheter med offentlig tjenestepensjonsordning i pensjonsordningen for sykepleiere

Den lovfestede pensjonsordningen for sykepleiere er en profesjonsbasert pensjonsordning som gjelder uavhengig av arbeidssted. Både ideelle og kommersielle aktører er omfattet av pensjonsordningen i den grad de har sykepleiere blant sine ansatte. Utvalget mener pensjonsordningen ikke bør omfattes av en særskilt kompensasjonsordning. Ordningen gjelder uavhengig av type tjenesteområde og uavhengig av om leverandør er ideell, kommersiell eller offentlig.

7.3.13 Virksomheter med offentlig tjenestepensjonsordning for sykehusleger

Pensjonsordningen for sykehusleger ble etablert gjennom opprettelsen av pensjonsordningen for underordnede leger i 1952 og pensjonsordningen for overleger i 1970. Med virkning fra 1. januar 1994 ble de to pensjonsordningene for leger slått sammen til en felles pensjonsordning. Pensjonsordningen er en profesjonsbasert pensjonsordning for sykehusleger, og den kom i stand som følge av avtaler mellom legenes organisasjoner og de enkelte sykehus. Med samme begrunnelse som for sykepleierordningen, mener utvalget at kompensasjonsordningen ikke bør omfatte leger tilhørende denne pensjonsordningen. Både ideelle og kommersielle virksomheter har leger som omfattes av ordningen.

7.3.14 Særskilt om virksomheter med foretakspensjonsordning

De fleste ideelle organisasjonene utvalget har vurdert har hatt offentlig tjenestepensjonsordning gjennom KLP. Enkelte ideelle virksomheter kan imidlertid ha opprettet tjenestepensjonsordning etter foretakspensjonsloven16 og den tidligere ordningen med Tjenestepensjonsordning etter skatteloven (TPES). Det har vært vanlig å omtale slike ordninger for «offentlig lik pensjonsordning».

Det er momenter som taler for at virksomheter med foretakspensjonsordning kan inkluderes i en eventuell kompensasjonsordning. Virksomheter med foretakspensjonsordning kan ha opprettet denne ordningen ut fra en forutsetning om at det var en offentlig lik pensjonsordning. Gjennom foretakspensjonsordningen kan disse virksomhetene ha kostnader knyttet til reguleringspremie som også kan kalles historiske pensjonskostnader.

Det er imidlertid også momenter som taler mot å inkludere virksomheter med foretakspensjonsordninger i en eventuell kompensasjonsordning. I motsetning til hva som gjelder for offentlig tjenestepensjonsordning, kan virksomheter med foretakspensjonsordning bringe kostnadene til opphør gjennom å avvikle pensjonsordningen. For medlemmene utstedes det da fripoliser som er ferdig betalt sett fra arbeidsgivers ståsted.

Utvalget legger vekt på det sistnevnte momentet når det anbefaler å ikke inkludere historiske pensjonskostnader som knytter seg til foretakspensjonsloven i en kompensasjonsordning.

7.3.15 Forholdet til Sikringsordningen

Sikringsordningen gjelder for virksomheter med kommunal tjenestepensjonsordning, se avsnitt 5.2.9. Alle med slik tjenestepensjonsordning er med på å finansiere fondet som Sikringsordningen henter dekning fra. Sikringsordningen dekker i enkelte tilfeller pensjonskostnader for opphørte virksomheter som har levert helse- og sosialtjenester til staten. Utvalget anbefaler ikke at Sikringsordningen omfattes av en kompensasjonsordning. Virksomhetene dette gjelder er allerede sikret gjennom fellesskapet som Sikringsordningen representerer. Utvalget finner det unødvendig å supplere Sikringsordningen med en kompensasjonsordning.

7.3.16 Oppsummering

7.3.16.1 Generelt

I vurderingen av hvilke virksomheter som faller innenfor utvalgets mandat, har utvalget særlig lagt vekt på to forhold:

For det første at virksomhetene leverer eller har levert helse- og sosialtjenester til staten som staten har ansvar for å sørge for at blir levert til befolkningen, eller tidligere har levert tjenester til fylkeskommuner/kommuner som staten har overtatt ansvaret for.

For det andre at virksomhetene har, eller har hatt, offentlig tjenestepensjonsordning. Denne pensjonsordningen må være valgt på bakgrunn av avtale med, eller en forutsetning fra, den offentlige oppdragsgiveren.

Et sentralt moment i vektleggingen av disse to forholdene, er den historiske utviklingen i samarbeidet mellom virksomhetene og offentlige myndigheter. Innenfor den tidligere relasjonen utførte de private virksomhetene oppdrag på vegne av myndighetene, og de var en viktig og tett integrert del av helse- og sosialpolitikken. Forholdet var nært og hadde da et «evighetens» perspektiv. I dag har det utviklet seg til å bli et oppdragsgiver/leverandør-forhold, det har kommet også kommersielle tilbydere på banen. Konkurranse og anskaffelsesprosesser setter sitt preg på samarbeidsformen. I dette perspektivet mener utvalget det er riktig og viktig å rydde opp i konsekvensene av tidligere tiders relasjoner.

Utvalget har lagt seg på en streng tolkning av hva som er helse- og sosialtjenester og hvilke tjenester som bør omfattes av en kompensasjonsordning. Som vist i kapittel 3 og 4, utfører ideelle organisasjoner en rekke aktiviteter som kan defineres som helse- og sosialtjenester, men som ikke kan betegnes som tjenester staten har et ansvar for å sørge for at befolkningen har tilgang til. I mange tilfeller vil disse aktivitetene også få offentlig støtte, men da ofte som tilskudd til virksomheten eller aktiviteten. Utvalget mener det er riktig å holde disse aktivitetene utenfor en kompensasjonsordning for historiske pensjonskostnader. Det avgjørende for en statlig dekning bør være at tjenesten er utført på vegne av staten og med forutsetninger om offentlig tjenestepensjonsordning. Det er pensjonsforpliktelsene de ideelle organisasjonene har opparbeidet seg i disse tjenestene som det etter utvalgets vurdering kan være aktuelt å dekke. Dette er tjenester staten ellers måtte ha utført selv, og det er gjennom den tette tilknytningen til det offentlige at det har vært mulig og rasjonelt for organisasjonene å ha offentlig tjenestepensjonsordning. Utvalget viser i denne sammenheng både til at det har vært en forutsetning for medlemskap i KLP at virksomheten leverte tjenester til det offentlige, og til at det tidligere var en tett koordinering av blant annet lønn og andre arbeidsvilkår i offentlige og ideelle virksomheter.

Når det gjelder de 12 ideelle institusjonene som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten og de 19 kirkelige familievernkontorene, oppfyller begge grupper kravene utvalget har brukt som avgrensing: begge grupper leverer tjenester til staten, og de har offentlig tjenestepensjonsordning som følge av avtale. De holdes likevel utenfor fordi de er fullt ut integrert i den offentlige driften av tjenesten. Utvalgets forståelse er at disse virksomhetene behandles på samme måte som tilsvarende offentlige virksomheter for så vidt gjelder dekning av historiske pensjonskostnader. De kirkelige familievernkontorene behandles i dag som de statlige familievernkontorene, og de tolv ideelle institusjonene som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten behandles som de offentlige helseforetakene når det kommer til finansiering av ansattes pensjon. Dersom forholdet mellom disse virksomhetene og staten blir endret i framtiden, må spørsmål knyttet til dekning av historiske pensjonskostnader løses ved den eventuelle endringen av tilknytningsform.

Det er videre enkelte tjenester staten har et ansvar for å levere til befolkningen, men der andre forhold gjør at utvalget mener de faller utenfor en kompensasjonsordning. Verken asylfeltet eller arbeidsmarkedstiltak oppfyller utvalgets kriterier for hvilke virksomheter som bør omfattes av en kompensasjonsordning. Det skyldes at det så langt utvalget har erfart ikke har vært avtalt eller forutsatt et vilkår om offentlig tjenestepensjonsordning for disse tjenestene. Det samme gjelder for ambulansetjenester. Virksomheter innen disse tjenesteområdene holdes derfor utenfor utvalgets videre vurderinger.

Utvalget er satt ned for å vurdere problemstillinger knyttet til historiske pensjonskostnader hos ideelle leverandører. I løpet av arbeidet er det også avdekket at noen få kommersielle aktører har hatt offentlig tjenestepensjonsordning av samme årsaker som de ideelle. Utvalget mener det er riktig å ta disse virksomhetene med i vurderingen. De fleste slike virksomheter finnes innen området rehabilitering.

7.3.16.2 Identifikasjon av aktuelle virksomheter

Som vist i kapittel 3 har utvalget brukt flere innfallsvinkler for å identifisere de virksomhetene som er aktuelle for en kompensasjonsordning.

Det er tatt utgangspunkt i liste fra henholdsvis Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, de regionale helseforetakene og Utlendingsdirektoratet over ideelle virksomheter som hadde avtale om leveranse av helse- og sosialtjenester til staten på det tidspunktet utvalget startet sitt arbeid.

Det er videre gjort søk i Enhetsregisteret over virksomheter som har sektorkode 7000 Ideelle organisasjoner, samt sektorkode 2100 Private aksjeselskap, koblet med næringskoder (utvalgte næringskoder i næringshovedområde Q Helse- og sosial som inneholder tjenester levert til staten).

Det er også innhentet medlemslister fra Virke, der Virke selv har skilt ut de virksomhetene innenfor HUK-området som de definerer innenfor helse- og sosialsektoren. Abelia og Spekter har også fått spørsmål om hvilke ideelle virksomheter de representerer som er i helse- og sosialfeltet.

Utvalget har videre hatt møte med Ideelt Nettverk, som representerer 15 større ideelle organisasjoner som hver har flere virksomheter innen helse- og sosialsektoren. Sekretariatet har også vært i enkeltmøter med flere av de største tjenesteleverandørene.

Som vist i kapittel 5 har utvalget søkt å innhente så mange avtaler som mulig fra de aktuelle virksomhetene – både fra den nåtidige leveransen og tidligere leveranser. Dette for å kartlegge hvorvidt og hvordan vilkåret om offentlig tjenestepensjonsordning har vært omtalt i avtaler. Disse avtalene er også brukt til å identifisere aktuelle virksomheter.

Den samlede listen over virksomheter er så gjennomgått av KLP og Statens pensjonskasse for å identifisere de virksomhetene som har eller har hatt offentlig tjenestepensjonsordning.

Gitt disse avgrensingene, samt drøftingen som er gjort i dette kapitlet, legger utvalget til grunn at det er identifisert drøyt 100 virksomheter som kan omfattes av en kompensasjonsordning for historiske pensjonskostnader. Disse leverer eller har levert helse- og sosialtjenester til staten innenfor barneverntjeneste eller spesialisthelsetjeneste. De har alle hatt offentlig tjenestepensjonsordning, og denne pensjonsordningen er et resultat av den relasjon virksomheten har hatt til offentlige myndigheter.

For disse virksomhetene har KLP levert tall på antall ansatte og samlede pensjonsmidler. Videre er det beregnet hva avviklingstilskuddet for hver av virksomhetene ville være, som en indikasjon på et engangsbeløp for en kompensasjon. I beregningene som KLP har gjort, er enkelte av virksomhetene som er tilknyttet større organisasjoner slått sammen. Årsaken ligger i at enkelte organisasjoners virksomheter flyttet pensjonsordningen fra KLP til et privat livsforsikringsselskap, men så flyttet tilbake til KLP igjen da det private livsforsikringsselskapet ikke lenger ønsket å drifte offentlig tjenestepensjonsordning. Da pensjonsmidlene ble tilbakeført til KLP, ble ikke pensjonskapitalen tillagt de opprinnelige virksomhetene, men inngikk i større grupper. Også virksomheter der Sikringsordningen har overtatt betalingsansvaret er unntatt fra beregningene.

Tabell 7.2 Aktuelle virksomheter i KLP for en kompensasjonsordning etter tjenesteområde

Tjenesteområde

Antall virksomheter

Antall ansatte

Barnevern

15

536

Psykiatri

11

589

Rehabilitering

47

2016

Rusbehandling

19

1077

Samlet

92

4218

Fordelingen av virksomhetene som inngår i KLPs beregning framgår av tabell 7.2, og vil ligge til grunn for vurderingen av økonomiske og administrative konsekvenser av en kompensasjon av historiske pensjonskostnader, jf. kapittel 10.

7.4 Avgrensing av hvilke deler av historiske pensjonskostnader utvalget mener bør dekkes

7.4.1 Innledning

I avsnitt 7.3 ble de virksomhetene som fortsatt får løpende kostnadsdekning av sin drift av helse- og sosialtjenester på oppdrag fra staten (de 12 ideelle institusjonene som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten og 19 kirkelige familievernkontorene) holdt utenfor en kompensasjonsordning. Det samme gjør virksomhetene som har pensjonsordning i Statens pensjonskasse og de virksomhetene der type pensjonsordning tilsynelatende ikke har vært noe tema mellom partene (asylmottak og arbeidsmarkedstiltak, samt virksomheter innen ambulansetjenesten).

Tema for dette avsnittet er avgrensingen av hvilke deler av historiske pensjonskostnader utvalget mener kan dekkes.

7.4.2 Historiske pensjonskostnader

7.4.2.1 Innledning

Utvalget har kategorisert historiske pensjonskostnader i to hovedgrupper: Historiske pensjonskostnader som allerede er påløpt og forfalt (forfalt historisk), og pensjonskostnader som er pådratt, men vil forfalle til betaling i framtiden, og som relaterer seg til opptjente pensjonsrettigheter fram til et gitt tidspunkt (ikke forfalt historisk).

Tabell 7.3 Oversikt over relevante perioder for historiske pensjonskostnader

Forfalt historisk pensjonskostnad (historisk-historisk)

Ikke forfalt historisk pensjonskostnad (historisk-framtidig)

Opptjeningstid før endringen i premiebetalingen for kommunal tjenestepensjon (Før 2003)

Er dekket av avkastning og/eller fordelt på premiefellesskapet. Er antakelig i det alt vesentlige dekket

Mulig statlig dekning

Opptjeningstid mellom 2003 og tiden før tjenestene konkurranseutsettes (2008–2009)

Er betalt, og er antakelig i det alt vesentlige dekket

Mulig statlig dekning

Opptjeningstid fra tjenestene konkurranseutsettes til i dag

Er betalt, og er antakelig inkludert i tilbudt pris

Ansvaret bør ligge hos virksomheten, eventuelt statlig dekning

Framtidig opptjeningstid

Ansvaret for dekning bør ligge hos virksomheten

Tabell 7.3 nedenfor viser en oversikt over aktuelle perioder og type historisk pensjonskostnad.

7.4.2.2 Forfalte historiske pensjonskostnader

Historiske pensjonskostnader som er påløpt og betalt vil i det alt vesentlige være dekket, enten gjennom tilskudd, gjennom betaling for tjenesten eller ved bruk av virksomhetenes egenkapital. For å avdekke eventuelle beløp som ikke allerede er dekket av offentlige midler, kreves en gjennomgang av hver enkelt sak for ulike år. En slik gjennomgang vil kreve store administrative ressurser og være svært komplisert.

Det vil i de aller fleste tilfellene være vanskelig å finne ut om virksomheten faktisk har fått dekket kostnadene fullt ut av offentlige myndigheter. Muligheten for å frambringe nødvendig dokumentasjon vil stadig bli vanskeligere dess lengre tid det er siden tjenesten ble utført på vegne av staten. Overføring av ansvaret fra fylkeskommuner til staten i 2002 og 2004 av spesialisthelsetjeneste, rusomsorg og barnevern, har også bidratt til å gjøre det vanskeligere å dokumentere de faktiske forhold. Det samme har kravene til oppbevaring av regnskaper gjort. I dag er hovedregelen etter bokføringsloven17 et minstekrav til oppbevaringstid for regnskaper på fem år etter regnskapsårets slutt. Tidligere var kravet ti år. Videre vil krav som ideelle aktører måtte ønske å rette mot staten på grunnlag av at de ikke har fått full dekning av allerede forfalte historiske pensjonskostnader, i mange tilfeller være foreldet.

Utvalget mener det er gode grunner for at kompensasjonsordningen begrenses til framtidige pensjonskostnader knyttet til opptjente pensjonsrettigheter. En avklaring av hvordan disse kostnadene skal dekkes av staten, vil også i seg selv bidra til å gi en viktig avklaring for de ideelle organisasjonene. Pensjonsforpliktelsene som ideelle leverandører har omtalt som «en tyngende ryggsekk», vil da bli avhjulpet. Utvalget har også fått inntrykk av, gjennom den kontakt det har hatt med representanter for leverandørene, at det er de framtidige kostnadene knyttet til allerede opptjente rettigheter som oppleves som mest problematisk. I den grad virksomhetene mener å ha krav på dekning av forfalte og betalte pensjonskostnader, bør dette tas opp konkret med oppdragsgiver.

7.4.2.3 Ikke forfalte historiske pensjonskostnader

I avgrensingen av hvilke deler av framtidige kostnader som knytter seg til opptjente pensjonsrettigheter, er det flere perioder som er sentrale.

Den første perioden som kan vurderes, er opptjeningstid fram til reglene for premiebetaling for kommunal tjenestepensjon ble endret i 2003. Fram til dette tidspunktet var de historiske pensjonskostnadene i stor grad en del av en samlet premiesats. Det gjaldt videre i stor grad en felles forutsetning om at leverandørene skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning. Utvalget mener det er fornuftig å inkludere opptjeningstid i alle fall fram til dette tidspunktet i en kompensasjonsordning.

Neste aktuelle tidsperiode som eventuelt kan inkluderes i en kompensasjonsordning, er opptjeningstid fram til tjenestene ble konkurranseutsatt, og det ikke lenger er rimelig å legge til grunn at det var en forventning eller avtale mellom partene om å ha offentlig tjenestepensjonsordning. Ved konkurranseutsettingen av tjenestene ble virksomhetene ansvarlige for å legge inn nødvendige kostnader i anbudet som ble gitt. Tidspunktet for konkurranseutsettingen av tjenestene vil være noe forskjellig for de ulike tjenestene. For barnevernets del startet prosessen i 2008. Utfordringene som knyttet seg til reguleringskostnadene for opptjente pensjonsrettigheter var da kjent.

Siste tidsperiode som det er aktuelt å inkludere i en kompensasjonsordning er tiden rundt 2008–2009 og fram til en kompensasjonsordning trer i kraft. Gjennom en slik dekning vil staten sørge for at virksomhetene i størst mulig grad blir kvitt «ryggsekken» de har i form av framtidige forpliktelser knyttet til all opptjeningstid fram til dette tidspunktet. Men en slik ordning innebærer også at staten påtar seg ansvaret for dekning av kostnadene etter at de ideelle ble klar over utfordringen, og etter at oppdragsgiverne mente de klart kommuniserte til de ideelle aktørene at alle pensjonskostnader skulle inkluderes i prisen for tjenestene.

Utvalget mener grensen for opptjeningstid som inkluderes kan settes til tiden da tjenesten ble konkurranseutsatt, og det ikke lenger er rimelig å legge til grunn at det fantes en forventning eller avtale om å ha offentlig tjenestepensjonsordning. Dersom tidspunktet settes tidligere, vil antallet søksmål kunne øke. Tidspunktet for konkurranseutsettingen av tjenestene vil være forskjellig for de ulike tjenestene, og utvalget mener administrative hensyn kan tilsi at det settes en felles grense for opptjeningstiden som inkluderes. En aktuell grense vil her være opptjeningstid til utgangen av 2009.

Utvalget vil videre påpeke at det også er både administrative og politiske hensyn som taler i retning av at opptjeningstiden fram til kompensasjonsordningen trer i kraft inkluderes. Administrative hensyn knyttet til at kompleksiteten i kompensasjonsordningen som foreslås vil øke dersom opptjeningstiden som inngår begrenses til utgangen av 2009. Politiske hensyn kan være at virksomhetene får rimelig tid til å tilpasse pensjonsordningen de har, samt at kompensasjonsordningen fjerner en ytterligere del av de historiske pensjonskostnadene de ideelle virksomhetene har pådratt seg gjennom tidligere tjenesteproduksjon.

Utvalget legger imidlertid vekt på at det fra 2010 ikke var noen forutsetning fra det offentliges side om offentlig tjenestepensjonsordning. Videre var kostnadene knyttet til ordningen synliggjort, og de ideelle aktørene hadde hatt tid til å tilpasse seg disse faktorene, samt innstille seg på at de kunne komme til å møte konkurranse om å få levere tjenestene. Utvalget finner det derfor rimelig at det settes strek for en statlig kompensasjonsordning ved opptjeningstid fram til 2010.

Utvalget er likevel klar over at særlig administrative og politiske hensyn kan innebære at det er ønskelig at opptjeningstid helt fram til ordningen trer i kraft inkluderes. De administrative utfordringene vil knytte seg til å fordele de historiske pensjonskostnadene i to grupper, en for tiden før grensen, og en annen for tiden fra grensen. Utfordringene vil avhenge av løsningsalternativet som velges, se kapittel 9.

Utvalget viser i denne sammenheng til at de ideelle virksomhetenes premiereserve i KLP har økt etter 2010. Dersom staten av administrative hensyn beslutter å kompensere opptjeningstid fram til ordningen trer i kraft, vil dette medføre en betydelig økning i kostnaden knyttet til kompensasjonsordningen. Se nærmere avsnitt 6.5.3.

Utvalget mener kompensasjonsordningen ikke bør omfatte historiske pensjonskostnader som knytter seg til framtidig opptjeningstid. Det er ingenting som tyder på at staten har planer om å endre ordningen med anskaffelser av helse- og sosialtjenester. Og med en konkurranseutsetting egner det seg ikke med en pensjonsordning som har de uforutsigbare elementene for arbeidsgiver som en offentlig tjenestepensjonsordning har. Det er heller ingen forventning om slik pensjonsordning fra oppdragsgiver, og de ideelle som velger å fortsette med offentlig tjenestepensjonsordning vil være kjent med den risikoen dette innebærer.

7.5 Utvalgets konklusjon

7.5.1 Hovedmomenter

Problemstillingen knyttet til ideelle leverandørers historiske pensjonskostnader, og behovet for å rydde opp i disse, kan oppsummeres i følgende punkter:

  1. Konkurranseutsetting: Konkurranse er tatt i bruk for å velge private tjenesteleverandører av helse- og sosialtjenester. Ideelle leverandører har gått fra å være eneste tilbyder av tjenester utenfor det offentlige selv, til å være en av flere leverandører i et marked. De risikerer dermed å møte konkurranse om kontraktene.

  2. Historiske kostnader: Fordi de har, eller har hatt, offentlig tjenestepensjonsordning, har de ideelle leverandørene utgifter knyttet til tidligere leveranser av helse- og sosialtjenester. Staten har endret sin praksis med dekning av historiske pensjonskostnader. Dette har skapt en grunnleggende ny situasjon der private virksomheter med offentlig tjenestepensjonsordning må håndtere dekning for historiske pensjonskostnader samtidig som samarbeidet mellom de private virksomhetene og staten ikke lenger nødvendigvis er varig. Dermed kan virksomhetene måtte betale for pensjonskostnader som knytter seg til tidligere perioder med tjenesteleveranse for staten, samtidig som de ikke lenger har noen avtale om slik tjenesteleveranse som kan bidra til inntjening for å dekke kostnadene.

  3. Nytt system for premie og utsikter til lavere avkastning: Det ble på starten av 2000-tallet innført nye prinsipper for beregning og fordeling av reguleringspremien i kommunal tjenestepensjonsordning. Omleggingen innebar blant annet at også virksomheter uten aktive medlemmer fra da av ble belastet reguleringspremie. Endringene tydeliggjorde at virksomhetene var ansvarlige for å dekke alle pensjonskostnadene, herunder kostnadene som knytter seg til tidligere opptjente pensjonsrettigheter.

  4. Sannsynlig forpliktelse for staten til å dekke kostnadene: Det er flere rettskraftige dommer som pålegger det offentlige å dekke ideelle leverandørers historiske pensjonskostnader, og det er varslet flere slike rettssaker.

  5. Ulik praksis i KLP og Statens pensjonskasse: Enkelte ideelle virksomheter har medlemskap i Statens pensjonskasse og betaler ikke for historiske pensjonskostnader. Det er altså heller ikke et ensartet bilde for de ideelle leverandørene i en konkurransesituasjon. Enkelte aktører har til dels betydelige konkurransefordeler, avhengig av vilkårene for medlemskapet i Statens pensjonskasse.

Utvalget konkluderer derfor med at det bør ryddes opp i en uavklart situasjon i samarbeidet mellom private aktører og staten om leveranser av helse- og sosialtjenester gjennom å gi dekning for framtidige historiske pensjonskostnader til de virksomheter som har levert helse- og sosialtjenester til staten og som har forpliktelser knyttet til historiske pensjonskostnader som følge av at denne tjenesteleveransen.

De største utfordringene ligger til virksomhetene som offentlige myndigheter har hatt lengst samarbeid med, og som har hatt offentlig tjenestepensjonsordning i lengst periode. Utfordringene forsterkes dersom virksomheten drev en større tjenesteleveranse tidligere enn i dag.

I det følgende vil utvalget beskrive behovet for en opprydding i en uavklart situasjon for ideelle leverandører av helse- og sosialtjenester nærmere. Videre vil konklusjonen avgrense hvilke virksomheter som vil omfattes av en kompensasjonsordning, hvilke kostnader som ansees rimelige å dekke og innenfor hvilket tidsrom dekning skal tilkjennes.

7.5.2 Behovet for opprydding

Når virksomhetene har utført lovpålagte oppgaver innen helse- og sosialtjenestefeltet på vegne av staten, mener utvalget at staten bør ta ansvaret for å dekke de historiske pensjonskostnadene som har oppstått som følge av denne leveransen. Utvalgets konklusjon er basert på at ideelle virksomheter har hatt offentlig tjenestepensjonsordning, det tette samarbeidet, den sterke offentlige styringen, avtalefestingen, den gjensidige forventningen om offentlig tjenestepensjonsordning og praksis omkring dekning av pensjonskostnader.

Det er klare utfordringer knyttet til å ha offentlig tjenestepensjonsordning samtidig som tjenestene er underlagt anskaffelsesreglene. Utvalget mener det er behov for opprydding slik at det ikke lenger kan reises spørsmål ved hvorvidt ideelle virksomheter vil tape i konkurranser som følge av belastningen med historiske pensjonskostnader. Utvalget mener en slik opprydding vil bidra til å hindre at spørsmålet om dekning av historiske pensjonskostnader i stor grad blir forelagt domstolene. Slike prosesser vil ellers være ressurskrevende både for virksomhetene og staten.

I samarbeidet mellom staten og ideelle virksomheter, har de ideelle selv bidratt til å definere sin samfunnsrolle og sitt samfunnsoppdrag. Pensjonsforholdene for ansatte har dermed ikke bare vært et spørsmål om eventuelle pålegg og krav fra staten, men også et resultat av egne valg. Utvalget vil påpeke at dersom ideelle organisasjoner ønsker å avvikle offentlig tjenestepensjonsordning fordi ordningen passer dårlig med tidsbegrensede kontrakter som er konkurranseutsatt, finnes det private pensjonsalternativer som kan gi gode pensjonsvilkår for de ansatte. Utvalget konstaterer for eksempel at en privat hybridordning kan utformes relativt likt en mulig framtidig påslagsordning for offentlig ansatte. Dette kan gjøres uten at det oppstår en situasjon med historiske kostnader. Utvalget legger til grunn at dette også kan skje i samarbeid med de ansattes organisasjoner og innenfor tariffreguleringen.

I begrunnelsen for å anbefale en kompensasjonsordning, legger utvalget også vekt på endringen i finansieringsmåten av kommunal tjenestepensjon i 2003/2004. De aller fleste ideelle virksomhetene etablerte offentlig tjenestepensjonsordning før denne endringen. Endringen ble kanskje spesielt merkbar for de ideelle aktørene fordi den i tid sammenfalt med statlig overtakelse av de aktuelle tjenestene, og en økning i omfanget av konkurranseutsetting.

Utvalget vil videre, som en del av begrunnelsen for å foreslå en kompensasjonsordning, peke på forskjellsbehandlingen som gjelder i dag mellom virksomheter med medlemskap i kommunal tjenestepensjonsordning og virksomheter med medlemskap i Statens pensjonskasse. For sistnevnte gruppe dekkes i dag de historiske pensjonskostnadene, og likebehandling kan tilsi at virksomheter med kommunal tjenestepensjonsordning også får slik dekning. Med dette vil man oppnå likebehandling med hensyn til historiske pensjonskostnader. For å oppnå full likebehandling må man imidlertid i tillegg sørge for at subsidieringen av virksomheter med medlemskap i Statens pensjonskasse opphører.

Utvalget tar ikke stilling til hva som er en god eller riktig fordeling av private aktører som utfører helse- og sosialtjenester, men konstaterer at problemstillingen utvalget er satt til å vurdere bidrar til en uhensiktsmessig og uoversiktlig situasjon. Uavhengig av et eventuelt politisk ønske om en særlig relasjon mellom staten og ideelle aktører, mener utvalget at hensynet til effektiv tjenesteproduksjon tilsier at det bør ryddes opp i situasjonen.

7.5.3 Avgrensing av virksomheter som omfattes av kompensasjon

Utvalget avgrenser sin anbefaling om kompensasjonsordning til å gjelde virksomheter som har hatt kommunal tjenestepensjonsordning, i all hovedsak virksomheter med medlemskap i KLP, fordi det er her historiske pensjonskostnader oppstår for de aktuelle virksomhetene. Et sentralt element er at pensjonskostnadene knytter seg til tiden da tjenesten ble utført, men forfaller til betaling først på et senere tidspunkt. Virksomheter med offentlig tjenestepensjonsordning i Statens pensjonskasse bør ikke omfattes fordi de får dekket historiske pensjonskostnader gjennom overføringer over statsbudsjettet til Statens pensjonskasse.

En ytterligere avgrensing er at pensjonskostnadene knytter seg til levering av lovpålagte tjenester. Det er gjennom slik tjenesteutøvelse at vilkåret eller forutsetningen om offentlig tjenestepensjonsordning har oppstått. Det er også innenfor slike tjenester interaksjonen mellom ideelle leverandører og offentlige myndigheter har vært tettest, og ideelle leverandører historisk har blitt behandlet nærmest som offentlige enheter. Utvalget kan ikke utelukke at det er tilfeller der det har vært en forutsetning om offentlig tjenestepensjonsordning for virksomheter som har utført tjenester som ikke er lovpålagte. Dersom slike tilfeller skulle komme fram i forbindelse med etableringen av en kompensasjonsordning, bør spørsmålet om dekning av pensjonskostnader etter utvalgets oppfatning avklares mellom avtalepartene.

Utvalgets mandat begrenser seg til å vurdere kompensasjon til ideelle virksomheter. Bakgrunnen for denne avgrensingen er mest sannsynlig at pensjonsspørsmålet er reist i forbindelse med samarbeidet mellom regjeringen og de ideelle organisasjonene. Det presiseres imidlertid i mandatet at kriteriene utvalget bruker for å avgrense hvilke virksomheter som er aktuelle for en statlig dekning av historiske pensjonskostnader, også må romme tilfeller der tidligere ideelle organisasjoner har endret karakter, for eksempel til å bli private foretak. Utvalget mener enkelte kommersielle virksomheter også bør omfattes av en kompensasjonsordning. Dette vil gjelde et lite antall virksomheter. For å oppfylle utvalgets kriterier, må virksomheten ha eller ha hatt offentlig tjenestepensjonsordning som følge av at virksomheten har drevet eller driver lovpålagte helse- og sosialtjenester på vegne av staten. Å inkludere disse kommersielle aktørene bidrar til likebehandling, i tråd med det utvalget anser som intensjonene i mandatet. Slik likebehandling framstår også som rimelig, gitt ønsket om å rydde opp i forholdet mellom staten og de private aktørene.

Utvalget mener de 12 ideelle institusjonene som er tett integrert i spesialisthelsetjenesten, og de 19 kirkelige familievernkontorene som er tett integrert i det statlige familievernet, bør holdes utenfor kompensasjonsordningen. Disse virksomhetene får dekket sine historiske pensjonskostnader av sine oppdragsgivere, på linje med tilsvarende offentlige virksomheter, fordi de i praksis er en integrert del av den offentlige tjenesteproduksjonen. Utvalget foreslår også å unnta fra kompensasjonsordningen virksomheter som har levert tjenester innen arbeidsmarkedstiltak og asylmottak. Utvalget har ikke funnet at det her har vært avtalt eller forutsatt at virksomhetene skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning. Det samme gjelder for virksomheter som har levert ambulansetjenester.

Den foreslåtte kompensasjonsordningen gjelder bare virksomheter som har levert tjenester til staten. Dette følger av rammene for mandatet. Utvalget vil likevel påpeke at tilsvarende problemstilling gjelder for virksomheter som leverer og har levert helse- og sosialtjenester til kommuner. Det vil også være virksomheter som har leveranser både til stat og kommuner innenfor samme virksomhet og med samme pensjonsordning i KLP. Utvalget finner det vanskelig å skille mellom statlige og kommunale leveranser for disse virksomhetenes del, i og med at man da må gå inn i hver enkelt virksomhet på de ulike tidsrom leveransen gjelder for. Utvalget mener at i den grad mindre andel av virksomhetens tjenester er levert til kommuner, kan det argumenteres for at pensjonskostnader knyttet til dette inkluderes i ordningen. Bakgrunnen er at å skille mellom tjenesteytelsene kan være administrativt krevende. Hvordan dette spørsmålet konkret skal håndteres, må løses i forbindelse med etableringen av kompensasjonsordningen.

7.5.4 Avgrensing av hvilke kostnader som dekkes

Utvalget har inntrykk av at mange virksomheter i stor grad har fått dekket allerede forfalte historiske pensjonskostnader ved at kostnadene i praksis er betalt gjennom avtalene om leveranser av helse- og sosialtjenester til det offentlige. Det kan ikke utelukkes at offentlige oppdragsgivere ikke har betalt alle kostnadene, men dette vil det være vanskelig å klarlegge i detalj. Utvalget mener det er viktig å unngå dobbeltkompensasjon. Det antas også at det er viktigst for virksomhetene å få dekket de framtidige kostnadene knyttet til allerede opptjente pensjonsrettigheter.

Anbefalingen om en statlig kompensasjon avgrenses derfor til å gjelde dekning for pådratte framtidige kostnader knyttet til opptjente pensjonsrettigheter. Dekningen knytter seg til tjenestepensjon som er begrunnet i at aktørene har levert tjenester til staten. For enkelte tjenester kan staten ha overtatt ansvaret for tjenestene fra andre forvaltningsnivåer.

I mandatet bes utvalget vurdere rimeligheten av en eventuell kompensasjon i lys av eventuelle fordeler som organisasjonene har fått gjennom avtalene med det offentlige. Utvalget legger til grunn at formålet med en kompensasjonsordning for historiske pensjonskostnader må være å kompensere reelle kostnader knyttet til konkrete tjenesteleveranser som ikke er kompensert tidligere eller på annen måte. Andre fordeler tilkjent ideelle virksomheter, som for eksempel skattefritak og fritak for merverdiavgift, har til formål å tilgodese en hel sektor, og har dermed en mye bredere og mer generell målsetting som ikke ansees relevant i vurderingen av hvorvidt staten skal kompensere konkrete historiske pensjonsutgifter for konkrete virksomheter.

Tidligere avtaler viser at samarbeidsforholdet mellom de ideelle og det offentlige ofte var basert på en null-oppgjør. Det offentlige dekket underskudd dersom virksomhetene hadde det, mens et eventuelt overskudd ble betalt tilbake. Dette betyr at de ideelle virksomhetene ikke hadde mulighet til å bygge seg opp egenkapital som for eksempel kunne vært brukt til å dekke framtidige pensjonsutgifter.

7.5.5 Avgrensing av hvilken periode som dekkes

Gitt utvalgets konklusjon om at en kompensasjonsordning skal fjerne historisk betingede problemer knyttet til ideelle virksomheters pensjonsutgifter, og legge til rette for likhet i framtiden, vil det være nødvendig å avgrense tidsrommet for en kompensasjon av de ikke-forfalte historiske pensjonskostnadene. Det framkommer av kartleggingen utvalget har gjort av avtaler innenfor helse- og sosialsektoren, at det ikke lenger er forutsatt noen bestemt form for pensjonsordning i avtalene mellom staten og de private tilbyderne.

Utvalgets foretrukne løsning er at dekning for ikke forfalte historiske pensjonskostnader gis for opptjeningstid fram til tidspunktet det kan legges til grunn at det ikke lenger var forutsatt offentlig tjenestepensjonsordning i kontraktsforhold mellom staten og de ideelle virksomhetene. Så langt utvalget har kartlagt, ble siste avtale, der det var en forutsetning om offentlig tjenestepensjonsordning, inngått i 2009.

Utvalget mener det er flere argumenter for å sette inngangen til 2010 som et skjæringspunkt for opptjeningstiden. På dette tidspunktet var kostnadene knyttet til historiske pensjonskostnader, inkludert reguleringskostnadene, kjent. De ideelle aktørene hadde dermed mulighet til å tilpasse seg kostnadsbildet, og hadde hatt tid til å tilpasse seg en ny ordning. Det hadde også vært en overgang til mer konkurranseutsetting før 2010. Som nevnt over hadde staten på dette tidspunkt inngått egne avtaler med de ideelle aktørene, og ikke bare videreført fylkeskommunale avtaler. Dette innbar at eventuelle vilkår om offentlig tjenestepensjonsordning ble tatt ut av avtalene. Hovedargumentet for å sette 31. desember 2009 som skjæringspunkt, er dermed at de ideelle aktørene selv etter dette tidspunktet bør ta ansvar for sine historiske pensjonskostnader.

Utvalget ser likevel at politiske og betydelige administrative hensyn kan innebære at det anses som lite formålstjenlig å legge skjæringspunktet tilbake i tid. Utvalgets alternative løsning er derfor at ikke forfalte historiske pensjonskostnader dekkes for opptjeningstid fram til kompensasjonsordningen trer i kraft. Dette vil innebære at de ideelle aktørene vil få en mulighet til å tilpasse seg, slik at det ikke lenger vil påløpe historiske pensjonskostnader som ikke dekkes gjennom kompensasjonsordningen. Et slikt alternativ vil fjerne hele «ryggsekken» fra de ideelle aktørene og gi tid for tilpasning.

Fotnoter

1.

Se Borgarting lagmannsretts dom av 3. oktober 2013, LB-2013-143720.

2.

Lov 13. desember 2013 nr. 106 om tjenestepensjon (tjenestepensjonsloven)

3.

Lov 21. desember 2005 nr. 124 om obligatorisk tjenestepensjon

4.

Brev av 25. september 2008 til Fornyings- og administrasjonsdepartementet fra HSH.

5.

KS 2014: Videreutvikling av frivillighetspolitikken, saksframlegg til Hovedstyret i KS 12. desember 2014.

6.

https://www.utdanningsforbundet.no/Hovedmeny/Barnehage/Barnehagenyheter/Losning-med-Norlandia-Ingen-streik/

7.

Lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven)

8.

Lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven)

9.

Lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven)

10.

Samarbeidsavtale om leveranse av helse- og sosialtjenester mellom Regjeringen og KS og Hovedorganisasjonen Virke, Frivillighet Norge, Ideelt Nettverk og KS Bedrift, underskrevet 19. juni 2015.

11.

Prop. 15 S (2015–2016)

12.

Meld. St. 11 (2015–2016)

13.

Disse er: Lovisenberg Diakonale Sykehus, Diakonhjemmet Sykehus, Haraldsplass Diakonale Sykehus AS, Betanien Hospital – Skien, Martina Hansens Hospital AS, N.K.S. Revmatismesykehuset AS – Lillehammer, Haugesund Sanitetsforenings Revmatismesykehus AS, Betanien Sykehus – Bergen, N.K.S. Jæren distriktspsykiatriske senter AS, Solli sykehus DPS, N.K.S. Olaviken alderspsykiatriske sykehus AS og Voss DPS N.K.S. Bjørkeli.

14.

Bufdir Årsrapport 2014

15.

St.prp. nr. 32 (1994–95) Endringar av medlemskap i Statens Pensjonskasse

16.

Lov 24. mars 2000 nr. 16 om foretakspensjon (foretakspensjonsloven)

17.

Lov 19. november 2004 nr. 73 om bokføring (bokføringsloven) § 13

Til dokumentets forside