3 Tilpasning av loven til samfunns- og kunnskapsutviklingen – tidsriktighet

3.1 Sammendrag

Utvalget foreslår å:

• Tilpasse loven til dagens samfunns- og familiebilde ved å:

• Utforme en lov som har en rettighetsbasert tilnærming til beskyttelse av barn.

• Unngå legaldefinisjoner av begrepene «hjem», «foreldre» og «familie» da meningsinnholdet i disse varierer og utvikler seg etter som tiden går.

• Sette barnets beskyttelsesbehov i sentrum ved å la barnets omsorgssituasjon være avgjørende for om tiltak skal settes inn, og ikke det fysiske oppholdsstedet for barnet som for enkelte tiltak etter dagens lov.

• Videreføre reglene om barnevernets kompetanse i saker der barn har tilknytning til flere land. For å sikre at barn med vanlig bosted i andre stater har tilstrekkelig beskyttelse, samtidig som barnets og foreldrenes rettssikkerhet ivaretas, foreslår utvalget likevel en endring i fristreglene for varigheten av hastevedtak om bosted utenfor hjemmet og hastevedtak om bosted i institusjon uten barnets samtykke.

• Videreføre reglene om barnevernstjenestens ansvar for mindreårige asylsøkere med mindre strukturelle, tekniske og språklige forenklinger.

• Innta en ny overordnet bestemmelse om barnets beste som presiserer at barnets og foreldrenes etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn er relevante momentene i vurderingen av barnets beste. Bestemmelsen om at barnevernstjenesten ved valg av bosted skal ta hensyn til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn videreføres, jf. § 23.

• Videreføre kravet om forsvarlighet og innta i samme bestemmelse en plikt for barnevernet til å utøve sin virksomhet med respekt for og samarbeid med barnet og barnets foreldre. Samarbeidsplikten innebærer også et krav til kultursensitivitet.

3.2 Behov og problemstillinger

I utvalgets mandat er det under punktet Tidsriktig barnevernlov tatt opp flere ulike problemstillinger.

Det er for det første vist til at gjeldende barnevernlov ikke er utformet med hensyn til at barnets omsorgssituasjon ofte består av to hjem. Familiesammensetningene er annerledes i dag enn det de var på 80-tallet og ved utformingen av gjeldende lov. I punkt 3.4.4 drøfter utvalget hvordan forslag til ny barnevernslov kan tilpasses nye familiemønstre og endrede behov.

I mandatet er det videre pekt på at barnevernloven ikke åpner for tiltak tilpasset ulike omsorgsløsninger til foreldre som ikke bor sammen og at noen barn opplever at en konflikt mellom foreldrene er så belastende at den går ut over omsorgen. I følge mandatet skal utvalget identifisere og utrede problemstillinger i skjæringspunktet mellom barneloven og barnevernloven, og vurdere om det er behov for lovendringer. Utvalget skal videre ifølge mandatet vurdere hvilken rolle barnevernstjenesten bør ha i foreldretvister etter barneloven. Problemstillinger knyttet til forholdet mellom barnelov og barnevernlov er omtalt i punkt 16.5.

Globalisering og tettere bånd til andre land har ført mennesker nærmere hverandre på tvers av landegrenser. Innvandrerbefolkningen har økt og vi har i dag en annen sammensetning av innvandrergrupper enn tidligere. Fra 70-tallet har mange arbeidsinnvandrere kommet til Norge, ikke minst har det kommet arbeidsinnvandrere fra Øst-Europa etter utvidelsen av EU i 2004. I tillegg til familiegjenforening generelt, kommer asylsøkere og flyktninger. Mange av dem kommer fra krigsherjede landområder, der de har lidd nød, fattigdom og hatt traumatiske opplevelser. De siste årene har det i tillegg vært en særlig økning av enslige mindreårige asylbarn som har kommet til Norge for å søke om beskyttelse. Den økte globaliseringen og migrasjonen har ført til flere barn i Norge med en annen kulturell, religiøs og etnisk bakgrunn, og med tilknytning til andre land.

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere barnevernets ansvar når barn med tiltak fra barnevernet har sterk tilknytning til andre land, og hvilken kompetanse barnevernet har i saker der barn har midlertidig eller uavklart opphold i Norge. Disse spørsmålene drøftes i punkt 3.5.2.

Den økte andelen av folk med bakgrunn fra andre land reiser spørsmål om hvordan språklige, religiøse og kulturelle rettigheter samt kultursensitivitet bør komme til uttrykk i barnevernsloven. Dette drøftes i punkt 3.6.4.

3.3 Kritikk mot barnevernet

Det norske barnevernet har fått internasjonal oppmerksomhet etter at flere utenlandske foreldre har blitt fratatt barna. Blant annet russiske myndigheter har engasjert seg, og norsk barnevern har også blitt tatt opp i EU-parlamentet av tsjekkiske politikere. Det har også vært fremmet nasjonal kritikk mot barnevernet, blant annet gjennom kronikken «Bekymringsmelding til barnevernet».1 Kritikken går ofte ut på at det norske barnevernet for aktivt går inn i forholdet mellom barn og deres foreldre, på bekostning av foreldrenes interesser.2 EMD har nylig besluttet å behandle fem klagesaker mot Norge som gjelder ulike barnevernstiltak.3

Utvalget har merket seg kritikken og at EMD skal vurdere flere saker mot Norge. I utvalgets forslag til ny barnevernslov, gjør utvalget flere grep som skal styrke barnets rett til omsorg og beskyttelse. Forslagene understreker barnet som rettighetssubjekt, og skal bidra til å styrke barnets rettsstilling. I tillegg foreslår utvalget flere grep som styrker rettsikkerheten i barnevernet. Dette skal bidra til at barnevernets arbeid skjer på en måte som ivaretar både barnets og foreldrenes rettigheter. Utvalget viderefører lovens krav til forsvarlige tjenester, og styrker også kravene til barnevernstjenestens undersøkelser. Ikke minst er det viktig at barnevernstjenesten samarbeider med foreldrene. Utvalget foreslår derfor å lovfeste at barnevernet skal utøve sin virksomhet med respekt for og i samarbeid med barnet og foreldrene. Se nærmere omtale av forslagene i kapitlene 5 og 9. Utvalget viser også til vurderinger og forslag nedenfor knyttet til nye familiemønstre og barn som har tilknytning til flere land.

3.4 Endrede familiemønstre og nye behov

3.4.1 Begrepsbruk etter gjeldende lov

Gjeldende barnevernlov definerer ikke hva som menes med for eksempel begreper som «hjemmet», «foreldre» og «familien. Loven er heller ikke utformet med tanke på at barnets omsorgssituasjon ofte består av to hjem.

Begrepet «hjemmet» benyttes i en rekke bestemmelser i gjeldende barnevernlov, se for eksempel § 4-3, § 4-4, § 4-6 og § 4-8. I alle tilfeller siktes det med begrepet til barnets bosted før eventuell plassering. Begrepet «hjemmet» benyttes uavhengig av hvilken avtale foreldrene har etter barneloven om hvor barnet skal bo, og uavhengig av om barnet oppholder seg hos den ene eller andre av foreldrene.

I loven benyttes begrepet «hjemmet» også noe forskjellig. For eksempel er begrepet i § 4-4, § 4-6 og § 4-12 knyttet til hva som er grunnlag for tiltak, idet det etter bestemmelsene skal vurderes hvordan barnets omsorgssituasjon er «i hjemmet». I andre bestemmelser, som for eksempel § 4-8, brukes begrepet mer som en beskrivelse av hvor barnet faktisk oppholder seg.

Begrepet «foreldrene» brukes gjennomgående i loven. I § 4-3 brukes begrepet «foreldrene eller den barnet bor hos». For øvrig benyttes bare «foreldrene».

Begrepet «familien» benyttes bare i § 4-4. Her beskrives formålet med hjelpetiltak med at det skal bidra til en «positiv endring hos barnet eller i familien», og det angis at det er adgang til å «sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien».

3.4.2 Endrede familiemønstre

I Meld. St. 24 (2015–2016) er «familie» beskrevet slik:

«Familie kan defineres som de personer som deler husstand. Familierelasjoner kan også avgrenses til biologisk/genetisk tilknytning, hvor familiemedlemmene deler arvemasse (DNA). Et familiemedlem kan også være en person man juridisk er forbundet med, f.eks. gjennom ekteskap eller adopsjon. Ut over disse kriteriene har familien også en psykologisk avgrensning, uavhengig av husstand, gener eller lover.»4

Det fremgår videre av Meld. St. 24 (2015–2016) at de siste femti årene har familiemønstre og samlivsformer endret seg.5 Helt frem til 70-tallet var den vanlige forståelse at familien besto av foreldre med tre eller fire barn. I løpet av de neste 20 årene ble det vanligere med tobarnsfamilier og etter hvert også enebarns familier. Samtidig har det vært en utvikling med økning av antall skilsmisser, og stadig flere barn er født utenfor ekteskap. På 80-tallet ble samboerskap en stadig vanligere samlivsform. Andelen kvinner i alderen 20–44 år som hadde samboer, økte fra 5 prosent i 1977 til 21 prosent i 1992. Antallet enslige forsørgere har i tillegg hatt en sterk økning.

Tall fra SSB viser at de fleste barn i Norge vokser opp sammen med begge biologiske foreldre. Dette gjelder for tre av fire barn under 18 år.6 Mange familier lever imidlertid i delte hushold med stefamilier, med «mine», «dine» og «våre» barn. I tillegg har andre familiesammensetninger blitt vanligere og mer akseptert, slik som homofile samlivsforhold og personer som får barn ved hjelp av assistert befruktning. Fra at man tidligere har benyttet begrepet «kjernefamilie» som en betegnelse for mor, far og barn, ser man i dag at begrepet «stjernefamilier» brukes, som en betegnelse der mennesker knyttes sammen uavhengig av biologiske bånd.7

For barn og unge som har foreldre som ikke bor sammen, har bruken av delt bosted økt de senere årene. Det fremgår av undersøkelser gjort av SSB at 26 prosent av barna hadde delt bosted i 2012, mot 10 prosent i 2004 og 8 prosent i 2002.8 Andelen av barn som bor fast hos mor har gått ned, mens andelen som bor fast hos far er stabilt lav.

Omfang av samvær med samværsforelder har også økt.9 Det gjennomsnittlige månedlige samværet har økt fra 6,5 dager i 2002 til 8,6 dager i 2012. Over halvparten av samværsfedrene er sammen med barna sine ti dager eller mer per måned. Der barna bor hos far, har mødrene mye samvær. Bare én av ti har ikke samvær per måned.

Samfunnet har også blitt mer internasjonalisert, noe som også preger familiesammensetningene. Flere familier har tilknytning til ulike land og innvandringen til Norge har økt betydelig.

3.4.3 Flere omsorgs- og beskyttelsesbehov for barn

Samfunnsutviklingen har generert flere omsorgs- og beskyttelsesbehov for barn. Familier med barn fra tidligere samliv og felles barn har blitt vanligere. Når foreldre går fra hverandre, skaper dette andre utfordringer for de barna som blir berørt og en annen form for ustabilitet. I barnevernssaker er dette noe det må tas høyde for, for eksempel ved vurderingen av hvor barnet skal bosettes, og hva slags samværsordning som kan sies å være til barnets beste.

Barn og unge i barnevernet har oftere ugifte eller skilte foreldre enn andre barn. Bare 19 prosent av barn og unge i barnevernet har foreldre som bor sammen, mens andelen barn og unge generelt i Norge som har som har foreldre som bor sammen er på 75 prosent.10

Det er gjort en sammenligning av omsorgssituasjonen for barn generelt sett, opp mot barn med hjelpetiltak fra barnevernet i rapporten «Barnevernsbarn – kjenneteikn på familiar med hjelpetiltak i heimen».11 Her fremgår blant annet to figurer, se figur 3.1 og 3.2.

Familier med en annen kulturell bakgrunn er også blitt stadig vanligere. I barnevernssaker skal barnets kulturelle rettigheter respekteres og sikres så langt de ikke kommer i strid med andre av barnets rettigheter. Vurderingen av hensynet til familienes kultur og barnets beste i barnevernssaker har vært en utfordring for barneverntjenester, fylkesnemnder og domstoler.12

Seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk er også et tema som har fått større oppmerksomhet de senere årene. Rettighetene for den enkeltes seksuelle legning og personlige integritet har blitt styrket. Lov om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk , trådte i kraft 1. januar 2014, og i juni 2016 ble handlingsplanen Trygghet, mangfold og åpenhet lansert.13 I handlingsplanen er det vist til at alle ansatte i barnevernet trenger kunnskap om seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk, komme ut-prosesser, minoritetsstress og internalisert homo-/ transnegativitet. Et tiltak etter handlingsplanen er derfor å vurdere hvordan dette kan integreres i grunnutdanningene som leder til arbeid i barnevernet. Et annet tiltak er å videreføre arbeidet med å rekruttere flere lhbti-fosterforeldre.14

I dag anses det som viktig å respektere og anerkjenne de voksnes, men også barns kjønnsidentitet, uavhengig av seksuell orientering. Det er i dag mer åpenhet om seksualitet, både om aksept for mangfoldighet men også for grenseoverskridende seksualitet som ikke aksepteres og som er straffbar. Barns seksuelle orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk må respekteres, uavhengig av om den utgjør majoriteten eller minoriteten. Dersom barnet ikke får anerkjent sin seksuelle identitet av sine omsorgsgivere, kan det etter omstendighetene innebære en krenkelse av barnets rett til utvikling og god omsorg.15

Vold og overgrep og skadevirkningene dette har for barn, har også fått større oppmerksomhet. Temaer som tidligere har vært ansett som tabubelagte har blitt løftet frem. Det har de siste årene blitt gjennomført studier som har gitt oss mer kunnskap om vold og overgrep mot barn. En relativt stor andel vold mot barn begås av andre barn og unge. Statistikk viser at cirka 30 prosent av seksuelle overgrep mot barn og unge utføres av andre barn og unge, og om lag halvparten av voksne overgripere forteller at de begikk sitt første overgrep som barn eller tenåring.16 Vi har i dag bedre kunnskap om at mange barn som begår seksuelle overgrep som voksne, startet sin overgrepsadferd i ungdomsårene. Unge gutter som begår seksuelle overgrep kommer ofte fra familier med mange belastninger, og har vansker på flere områder. Det er pekt på at det er behov for mer kunnskap og bevissthet om unge overgripere for å kunne hjelpe overgriperne og deres familier.17

3.4.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget legger til grunn at det er et behov for å tilpasse barnevernsloven til de endringene samfunnet og familiemønstrene har vært gjennom etter at loven trådte i kraft i 1992.

Grunnleggende er at synet på barn har utviklet seg, fra en oppfatning om at barn er objekter som skal hjelpes, til å være subjekter med selvstendige rettigheter. Utvalget foreslår at en tidsriktig lov derfor har en rettighetsbasert tilnærming til beskyttelse av barn. Barns grunnleggende rettigheter inntas i en overordnet bestemmelse (se nærmere kapittel 5), barn gis rett til barnevernstjenester (se kapittel 6) og det gjøres flere grep for å styrke barns rett til medvirkning (se kapittel 5).

Utvalget foreslår ikke å ta inn definisjoner av begrepene «hjem», «foreldre» og «familie» i barnevernsloven. Gjennomgangen ovenfor viser at det i løpet av tiden kan være store variasjoner i hva som ligger i begrepene. Slik utvalget ser det er det viktig at loven er fleksibel med hensyn til hva som kan legges i begreper som de nevnte.

Når det særlig gjelder begrepet «hjem» mener utvalget at bestemmelsene i loven fremfor å ta utgangspunkt i hva som er barnets hjem, heller bør utformes etter barnets omsorgssituasjon og omsorgspersoner. Et barn kan også ha flere steder som det anser som sitt «hjem». Det viktige er at barnet uansett hvor det befinner seg, mottar forsvarlig omsorg.

Et eksempel på dette er pålegg av hjelpetiltak. Etter mandatet skal utvalget vurdere om det bør innføres hjemmel til å fastsette tvangstiltak overfor samværsforelder alene. For å understreke at det er barnets samlede omsorgssituasjon som er det avgjørende, har utvalget foreslått i ny § 15 om pålegg av hjelpetiltak, at pålegg kan rettes mot både den barnet bor fast sammen med og samværsforelderen. Se kapittel 11 hvor dette er nærmere omtalt.

Et annet eksempel er §10 om gjennomføring av barnevernstjenestens undersøkelser, hvor det fremgår at undersøkelsen må gjennomføres systematisk og tilstrekkelig grundig til å forstå barnets omsorgsituasjon og behov. Se kapittel 9 for nærmere omtale. Ytterligere et eksempel er forslaget om nye vilkår for hastevedtak i § 34 om hastevedtak om bosted utenfor hjemmet. Endringen innebærer at et nyfødt barn, uansett om det befinner seg på sykehuset eller i foreldrenes hjem, vil være omfattet av bestemmelsen.

Når det gjelder begrepet «foreldre» i barnevernloven, viser utvalget til at det reguleres i barneloven hvem som er barnets foreldre. Ved anvendelsen av barnevernsloven, vil den løsning som følger av barneloven måtte legges til grunn av barnevernstjenesten.18

3.5 Barnevernets kompetanse der barnet har tilknytning til flere land

3.5.1 Gjeldende rett

Det følger av barnevernloven § 1-1 at barnevernstjenesten skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. For å sikre barn nødvendig hjelp og omsorg plikter barnevernstjenesten både å iverksette undersøkelser og tiltak.

I barnevernloven § 1-2 er det regulert hvilke barn barnevernstjenesten har ansvar for. Som ledd i gjennomføringen av Haagkonvensjonen av 1996 ble barnevernloven § 1-2 endret ved lov av 4. september 2015 nr. 85. Endringene trådte i kraft 1. juli 2016, og § 1-2 lyder som følger:

«Lovens bestemmelser om tjenester og tiltak gjelder når barn har vanlig bosted og oppholder seg i riket. Lovens bestemmelser om tjenester og tiltak gjelder også for barn som er flyktninger eller er internt fordrevne, eller når barnets vanlige bosted ikke lar seg fastsette.

For barn som har vanlig bosted i riket, men som oppholder seg i en annen stat, gjelder §§ 4-12 og 4-24. For barn som oppholder seg i riket, men som har vanlig bosted i en annen stat, gjelder §§ 4-4, 4-6, 4-7, 4-9, 4-10, 4-11, 4-25, 4-26 og 4-29.»

Spørsmålet om hvorvidt barnevernet har jurisdiksjon i en barnevernssak, avgjøres ut fra barnets vanlige bosted og hvor barnet oppholder seg.

Avgjørelsen av hva som er barnets vanlige bosted beror på en konkret vurdering.19 De faktiske omstendigheter i saken er avgjørende. I tvilstilfelle kan intensjonen med oppholdet vektlegges. Relevante momenter i vurderingen vil være barnets tilknytning til landet, varigheten av oppholdet, familiens tilknytning og tilhørighet og barnets nettverk. Et midlertidig utenlandsopphold, for eksempel på grunn av ferie og skole, vil som utgangspunkt ikke endre barnets bosted.20

For barn som har vanlig bosted i Norge og som oppholder seg i Norge, er det ikke tvilsomt at norsk barnevern har jurisdiksjon. Dette følger nå uttrykkelig av ordlyden i § 1-2.

Når det gjelder barn som oppholder seg i Norge, men som har vanlig bosted i utlandet, er det bare i akuttsituasjoner at barnevernet kan gripe inn. Dette fremgår av at det i § 1-2 andre ledd reguleres at det bare er §§ 4-4, 4-6, 4-7, 4-9, 4-10, 4-11, 4-25, 4-26 og 4-29 som gjelder i denne situasjonen. Mer langvarige tiltak forutsetter at barnet kan anses å ha bosted i Norge.21

Når det gjelder barn som har vanlig bosted i Norge, men som oppholder seg i utlandet, følger det av ny § 1-2 andre ledd første setning at oppholdet i utlandet ikke er til hinder for at det treffes vedtak om omsorgsovertakelse etter § 4-12 og plassering etter § 4-24, det vil si inngrep av mer langvarig karakter. Norge har ikke plikt til å treffe vedtak om midlertidige tiltak og akuttvedtak overfor barn som ikke oppholder seg i Norge.22

For barn som er flyktninger eller internt fordrevet og der barnets bosted ikke lar seg fastsette, inneholder Haagkonvensjonen en særregel om at staten der barnet oppholder seg har jurisdiksjon til å treffe nødvendige beskyttelsestiltak. For å tydeliggjøre konvensjonens bestemmelser er det inntatt et nytt første ledd andre setning i § 1-2.

Når norske barnevernsmyndigheter har jurisdiksjon til å behandle saken, er det norsk rett som skal anvendes.23

Hvis barnevernet vurderer at det er til barnet beste å få langvarig oppfølgning i et annet land enn Norge, er det adgang til å anmode den aktuelle staten om å overta jurisdiksjon i saken.24

Dersom et barns vanlige bosted endres, følger det av Haagkonvensjonen artikkel 14 at beskyttelsestiltaket består, men tiltaket utøves i den nye medlemsstaten etter artikkel 15 nr. 3. Den nye staten overtar imidlertid samtidig jurisdiksjonen og kan dermed endre, erstatte eller oppheve beskyttelsestiltaket, jf. artikkel 14.

Ved lov av 18. desember 2015 ble det vedtatt enkelte endringer i barnevernloven knyttet til barnebortføringssaker.25 Endringene trådte i kraft 1. januar 2016. For det første ble det inntatt en ny § 4-31 om utreiseforbud. Etter bestemmelsen er det forbudt å ta med barn ut av landet uten barnevernstjenestens samtykke etter at barnevernsvedtak er vedtatt. Videre er inntatt en bestemmelse om utreiseforbud når begjæring om tiltak etter §§ 4-8, 4-12, 4-24 og 4-29 første og andre ledd er sendt fylkesnemnda. For det andre er det inntatt en bestemmelse om utsatt iverksetting av fylkesnemndas vedtak i § 4-13 andre ledd. Det følger av bestemmelsen at fylkesnemndas vedtak om omsorgsovertakelse gjelder for ett år, når barnevernstjenesten har igangsatt en barnebortføringssak.

Når det legges til grunn at et barn som oppholder seg i Norge har fast bosted, vil norske barnevernsmyndigheter som nevnt ovenfor ha jurisdiksjon. Dersom det dreier seg om barn og foreldre som ikke har permanent oppholdstillatelse eller varig oppholdsrett i Norge, kan det oppstå spørsmål om hvilken adgang barnevernstjenesten har til å gripe inn med tiltak som fratakelse av foreldreansvar og tvangsadopsjon. Dette dreier seg om svært inngripende tiltak.

I dag har loven ikke særlige regler om adgangen til å frata foreldreansvaret for barn som ikke har oppholdstillatelse/oppholdsrett. Dagens barnevernlov stenger heller ikke for at det kan gis samtykke til tvangsadopsjon når et barn har utenlandsk statsborgerskap. Det følger imidlertid av adopsjonsloven § 18 at det skal legges vekt på om adopsjonen vil ha gyldighet også i fremmed stat som barnet har så sterk tilknytning til ved bopel, statsborgerskap eller på annen måte, at det ville medføre betydelig ulempe for barnet om adopsjonen ikke blir gjeldende der. Om det vil medføre betydelig ulempe for barnet, vil inngå som et moment i vurderingen av om adopsjonen er til barnets beste, jf. adopsjonsloven §§ 2 og 18.

Barnevernstjenestens ansvar for enslige mindreårige asylsøkere er regulert særskilt i barnevernloven kapittel 5A.

3.5.2 Utvalgets vurdering og forslag

Endringene som er beskrevet ovenfor vedrørende barnevernets kompetanse i saker der barn har tilknytning til flere land, har nylig trådt i kraft. Utvalget foreslår å videreføre gjeldende § 1-2 med kun språklige endringer i lovforslaget § 5. Utvalget foreslår også å videreføre de nylig vedtatte endringene om barnebortføring, se ny § 44 og § 21 tredje ledd.

Utvalget har funnet det nødvendig å foreslå særlige regler når det gjelder varigheten av hastevedtak om bosted utenfor hjemmet (gjeldende § 4-6 andre ledd) og hastevedtak om bosted i institusjon uten barnets samtykke (gjeldende § 4-25), for barn som oppholder seg i Norge, men som har vanlig bosted i annen stat, og vil begrunne det nærmere i det følgende.

Vedtak etter § 4-6 andre ledd faller bort dersom det ikke sendes begjæring om tiltak til fylkesnemnda snarest, og senest innen seks uker. For vedtak etter § 4-25 er det en to ukers frist for begjæring til fylkesnemnda, med tilsvarende virkning. Da det kun er begjæringer til fylkesnemnda som kan avbryte de nevnte frister og det ikke er adgang til å fatte vedtak etter § 4-12 eller § 4-24 for barn som har vanlig bosted i et annet land, må slike barn tilbakeføres til foreldrene når fristene utløper med mindre ulovfestede nødrettsbetraktninger kommer til anvendelse. Utvalget mener denne rettstilstanden er uheldig og potensielt i strid med statens forpliktelse til å gi alle barn som oppholder seg i Norge nødvendig beskyttelse mot omsorgssvikt, jf. blant annet barnekonvensjonen artikkel 19 og Grunnloven § 104 tredje ledd (se nærmere punkt 5.3.1.1 om de menneskerettslige forpliktelsene).

Rettstilstanden synes ikke å være tilsiktet av lovgiver. Meningen til både lovgiver og konvensjonsstatene som utarbeidet Haagkonvensjonen 1996, var å gi regler som forhindrer at ingen stat har jurisdiksjon når et barn trenger beskyttelse.26 At hastevedtak skal kunne gi barn med vanlig bosted i en annen stat beskyttelse så lenge det er nødvendig for å sikre barnet, er også forutsatt i konvensjonen og i forarbeidene til loven som gjennomfører konvensjonen. Det fremkommer av konvensjonen artikkel 11 nr. 2 at hastetiltak vedrørende et barn med vanlig bosted i en annen konvensjonsstat, skal bortfalle straks myndighetene som har jurisdiksjon har truffet de tiltak situasjonen krever. Etter konvensjonen artikkel 11 nr. 3 skal hastetiltak vedrørende et barn med vanlig bosted i en ikke-konvensjonsstat, bortfalle i hver konvensjonsstat så snart de tiltak som situasjonen krever truffet av myndighetene i en annen stat, blir anerkjent i den aktuelle konvensjonsstaten. I tråd med dette uttaler departementet i forarbeidene at hastevedtak som er truffet med hjemmel i barnevernloven vil «bortfalle når myndighetene i den stat der barnet har vanlig bosted treffer nødvendige beskyttelsestiltak».27

Utvalget legger til grunn at nødvendige beskyttelsestiltak i bostedsstaten fremdeles skal innebære at et hastevedtak skal opphøre. Utvalget foreslår å videreføre nevnte frister for å fremme begjæring til fylkesnemnda (se punkt 12.7.3 og 12.8.3.). For å sikre at barn som har vanlig bosted i andre stater men som oppholder seg i Norge, har tilstrekkelig beskyttelse, samtidig som barnets og foreldrenes rettssikkerhet ivaretas, foreslår utvalget at følgende avgjørelser er fristavbrytende for hastevedtak rettet mot barn med vanlig bosted i utlandet:

• begjæring til bostedsstaten om å treffe nødvendige beskyttelsestiltak, eller

• vedtak om å få overført jurisdiksjon etter lov om gjennomføring av konvensjon 19. oktober 1996 om jurisdiksjon, lovvalg, annerkjennelse, fullbyrdelse og samarbeid vedrørende foreldremyndighet og tiltak for beskyttelse av barn § 5.

Når det gjelder barnevernstjenestens ansvar for mindreårige asylsøkere, har utvalget i samsvar med mandatet bare foretatt strukturelle, tekniske og språklige forenklinger av lovbestemmelsene. Utvalget viser for øvrig til at Barne- og likestillingsdepartementet 31. august 2016 sendte på høring forslag til ny lov om omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere.

3.6 Språklige, religiøse og kulturelle rettigheter samt kultursensitivitet

3.6.1 Gjeldende rett

Barnets tanke-, samvittighets- og religionsfrihet er vernet i barnekonvensjonen artikkel 14. Barnas religionsfrihet er ofte tett vevet sammen med foreldrenes religionsfrihet som er vernet i Grunnloven § 16, EMK artikkel 9 og SP artikkel 18. Dette gjenspeiles også i barnekonvensjonen artikkel 14 nr. 2 der det fremkommer at foreldrenes veiledningsrolle skal respekteres. Samtidig er det ikke noe mer en veiledning («guidance») som aksepteres. Ingen, heller ikke foreldre, kan tvinge et barn til å avdekke sin religion eller å praktisere en bestemt religion. Veiledningen skal også samsvare med barnets gradvise utvikling. En annen viktig skranke for oppdragelsesretten for foreldre, er at den må skje innenfor de rammene som følger av rettighetene som barn ellers har etter barnekonvensjonen.

Offentlige myndigheter må respektere barns religionsfrihet når de griper inn i en familie med et barnevernstiltak. Barnekonvensjonen artikkel 20 fastslår at det blant annet skal tas hensyn til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn ved valg av bosted etter en omsorgsovertakelse.

Barn som tilhører en minoritet eller er urinnvånere har et særskilt vern etter barnekonvensjonen artikkel 30:

«I stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter eller personer som tilhører en urbefolkning, skal et barn som tilhører en slik minoritet eller urbefolkningen, ikke nektes retten til sammen med andre medlemmer av sin gruppe å leve i pakt med sin kultur, bekjenne seg til og utøve sin religion, eller bruke sitt eget språk»

Samiske barn har et ytterligere vern. Grunnloven § 108 inneholder en bestemmelse om statens forpliktelser til å sikre språk og kultur for den samiske folkegruppe. Her fremgår det at staten plikter å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Også folkerett (internasjonal urfolksrett) og den samiske retten gir rammer for rettighetene.28 ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk gir beskyttelse, men innholdet i konvensjonen går likevel ikke lenger enn vernet som følger av barnekonvensjonen artikkel 30 og 20.

De språklige, religiøse og kulturelle rettigheter kommer i liten grad til uttrykk i gjeldende barnevernlov. Imidlertid fastslår barnevernloven § 4-15 at det blant annet «skal tas tilbørlig hensyn til at det er ønskelig med kontinuitet i barnets oppdragelse, og til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn» når det velges bosted for et barn som det offentlige har overtatt omsorgen for.

Retten til språk og kultur kommer også til uttrykk i to forskriftsbestemmelser. I forskrift om barns medvirkning og rett til tillitsperson heter det i § 3 at barnets medvirkning skal ivareta barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn, herunder samiske barns språk og kultur. Videre heter det i forskrift om fosterhjem § 4 at ved valg av fosterhjem skal barnevernstjenesten ta tilbørlig hensyn til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn. Det er også eksempler fra rettspraksis på at språk- og kulturtilknytning tillegges vekt.29

3.6.2 Andel barn i barnevernet med innvandrerbakgrunn

Statistikk viser at det er en høyere andel barn og unge med innvandrerbakgrunn i barnevernet sammenlignet med barn uten innvandrerbakgrunn.

I 2012 fikk 53 198 barn og unge i alderen 0–22 år hjelp fra barnevernet, enten som et hjelpetiltak eller som en plassering utenfor hjemmet. 23 prosent av disse (12 467) var enten innvandrere eller norskfødt med innvandrerforeldre.30

Blant barn og unge i alderen 0–22 år fikk 36,5 per 1 000 hjelp fra barnevernet i 2012. Dersom man splitter etter bakgrunn er de tilsvarende tallene:

• 32,0 per 1 000 av barn og unge uten innvandrerbakgrunn.

• 76,3 per 1 000 av barn og unge som selv har innvandret.

• 50,4 per 1 000 av norskfødte barn med innvandrerforeldre.31

Et forhold som bidrar til det høye antallet mottakere av barnevernstiltak blant innvandrere, er at bosatte enslige mindreårige flyktninger er inkludert i denne gruppen.

Hjelpetiltak er det mest brukte av barnevernets tiltak, både når det gjelder barn uten innvandrerbakgrunn, innvandrerbarn og norskfødte barn med innvandrerforeldre.

Ved utgangen av 2012 hadde barnevernet omsorgsansvaret for 7 per 1 000 av barn i alderen 0–17 år. Dette er barn som barnevernet har overtatt omsorgsansvaret for gjennom vedtak i fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker. En del av disse barna har vært i barnevernets omsorg i flere år.

Dersom man splitter etter bakgrunn er de tilsvarende tallene:

• 6,9 per 1 000 av barn og unge uten innvandrerbakgrunn.

• 8,8 per 1 000 av barn og unge som selv har innvandret.

• 5,5 per 1 000 av norskfødte barn med innvandrerforeldre.32

Statistikk fra Bufdir viser at det i 2014 var 1504 barn og unge med et akutt plasseringsvedtak etter barnevernloven § 4-6 andre ledd, fordelt på 1106 vedtak (noen vedtak gjelder flere barn).33 Av barna med et akutt plasseringsvedtak i 2014 hadde flertallet, totalt 59 prosent, mor som er født i Norge. De største gruppene med et akutt plasseringsvedtak for øvrig, er barn med mor født i Asia, Afrika og Øst-Europa med henholdsvis 16 prosent, 11 prosent og 8 prosent.

Tilgjengelig statistikk viser at ungdom med innvandrerbakgrunn, og da særlig førstegenerasjonsinnvandrere, i større grad mottar tiltak etter fylte 18 år. Dette gjelder både hjelpetiltak og omsorgstiltak. Blant unge innvandrere i alderen 18‐22 år mottok 32 per 1000 barnevernstiltak i 2009. Tilsvarende andeler blant norskfødte med innvandrerforeldre og ungdommer uten innvandrerbakgrunn var henholdsvis 21 per 1000 og 13 per 1000.

3.6.3 Kultursensitivitet

Årsakene til at barn og unge med minoritetsbakgrunn er overrepresentert i barnevernsstatistikken, er antagelig sammensatt av kulturelle faktorer, sosiale og økonomiske faktorer, og flyktningerelaterte faktorer som kan påvirke psykisk helse, foreldrekompetanse og barns omsorgssituasjon.34 Ansatte i barnvernstjenesten må derfor forholde seg til særegne problemstillinger hos både barn og foreldre med minoritetsbakgrunn, hvor det er store variasjoner med hensyn til innvandringsbakgrunn, botid i Norge, religion, kultur og livssituasjon.

I møte med familier med minoritetsbakgrunn er det på det rene at språk og kommunikasjonsproblemer er en barriere for samarbeid mellom barnverntjenesten og familien. Forskningsprosjektet ved NTNU, Myter eller realiteter? Møter mellom innvandrere og barnevernet, viser at møtet mellom innvandrerbefolkningen kan være utfordrende både for tjenesteyteren og brukeren.35

3.6.4 Utvalgets vurdering og forslag

Utvalget har vurdert i hvilken grad språklige, religiøse og kulturelle rettigheter bør reguleres i loven. Videre har utvalget vurdert hvorvidt arbeidet knyttet til kultursensitivitet bør tydeliggjøres i loven. Utvalget peker på at det er viktig å fremme forståelse for den enkeltes kulturelle bakgrunn og for de særlige utfordringer som reises i kommunikasjon med barn og foreldre med en annen språklig, religiøs og kulturell bakgrunn. Samtidig peker utvalget på at det er viktig at det ikke oppstår kulturrelativisme i den forstand at det opereres med ulik standard for hva som er god omsorg for barn, basert på familiens kulturelle bakgrunn.

Utvalget mener at loven i større grad enn i dag må synliggjøre at foreldre og barns etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn, er sentralt for alle handlinger og beslutninger som berører barn. Utvalget foreslår at den overordnede bestemmelsen om barnets beste i ny § 2 tredje ledd presiserer at barnets og foreldrenes etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn er ett av de momenter som skal vurderes når det tas stilling til hvilken løsning som er til barnets beste. Dette vil også omfatte samisk språk og kultur. I dag er hensynet til barnets og foreldrenes bakgrunn, bare regulert i lovbestemmelsen om valg av bosted i § 4-15 og i fosterhjemsforskriften § 4. Presiseringen i momentlisten i barnets beste betyr at dette er et hensyn som skal legges vekt på i alle handlinger og avgjørelser knyttet til barnet, og ikke bare ved valg av bosted for barnet. Overordnede menneskerettslige normer om minoriteters rettigheter må også inngå i kompetansen til de som skal arbeide med barnevern. Utvalget viser til kapittel 5 for nærmere omtale av den overordnede bestemmelsen i § 2.

Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen om at barnevernstjenesten ved valg av bosted skal ta hensyn til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn i forslag til § 23, se kapittel 15. Etter gjeldende § 4-15 første ledd skal barnevernstjenesten ta tilbørlig hensyn til barnets etniske, religiøse, språklige og kulturelle bakgrunn ved valg av fosterhjem. Det påpekes i rundskrivet Retningslinjer om saksbehandlingen av barnevernssaker der barn har tilknytning til andre land, at dersom barnet tilhører en språklig eller religiøs minoritet, og ingen i familien eller nære nettverk kan være fosterforeldre, vil det ikke alltid være mulig å finne et fosterhjem som har samme bakgrunn som barnet.36 Det legges til grunn at bruk av fosterhjem som foreldrene klart motsetter seg, for eksempel av religiøse eller kulturelle grunner, bør unngås der det er mulig. Hvis fosterforeldrene likevel har en annen bakgrunn enn barnet, kan barnevernstjenesten vurdere tiltak som språkopplæring i barnets morsmål eller aktiviteter knyttet til barnets kulturelle bakgrunn. Dette kan skje i samarbeid med foreldre og eventuelt utenlandske ambassader eller miljøer i Norge om gjennomføringen av tiltak.37

Utvalget har ikke funnet grunn til å fremheve språklige, religiøse og kulturelle rettigheter særskilt i andre bestemmelser i loven. Utvalget viser for øvrig til at barnevernstjenesten skal sikre barns rett til omsorg og beskyttelse for alle barn uavhengig av familiens språklige, religiøse og kulturelle bakgrunn. Der bakgrunnen kommer i konflikt med barnets rett til forsvarlig omsorg og beskyttelse, må hensynet til kultur, religion og annen bakgrunn vike.

Når det gjelder kultursensitivitet i barnevernets arbeid, fremmes det primært gjennom andre virkemidler enn lovgivning. Utvalget vil likevel understreke at forslaget til ny § 4 om krav til barnevernets virksomhet og forsvarlighet også innebærer et krav til kultursensitivitet. En god kommunikasjon med familier er helt sentralt i alt barnevernsarbeid, og noe som fremmer et godt samarbeid til det beste for barnet. Både kommunikasjon og samhandling kan være særlig utfordrende i møtet mellom innvandrerbefolkningen og barnevernet. Dette gjelder både for tjenesteyteren og brukeren.38 Forslaget til § 4 gir en plikt for barnevernet til å utøve sin virksomhet med respekt for og i samarbeid med barnet og barnets foreldre.

For å oppfylle samarbeidsplikten, er det viktig at barnevernet har den nødvendige forståelse for den enkeltes kulturelle bakgrunn og for de særlige utfordringer som kan oppstå i kommunikasjon med barn og foreldre med en annen språklig, religiøs og kulturell bakgrunn. Hvis en familie har en annen språklig, religiøs eller kulturell bakgrunn, må barnevernstjenesten ta seg tid til å sette seg inn i familiens bakgrunn, om nødvendig med bruk av kvalifisert tolkebistand, og ta hensyn til dette i møte med barnet og familien. Dette vil være viktig for å forstå familiens fungering og behov. Barnvernstjenesten må også ta høyde for at barnevernssystemet er noe nytt for mange familier, som de ikke har referanser til fra deres hjemland. Møtet med barnevernstjenesten kan for mange oppleves som skremmende, og flere kan oppleve usikkerhet i møte med barnevernsinstituttet.

Forslaget til ny § 4 omtales i kapittel 5. Barnevernets kompetanse bør styrkes med hensyn til å gå inn og forstå familier med en annen kulturell bakgrunn. Det er kommunens ansvar å sørge for nødvendig opplæring av barnevernstjenestens personell, jf. forslag til § 113.

Det er for øvrig viktig at barnevernstjenesten gir grundig og god informasjon om barnevernstjenestens arbeid til familier med bakgrunn fra et annet land, for eksempel om hvordan barnevernet kan bistå familien og om barn og foreldres rettigheter. For øvrig mener utvalget at det vil være hensiktsmessig om kommunen i planen for kommunens arbeid med barn og unge, omtaler og viser hvordan språklige, og kulturelle rettigheter kan ivaretas i arbeidet rettet mot alle barn og unge. Se omtale om krav til plan for arbeid rettet mot alle barn og unge i kapittel 7, jf. ny § 112.