Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2016: 3

Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi — Produktivitetskommisjonens andre rapport

Til innholdsfortegnelse

6 Arbeidsmarkedet i omstilling

6.1 Innledning

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Et velorganisert og godt fungerende arbeidsmarked i privat og offentlig sektor er en forutsetning for en effektiv bruk av samfunnets samlede ressurser og bidrar til høy produktivitet.

Arbeidsmarkedet står overfor en rekke strukturendringer i årene framover. Som beskrevet i kapittel 3, vil det skje store endringer i næringsstrukturen som følge av at petroleumssektoren gradvis vil trappes ned. En aldrende befolkning innebærer at en synkende andel yrkesaktive må finansiere en økende andel eldre, samtidig som aldringen innebærer at etterspørselen etter tjenester innen bl.a. helse og omsorg vil øke betydelig i årene framover, se kapittel 4. Globalisering og et stadig mer åpent europeisk arbeidsmarked fører til at en økende del av arbeidsmarkedet utsettes for internasjonal konkurranse, og teknologisk utvikling gjør at stadig flere arbeidsoppgaver vil bli automatisert. Samtidig kan den betydelige økningen i antall asylsøkere innebære utfordringer mht. integrering i arbeidsmarkedet og føre til utfordringer for våre velferdsordninger. Endringer som kan komme av globalisering og teknologisk utvikling, er beskrevet nærmere i kapittel 6.2.

Disse omstillingene vil påvirke arbeidsmarkedet særlig langs to dimensjoner. For det første vil det komme nye krav til kunnskap. Kompetansen i befolkningen er en viktig kilde for produktivitet, og en overgang fra en ressursbasert til en mer kunnskapsbasert økonomi vil kreve høy kompetanse i befolkningen. Sammenlignet med andre land i OECD har vi en høyt utdannet arbeidsstyrke, men samtidig er vi blant landene med størst frafall fra videregående skole, særlig i yrkesfagene, og gjennomføringen i høyere utdanning er lav. Det er også relativt få som tar lengre universitetsutdanninger, dvs. mastergrad og doktorgrad i Norge enn i mange andre land, og i høyere utdanning har det vært lagt for liten vekt på real- og teknologifag. Tilgang på arbeidskraft med rette kvalifikasjoner og rett kompetanse vil bli avgjørende for en næringsdynamikk med høy grad av innovasjon, entreprenørskap og evne til adopsjon av ny teknologi, og dermed for produktivitetsveksten framover. Det blir også viktig at kompetansen flyter dit det er mest behov for den, og at det er færrest mulig hindringer i allokeringen av kompetanse. Arbeidsmarkedets funksjonsmåte og organisering, herunder lønnsdannelsen, vil også bli utfordret. Omstillingene kan føre til økende økonomiske ulikheter. Utfordringer knyttet til slike polariseringstendenser er også tema i dette kapitlet.

For det andre vil det bli behov for å mobilisere arbeidskraftressursene for å dekke det økte arbeidskraftsbehovet i private og offentlige tjenesteytende næringer og for å opprettholde høy velferd i årene framover. Det innebærer at flere må i arbeid og at arbeidskraftressursene må brukes på en effektiv måte, se boks 6.1. Flere av de strukturendringene vi står foran kan imidlertid gjøre det vanskeligere for enkelte grupper å få innpass i arbeidsmarkedet. Noen av de store endringene vil pågå over lang tid og det kan være lettere å tilpasse seg disse. Andre endringer vil skje raskere og kan skape ubalanser som vil bli vanskeligere å håndtere. De som vil oppleve størst utfordringer framover, er personer med lav kompetanse og personer med lav produktivitet. I dette kapitlet skal vi se nærmere på hvordan disse gruppene kan bli bedre integrert i arbeidsmarkedet i lys av de utfordringene vi står ovenfor.

Boks 6.1 Hvorfor ønske økt arbeidsinnsats?

Det er vanlig å betrakte arbeidsføres arbeidsinnsats som et frivillig valg. Dette gjelder når man går inn i yrkeslivet, når man forlater det og blir pensjonist og valg av arbeidstid. Mange kan velge deltidsarbeid og det finnes mange muligheter for å arbeide mer enn det som svarer til en fulltidsjobb. Arbeidsledighet er det viktigste eksempelet på at den enkeltes arbeidsinnsats ikke alltid er selvvalgt.

Den enkeltes valg av arbeidsinnsats vil være en avveiing mellom nytten av å øke forbruket ved å jobbe litt mer og nyttetapet ved redusert fritid. I en slik situasjon kan man spørre om det er noen grunner til at myndighetene skulle ønske at arbeidsføre jobber mer enn de selv velger. Siden arbeidsinntekt beskattes, øker den enkeltes forbruksmuligheter med bare en del av de verdiene som skapes av arbeidsinnsatsen. Resten tilsvarer økt skatteinntekt som det offentlige bruker til to hovedformål: (i) Finansiering av kostnadene knyttet til offentlig tjenesteyting som brukerne direkte betaler lite eller ingenting av og (ii) trygder og andre kontantoverføringer til dem som av ulike grunner ikke klarer å forsørge seg selv.

De skattene som direkte og indirekte er lagt på arbeidsinnsats, representerer dermed en ekstraverdi for samfunnet. Den enkelte yrkesaktive har imidlertid ikke noen insentiv til å ta hensyn til denne ekstraverdien når arbeid avveies mot fritid, fordi den tilfaller andre i samfunnet enn den yrkesaktive selv. Spesielt i velferdsstater som de skandinaviske, vil denne ekstraverdien være stor fordi relativt hard beskatning av arbeidsinnsats trengs for å finansiere høy grad av omfordeling via offentlige overføringer og et høyt offentlig tilbud av skattefinansierte tjenester. Det er dette som gjør det riktig å se på velferdsstaten som et «spleiselag», som krever at arbeidsføre jobber relativt mye selv om skattebyrden er relativt høy.

Den reelle beskatningen av arbeidsinnsats er relativt høy i Norge, og den omfatter flere typer direkte og indirekte skatter. Skattesatsene i Norge innebærer at verdiskapingen for samfunnet av økt arbeidsinnsats er nær det dobbelte av den økningen i forbruksmuligheter for den som jobber mer (Holmøy og Thoresen 2013). Gevinsten for samfunnet blir enda større hvis man klarer å øke arbeidsinnsatsen blant dem som opplever lite nyttetap ved å miste noe fritid. Dette gjelder først og fremst arbeidsledige, personer som av ulike grunner har problemer med å komme inn i arbeidsmarkedet, personer med nedsatt arbeidsevne og eldre som skyves ut av arbeidslivet før de selv vil. For å få personer til å gå fra trygd til arbeid er det viktig at de økonomiske insentivene ved en slik overgang er store nok.

6.2 Strukturendringer i arbeidsmarkedet

6.2.1 Globalisering og åpent europeisk arbeidsmarked

Globalisering påvirker det norske arbeidsmarkedet gjennom flere kanaler. Ved at flere land i økende grad tar del i det internasjonale vare- og tjenestebyttet, herunder framvoksende økonomier og øst-europeiske land, øker den internasjonale arbeidsdelingen. Arbeidsintensiv produksjon flyttes til land med billig arbeidskraft, og arbeidskraft fra disse landene flytter til industriland. Næringsomstillinger som følger av dette, løfter produktiviteten både i industriland og framvoksende økonomier.

Tilstrømmingen av arbeidskraft til Norge har vært svært stor de siste årene. Gjennom EØS-avtalen har Norge vært en del av det åpne europeiske arbeidsmarkedet siden 1994, men det var først etter utvidelsen av EU og dermed EØS-området i 2004 at arbeidsinnvandringen skjøt fart. Ifølge registerbasert sysselsettingsstatistikk sto bosatte innvandrere og arbeidstakere på korttidsopphold for om lag tre firedeler av sysselsettingsveksten i Norge fra 2004 til 2014, se figur 6.1A.

Figur 6.1 Sysselsatte personer etter bostatus. Akkumulert vekst fra 2004 (4. kvartal hvert år). 1 000 personer

Figur 6.1 Sysselsatte personer etter bostatus. Akkumulert vekst fra 2004 (4. kvartal hvert år). 1 000 personer

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Finansdepartementet og UDI.

Tilstrømmingen av arbeidskraft har bidratt til å øke produksjonskapasiteten i norsk næringsliv og fjerne flaskehalser. Internasjonalt trekkes arbeidsinnvandring ofte fram også som en viktig faktor for økt produktivitet i mottakerlandene, men dette ser ikke ut til å ha vært tilfelle for Norge. Det kan ha sammenheng med at en stor andel av de som har kommet fra de nye EU-landene til Norge arbeider i tjenesteytende næringer med lav produktivitet, se kapittel 4 i Produktivitetskommisjonens første rapport. Arbeidsinnvandringen har også ført til at det har blitt større konkurranse om eksisterende jobber i store deler av arbeidsmarkedet.

Det er god grunn til å tro at arbeidsinnvandringen vil fortsette i årene framover. Velstands- og lønnsnivået i Norge er blant de høyeste i Europa og tidligere innvandrere fungerer som brohoder for videre innvandring. Omfanget av innvandringen framover kan også bli påvirket av den økonomiske utviklingen i Norge og etterspørselen etter arbeidskraft. Med den svakere økonomiske utviklingen det siste året og en økende arbeidsledighet, har det skjedd en nedgang i arbeidsinnvandringen til Norge. Arbeidsinnvandringen er likevel fortsatt høy sammenlignet med perioden før 2004.

Siden sommeren 2015 har vi opplevd en kraftig tilstrømning av innvandrere på grunn av krig og humanitære kriser i andre land. I 2015 søkte om lag 31 100 personer om asyl i Norge, en økning på rundt 170 pst. fra i fjor, se figur 6.1B. Det er ventet at mange vil være på flukt i Europa også i år, og UDI anslår at mer enn 30 000 personer vil søke om asyl i Norge i 2016. Det er trolig at flere som får innvilget asyl, også vil søke om familiegjenforening. For å håndtere asylsituasjonen og sikre en god integrering av de som får innvilget opphold i Norge, har flertallet av partiene på Stortinget blitt enige om en politisk avtale med flere integreringspolitiske tiltak. Regjeringen sendte en rekke tiltak for å stramme inn og gjøre det mindre attraktivt å søke asyl i Norge på høring i desember 2015.

Stadig nye deler av næringslivet utsettes for internasjonal konkurranse. Holden-III-utvalget (NOU 2013: 13) viser til at norske bedrifter i økende grad søker oppdrag i andre land. Samtidig har svake hjemmemarkeder i mange EU-land bidratt til å øke interessen fra utenlandske aktører til å konkurrere om kontrakter i offentlig og privat sektor i Norge. Videre har teknologisk utvikling gjort det mulig i økende grad å kjøpe varer og tjenester fra andre land. For eksempel har DNB og andre store norske virksomheter satt ut driften av IT-systemer til indiske selskap, og internasjonal netthandel har vokst kraftig. Vedvarende høyere kostnader i Norge vil bidra til å forsterke disse trekkene i norsk økonomi, samtidig som en større del av tjenestesektoren kan møte økt konkurranse i tiden framover. Økt konkurranse vil være positivt for produktivitetsutviklingen og kan bidra til å redusere det høye norske kostnadsnivået, se kapittel 6 i Produktivitetskommisjonens første rapport. Men samtidig vil internasjonalisering skape utfordringer for lønns- og arbeidsforhold i Norge. For eksempel i internasjonale bedrifter med nasjonale bransjer/datterselskaper kan forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker bli mer komplisert, bl.a. ved at arbeidsgiverne får muligheter til å hente arbeidskraften fra flere land. Det kan også bli et økt press på tariffavtalene i norsk arbeidsliv. Konflikten i Norwegian i 2015 er et eksempel på denne type utfordring. Forskning viser også at arbeidstakere med lav kompetanse er særlig utsatt når internasjonaliseringen og konkurransen øker (Balsvik m.fl. 2015). Globale selskaper er, ifølge OECD (2015a), særlig viktige for innovasjon og innovasjonsspredning. Et godt rammeverk for slike selskaper vil kunne bidra til norsk produktivitetsvekst. Redusert selskapsskatt ble fremhevet av Skatteutvalget (NOU 2014: 13) som et av de viktigste tiltakene for et forbedret rammeverk på skatteområdet.

6.2.2 Teknologisk utvikling og automatisering av arbeidsoppgaver

Teknologisk utvikling er en av de viktigste drivkreftene for økt produktivitet. De siste tiårene har utviklingen innen IKT og automatisering av arbeidsoppgaver endret produksjonen av varer og tjenester og etterspørselsmønstre i betydelig grad. En rekke manuelle yrker er blitt mekanisert, og behovet for arbeidskraft er redusert i næringer der automatiseringen har funnet sted. Dette har ført til økt produktivitet i de yrkene som er blitt automatisert, og en overflytting av arbeidskraft til andre næringer (Graetz og Michaels 2015).

Det er meget usikkert hvordan den teknologiske utviklingen vil endre produksjonsmønstre fremover og hvilke arbeidsoppgaver som erstattes av maskiner. En stadig raskere teknologisk utvikling vil trolig føre til at maskiner i økende grad overtar mer avanserte arbeidsoppgaver – såkalte «kognitive» rutineoppgaver – og ikke bare «mekaniske» rutineoppgaver som fram til nå (Brynjolfsson og McAfee 2012, 2014, Frey og Osborne 2014). Dette kan øke behovet for omstillinger og fleksibilitet i arbeidsmarkedet. Flere studier har forsøkt å anslå slike effekter. Ekeland m.fl. (2015) anslår at en tredjedel av dagens jobber vil kunne bli borte de neste 20 årene som følge av automatisering, selv om slike anslag er svært usikre. Som figur 6.2A illustrerer har enkelte yrkesgrupper svært høy sannsynlighet for å bli automatisert (over 95 pst.), og om lag like mange som har svært lav sannsynlighet (mindre en 5 pst.). De som ifølge undersøkelsen har 70 pst. eller høyere sannsynlighet for å bli automatisert tilsvarer om lag 30 pst. av samlet sysselsetting.

Figur 6.2 Automatisering

Figur 6.2 Automatisering

Kilde: Ekeland m.fl. (2015).

Analysen er basert på en metode utviklet av Frey og Osborne (2013). De finner at den tilsvarende andelen i USA er 10 prosentpoeng lavere enn i Norge. Ifølge en finsk studie har finske arbeidstakere om lag samme sannsynlighet for å bli automatisert som norske (Pajarinen og Rouvinen 2014), mens svenske arbeidstakere ifølge en annen studie har om lag samme sannsynlighet for å bli automatisert som amerikanske (SSF 2014).

Slik automatisering vil føre til økt produktivitet, men vil også stille vårt samfunn overfor utfordringer, særlig når det gjelder å skape jobber for dem som blir automatisert bort. Disse utfordringene vil variere mellom ulike deler av arbeidsmarkedet og vil trolig være størst for arbeidstakere med lav kompetanse, se figur 6.2B. Eksempler på yrker som kan være særlig utsatt, er regnskapsførere, maskinførere/-operatører, selgere, butikkmedarbeidere og resepsjonister. Automatisering av «kognitive» rutineoppgaver kan bety at også mange jobber med middels store krav til kompetanse vil bli borte. Jobber som vil være minst utsatt for automatisering, befinner ifølge Ekelund m.fl. (2015) seg i offentlig sektor og enkelte tjenesteytende næringer og omfatter f.eks. lærere, ingeniører, personer med lederoppgaver og flere jobber i helse- og omsorgssektoren.

Automatiseringen har endret sammensetningen av sysselsettingen i flere land allerede. Autor m.fl. (2006) og Autor og Dorn (2013) beskriver hvordan kunnskapsbasert teknologisk fremgang har senket kostnadene ved å automatisere oppgaver i USA, og hvordan yrker med høy grad av rutineoppgaver, særlig i vareproduksjonen, har forsvunnet fra det amerikanske arbeidsmarkedet de siste tiårene. Dette er illustrert i figur 6.3A, hvor det framgår at det vært en nedgang i etterspørselen etter sysselsatte med middels til lav kompetanse. Videre peker disse studiene på at befolkningens økte etterspørsel etter tjenester, har ført til at mange av de som tidligere utførte rutineoppgaver i vareproduserende næringer, har funnet arbeid i tjenesteytende næringer, samtidig som en økende andel av nyutdannede har blitt ansatt i tjenestenæringene. Siden kvalifikasjonskravene i tjenesteytende næringer ofte er lavere enn i vareproduserende næringer, har næringsendringene ført til en framvekst av lavkompetansejobber med lavere lønninger. I kombinasjon med at kunnskapsbasert teknologisk endring trekker i retning av økt etterspørsel og høyere lønninger for arbeidskraft med høy kompetanse, har dette ført til en økende polarisering i det amerikanske arbeidsmarkedet, med økte lønnsforskjeller som resultat.

Figur 6.3 Polarisering

Figur 6.3 Polarisering

1 Kompetanseskalaen er konstruert ved at yrker er rangert etter gjennomsnittlig lønnsnivå i hvert yrke i 1980.

2 Sysselsettingen er målt ved utførte timeverk. Yrkene er rangert etter gjennomsnittslønnen i hvert land over hele tidsperioden. For fordeling av yrker i grupper se Goos m.fl. (2014), tabell 1.

Kilde: Autor og Dorn (2013) og Goos m.fl. (2014).

Flere europeiske land har opplevd en tilsvarende polarisering i arbeidsmarkedet de siste tiårene (Goos og Manning 2007, Goos m.fl. 2009, Goos m.fl. 2011). I Norge har man sett liknende utviklingstrekk, men de har så langt vært mindre markerte enn i flere andre land, se figur 6.3B. Antall jobber i bransjer med høyt utdanningsnivå, som helse, undervisning og forretningstjenester, har økt kraftig i Norge, og den sterke velstandsveksten de siste 10–15 årene har ført til økt etterspørsel etter arbeidsintensive tjenester hvor kravene til kvalifikasjoner ikke er like store, som rengjøring, transport, hotell og restaurant (Dølvik m.fl. 2014).

I tillegg til automatisering fører den teknologiske utviklingen, med stor grad av innovasjon og adopsjon, til at det utvikles nye tjenester. Dette kan gi økt produktivitetsvekst i tjenestesektoren, men den sterke konkurransen og den løse tilknytningen til arbeidsmarkedet for arbeidstakere innen mange tjenestesektorer kan samtidig forsterke polariseringen i arbeidsmarkedet.

6.3 Utfordringer for den norske modellen

Flere trekk ved den nordiske samfunns- og arbeidslivsmodellen har bidratt til høy omstillings- og innovasjonsevne og god produktivitetsutvikling (Barth og Moene 2014). Det er ulike oppfatninger om hva som er de viktigste elementene i modellen. Mange legger vekt på samarbeid og institusjoner i arbeidsmarkedet som også bidrar til inntektsutjevning. Andre legger vekt på at landene har satset på et utdanningssystem som fanger opp alle. Et høyt utdanningsnivå, bl.a. som følge av at kostnadene ved å ta utdanning er lave, er sentralt for omstilling og produktivitet. Et tredje element er universelle og ganske sjenerøse velferdsordninger som reduserer usikkerheten for arbeidstakere som blir berørt av omstilling. Et fjerde element er demokratiske politiske systemer som med bred deltagelse og representasjon fra hele landet og sosiale grupper, har gitt institusjoner med bred oppslutning og stor legitimitet. Velfungerende skattesystem, godt utbygd infrastruktur og offentlige tjenestetilbud i hele landet har fremmet økonomisk utvikling. Det har imidlertid også vært kritikk av den nordiske modellen, spesielt at den skaper utenforskap og avhengighet av velferdsordninger for store grupper med lav kompetanse og at den gir mangelfulle insentiver til kompetansebygging, innovasjon og entreprenørskap. Her konsentreres diskusjonen om forholdene i arbeidsmarkedet.

Selv om man ofte omtaler modellen som «nordisk» eller «skandinavisk» er det forskjeller mellom landene når det gjelder lønnsdannelse, velferdssystemer mv. (Dølvik m.fl. 2014).1 Den nordiske modellen er heller ikke statisk. De strukturendringene som er beskrevet over, vil påvirke alle de nordiske landenes samfunns- og arbeidslivsmodeller. Endringer som foretas i ett land, f.eks. innstramming i trygdeordninger eller liberalisering av arbeidstidsordninger, vil også påvirke de andre landenes mulighet for å videreføre egne ordninger.

Norsk næringsliv har vist stor evne til omstilling. Lønnsdannelsen, som er kjennetegnet ved en høy grad av koordinering, har gitt en sammenpresset lønnsstruktur. Sammen med høye krav til produktivitet og kompetanse til arbeidstakerne, har den jevne inntektsfordelingen og et gjennomsnittlig høyt lønnsnivå i internasjonal sammenheng, ført til at lite produktive bedrifter har tapt i konkurransen mot nye og eksisterende bedrifter med høyere produktivitet og vekstpotensial (Agell og Lommerud 1991, Wallerstein og Moene 1997). Denne syklusen av oppstart og nedleggelse, som har fått betegnelsen kreativ destruksjon etter Schumpeter (1942), er en forutsetning for et omstillingsdyktig arbeidsmarked og det som driver endringene i etterspørselen etter arbeidskraft. Selv om det er de nye bedriftene som bidrar mest til nettoveksten i sysselsettingen, er det de eksisterende bedriftene som står for de store bruttostrømmene i arbeidsmarkedet. Bruttostrømmene er viktige for omfordeling av jobber mellom bedrifter, sektorer og regioner.

Med sitt ansvar for gjennomføringen av lønnsoppgjørene i Norge har partene i arbeidsmarkedet spilt en viktig rolle i utviklingen av den norske modellen. I tillegg skjer mye av reguleringen av arbeidsmarkedet gjennom kollektivt avtaleverk, i tillegg til at partene støtter opp om omstillinger i økonomien. Norge har vært preget av en stor grad av tillit mellom sentrale aktører i økonomien, ikke minst mellom myndighetene og partene i arbeidslivet, men gjennomgående også mellom de politiske partiene og partene i arbeidslivet. Dette har bidratt til god beslutningsdyktighet over tid (Dølvik m.fl. 2014).

Høye krav til produktivitet kan imidlertid ha gjort det vanskelig for enkelte grupper å få innpass i arbeidsmarkedet. Balansen mellom relativt generøse velferdsordninger og tilstrekkelige insentiver til å stå i arbeid er en viktig del av den nordiske modellen. Denne balansen kan bli truet av de endringene som beskrives i dette kapitlet.

Sammenhengen mellom den nordiske modellen og innovasjon er et omdiskutert tema i den internasjonale forskningslitteraturen. Acemoglu m.fl. (2014) mener den nordiske modellen leverer gode resultater fordi det er andre land som leder an i innovasjonen. De fremhever at den amerikanske modellen gir sterkere insentiver til innovasjon enn de nordiske, særlig gjennom større lønnsforskjeller som gjør det mer lønnsomt å yte ekstra innsats. Stiglitz (2015) mener derimot at sikkerhetsnettet i de nordiske landene, i form av generelle velferdsordninger med gjennomgående høyt nivå på ytelsene, har bidratt til innovasjon ved å redusere risikoen ved å feile, se omtale i kapittel 6 i Produktivitetskommisjonens første rapport.

6.3.1 Kompetanse blir viktigere

Den norske samfunnsmodellen har gjort det mulig for en stor andel av befolkningen å ta videregående utdanning, noe som bidrar til å forklare det høye produktivitetsnivået. Det norske utdanningssystemet gir rett til videregående opplæring og vårt skolesystem bygger på et enhetsskoleprinsipp hvor grunnkvalifisering av befolkningen, uavhengig av sosioøkonomisk bakgrunn, står sentralt. Myndighetene tilbyr også gunstige låne- og stipendordninger for personer som tar høyere utdanning og fagskole. Samtidig har utdanningssystemet klare svakheter som påpekt i Produktivitetskommisjonens første rapport. Resultatene er ikke spesielt gode i et internasjonalt perspektiv, særlig sett opp mot de ressursene som brukes i sektoren, og frafallet er stort, både i videregående og høyere opplæring. Med de strukturendringene vi nå ser i arbeidsmarkedet blir kompetanse enda viktigere. Fleksibiliteten i utdanningssystemet vil bli satt på prøve og behovet for oppgradering av kompetanse gjennom hele livsløpet vil stille nye krav både til arbeidstakere og arbeidsgivere framover.

Tilbud av og etterspørsel etter høyere kompetanse

Overgangen fra en ressursbasert til en mer kunnskapsbasert økonomi, økende globalisering og teknologisk utvikling trekker i retning av at etterspørselen etter arbeidskraft med høy kompetanse vil øke framover. En viktig drivkraft er en voksende kunnskapsintensiv tjenestesektor. Både utvikling av produkter, tjenester og ny teknologi, samt adopsjon av kunnskap som andre har utviklet, krever høy kompetanse. Kunnskapsbaserte teknologiske endringer skaper også muligheter for synergieffekter når bedrifter ansetter flere personer med høy kompetanse. Med stadig raskere teknologisk utvikling vil dette kunne øke etterspørselen etter flere typer høy kompetanse.

Med økt etterspørsel etter høy kompetanse blir det nødvendig at flere enn i dag tar utdanning av høyere grad. Selv om Norge generelt har en høyt utdannet arbeidsstyrke, er det relativt få som tar de lengste utdanningene. Andelen personer med master- eller doktorgradsutdanning i Norge ligger like under gjennomsnittet blant OECD-landene, se figur 6.4. Dette gjelder også når man ser på hele voksenbefolkningen under ett (25–64 år).

Figur 6.4 Andel av befolkningen (30–34 år) med Master- eller doktorgrad. Prosent

Figur 6.4 Andel av befolkningen (30–34 år) med Master- eller doktorgrad. Prosent

Kilde: OECD Education at a Glance 2015.

Det siste tiåret har det særlig vært mangel på ingeniører. Dette har i stor grad vært dekket gjennom innvandring (Gjefsen m.fl. 2014). OECD peker også på at Norge har svært lav andel unge med realfagsutdannelse sammenlignet med andre land (OECD 2014c). Fra NAVs og NHOs arbeidsmarkedsundersøkelser og fra Innovasjonsundersøkelsene meldes det om at mangel på riktig kompetanse, særlig med bakgrunn i tekniske og matematiske fag, hindrer bedriftene i å ekspandere og innovere.

Personer med høyere utdanning er ikke jevnt fordelt i økonomien. Framveksten av petroleumssektoren de siste tiårene, inklusiv en stor leverandørindustri, har skapt jobbmuligheter for mange med høyere utdanning og trukket til seg mye arbeidskraft med høy kompetanse, særlig innen tekniske og matematiske fag. I offentlig sektor har det vært vanskelig å rekruttere denne typen kompetanse, bl.a. som følge av det høye lønnsnivået i privat sektor for denne arbeidskraften. Fallet i oljeprisen siden sommeren 2014 og den påfølgende aktivitetsnedgangen i petroleumsrelatert industri, har imidlertid ført til at flere med naturvitenskapelig og teknisk bakgrunn har gått fra petroleumsrelaterte næringer til andre deler av næringslivet og til offentlig sektor. Dette kan avhjelpe kompetansemangelen på kort sikt, mens det på lengre sikt blir nødvendig med flere personer med lang høyere utdanning. Offentlig sektor har også mangel på arbeidskraft med kort høyere utdanning, bl.a. lærere og helsefagsutdannede, mens sektoren har tiltrukket seg flere med høyere utdanning innen økonomi og administrasjon, samfunnsfag og humanistiske fag.

En lang periode med høy vekst i økonomien kan være en medvirkende årsak til at mange ikke fullfører utdanningsløpet og at ikke flere velger å ta høyere grader. Når økonomien går godt, er etterspørselen etter arbeidskraft i næringslivet og i offentlig sektor generelt høy og arbeidsmarkedet absorberer mye av de tilgjengelige arbeidskraftressursene. I slike perioder vil insentivene til å ta lange utdanninger lett svekkes.

En annen forklaring på at insentivene til å ta lang høy utdanning er relativt sett lavere i Norge, kan være den sammenpressede lønnsstrukturen. Den ekstra lønnen høyere utdanning gir gjennom livsløpet i gjennomsnitt er blant de laveste i OECD, se figur 6.5.

Figur 6.5 Lønnspremie fra høyere utdanning i OECD-land i 2013

Figur 6.5 Lønnspremie fra høyere utdanning i OECD-land i 2013

Kilde: OECD Education at a Glance (2015).

Utdanningspolitikken spiller en viktig rolle for oppbyggingen av kompetanse i befolkningen, og utdanningssystemet er myndighetenes viktigste virkemiddel for å påvirke kunnskapskapitalen.2 Dynamikken i utdanningsmarkedet skal sørge for at det blir utdannet tilstrekkelig med kandidater som har den kompetansen som etterspørres i arbeidsmarkedet. På tilbudssiden er det imidlertid grunn til å stille spørsmål ved om insentivene til å levere gode kandidater både til forskning og næringsliv er sterke nok, se kapittel 5. Andelen som rapporterer at de har for høy eller for lav kompetanse, har ikke økt blant høyt utdannede i arbeidsmarkedet de siste årene. Dette skyldes bl.a. at studentenes valg har endret seg i tråd med arbeidsmarkedets behov, men også at et generelt godt arbeidsmarked over tid har bidratt til at de aller fleste har fått seg jobb. Likevel, som beskrevet over, tyder undersøkelser på at det er kompetansemangel på flere områder. OECD peker også på at det er et potensial for produktivitetsgevinster som kan realiseres dersom vi kan få til et bedre samsvar mellom bedriftenes behov for kompetanse og arbeidstakernes kompetanse, se figur 6.6. Dersom næringsutvikling og teknologiutvikling bidrar til større og raskere skifter i bedriftenes og det offentliges behov for kompetanse, vil kravene til fleksibilitet i utdanningssystemet også øke.

Figur 6.6 Andel av arbeidsstyrken med enten for høyt eller for lavt anslått kompetansenivå (høyre akse), og mulig produktivitetsgevinst av en bedre fordeling av arbeidskraftressursene (venstre akse)
. 2012. Prosent

Figur 6.6 Andel av arbeidsstyrken med enten for høyt eller for lavt anslått kompetansenivå (høyre akse), og mulig produktivitetsgevinst av en bedre fordeling av arbeidskraftressursene (venstre akse) . 2012. Prosent

Kilde: OECD.

I den første rapporten pekte Produktivitets-kommisjonen på at den resultatbaserte finansieringen i universitets- og høyskolesektoren som ble introdusert med kvalitetsreformen, har hatt uheldige konsekvenser for dimensjoneringen av undervisningstilbudet i høyere utdanning. Det har blitt opprettet for mange tilbud og plasser innenfor billige fag, som lavere grads studier innenfor samfunnsvitenskap og økonomisk-administrative fag, på bekostning av realfagene. Dette er ikke i samsvar med arbeidslivets behov framover og kan ha en negativ effekt på produktiviteten i økonomien. En ekspertgruppe ledet av Hægeland (2015) foreslo å utvikle profil- og kvalitetsavtaler mellom myndighetene og utdanningsinstitusjonene som skal inneholde mer samarbeid med samfunns- og næringsliv, for å avdekke hva som er arbeidslivets behov for kompetanse.

Ekspertgruppen pekte også på at utviklingen i Europa det siste tiåret har gått i retning av at insentivbasert finansiering i større grad enn tidligere brukes som styringsinstrument for å nå fastsatte mål for høyere utdanning og forskning. I Danmark har dimensjoneringen av utdanningstilbudet blitt mer sentralisert de senere årene, bl.a. for å redusere rekrutteringen til utdanninger hvor arbeidsledigheten er høy (Damvad 2014). Konkrete prioriteringer fra myndighetene til institusjonene har økt, med krav om hvor kutt skal foretas. Et slikt system, der myndighetene i større grad styrer utdanningsinstitusjonene, kan imidlertid også være problematisk. Et tettere samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene og næringslivet om kompetansebehov er trolig en bedre løsning.

Den lave gjennomføringen i høyere utdanning innebærer sløsing med ressurser. Produktivitets-kommisjonen pekte i den første rapporten på flere tiltak for å bøte på problemene. Studentene bør ha sterkere økonomiske insentiver til å ta en grad. Forskning tyder på at mer målrettede virkemidler, som særskilte stipendordninger, har en god effekt (Gunnes m.fl. 2013). Hægeland-gruppen anbefalte at myndighetene etablerer stipend for å fullføre hele bachelor-, master- og doktorgrader. En annen mulighet er å ettergi deler av studielån ved endt utdanning. Som eneste land i Skandinavia, har Norge innført en delvis ettergivelse ved fullføring av enkelte utdanninger på høyere grads nivå, hvor drøyt 300 studenter fikk avskrevet 50 000 kroner ved fullføring av enkelte lærerutdanninger i 2014 (Damvad 2014).

For å styrke gjennomføringen i høyere utdanning og rekrutteringen til spesifikke studieprogram kan myndigheter og utdanningsinstitusjonene også gi bedre informasjon om arbeidsmarkedsutsiktene ved ulike utdanningsvalg. Det gjelder både bedre veiledning overfor kommende studenter og økt kvalitet på informasjonsarbeidet, se omtale i Produktivitetskommisjonens første rapport. Det gjelder både generell veiledning og mer fagspesifikk informasjon. I Norge har informasjonsarbeidet hittil vært nokså fragmentert og mest rettet mot karriereveiledning i ulike former (Damvad 2014). Framover kan det bli et større behov for nasjonale informasjonsopplegg, med særlige satsinger mot spesifikke fagområder og lange utdanningsløp.

Økt etterspørsel etter høy og relevant kompetanse kan også påvirke lønningene i arbeidsmarkedet. Et underskudd av personer med høy kompetanse kan presse opp lønningene i en eller flere næringer og sektorer. Dette vil gi større avkastning av høyere utdanning, som kan stimulere flere til å velge lenger studieløp og bidra til at gjennomføringsgraden øker. Større regionale eller næringsvise lønnsforskjeller vil også kunne føre til at høy kompetanse raskere finner fram til områder der den er mest etterspurt.

Framover blir det også viktig at innvandrere med høy kompetanse får mulighet til å benytte seg av denne og blir raskt integrert i arbeidsmarkedet. I en del yrker er det nødvendig med autorisasjon og godkjenning av utdanning. For innvandrere fra EØS-området gjelder EU sitt felles lovverk og direktiver som gjør det forholdsvis enkelt å få godkjent sine utdanninger. For innvandrere utenfor EØS-området er det imidlertid vesentlig vanskeligere å få autorisasjon, se omtale om dette i kapittel 6.3.4.

Tilbud og etterspørsel etter lav- og mellomkompetanse

Den norske modellen, med relativt små lønnsforskjeller i et internasjonalt perspektiv, har ført til at lavtlønnede i Norge gjennomgående tjener mer enn sammenlignbare grupper i de fleste andre land. Det innebærer at kravene til kompetanse og kvalifikasjoner også er høye. Disse kravene kan føre til at det for mange lønnstakere med lav kompetanse er vanskelig å få innpass og oppnå et permanent fotfeste i arbeidsmarkedet.

Flere av de endringene arbeidsmarkedet står foran vil kunne øke utfordringene for gruppen med lav og middels kompetanse framover. Siden sommeren 2015 har Norge opplevd en kraftig tilstrømming av flyktninger og asylsøkere. Mange av innvandrerne har ikke den kompetansen som etterspørres i det norske arbeidsmarkedet, og andre har problemer med å dokumentere sine kvalifikasjoner. Særlig språkproblemer, men også kulturforskjeller og diskriminering, kan gjøre det vanskelig å få innpass i arbeidsmarkedet. Også blant ungdom har mange problemer med å komme inn i arbeidsmarkedet. Dette gjelder særlig ungdom uten fullført utdanning. Selv om de fleste ungdommer starter på en videregående skole, er frafallet stort, spesielt i yrkesfaglige utdanninger. Hvis flere blir stående utenfor arbeidsmarkedet over lang tid, risikerer man et langt og varig utenforskap. Det er uheldig for den enkelte fordi arbeid er en viktig del av deltakelsen i et samfunn. Samtidig vil det legge større press på trygdeordningene og bærekraften i velferdsstaten.

Fra etterspørselssiden i arbeidsmarkedet kan automatisering av arbeidsoppgaver føre til at flere oppgaver som i dag utføres av personer med lav og middels kompetanse, blir erstattet av maskiner (Ekeland m.fl. 2015). I mange jobber og for mange yrker er antallet sysselsatte allerede sterkt redusert, f.eks. bankfunksjonærer, sekretærer og billettkonduktører. Teknologiutviklingen kan gi nye bølger av yrker som blir automatisert bort. Oljesektoren og fiskerinæringen har til nå tatt inn en del ungdommer med lite utdanning. En nedbygging av oljesektoren vil bety redusert tilgang på denne typen jobber.

Framover blir det derfor viktig at arbeidsmarkedstilknytningen til de med lav kompetanse styrkes. Et steg i denne retningen vil være å øke den generelle kompetansen. Med mer utdanning kan flere konkurrere om jobber med høyere kvalifikasjonskrav. For unge blir det viktig at flere fullfører videregående skole, se omtale nedenfor. For innvandrere må integreringen både i arbeidsmarkedet og samfunnet for øvrig bli bedre, se kapittel 6.4.3. Som en del av kompetansehevingen, må det vurderes om utdanningssektoren bør ta en større rolle eller om dette skal være en del av arbeidsmarkedstiltakene som tilbys av NAV. For de med kompetanse i mellomsjiktet, hvor jobbene blir automatisert, vil alternativet til å øke kompetansen være å søke etter jobber der kvalifikasjonskravene er lavere. Dette kan skape større konkurranse om lavkompetansejobber, som trolig vil føre til det blir enda vanskeligere for de med lavest kompetanse å komme inn i arbeidsmarkedet. Ettersom mellomgruppen består av personer som allerede i stor grad er integrert i arbeidsmarkedet, blir det viktig å sikre god tilgang til videreutdanning og omskolering. For en del grupper med utpreget jobbspesifikk kompetanse og/eller høy alder, kan det være særlig krevende å miste jobben.

Næringsomstillinger kan imidlertid også være gunstige for etterspørselen etter arbeidskraft uten høyere utdanning. De siste 10–15 årene har det særlig vært en økning i etterspørselen etter arbeidsintensive tjenester, hvor kravene til formelle kvalifikasjoner ikke er så høye, som rengjøring, transport, hotell og restaurant (Dølvik m.fl. 2014). Det er grunn til å forvente at etterspørselen etter denne typen tjenester vil fortsette å vokse med økende velstand i befolkningen. Samtidig vil den demografiske utviklingen hvor andelen eldre blir større, øke etterspørselen etter arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren. Her er det flere yrker med relativt lave formelle kvalifikasjonskrav.

Det er likevel usikkert om det økte behovet for arbeidskraft med lavere krav til formelle kvalifikasjoner vil være tilstrekkelig til å absorbere den voksende tilgangen av arbeidskraft med lav kompetanse. Hvis det blir svært mange som ikke har eller klarer å oppnå en produktivitet som forsvarer de laveste lønningene i arbeidsmarkedet, vil det dels utfordre bærekraften i velferdsmodellen og dels presse lønningene nedover. Et lavlønnsregime har både positive og negative konsekvenser. På den ene siden kan mer fleksible lønninger øke jobbmulighetene for de som er villige til å jobbe til en lav lønn. Fram til nå har dette i stor grad omfattet arbeidsinnvandrere fra de nye EU-landene, ettersom lønnsnivået i Norge er vesentlig høyere enn lønningene i deres hjemland. Studier viser at i bransjer med høy arbeidsinnvandring er det gjennomsnittlige lønnsnivået lavere enn i bransjer med liten innvandring (Bjørnstad 2015). Lavere lønninger innebærer også lavere lønnskostnader for bedriftene. Det kan gjøre bedriftene mer konkurransedyktige i et stadig mer globalisert og konkurranseutsatt næringsliv.

På den andre siden vil lavere lønninger for enkelte grupper føre til større lønnsspredning og større forskjeller i befolkningen. Risikoen øker for at vi får en gruppe i arbeidslivet med uanstendige lønns- og arbeidsvilkår. Lave lønninger vil også føre til at det blir mindre lønnsomt å arbeide sammenliknet med å motta en trygdeytelse. I den sammenheng kan det være nødvendig å vurdere om velferdsordningene må tilpasses endringene i arbeidsmarkedet. Noe av presset nedover kan imidlertid bli dempet, avhengig av virkemiddelapparatet for å få nyankomne flyktninger integrert i arbeidsmarkedet, se kapittel 6.4.3.

Ungdom og kompetanse

Norge har høyt frafall fra videregående skole. Nesten én av fire i aldersgruppen 25–64 år har ikke fullført videregående opplæring, og frafallet er særlig høyt i yrkesfaglige utdanninger. Internasjonale målinger av skoleelevers kompetanse (PISA, TIMSS, PIRLS) viser også at norske elever kommer relativt dårlig ut, særlig sett opp mot hvor mye ressurser som brukes i sektoren. Ferdighetsnivået blant yngre generasjoner er lavere enn gjennomsnittet i OECD. Dette gjelder særlig blant ungdom som tar fagutdanning. PISA-undersøkelsen viser at mer enn 20 pst. av elevene i alderen 16–29 år i yrkesfaglig opplæring får lavest skår på lese- og skriveferdigheter. I tillegg er det mindre forskjeller i lese- og skriveferdigheter mellom yngre og eldre (55–65 år) generasjoner i Norge enn det er i mange OECD-land, se figur 6.7. Mens ferdighetsnivået i den eldre generasjonen ligger over gjennomsnittet i OECD, ligger det under for den yngre generasjonen. Det kan tyde på at vi i Norge har vært ikke har vært gode nok til å sikre et høyt ferdighetsnivå blant skoleungdom over tid. For å øke ferdighetsnivået og kompetansen til unge blir det særlig viktig at flere fullfører videregående skole og integreres bedre og tidligere i arbeidslivet.

Figur 6.7 Leseferdigheter blant eldre (55–65 år) og yngre (16–24 år) generasjoner. 2012

Figur 6.7 Leseferdigheter blant eldre (55–65 år) og yngre (16–24 år) generasjoner. 2012

Kilde: OECD Skills Outlook 2013.

Fra etterspørselssiden i arbeidsmarkedet vil trolig yrkesfaglig utdanning og bakgrunn også være høyt etterspurt i næringslivet framover. NHOs kompetansebarometer i 2015 viser at bedriftene i årene framover særlig vil etterspørre arbeidere med håndverksfag, ingeniørfag og tekniske fag og at behovet for ansatte med yrkesfaglig utdanning og fagskoleutdanninger blir stort (Solberg m.fl. 2015). I Norge er imidlertid andelen unge som tar yrkesfagutdanning lavt sammenlignet med andre land og lavere enn gjennomsnittet i OECD. Andelen med realfagsutdanning blant unge sysselsatte er også svært lav i Norge, se figur 6.8.

Figur 6.8 Andelen uteksaminerte med høyere utdanning i matematikk, naturvitenskapelige og teknologiske fag (MNT-fag) som andel av alle uteksaminerte med høyere utdanning. Prosent

Figur 6.8 Andelen uteksaminerte med høyere utdanning i matematikk, naturvitenskapelige og teknologiske fag (MNT-fag) som andel av alle uteksaminerte med høyere utdanning. Prosent

Kilde: OECD.

Framveksten av petroleumssektoren de siste 40–50 årene kan være en medvirkende årsak til at få tar yrkesfaglig utdanning og at frafallet fra videregående skole er høyt. Flere studier i den internasjonale litteraturen peker på at naturressursboomer har gitt svakere insentiver til å investere i humankapital (Black m.fl. 2005, Emery m.fl. 2012, Morissette m.fl. 2015, Weber 2014, Micheals 2011). Black m.fl. (2005) har undersøkt virkninger av oppgangen som fant sted i kullindustrien i USA i kjølvannet av den globale oljekrisen på starten av 1970-tallet. Forfatterne finner en reduksjon i avkastning på utdanning som følge av at boomen økte lønnsnivået for personer med lav kompetanse sammenliknet med andre grupper. Dette påvirket særlig utdanningsvalgene til yngre generasjoner, hvor færre begynte på high school i områder med kulldrift. Cascio og Narayan (2015) finner at den sterke veksten i oljeproduksjonen i USA etter årtusenskiftet har økt frafallet fra high school blant tenåringer og særlig menn. Analyser viser at en økning i den mannlige sysselsettingen i olje- og gassektoren på 0,1 prosentpoeng har økt frafallet av mannlige tenåringer med 0,3–0,35 prosentpoeng mellom 2000 og 2013. Analysene viser også at relative lønninger økte mer for menn som avbrøt utdanningene enn for kvinnelige drop-outs og menn med høyere utdanning. Forklaringen er ifølge forfatterne at oljeboomen og metoden for oljeutvinning, såkalt «fracking», representerer en lavkompetanserettet teknologisk endring.

Vi har ikke tilsvarende analyser av utviklingen av petroleumsnæringen i Norge. En empirisk masteroppgave har imidlertid studert den regionale etableringen av olje- og gassvirksomhet i Kristiansund i starten av 90-årene (Strøm 2014). Hovedresultatet fra analysen er at frafallet fra videregående skole i regionen økte etter etableringen av petroleumsvirksomheten i Kristiansund i starten av 1990-årene, sammenlignet med andre regioner i Norge.

Enkelte studier peker imidlertid på at ungdom som blir overflødige når naturressursboomer er over, da tilegner seg mer utdanning (Carrington 1996, Coe and Emery 2004, Emery m.fl. 2012). Emery m.fl. (2012) har undersøkt de langsiktige effektene av oljeboomen i Canada på 1970-tallet. Forfatterne finner at menn som droppet ut av skolen under framveksten av oljesektoren, vendte tilbake til skolen på et senere tidspunkt. Oljeboomen førte således ikke til en permanent reduksjon i utdanningsnivået, men heller en forskyvning av investeringene i utdanning. Det er for tidlig å si om nedbyggingen av petroleumssektoren i Norge vil ha tilsvarende effekter som i USA og Canada.

I sin første rapport pekte kommisjonen på at problemene som fører til frafall i videregående skole og rekrutteringssvikt til fagutdanning starter allerede i grunnskolen. Kommisjonen framhevet behovet for reformer som hever kvaliteten i grunnskolen, bedre styring av skolene og et bedre fungerende arbeidsmarked for lærere. Samtidig ser det ut til at mange unge som møter utfordringer i utdanningssystemet trenger mer individuell oppfølging og et bredere spekter av virkemidler for å komme gjennom en utdanning eller ut i jobb.

For å redusere frafallet fra yrkesfaglig utdanning og øke rekrutteringen til yrkesfagene må fagutdanningen styrkes på flere måter. Nyen og Tønder (2014) legger vekt på samarbeidet mellom utdanningsmyndighetene, arbeidsgiverorganisasjonene og fagbevegelsen. Et bedre og tettere samarbeid kan bidra til at fagutdanningene blir relevante for arbeidslivets kompetansebehov og til at bedriftene får bedre insentiver til å ansette kvalifiserte fagarbeidere framfor innleid, utenlandsk arbeidskraft. Dersom ikke fagopplæringen kan sikre tilstrekkelig og riktig opplæring og kompetansebygging, kan det føre til at bedrifter velger andre rekrutteringsstrategier. Dagens system ser ikke ut til å gi tilstrekkelig med lærlingplasser, og det bør gjøres mer lønnsomt for bedriftene å delta i fagopplæringen.

For å øke gjennomføringsgraden er det viktig at utdanningen tilpasses de unges forutsetninger og ambisjoner. Ved å etablere flere veier gjennom fagopplæringen kan man styrke mulighetene for at personer med ulike forutsetninger og ambisjoner lykkes i å fullføre utdanningen. I tillegg bør man øke mulighetene for å kombinere fagutdanningen med høyere utdanning, slik at de som velger yrkesfag ikke låses fast i yrket gjennom hele arbeidslivet, men har muligheter til å ha jobber med høyere formelle kompetansekrav senere i yrkeskarrieren.

En særlig utfordring for yrkesfaglig fagopplæring med lærlingplasser er den høye arbeidsinnvandringen. Den økte arbeidsinnvandringen fra Øst- og Sentral-Europa har ført til at bedrifter har fått svekket sine insentiver til å ansette lærlinger når de kan benytte seg av rimelig arbeidskraft fra utlandet. Med større konkurranse om jobbene og svak lønnsutvikling velger norsk ungdom seg bort fra yrker og fagområder som er forbundet med høy innvandring. Røed og Schøne (2012) finner at den høye innvandringen har ført til lavere innenlandsk rekruttering til byggenæringene. Resultatene tyder på at dette i stor grad har sammenheng med at norske skoleelever velger seg bort fra fagområdene med høy innvandring.

I de nordiske landene er fagopplæringen organisert på forskjellige måter. I Sverige og Finland skjer det meste av denne opplæringen på skolen, med stor vekt på akademisk orientert kunnskap. Forankringen i arbeidslivet er begrenset til enkelte praksisperioder. Danmark har et opplæringssystem som ligner mer på det norske systemet, der arbeidsgivere og fagbevegelsen spiller en aktiv rolle i styringen av fagopplæringen. Opplæringen skjer dels i skole, dels i bedrift. De senere år har Sverige gjort flere forsøk på å utvikle en bedre lærlingordning. I 2011 ble systemet reformert, bl.a. med økt vekt på opplæring på arbeidsplassen. På den andre siden ble det opprettholdt relativt strenge krav til akademisk kunnskap, noe som ifølge det svenske finanspolitiske rådet kan ha bidratt til å stenge ute ungdom med interesse for yrkesfagene. Calmfors (2014) hevder at de yrkesfaglige reformene ikke har bidratt til å oppfylle ambisjonen om å skape en høyere kvalifisert arbeidskraft, men peker også på at det kan ta noe tid før man ser resultater av reformer i utdanningssektoren.

I Europa blir særlig Tyskland og Sveits ofte trukket fram som land med gode lærlingordninger. I fagutdanningene i disse landene veksles det mellom opplæring i skole og på arbeidsplassen gjennom hele utdanningsløpet, hvor elevene vanligvis tilbringer én til to dager i uken på yrkesskole og tre til fire dager hos en bedrift. Utdanningen tar mellom to og fire år, avhengig av fag.3 Mens rundt 30 pst. av norske ungdommer er lærlinger, er andelen så høy som 60 pst. i Tyskland, og rundt 13 pst. av disse fortsetter med en form for videreutdanning.

En fordel ved denne «vekslingsmodellen» er at elevene tidlig får innblikk og øvelse i de arbeidsoppgavene som kjennetegner de ulike fagene og yrkene, se Meld. St. 20 (2012–2013). Det kan gi bedre motivasjon, særlig for skoletrøtte elever, ved at man åpner for en tidligere fordypning i et yrkesfag for de elevene som er motivert for dette. For både skoler og virksomheter vil en vekslingsmodell også kunne bidra til å etablere og videreutvikle sterkere og mer systematisk samarbeid. Trolig vil det over tid også bidra til at skoleundervisningen blir mer relevant. I Tyskland må imidlertid skoleelever velge utdanningsvei, dvs. om de vil forfølge en yrkesrettet eller akademisk rettet utdanning, allerede i 10–12-års alderen. Det innebærer at andre må ta valgene for barna, som kan føre til yrker i større grad går i arv og på den måten bidra til lav sosial mobilitet. Men samtidig blir den tyske fagutdanningen sett på som relativt fleksibel, med flere karrieremuligheter for elevene. Det er mulig for faglærte å ta høyere utdanning etter endt fagutdanning, og det tilbys fag på yrkesskolen som gjør at faglærte i stand til å avansere innad i bedriftene og få jobber med høyere kompetansekrav, f.eks. ledelsesstillinger.

Et land som kommer dårlig ut i de internasjonale undersøkelsene av befolkningens kompetanse, er Storbritannia, se figur 6.20. Som et ledd i å øke ferdighetsnivået og kompetansen til ungdom har den britiske regjeringen satt som mål å skape 3 millioner nye lærlingplasser fra 2015 til 2020. Dette skal finansieres ved en egen arbeidsgiveravgift på 0,5 pst. av lønnssummen. En slik avgift eksisterer i flere vestlige land, blant andre Nederland, Danmark og Sør-Korea.

Et annet tiltak som benyttes i bl.a. Storbritannia for å få flere lærlinger, er at bedrifter som inngår i anbudskonkurranser på store offentlige kontrakter, blir vurdert etter hvor omfattende opplæring de har sammenliknet med beste praksis på dette området. Dette kan øke tilfanget av lærlingeplasser, men kan også ha noen uheldige sider mht. effektiviteten i anskaffelsene, se kapittel 7.6.

6.3.2 Lønnsdannelsen under press

En høy grad av koordinering i lønnsdannelsen har ifølge flere analyser bidratt til at Norge over tid har hatt høy produktivitet, høy sysselsetting, lav arbeidsledighet og små inntektsforskjeller (OECD 2006, Calmfors m.fl. 2001, OECD 2012, Barth m.fl. 2014). En viktig forutsetning for denne koordinerte lønnsdannelsen har vært at det norske arbeidsmarkedet har vært preget av en høy organisasjonsgrad, både på arbeidsgiversiden og på arbeidstakersiden, og at reguleringen av arbeidslivet i stor grad er basert på tariffavtaler. De siste 20 årene har organisasjonsgraden på arbeidstakersiden falt i de fleste land, men noe mindre i Norge enn f.eks. i Sverige og Danmark, se figur 6.9. Denne utviklingen skyldes i stor grad endringer i næringsstruktur, med nedgang i industrisysselsettingen der organisasjonsgraden er høy, og sterk vekst i tjenesteytende næringer, hvor bedriftene ofte er små og organisasjonsgraden tradisjonelt er lavere (Nergaard m.fl. 2014). Hvis tjenestenæringene fortsetter å vokse slik det kan forventes, kan det isolert sett bidra til å svekke organisasjonsgraden ytterligere. Nergaard m.fl. (2014) peker også på at den store arbeidsinnvandringen etter årtusenskiftet har bidratt til å svekke organisasjonsgraden i fagforeningene, men ikke i like stort omfang. Det er ventet at arbeidsinnvandringen vil holde seg på et høyt nivå også i årene framover, i tillegg til at tilstrømningen av flyktninger og asylsøkere har økt kraftig etter sommeren 2015.

Figur 6.9 Organisasjonsgraden i en gruppe europeiske land. 2013 og 1990. Prosent

Figur 6.9 Organisasjonsgraden i en gruppe europeiske land. 2013 og 1990. Prosent

Kilde: OECD.

Med stadig flere arbeidstakere med lav produktivitet og som er villige til å jobbe for lav lønn, vil den samlede produktivitetsveksten bli presset nedover. Samtidig kan svakere koordinering i lønnsdannelsen i seg selv også gi lavere produktivitet, selv om effektene her ikke er entydige. Den norske lønnsmodellen, med en sammenpresset lønnsstruktur, har bidratt til høy produktivitet, men den har også ført til rigiditeter, bl.a. mht. mulighetene til å belønne høy innsats, som kan bidra til å svekke produktiviteten.4 Mindre koordinering og sentralisering i lønnsdannelsen vil gjøre at lønnsforskjellene mellom ulike sektorer øker og kan føre til at den høyproduktive arbeidskraften i større grad flytter dit produktiviteten og lønningene er høyest. Høy koordinering på makronivå reduserer rommet for differensiering på lokalt nivå. Dette skyldes i stor grad at lønnsevnen til bedrifter og offentlige virksomheter er tatt ut før de lokale lønnsforhandlingene starter. I offentlig sektor er dette skillet tydelig mellom Akademikerne som ønsker mer til lokale forhandlinger, og f.eks. YS som ønsker størst mulig grad av koordinerte oppgjør.

Større fleksibilitet i relative lønninger kan også bidra til å gjøre økonomien mer robust mot sjokk og andre kortsiktige svingninger (Vihriälä 2014). Det kan isolert sett bidra til høyere produktivitetsvekst. Samtidig trekker analyser av bl.a. OECD i retning av at koordinerte lønnsforhandlinger kan bidra til en lavere strukturell ledighet (OECD 2012). Bjørnstad og Nymoen (2015) hevder at en mer desentralisert og mindre koordinert lønnsdannelse vil kunne bringe den generelle lønnsveksten opp, inntil arbeidsledigheten når et langt høyere nivå enn i dag. Arbeidsledigheten vil trolig svinge mer for å stabilisere lønnsveksten. Disse forholdene vil svekke konkurranseevnen til norske bedrifter, som igjen vil svekke veksten og sysselsettingsevnen i økonomien ifølge forskerne. Mindre koordinering kan også tenkes å få ringvirkninger for trepartssamarbeidet utover lønnsdannelsen og på flere politikkområder. Det kan bli vanskeligere for myndighetene å gjennomføre nødvendige reformer i økonomien. Samtidig peker Bjørnstad og Nymoen (2015) på at vi ikke vet hvordan en desentralisering eller mindre koordinering vil virke i Norge, siden vi ikke har nasjonale erfaringer å bygge på. Internasjonalt har det vært en tendens til mer desentralisert lønnsdannelse. I blant annet Storbritannia, USA og Canada er det svært desentraliserte forhandlinger, for det meste på bedriftsnivå, med små muligheter for koordinering. Sverige og Danmark blir også trukket fram som land med svakere koordinering i lønnsdannelsen enn i Norge, selv om systemene ligner mer på de norske (Sparmann, 2011). Norge, Sverige og Danmark har hatt en relativt god produktivitetsutvikling de siste 20 årene, mens veksten har vært klart svakere i f.eks. Danmark. I Holden III-utvalgets rapport (NOU 2013: 13) konkluderes det med at det ikke er mulig å gi et entydig bilde av hva som gir høyest produktivitetsvekst, men at de norske erfaringene viser at jevn fordeling og høy velstand har latt seg forene.

Kvaløy (2014) peker på at teknologisk framgang favoriserer arbeidstakere med høy kompetanse, ved at disse gruppene har lettere for å ta i bruk ny teknologi. Høy kompetanse kan derfor sies å være komplementær til den nye teknologien, se kapittel 5. Høykompetente personer kan derfor tape på en høy grad av koordinering av lønnsdannelsen. Dersom fagforeningene vil sikre høy oppslutning blant de mest produktive i arbeidsstyrken, må de derfor tillate noe større lønnsforskjeller. Dette kan skje ved at lønnsdannelsen i større grad skjer lokalt i bransjene og i bedriftene.

I de lokale lønnsforhandlingene i privat sektor er det vanlig å basere lokale tillegg på fire kriterier: Virksomhetenes økonomi, produktivitet, framtidsutsikter og konkurranseevne. Dette kan bidra til å lette omstillinger. I offentlig sektor er slike mekanismer fraværende. Det gjør det vanskeligere å rekruttere visse typer kompetanse og å holde på de beste personene. En enda mer sammenpresset lønnsstruktur kan derfor bidra til å holde igjen produktivitetsveksten og redusere handlingsrommet ved omstillinger. Mens man i privat sektor kan inngå avtaler om kutt i lønninger og reduksjon i arbeidstid for å få bedriften gjennom en vanskelig periode, vil slike virkemidler være vanskelig å se for seg i en offentlig virksomhet.

Høy arbeidsinnvandring har presset ned lønningene i noen bransjer (Bjørnstad 2015, Gjelsvik m.fl. 2015). For å hindre uakseptable lønns- og arbeidsvilkår for grupper av innvandrere («sosial dumping») og konkurransevridning til ulempe for bedrifter med norske arbeidstakere, har tariffavtalene i noen av de mest utsatte bransjene blitt utvidet til å gjelde alle arbeidstakere («allmenngjøring»). Siden allmenngjøring innebærer at det settes en form for bransjevis minstelønn, vil flere oppleve det unødvendig å organisere seg. Allmenngjøring kan derfor føre til lavere organisasjonsgrad og, som påpekt ovenfor, svekke arbeidslivsorganisasjonene innflytelse på lønnsdannelsen. Forskning viser at allmenngjøring har bidratt til å bremse nedgangen i produktivitetsveksten i de berørte næringene (Bjørnstad 2015). Våren 2015 var om lag 10 pst. av arbeidstakerne i privat sektor i Norge omfattet av en allmenngjøringsavtale (Andersen m.fl. 2015). I flere vestlige land har det etter årtusenskiftet blitt innført nasjonale minstelønninger, og det er nå kun 5 av EUs 28 medlemsland som ikke har en lovbestemt minstelønn (Eldring og Alsos 2014). De lovfestede satsene ligger på om lag 30 til 50 pst. av landenes gjennomsnittslønn. Det vanligste blant EU-landene er å ha både lovfestet minstelønn og ordninger for allmenngjøring av tariffavtaler. I Norge har verken fagforeningene eller arbeidsgiverorganisasjonene ønsket en nasjonal minstelønn. En slik minstelønn kan bidra til å svekke partenes makt i lønnsforhandlingene ettersom myndighetene fastsetter minstelønnssatsene. I sammenheng med den store strømmen av flyktninger som har kommet til Norge i 2015, har debatten omkring minstelønn imidlertid blitt aktuell igjen. Flere av de sentrale arbeidsgiverforeningene har gitt uttrykk for at innføring av lovfestet nasjonal minstelønn kan bidra til å hindre sosial dumping ved at det dannes et absolutt gulv for hvilken lønn som lovlig kan avtales i et arbeidsforhold.

Det er gjort mye forskning på effekter av minstelønninger på sysselsetting i andre land.5 På grunn av metodiske utfordringer og seleksjonsproblemer m.m. er ikke resultatene entydige. For eksempel finner Neumark og Wascher (1992) at innføring av mistelønninger fører til lavere sysselsetting, mens Card (1992a) ikke finner slike effekter og Card (1992b) og Katz og Krueger (1992) finner positive sysselsettingseffekter. Ser man litteraturen under ett er det rådende synet at minstelønninger reduserer sysselsettingsmuligheter for personer med lav kompetanse (Neumark og Wascher 2008). Ulempene later også til å øke med nivået på minstelønningene. Innføring av minstelønnssatser eller allmenngjøring i flere sektorer vil derfor kunne bidra til at flere blir stengt ute fra arbeidsmarkedet.

6.3.3 Større inntektsforskjeller

Små lønnsforskjeller, men også en jevnere fordeling av kapitalinntekter enn i mange andre land, har bidratt til at inntektsforskjellene målt ved Gini-indeksen6 er mindre i Norge enn de fleste andre land, se figur 6.10. Flere nyere forskningsresultater indikerer at det kan være en negativ sammenheng mellom ulikhet og økonomisk vekst, se bl.a. Stiglitz (2012), Cingano (2014) og OECD (2015c).

Figur 6.10 Inntektsulikhet i utvalget land. Gini-koeffisienter. 2013

Figur 6.10 Inntektsulikhet i utvalget land. Gini-koeffisienter. 2013

Kilde: Eurostat.

Flere av strukturendringene arbeidsmarkedet står overfor, vil kunne påvirke inntektsfordelingen. Frigjøring av arbeidskraftressurser gjennom automatisering av arbeidsoppgaver, i kombinasjon med økt etterspørsel etter tjenester med både lave og høye kompetansekrav, kan bidra til økt polarisering i arbeidsmarkedet og en skjevere inntektsfordeling. Å åpne for større fleksibilitet i lønningene nedover vil trekke i samme retning. Fordelingseffekter er derfor et relevant aspekt når tiltak for produktivitetsvekst og omstillinger i arbeidsmarkedet skal drøftes.

Inntektsulikhetene har økt i mange land de siste 30 årene. Dette må ses i sammenheng med de polariseringstrekk i arbeidsmarkedet som er beskrevet ovenfor. I USA har lønnsveksten vært lav for personer i midten av inntektsskalaen, noe høyere i yrker med lave kvalifikasjonskrav og klart høyere for de som innehar den høyeste kompetansen. Det norske arbeidsmarkedet skiller seg noe fra andre vestlige land ved at lønnsnivået i tjenesteyrker med nokså lave formelle kvalifikasjonskrav er relativt sett høyere, og at lønnsnivået for de med de høyeste inntektene har vært relativt sett lavere. Økt internasjonalisering av næringslivet og økt etterspørsel etter høy kompetanse vil imidlertid framover kunne trekke i retning av høyere lønninger for de med de høyeste lønningene. Samtidig kan en svekkelse av organisasjonsgraden bidra til å trekke lønningene ned i yrker med lave formelle kvalifikasjonskrav, se forrige avsnitt. Det åpne europeiske arbeidsmarkedet og et mer fragmentert tjenestemarked, f.eks. Uber og AirBnB, kan også skape mer konkurranse i tjenestesektorene som kan bidra til å presse priser og lønninger ned. Økte kapitalinntekter bidrar i samme retning.

OECD har i en framskriving fram mot 2060 illustrert hvordan polariseringen av arbeidsmarkedet som er observert i mange OECD-land de siste tiårene, kan bli forsterket fram mot 2060, se figur 6.11. Mens inntektsforskjellene mellom land antas å minke etter hvert som de teknologiske forsprangene blir mindre, er forskjellene innen landene ventet å øke. Det er særlig automatiseringen og den teknologiske utviklingen som fører til økt inntektsulikhet. Også for Norge øker ulikhetene i OECDs framskrivinger. I 2010 var gjennomsnittlig bruttoinntekt i niende desil litt over to ganger så høy som i nederste desil, mens i 2060 vil den i dette scenariet være over tre ganger så høy i 2060. Det vil i så fall bety at inntektsforskjellene i 2060 i Norge vil nærme seg det samme nivået som Storbritannia har i dag. Selv om beregningene er relativt mekaniske, og det ikke er lagt inn noen politikk som vil motvirke økende inntektsforskjeller, illustrerer de noen viktige utfordringer landene står overfor.

Figur 6.11 Bruttoinntektsforskjell mellom nest øverste og nederste desil for en gruppe OECD-land. 2010 og 2060

Figur 6.11 Bruttoinntektsforskjell mellom nest øverste og nederste desil for en gruppe OECD-land. 2010 og 2060

Kilde: OECD (2014a).

OECD skriver også at selv om det vil kunne settes inn tiltak fra myndighetene for å redusere forskjellene, er de underliggende trendene som trekker i retning av større inntektsulikhet sterke.

En viktig årsak til de økte forskjellene i mange land at kapitalinntektene har økt sterkt, og at kapitalen er svært skjevt fordelt i befolkningen (Piketty 2014). Dette er også tilfellet for Norge, men i mindre grad enn i noen andre land. Aaberge m.fl. (2013) viser at andelen av inntekt som går til de én prosent rikeste i Norge har økt fra 4,1 pst. i 1989 til 7,7 pst. i 2010. De tilskriver en vesentlig del denne økningen til liberalisering av kapitalmarkedene. Til sammenligning er andelen av inntekt som går til de én prosent rikeste om lag 11 pst. i Tyskland og 14 pst. i Storbritannia (Piketty 2014). Forskjellene i Norge økte også i 2014, både målt ved inntektene til de ti prosent rikeste og ved gini-indeksen (SSB 2015c). Fra annen verdenskrig og fram til rundt 1980 var forholdet mellom lønnsinntekter og kapitalinntekter, den såkalte funksjonelle inntektsfordelingen, nokså konstant rundt 2:1, men de siste tiårene har lønnsandelen falt i mange land. Redusert innflytelse for fagforeningene er av flere trukket fram som en årsak til dette. Også i en rapport fra IMF (Jaumotte og Buitron 2015) trekkes svekkede arbeidstakerorganisasjoner fram som en forklaring på økte inntektsforskjeller, særlig ved at ledere og aksjonærer har fått økte inntektsandeler.

Figur 6.12 viser at lønnsandelen har vært relativt stabil i Norge siden midten av 1970-tallet. Holden III-utvalget (NOU 2013: 13) trekker fram den sentrale lønnsdannelsen og koordineringen som hovedårsak til dette, sammen med produktivitetsvekst og bedret bytteforhold overfor utlandet. Lønnsandelen har derimot falt i en del andre land, bl.a. i USA. Strukturendringene framover, særlig automatiseringen, vil kunne presse lønnsandelen nedover.

Figur 6.12 Lønnsandel i prosent av samlet faktorinntekt i Fastlands-Norge. Prosent

Figur 6.12 Lønnsandel i prosent av samlet faktorinntekt i Fastlands-Norge. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det skjer en betydelig omfordeling av inntekter både gjennom skattesystemet og gjennom utgiftssiden i offentlige budsjettene. I prinsippet vil det derfor være mulig å omfordele inntekt og velferd etter skatt, selv om det kan være vanskelig å hindre større forskjeller før skatt. Det er imidlertid åpenbare grenser for hvor langt skattesystemet kan brukes til å omfordele inntekter. Med svært høy skatt på høye arbeidsinntekter, vil insentivene til å styrke egen kompetanse, f.eks. gjennom å ta høyere utdanning, bli svekket. Tilsvarende vil høye skatter på kapitalinntekter kunne føre til at kapitalen og/eller kapitaleierne flytter ut av landet.

Norge har høy grad av sosial mobilitet. Forskjeller i én generasjon, overføres ikke nødvendigvis til neste generasjon. Årsaker til Norges høye sosiale mobilitet er bl.a. tilgang på utdanning til alle og en relativt homogen befolkning (NOU 2009: 10). Bratberg m.fl. (2005) fant stor grad av inntektsmobilitet i Norge og at det ikke var tegn på redusert mobilitet over generasjonene. De fant også at mobiliteten var størst blant de med inntekter rundt gjennomsnittet, og mindre på bunnen og toppen av inntektsfordelingen. Økt polarisering, slik at det blir flere på bunnen og toppen av inntektsfordelingen, kan derfor bidra til at inntektsmobiliteten vil reduseres. Det er særlig utdanningssystemet som påvirker den sosial mobiliteten. Mulighetene til å ta høyere utdanning, uavhengig av foreldre-bakgrunn, og vektlegging av tidlig innsats i skolen vil kunne bidra til å opprettholde den sosiale mobiliteten.

Hindringer for konkurranse kan påvirke fordelingen av inntekt og formue. Markedsmakt gir bedrifter mulighet til å sette høye priser for forbrukerne og gi høy profitt for eierne. Bedriftseiere har i gjennomsnitt høyere inntekter enn forbrukere, og markedsmakt vil derfor typisk øke ulikheten. I en rapport fra OECD (2015f) måles den samlede effekten av markedsmakt på inntektsfordelingen i åtte OECD-land. Hovedresultatet er at andelen av formue som går til de med de ti pst. høyeste formuene økes med 10–24 pst. på grunn av markedsmakt. OECD anbefaler derfor å redusere ulovlig og offentlig regulert markedsmakt. Konkurransetilsynet har nylig fremhevet hvordan en aktiv håndheving konkurranselovverket vil både kunne bidra til effektiv ressursutnyttelse og redusert ulikhet.

6.3.4 Arbeidsmarkedsreguleringer

Med strukturendringene arbeidsmarkedet står overfor, kan det forventes at næringslivets behov for fleksibilitet vil øke. Det er nødvendig at reguleringer av arbeidsmarkedet gjennom lovverk og kollektive avtaler bidrar til at det er tilstrekkelig fleksibilitet i arbeidsmarkedet som legger til rette for mobilitet.

Arbeidstid

Arbeidstidsreguleringer, enten de er lovfestede eller tariffestede, kan begrense muligheten for fleksibel bruk av arbeidskraften. Samtidig må eventuelle produktivitetsgevinster av en mer fleksibel bruk veies mot ulempene for arbeidstakerne og for samfunnet ved lang og/eller ugunstig arbeidstid. Arbeidstidsreguleringer ble diskutert i Produktivitetskommisjonens første rapport (NOU 2015: 1) og av Arbeidstidsutvalget (NOU 2016: 1). Arbeidstidsutvalget viser til at høy arbeidsinnvandring og sterkere internasjonal konkurranse innebærer til dels nye måter å organisere arbeidet på. Utvalget viser også til at utbredelse og bruk av ny teknologi gjør at mange arbeidstakere ikke er like sterkt bundet av tid og sted som før. Samtidig blir arbeidslivet stadig mer kunnskapsbasert, og mange arbeidstakere har fått betydelig selvstendighet i oppgaveutførelsen. Dette kan skape større behov for fleksibilitet enn tidligere. Arbeidstidsutvalget skriver at

«… hensynet til produktivitet kan tale for rammebetingelser som muliggjør en mer fleksibel bruk av arbeidskraften innenfor et system med fortsatt godt vern av arbeidstakerne. Det kan både handle om behov for å benytte arbeidskraften mer intensivt i perioder og legge til rette for en annen fordeling over døgnet og uka».

Arbeidstidsutvalget viser til flere områder hvor det er mulig å gjøre endringer som kan bidra til mer fleksibel bruk av arbeidskraften. Flertallet i utvalget mener at dagens unntak fra arbeidstidsbestemmelsene ikke er godt nok tilpasset et stadig mer heterogent arbeidsliv. De mener det kan være behov for unntak fra en del av bestemmelsene i arbeidstidskapittelet for en større gruppe arbeidstakere, og foreslår at det innføres en lovfestet adgang for arbeidsgiver og arbeidstaker til å avtale at en ny type stilling, kalt «delvis uavhengig», som kanunntas fra sentrale bestemmelser i arbeidsmiljøloven. Flertallet i utvalget går også inn for mindre endringer i reguleringen av skift- og turnusordninger, for å øke arbeidsgivers styringsrett til å organisere arbeidstiden og sikre en effektiv drift. Et tredje tiltak for å øke fleksibiliteten som blir diskutert i utredningen, er å øke adgangen til kveldsarbeid (mellom kl. 21 og kl. 23) dersom arbeidstaker selv ønsker det. Utvalget mener også det bør gjøres enklere å legge arbeid til tiden etter klokken 21.

Arbeidstidsordninger i petroleumssektoren gir høyere kostnader i norsk oljevirksomhet enn for eksempel oljevirksomheten på britisk sokkel, og dermed svakere konkurranseevne for norsk oljenæring. Produktivitetskommisjonen støtter i sin første rapport Riggutvalgets anbefalinger om at partene i arbeidslivet gjennomgår arbeidstidsordningene for offshorepersonell på norsk sokkel, med sikte på å redusere det særnorske kostnadsnivået. Det er særlig den særnorske turnusordningen, med to uker på og fire uker av («2–4 ordningen») som bidrar til at kostnadsnivået i Norge er høyere enn i f.eks. Storbritannia. Det vil måtte tvinge seg frem endringer ved at jobber flyttes på land gjennom utvikling av integrerte systemer dersom ikke partene finner andre løsninger som er tilstrekkelig kostnadseffektive. Arbeidsutvalget (NOU 2016: 1) viser også til at kostnader knyttet til arbeidstidsordningen bør stå sentralt i partenes vurderinger i en situasjon med utfordringer for petroleumsbransjen som følge av fallende oljepris.

Stillingsvern

For fast ansatte er stillingsvernet i Norge som på OECD-gjennomsnittet, men reguleringen av adgangen til midlertidig ansettelse og andre kortvarige tilknytningsformer, f.eks. innleie fra vikarbyråer, er strengere i Norge enn OECD-gjennomsnittet, se figur 6.13. Før myndighetene myket opp adgangen til å bruke midlertidige ansettelser våren 2015, var stillingsvernet enda strengere for midlertidige ansettelser, se boks 6.2. Oppsigelsesvernet for faste ansatte er mest fleksibelt ved kollektive oppsigelser som følge av driftsinnskrenkninger, og strengere ved individuelle oppsigelser.

Boks 6.2 Stillingsvernet i Norge

I norsk arbeidsliv er hovedreglene for arbeidstakeres stillingsvern at ansettelser skal være faste og at oppsigelse krever saklig grunn. Disse elementene har stått uforandret helt siden arbeidsmiljøloven ble innført i 1977. Adgangen til midlertidige ansettelser har vært begrenset til å gjelde i bestemte situasjoner som har vært fastsatt i loven. Det har i hovedsak vært adgang til å ansette midlertidig for å dekke sesongmessige svingninger, for kortere og uforutsigbare arbeidstopper, i vikariater, i praksisarbeid, ved deltakelse i arbeidsmarkedstiltak og ved nærmere angitte stillinger innen idrett. Landsomfattende arbeidstakerorganisasjon kan inngå tariffavtale om midlertidig ansettelse av nærmere angitte arbeidstakergrupper innen forskning, kunstnerisk arbeid og idrett. Andelen midlertidige ansettelser i norsk arbeidsliv samlet har i senere år ligget stabilt rundt 7–8 prosent, og hovedtyngden av disse har vært i vikariater. Arbeidsmiljøloven gjelder for private virksomheter, kommunene og helseforetakene. I staten for øvrig gjelder tjenestemannsloven. Her har det vært en noe større adgang til midlertidige ansettelser, og bruken er også noe større enn i privat sektor.

Etter forslag fra regjeringen vedtok Stortinget våren 2015 endringer i arbeidsmiljøloven som gir en generell adgang til midlertidige ansettelser i inntil ett år. Denne adgangen kommer i tillegg til de eksisterende mulighetene til å inngå midlertidige ansettelser. Det gjelder imidlertid flere begrensninger på bruken av denne generelle adgangen. Arbeidsgiver får en karantene for de aktuelle oppgavene hvis arbeidsforholdet ikke videreføres, ved at det ikke kan ansettes på generelt grunnlag for å utføre arbeidsoppgaver av samme art før etter tolv måneder. Midlertidige ansettelser på generelt grunnlag kan ikke omfatte mer enn 15 prosent av arbeidstakerne i virksomheten, men kan inngås med minst én arbeidstaker. Sammenhengende ansettelser i vikariat eller på generelt grunnlag i mer enn tre år skal gi arbeidstaker rett til fast ansettelse.

Figur 6.13 Oppsigelsesvernet for faste ansatte og adgangen til midlertidig ansettelse målt ved OECD Employment Protection Legislation Index

Figur 6.13 Oppsigelsesvernet for faste ansatte og adgangen til midlertidig ansettelse målt ved OECD Employment Protection Legislation Index

Kilde: OECD Employment Outlook 2013.

Et mindre strengt stillingsvern innebærer større fleksibilitet for arbeidsgiver, og det kan gjøre det lettere å bli ansatt for personer som har problemer med å komme inn i arbeidsmarkedet. Forskning i flere land viser både positive og negative effekter på sysselsettingen av økt adgang til midlertidige ansettelser.7 Studiene gir ikke grunnlag for å konkludere med at generelle oppmykninger av regelverket fører til at flere blir sysselsatt. Enkelte studier fra OECD-land og noen andre land tyder imidlertid på at midlertidig ansettelse kan fungere som et «springbrett» inn i arbeidslivet for enkelte grupper. I Norge finner Engebretsen m. fl. (2012) slike effekter, særlig for unge og lavt utdannede. Statistikk viser også at det i Norge i internasjonal sammenheng er mange som går over fra midlertidig til fast ansettelse, og få fra midlertidige stillinger til arbeidsledighet eller annen inaktivitet (Longva 2002, 2003, Nergaard 2004). OECDs analyser tyder på at midlertidig ansatte mottar mindre arbeidsgiverfinansiert opplæring enn fast ansatte. De studier som tidligere er gjort av midlertidig ansatte i Norge, tyder imidlertid ikke på at disse arbeider i «dårligere jobber» enn fast ansatte, målt etter tilbud om opplæring, verneombud på arbeidsplassen, skriftlig arbeidskontrakt og mulighet for å delta på møter i arbeidstida (Nergaard 2004).

I flere OECD-land, bl.a. Sverige, er stillingsvernet strengere for fast ansatte og mindre strengt for midlertidig ansatte enn i Norge. Liberalisering av midlertidige ansettelser fant i Sverige sted på 1990-tallet, og bidro til sterk vekst i midlertidig ansettelser og færre faste ansettelser (Dølvik m.fl. 2014). Forskning i Sverige tyder også på at det er krevende å oppnå fast ansettelse i arbeidsmarkedet etter liberaliseringen. Finland opplevde den samme økningen i bruk av midlertidige stillinger som i Sverige på 1990-tallet, uten at det hadde skjedd en tilsvarende lovendring. Samtidig finner studier at risikoen for å forbli i midlertidige kontrakter er størst i Finland og Sverige, mens sannsynligheten for å gå fra midlertidig til fast jobb er størst i Norge (Berglund og Furåker 2011, Svalund 2013).

Yrkeskvalifikasjoner og godkjenning av utdanning

For en del yrker stiller myndighetene minimumskvalifikasjoner til de som ønsker å praktisere yrket og ev. benytte en spesifikk yrkestittel. Før de kan begynne å jobbe, må det derfor foreligge en godkjenning eller autorisasjon fra myndighetene. I Norges finnes det i dag om lag 180 slike lovregulerte yrker. For flere av yrkene er det gode grunner til at det kreves autorisasjon, f.eks. for flygere og leger. Men samtidig kan det stilles spørsmål ved om det er nødvendig med særegne godkjennelser for å praktisere andre yrker, f.eks. vernepleier og helsefagarbeider. I yrker som ikke krever særskilt godkjennelse, stilles det også krav til arbeidstakers kvalifikasjoner, og personer som ikke har rett utdanning eller relevant arbeidserfaring vil ha problemer med å få seg jobb. Å kreve autorisasjon for å sikre at arbeidstakerne har de rette kvalifikasjonene er derfor ikke nødvendigvis et godt virkemiddel i alle tilfeller. Når vi står ovenfor en kraftig økning i etterspørselen etter helse- og omsorgsarbeidere, vil det være naturlig at en del av godkjenningsordningene blir gjennomgått.

Systemet for godkjenning og autorisasjon kan også være vanskelig å forholde seg til, særlig for innvandrere, men også for studenter som tar utdanning utenfor EØS-området. Per nå er det 18 ulike kontorer som har ansvar for å behandle autorisasjonssøknader. Det foreligger ikke en felles internettportal eller et sted man kan henvende seg til, men hver enkelt må lete seg fram til riktig instans. De ulike kontorene er i tillegg underlagt 12 forskjellige departementer, noe som kan skape store koordineringsutfordringer. Det virker som regelverket for godkjenning håndheves noe forskjellig mellom kontorene, der særlig godkjenningskontoret for helsepersonell later til å være strengere enn i våre naboland, se omtale i kapittel 7.6.3.

Autorisasjonsordningene fremstår også som lite fleksible. NOKUT (nasjonalt organ for kvalitet i utdanning) har fremhevet det problematiske i at det er vanskelig for innvandrere å fylle på en utdanning med det de trenger for å få den godkjent. Dette bidrar til at flere ikke får benyttet den formelle kompetansen de har fra hjemlandet. Særlig gjelder dette for personer med bakgrunn utenfor EØS-området, og den store flyktningstrømmen fra sommeren 2015 og utover har aktualisert problemstillingen. I første halvår av 2015 har NOKUT registrert over en firedobling av antall søknader om å få godkjent utdanning fra Syria, fra 46 til 199 søknader. Det er ventet enda flere etter hvert. Det finnes også yrker som ikke krever autorisasjon, men andre former for godkjenninger, f.eks. taxiløyve. Innvandrere fra utenfor EØS-området må bo i Norge i hele fire år før de kan søke om å få kjøre taxi eller buss. Dette har sin bakgrunn i at førertillatelsen krever en vandelsattest, der vandelen må vurderes på bakgrunn av botiden i Norge. Minimumsgrensen er satt til fire år. For innvandrere som har vært sjåfører i sine hjemland, vil det derfor ta lang tid før de kan utnytte sin kompetanse.

6.3.5 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Kommisjonen har i kapittel 3 diskutert hvordan vi står overfor et vendepunkt i norsk økonomi. Etter sterkt inntektsvekstbidrag fra oljesektoren i flere tiår må framtidig inntektsvekst baseres på økt utvikling av og bruk av teknologi i mer kunnskapsintensive næringer. I tillegg skjer det store endringer i arbeidsmarkedet på grunn av innvandring og fordi det blir mange flere eldre nordmenn. Strukturendringene arbeidsmarkedet nå står foran vil utfordre den norske modellen på flere måter. Overgangen fra en ressursbasert til en mer kunnskapsbasert økonomi vil stille høyere krav til kompetanse enn tidligere, og lønnsdannelsen vil bli satt under press langs flere dimensjoner. Økt polarisering i arbeidsmarkedet vil også legge større press på den jevne inntektsfordelingen.

Det viktigste svaret på strukturendringene er kompetanse. Tilstrekkelig og riktig kompetanse blir avgjørende for at Norge skal opprettholde høy produktivitet og høy yrkesdeltakelse framover. Kommisjonen har påpekt svakheter i kunnskapsproduksjonen i kapittel 5 i denne rapporten og i kapittel 17 i kommisjonens første rapport (NOU 2015: 1). For de store gruppene på arbeidsmarkedet er særlig høyt frafall i videregående skole og fagutdanningen alvorlig. I høyere utdanning er det også svak gjennomføring, og studietilbudet har gitt for lite tilgang på kompetanse innen realfag og teknologifag.

Utfordringene for gruppen med lav og middels kompetanse vil trolig øke i tiden framover. Særlig kan det bli vanskeligere for personer med lav kompetanse å komme inn og få et permanent fotfeste i et arbeidsmarked med høye produktivitetskrav. Kommisjonen mener at den generelle kompetansen i disse gruppene må økes for å styrke arbeidsmarkedstilknytningen. Hvis gruppen som står utenfor eller har svak tilknytning til arbeidsmarkedet blir stor, kan det imidlertid bli et press på lønningene nedover.

En nasjonal minstelønn eller utvidet bruk av allmenngjøringsavtaler kan bidra til utjevning av lønninger, men vil samtidig kunne føre til lavere yrkesdeltagelse og også ha andre uheldige konsekvenser. Siden allmenngjøring innebærer at det settes en form for bransjevis minstelønn, kan flere oppleve det unødvendig å organisere seg. Allmenngjøring kan derfor føre til lavere organisasjonsgrad og svekke den kollektive lønnsdannelsen.

For at flere unge skal tilegne seg riktig og tilstrekkelig kompetanse og få permanent fotfeste i arbeidsmarkedet, må fagutdanningen bli bedre. Ingen elever bør ende opp med et skoleløp som stopper fordi det ikke finnes lærlingplass. For å få nok lærlingplasser må en se nærmere på insentivene til bedriftene for å ta inn læringer. Samarbeidet mellom skole og arbeidsliv i utforming av yrkesutdanningen bør også styrkes vesentlig, slik at arbeidslivet får større nytte av de som utdannes. Mange elever er skoletrøtte etter grunnskolen. Dagens opplegg, hvor yrkesutdanningen består av først to år på skole og så to år i lære, bør endres slik at innslaget av praksisfag blir vesentlig større også i de to første årene.

For å heve kompetansen til de som allerede befinner seg i arbeidsmarkedet, mener kommisjonen at tilgangen og kvaliteten på videreutdanninger og omskoleringer må styrkes. Tett kontakt mellom utdanningsinstitusjonene og næringslivet er nødvendig for at institusjonene skal kunne utvikle etter- og videreutdanningstilbud som samsvarer med bedriftenes og den enkeltes behov for kompetanse. NAVs arbeidsmarkedstiltak for å heve kompetansen til de som mister jobb ved omstillinger, må i større grad gjennomføres sammen med næringslivet. Nye arbeidsmarkedsplattformer vil også i økende grad bli viktige for å koble tilbud og etterspørsel etter talent i arbeidsmarkedet. Lettere tilgjengelig informasjon om arbeidsmarkedet kan også gjøre det lettere å foreta gode studie- og kompetansevalg.

Den norske lønnsdannelsen, som er kjennetegnet ved en høy grad av koordinering, har gitt en sammenpresset lønnsstruktur. Sammen med høye krav til produktivitet og kompetanse til arbeidstakerne, har den jevne inntektsfordelingen og et gjennomsnittlig høyt lønnsnivå i internasjonal sammenheng, ført til at lite produktive bedrifter har tapt i konkurransen mot nye og eksisterende bedrifter med høyere produktivitet og vekstpotensial. Samtidig kan modellen ha svekket insentivene til utvikling og allokering av talent. Det er diskusjon om den skandinaviske modellens styrke for innovasjon og hvor avhengig den er av internasjonale teknologiske framskritt. Høy innvandring og sterk vekst i tjenestesektorene trekker i retning av lavere organisasjonsgrad og en svekket koordineringen i lønnsdannelsen framover. Arbeidsmarkedspolitikken må understøtte organisasjonenes rolle i samarbeidet. Samtidig må det fortløpende vurderes om institusjoner og reguleringer er tilpasset utviklingen på arbeidsmarkedet som følger av endringene i arbeidstilbud og den teknologiske utviklingen.

Trepartssamarbeidet har vært viktig for en jevn inntektsfordeling og for å få gjennomført nødvendige reformer og omstillinger i økonomien. Med de utfordringene norsk økonomi står overfor framover, vil det være viktig med et fortsatt godt samarbeid mellom partene og myndighetene. En del av de strukturendringene som er beskrevet i dette kapitlet, kan imidlertid gjøre dette samarbeidet vanskeligere ved at en større del av økonomisk aktivitet vil foregå på områder utenfor partenes ansvarsområde.

For at arbeidskraften skal bli brukt på best mulig måte, må den allokeres effektivt. Det krever at arbeidsstyrken er tilstrekkelig fleksibel og mobil. Myndighetene og partene i arbeidslivet bør myke opp arbeidsmarkedsreguleringer som særlig bidrar til å gjøre arbeidsmarkedet lite fleksibelt. Kommisjonen støtter flertallet i Arbeidstidsutvalgets forslag om opprettelse av delvis uavhengig stilling, om endringer i regulering av skift- og turnusarbeid og økt adgang til frivillig kveldsarbeid. Videre bør autorisasjonsordningene for godkjenning av utdanninger gjennomgås, og det må vurderes om det er nødvendig med særegne godkjenninger for å praktisere enkelte yrker. Systemet for godkjenning og autorisasjon bør koordineres bedre og være mer fleksibelt. Det er viktig å få avklart raskt hvilken kompetanse innvandrere og utenlandsstudenter har og hva de ev. trenger for å få godkjent formelle utdanninger. Det bør også undersøkes hvordan utdanningssystemet på en bedre måte kan bidra til å komplementere manglende fag og delstudier.

6.4 Mobilisering av arbeidskraft

Vi står overfor store demografiske endringer i befolkningen i årene og tiårene framover. Et viktig trekk er at befolkningen eldes. Forventet levealder har steget mer enn to år per tiår over lang tid, og levealderen forventes å fortsette å øke. Samtidig vil de store fødselskullene i de første årene etter annen verdenskrig bidra til at antallet eldre øker. Mens det i 1970 var to eldre (67 år og over) per ti personer i yrkesaktiv alder, er det ventet at dette vil øke til fire eldre per ti yrkesaktive i 2060, se kapittel 4. På den måten øker forsørgelsesbyrden kraftig, hvor en synkende andel yrkesaktive bli nødt til å finansiere en økende andel eldre. En større andel eldre innebærer at offentlige utgifter til pensjoner, helsetjenester og eldreomsorg vil tilta i årene framover. Det store framtidige inndekningsbehovet vil bidra til å trekke verdiskapingen per innbygger ned. For å opprettholde en høy velferd også i årene framover er vi derfor avhengig av at arbeidsinnsatsen i samfunnet blir høy. Skatt på arbeid er en helt sentral inntektskilde for offentlige budsjetter, og dersom vi lykkes med å øke arbeidsinnsatsen, vil det gi en markert bedring i offentlige finanser. Høy arbeidsinnsats krever at vi kan mobilisere de tilgjengelige arbeidskraftressursene som er i befolkningen. Et godt utgangspunkt er å se på hvordan arbeidskraften blir brukt i dag og hvor potensiale for økt mobilisering er størst. I tillegg må vi ta hensyn til at flere av strukturendringene arbeidsmarkedet står overfor, kan gjøre det vanskeligere å øke mobilisering av arbeidskraften i framtiden.

Yrkesdeltakingen i Norge er blant de høyeste i OECD. 80 pst. av befolkningen mellom 16 og 66 år er sysselsatt. En sysselsatt person jobber i gjennomsnitt vel 1 400 timer per år, mens et fullt årsverk utgjør drøyt 1 700 timer. Figur 6.14 illustrerer hvor mye dagens situasjon avviker fra en situasjon der alle mellom 20 og 66 år er sysselsatt og arbeider hele årsverk. Figuren viser at faktiske timeverk utgjør om lag 2/3 av det totale potensiale i befolkningen, og at «tapet» er på om lag 1,2 millioner årsverk. Full bruk av potensialet innebærer at alle jobber full tid (har anslått til 1 700 timer per sysselsatt), ingen er arbeidsledige, syke, uføre eller under utdanning. Dette er av åpenbare grunner ikke mulig, men spørsmålet er om det er mulig å øke arbeidsinnsatsen noe slik at vi er bedre rustet for fremtiden.

Figur 6.14 Potensiale for økt arbeidsinnsats. 20–66 år

Figur 6.14 Potensiale for økt arbeidsinnsats. 20–66 år

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Figur 6.14 viser også at det tenkte potensialet ved økt sysselsetting og ved økt gjennomsnittlig arbeidstid er omtrent like stort. Mens det er relativt mange som er i arbeid i Norge sammenlignet med andre land, er antall arbeidstimer lavt i internasjonal sammenheng. I 2014 var antallet utførte timeverk per sysselsatt om lag som i Tyskland og Danmark, men lavere enn gjennomsnittet i OECD, se figur 6.15. Målt per innbygger, var derimot antall timeverk om lag som OECD-gjennomsnittet. Forskjellen mellom de to målene må ses i sammenheng med den høye sysselsettingsandelen blant kvinner, som i større grad enn menn jobber deltid og at mange unge jobber i kombinasjon med studier (Calmfors 2014). Internasjonale sammenlikninger trekker derfor i retning av å vektlegge økning av gjennomsnittlig arbeidstid.

Figur 6.15 Utførte timeverk per innbygger og per sysselsatt. 2014

Figur 6.15 Utførte timeverk per innbygger og per sysselsatt. 2014

Kilde: OECD.

Av befolkningen som står utenfor arbeidsmarkedet, er det en stor andel som mottar én eller flere trygdeytelser. I fjor var om lag 8 pst. av befolkningen uføretrygdede, og det er høyere enn i de fleste andre OECD-land. NAV beregner årlig antall årsverk tapt på grunn av dårlig helse eller mangel på ordinært arbeid, og i 2014 anslo de dette til 656 000 årsverk, se figur 6.16. Uførepensjon og nedsatt arbeidsevne fører til fleste tapte årsverk, deretter følger sykefravær. Det totale tapet svarer til 18,8 pst. av folkemengden i alderen 16–67 år. Beregningene tar hensyn til at mange bare er borte i kort tid, at mange har graderte ytelser og at en del personer er arbeidsledige uten å ha rett på støtte fra NAV. Gjennomstrømmingen i ordningene kan illustreres ved at det står i overkant av 1,5 millioner personer står bak de 656 000 tapte årsverkene. Gjennomstrømmingen er høyest innenfor sykefravær (7,9 personer bak hvert tapte årsverk) og lavest innenfor uførepensjon (1,2 personer). Siden uføretrygd i stor grad er en permanent ytelse, innebærer den høye andelen uføretrygdede at et betydelig antall personer trolig ikke vil komme inn i arbeidsmarkedet igjen. Den høye uføreandelen gjenspeiles også i lav arbeidsledighet, der forskning viser at disse ytelsene må ses i sammenheng (Bratsberg m.fl. 2010). Sammenlignet med andre land er også sykefraværet i Norge høyt. Både Nederland og Sverige har vært gjennom perioder med like høye fraværsrater som i Norge etter årtusenskiftet, men disse to landene har i senere år klart å redusere sykefraværet og stabilisere det på et lavere nivå.

Figur 6.16 Tapte årsverk på grunn av dårlig helse eller mangel på ordinært arbeid for personer i alderen 16–67 år. Antall tapte tusen årsverk (venstre akse) og tapte årsverk i prosent av folkemengden (høyre akse). Årsgjennomsnitt

Figur 6.16 Tapte årsverk på grunn av dårlig helse eller mangel på ordinært arbeid for personer i alderen 16–67 år. Antall tapte tusen årsverk (venstre akse) og tapte årsverk i prosent av folkemengden (høyre akse). Årsgjennomsnitt

Kilde: NAV.

Høyere arbeidsinnsats vil motvirke mange av de økonomiske virkningene av en aldrende befolkning. Samtidig har det vært en generell nedgang i gjennomsnitt arbeidstid de siste tiårene, som må ses i sammenheng med en generell økning i levestandard. Det er grunn til å regne med at økonomisk vekst framover fortsatt vil bli tatt ut i form av både økt forbruk og kortere arbeidstid. Holmøy og Strøm (2014) har beregnet langsiktige sammenhenger mellom fritid, forbruk og skattebyrde ved å studere en gradvis reduksjon av arbeidstiden. Analysene viser at en stilisert reduksjon i arbeidstiden der fulltidsansatte jobber 6 timer per dag istedenfor 7,5 timer i 2060, vil kreve en økning i skattesatsen på husholdningenes inntekter tilsvarende om lag 11 pst. av BNP for Fastlands-Norge for å veie opp for den reduserte arbeidstiden.

Selv om yrkesdeltakelsen i Norge er høy sammenlignet med andre land, er det variasjoner mellom ulike grupper i befolkningen. Det er særlig blant kvinner, eldre (55–64 år) og unge (15–24 år) at sysselsettingen er relativ høy, mens blant menn i aldersgruppen 25–54 år er den derimot lavere enn OECD-gjennomsnittet. Blant innvandrere er det store forskjeller i yrkesdeltakelsen. Blant arbeidsinnvandrere er den på linje med befolkningen for øvrig, mens den for andre innvandringsgrupper er betydelig lavere. Her er det et stort potensiale for økt arbeidsinnsats, se kapittel 6.4.3.

Blant unge (15–24 år) som ikke er sysselsatt, har Norge, i likhet med de andre nordiske landene, en lavere andel som verken er i utdanning eller opplæring («NEET-raten») enn de fleste andre land innenfor OECD-området.8 OECD (2015e) påpeker at NEET-gruppen i Norge har svakere tilknytning til arbeidsmarkedet enn tilsvarende gruppe i andre land. I Norge er en relativt høy andel i gruppen ikke aktivt arbeidssøkende, og det er en relativt stor andel unge som faller fra under utdanning. Frafallet er særlig høyt i yrkesfagene. I tillegg øker antallet unge på trygdeytelser, selv om nivået fortsatt er lavt. Ettersom unge potensielt har mange år igjen i arbeidslivet, er det svært viktig at de ikke faller ut av arbeidsmarkedet tidlig i livet.

I tillegg til potensialet for høyere arbeidsinnsats som ligger i samfunnet i dag, kan flere av strukturendringene som arbeidsmarkedet står overfor, påvirke både arbeidstilbudet til enkelte grupper og gjøre det vanskeligere for en del å oppnå et permanent fotfeste i arbeidsmarkedet. At mange i dag allerede befinner seg på inntektssikringsordninger og mottar trygd, understreker betydningen av å hindre et større utenforskap. For å øke mobiliseringen av arbeidskraften blir det også viktig at flere står lenger i arbeid enn i dag. Det forventes at levealderen fortsatt vil øke. I årene framover må vi også forvente fortsatt innvandring til Norge, både i form av arbeidsinnvandring og opphold på humanitært grunnlag som flyktninger og ved familiegjenforening. Det er viktig for bærekraften i offentlige finanser og for landets velferdsordninger at gruppene av innvandrere integreres i arbeidsmarkedet og det norske samfunnet på en god måte.

6.4.1 Hindre utstøting fra arbeidsmarkedet

Varig utstøting av arbeidsmarkedet som skyldes at arbeidskraften ikke klarer å tilpasse seg strukturendringene, gir særlig grunn til bekymring for yrkesdeltakelsen på lengre sikt. Noen av omstillingene beskrevet foran vil skje gradvis og over lang tid og kan være lettere for arbeidskraften å tilpasse seg til, men ved større sjokk, som det vi har sett ved fallet i oljeprisen det siste året, eller dersom strukturendringene kommer i bølger, f.eks. gjennom sprangvis innføring av ny teknologi, kan tilpasningsproblemene bli større. Erfaringene fra tidligere omstillinger i forskjellige land er at mange arbeidstakere har problemer med å finne ny jobb etter slike sjokk. Forskning på norske data viser at nedbemanning og bedriftsnedleggelser øker sannsynligheten for at de som berøres direkte forlater arbeidsstyrken og blir varige mottakere av trygdeytelser i slike situasjoner (Røed og Fevang 2007, Rege m.fl. 2010, Bratsberg m.fl. 2010, Huttunen m.fl. 2011).

Store strukturendringer som fører til økt konkurranse om arbeidsplassene, rammer særlig arbeidstakere som allerede har en svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Et generelt høyt kostnadsnivå i norsk næringsliv, kombinert med økt konkurranse fra utenlandske leverandører, både i vareproduserende og tjenesteproduserende næringer, kan føre til at kompetansekravene for arbeidstakere i Norge øker. Det vil gjøre det vanskeligere for enkelte grupper å få innpass i arbeidsmarkedet (Balsvik m.fl. 2015).

Forskning viser at den betydelige arbeidsinnvandringen de siste ti årene har medført store endringer i det norske arbeidsmarkedet. Et særlig tydelig trekk er at sysselsettingen blant innenlandske arbeidstakere er redusert i næringer med mange arbeidsinnvandrere.9 Bratsberg og Raaum (2012) har sett nærmere på bygg- og anleggssektoren, hvor analysene viser at det særlig er innenlandske arbeidstakere med lav utdanning og innvandrere som allerede jobber i bygg og anlegg, som i størst grad mister jobbene. Flere av de som mistet jobbene, mottok en eller annen trygdeytelse i etterkant. Videre har korttidsinnvandring av ungdom fra Sverige i perioden fra 1990 til 2010, ifølge Bratsberg og Raaum (2013), bidratt til lavere sysselsetting blant norske ungdommer i alderen 17–25 år. De negative effektene er størst for de yngste og for de under utdanning, noe som ifølge forfatterne antyder at konkurransen om jobb er særlig stor for dem med lav formell yrkeskompetanse og at det er en høy grad av substituerbarhet mellom norsk og svensk ungdom innen disse gruppene.

Også automatisering av arbeidsoppgaver øker omstillingspresset for store deler av arbeidsstokken. På lang sikt er det grunn til å tro at nye jobber vil erstatte de som blir borte, men på kort sikt vil det være en del av de som mister jobben som har en kompetanse som ikke er så lett å få brukt i arbeidsmarkedet. Dersom automatiseringsprosessene skjer raskt, kan det bli ytterligere vanskelig å omstille seg og eventuelt tilegne seg den kompetansen som etterspørres. Ettersom lavtlønns- og lavkompetanseyrker vil være mest utsatt når «mekaniske» arbeidsoppgaver automatiseres, vil omstillingspresset også være størst for disse gruppene.

For å hindre varig utstøting av arbeidskraft må omstillingene møtes ved oppbygging av kompetanse, gjennom virkemidlene i arbeidsmarkedspolitikken, og ved utformingen av velferdsordninger som støtter opp under det å stå i arbeid. Å hindre omstillinger vil ikke være ønskelig, bl.a. fordi det vil bidra til redusert produktivitet.

Økt arbeidstilbud

Flere empiriske forskningsarbeider viser at mange trygdede er villige til å jobbe, og kommer i jobb, hvis de økonomiske insentivene stimulerer til dette. Det gjelder både for personer med nedsatt arbeidsevne (Fevang m.fl. 2015), uførepensjonister (Kostøl og Mogstad 2012) og sykemeldte (Dahl m.fl. 2007, Dale-Olsen 2009). Et spørsmål som ofte drøftes i faglitteratur og i den politiske debatten, er om lavere trygdeytelser gjennom redusert kompensasjonsgrad i ulike ordninger, kortere varighet av visse ytelser og innstramminger i inngangskrav vil bidra til at flere kommer i arbeid.

Ved innføringen av arbeidsavklareringspenger (AAP) i 2010 var hensikten at den samlede varigheten på inntektssikringsordningen skulle reduseres sammenlignet med de tre ordningene den erstattet (rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad). Den maksimale varigheten ble satt til fire år med muligheter for forlengelse i særlige tilfeller. En undersøkelse fra NAV tyder imidlertid ikke på at varigheten er blitt redusert etter at ordningen ble innført (Kahn og Kristoffersen 2015, Sørbø og Ytterborg 2015). Av de som begynte på AAP-ordningen i 2010, vel 16 000 personer, var det om lag en fjerdedel som fortsatt mottok arbeidsavklareringspenger fire år etter. I tillegg mottok halvparten av de som passerte fireårsgrensen, fortsatt avklareringspenger fem år etter.

Forskning viser at det er en sammenheng mellom langvarig mottak av trygdeytelser og varig frafall fra arbeidslivet (Fevang og Røed 2006). Tall fra NAV viser at overgangen til arbeid er lav blant de som har mottatt arbeidsavklareringspenger i mer enn fire år. For å øke overgangen til arbeid kan en mulighet være å redusere den maksimale varigheten som det er mulig å motta AAP (Degen og Lalive 2013, Skrove m.fl. 2012). En reduksjon av varigheten kan kombineres med tettere oppfølging og mer bruk av aktivitetskrav, f.eks. ved årlige stoppunkter hvor behovet for videre mottak av AAP vurderes nærmere. Evalueringer som har vært foretatt av AAP-ordningen kan tyde på at det i liten grad rettes aktivitetskrav mot flere av AAP-mottakerne (Mandal m.fl. 2015).

Av de ulike inntektssikringsordningene er det særlig sykelønnsordningen hvor Norge skiller seg fra andre OECD-land, med en høy kompensasjonsgrad. Mens det i andre europeiske land er vanlig at bare deler av inntekten erstattes ved sykefravær, er hovedregelen for arbeidstakere i Norge at sykepenger skal gi full lønnskompensasjon.10 Forskning viser tydelig at en lavere kompensasjonsgrad i sykelønnsordningen vil redusere sykefraværet (Barmby m.fl. 1995, Johansson og Palme 1996, Henrekson og Persson 2004). Men samtidig kan innstramming i én inntektssikringsordning føre til at bruken av andre inntektssikringsytelser øker. Falch m.fl. (2011) fant at innstrammingene i dagpengeregelverket i 2003 førte til at flere ble sosialhjelpsmottakere.

For insentivene til å stå i jobb er det viktig å se det på totale kompensasjonsnivået for inntektssikringsordningene og forskjellige supplerende ytelser. Selv om arbeidsavklareringspenger og uføretrygd dekker om lag 2/3 av tidligere lønnsinntekter opp til et visst nivå, kan den totale kompensasjonsgraden bli langt høyere for enkelte grupper (Hernæs m.fl. 2015). Høyere personfradrag i skatteklasse 2 svekker også insentivene for ektefeller å stå i jobb. Figur 6.17A viser kompensasjonsgraden etter skatt for ulike trygdeordninger ved ulike inntektsnivåer for en enslig med barn. For lave inntekter kan kompensasjonsgraden overstige 100 pst., men også for inntekter opp mot 300 000 kroner kan kompensasjonsgraden bli over 80 pst. Figur 6.17B illustrerer hvordan kompensasjonsgraden etter skatt utvikler seg etter hvert som den enkelte øker sin arbeidsinnsats. For alle ytelsene som er illustrert i figurene er det en begrensning på hvor stor stillingsprosenten kan være, før ytelsen faller helt bort. Dagpenger utbetales f.eks. ikke dersom mottakeren er tilbake i jobb over 50 pst. Dette innebærer at mange vil tape på å øke arbeidsinnsatsen utover dette. For overgangsstønaden finnes ikke en slik grense, men stønaden avkortes mot inntekt inntil den faller bort. Slike avkortingsregler kan ha gode finansielle begrunnelser, og mindre avkortning kan også gi sterke insentiver til å komme inn på ulike trygdeordninger for både å motta trygd og få inntekt fra arbeid. Én måte å redusere problemet med svake arbeidsinsentiver på for grupper med lav inntekt kan være å gjøre flere av overføringsordningene om til tjenester, f.eks. gratis barnehageplass, framfor pengeytelser som kontantstøtte og barnetrygd. Dette er i tråd med bl.a. anbefalingene i Brochmann-utvalget.

Figur 6.17 Kompensasjonsgrader1

Figur 6.17 Kompensasjonsgrader1

1 De supplerende ytelsene som er inkludert i beregningene, er bostøtte, barnetrygd, småbarnstillegg og stønad til barnetilsyn, som alle er universelle ordninger. Ytelser som ikke inngår er bl.a. kontantstøtte, bidragsforskott, økonomisk sosialhjelp, stønader ved arbeidsrettede tiltak og utdanning, subsidierte barnehagepriser m.m.

2 Tidligere inntekt som yrkesaktiv tilsvarer 3,5 G.

Kilde: Arbeid- og sosialdepartementet.

De økonomiske insentivene til å finne arbeid kan også styrkes ved å vri inntektssikringsordningene fra passive til mer aktivitetsorienterte overføringer. Aktivitetskrav, stoppunkter, avkortingsregler, graderte ytelser og troverdige sanksjoner dersom slike krav ikke oppfylles, kan alle bidra til å gjøre trygdeytelsene mer aktivitetsorientert.

Aktivitetskrav innebærer at arbeidssøkere og personer som mottar helserelaterte ytelser, må sannsynliggjøre at de er reelle arbeidssøkere og gjør det som er nødvendig for å komme i jobb. I dag er slike aktivitetskrav godt utviklet i dagpengeregelverket overfor arbeidssøkere, i introduksjonsprogrammet for innvandrere og overfor mottakere av økonomisk sosialhjelp. Erfaringene er gjennomgående gode (Raaum 2002), og analyser i Hernæs m.fl. (2015) viser at innføringen av aktivitetskrav overfor unge sosialhjelpsmottakere har bidratt til å redusere antallet som mottar sosialhjelp blant risikogrupper med om lag en fjerdedel og til å redusere frafallet fra videregående skole. For helserelaterte ytelser, særlig arbeidsavklaringspenger, er imidlertid slike aktivitetskrav lite benyttet. Ved innføring av aktivitetskrav er det viktig at kravene er tilpasset de gruppene de rettes mot. For ordinære arbeidssøkere vil slike krav typisk ha form av krav om dokumentasjon av jobbsøking, konsultasjon med et arbeidskontor eller lignende, at man tar imot jobbtilbud, at det utformes en individuell plan som må følges og at man deltar på et arbeidsmarkedskurs eller lignende. For personer som mottar helserelaterte trygdeytelser, kan slike krav for eksempel innebære at det utarbeides en individuell handlingsplan, at mottakeren rapporterer til og/eller møter opp på et NAV-kontor og at han eller hun deltar på en tilpasset aktivitet for å bedre helsen og øke mulighetene til å få jobb.

Med stoppunkter menes at vedtaket om stønad blir vurdert på ny på faste tidspunkter gjennom stønadsperioden. Mottakeren vet da at myndighetenes vedtak om å videreføre økonomiske ytelser er betinget av at han eller hun oppfyller visse krav underveis. En slik sammenheng mellom rettigheter og krav kan virke disiplinerende på mottakerens adferd på en tilsvarende måte som aktivitetskrav. Da stoppunktene i dagpengeordningen ble avviklet i 1997, førte det til at ledighetsperioden økte i gjennomsnitt med én måned (Røed og Westlie 2012).

Et av problemene med trygdeytelsene innenfor arbeidsmarkedspolitikken, er at de typisk er betinget av fravær fra arbeidslivet. Det gir generelt disinsentiver til arbeid. Avkortingsregler kan i noen grad avhjelpe dette dersom rettighetene til en trygdeytelse ikke faller bort eller ikke blir sterkt avkortet så snart man lykkes med å komme i jobb. Avkortingsregler kan på denne måten fungere som en form for arbeidsbetinget stønad. Den nye uføretrygden som ble innført i 2015 har slike elementer. Med Norges sammenpressede lønnsstruktur vil trolig avkortingsregler i større grad enn mer rendyrkede, arbeidsbetingede stønader være en effektiv avveining mellom gode insentiver til å komme i arbeid og god inntektssikring.

De fleste som mottar en helserelatert ytelse har en restarbeidsevne. Samtidig viser nyere forskning at arbeid normalt er helsebringende, særlig for personer med rygg- og skjelettplager og psykiske lidelser. I trygdeytelsene brukes imidlertid graderte ytelser i liten grad. Den omfattende bruken av hundre prosent uføretrygd tyder på at den arbeidskraftreserven som restarbeidsevnen blant uføretrygdede representerer, utnyttes dårlig. Mer bruk av gradering i de helserelaterte ytelsene vil trolig bidra til å realisere mer av arbeidskraftsressursen som personer på helserelaterte ytelser representerer (Holden 2012). En gradert ytelse bør imidlertid være knyttet til krav til aktivitet for at den gjenværende arbeidsevnen skal komme i bruk. Graderte ytelser vil kreve at det er god tilgang på deltidsstillinger.

For at aktivitetskravene skal virke etter hensikten må de ledsages av reelle og troverdige sanksjoner. Dagpengemottakere står overfor sanksjoner i form av midlertidig bortfall av ytelsen. For mottakere av andre trygdeytelser er det i liten grad slike sanksjoner. Det er grunn til å tro at en vridning i retning av økt bruk av sanksjoner, men mildere sanksjonering, vil være effektivt (Røed 2012).

Arbeidsgivers rolle

For å hindre at arbeidstakere støtes permanent ut av arbeidsmarkedet, har også arbeidsgivere en viktig rolle. Arbeidsgivere bør bl.a. ha tilstrekkelige økonomiske insentiver til å hjelpe arbeidstakere med langvarig fravær pga. sykdom med å komme tilbake i jobb. For personer med lavere kompetanse og produktivitet som har problemer med å konkurrere i arbeidsmarkedet på ordinære vilkår, kan en vei inn i arbeidslivet være gjennom økt kontakt med næringslivet, f.eks. gjennom midlertidige jobber med tilpassede arbeidsoppgaver eller arbeidspraksis. Også her er det viktig at forholdene legges til rette slik at bedrifter og offentlige virksomheter ønsker å delta i slike ordninger.

For mange som faller ut av arbeidsmarkedet, går veien gjennom sykepenger. Som vist i figur 6.15, er sykefraværet i Norge vesentlig høyere enn i de andre nordiske landene og i flere andre vestlige land. Jo lenger sykdomsforløpet varer, jo større er risikoen for at fraværet fra arbeidslivet blir permanent. I Norge har arbeidsgivere et begrenset medfinansieringsansvar for langtidssykemeldte. De første 16 kalenderdagene med sykdomsfravær dekkes av arbeidsgiver, mens inntektsbortfallet i resten av perioden dekkes av staten. Den enkelte arbeidstaker kan motta sykepenger i inntil ett år. En måte å få ned sykefraværet i Norge på er ifølge OECD (2010) å øke arbeidsgivers økonomiske medansvar for de lengre sykdomsforløpene. Det anbefalte også Sandmann-utvalget (NOU 2000: 27). Formålet med en slik ordning ville være å gi arbeidsgiverne et økonomisk insentiv til å iverksette tiltak for å forebygge langtidsfravær og få sykmeldte tilbake i arbeid. Ekspertgruppen som vurderte sykelønnsordningen i 2010, foreslo en medfinansiering for arbeidsgiver for ikke-gradert sykefravær lenger enn åtte uker. Arbeidsgiver skulle samtidig få redusert finansieringsansvaret for sykefravær under åtte uker, slik at det totale finansieringsansvaret forble uendret. I tillegg ble det foreslått å videreføre dagens skjermingsordninger, dvs. unntak fra finansieringsansvaret for mindre virksomheter og for langvarig eller kronisk syke. Årsaken til dette er at økt finansieringsansvar kan føre til at arbeidsgivere vegrer seg mot å ansette personer som er særlig utsatt for å bli syke, f.eks. personer med kroniske lidelser. Skjermingsordninger reduserer denne risikoen.

I Europa har flere land gjennomført endringer i denne retningen, bl. a. Sverige, Nederland og Storbritannia. I Nederland er det økonomiske ansvaret for sykelønnsordningene blitt overført til arbeidsgiverne de siste 20 årene, og det ble samtidig innført en ordning der arbeidsgiverne kan forsikre seg mot utbetaling av sykepenger. Alle virksomheter, uavhengig av størrelse, er nå forpliktet til å utbetale sykepenger i inntil to år. For å hindre at enkelte grupper får store vanskeligheter med å komme inn i arbeidsmarkedet, betaler det offentlige fortsatt sykepenger til gravide og arbeidstakere uten arbeidsgiver.

Storbritannia har gjennomført liknende reformer som Nederland, hvor det også er mulig for arbeidsgiverne å forsikre seg mot utbetalinger av sykepenger. I Sverige ble det innført medfinansieringsansvar for arbeidsgivere i 2005. Ordningen innebar at hver bedrift måtte betale en sykeforsikringsavgift på 15 pst. av sykepengene som ble utbetalt fra Försäkringskassan, med unntak for visse grupper.11 Arbeidsgiveravgiften til staten ble redusert tilsvarende forsikringsavgiften, slik at endringene alt i alt ikke skulle føre til økte kostnader for arbeidsgiverne. I tillegg ble det innført et fribeløp for alle arbeidsgivere og et kostnadstak som innebar at ingen skulle betale mer enn 4 pst. av virksomhetens samlede lønnskostnader per år. Effektene av ordningen er i liten grad blitt kartlagt. Samtidig med innføring av medfinansieringsansvaret for arbeidsgivere i 2005 ble det innført krav til tidligere og tettere oppfølging av de sykmeldte. Det gjør det vanskelig å isolere effekten av medfinansieringsordningen, som dessuten ble avviklet allerede i 2007, etter regjeringsskiftet året før. Det kan dessuten stilles spørsmål ved om medfinansieringen var tilstrekkelig høy og om skjermingsordningene var for omfattende til at reformen ville gi den ønskede nedgangen i sykefraværet.

For å styrke arbeidsmarkedstilknytningen til personer med lav produktivitet kan arbeidsgiver alternativt kompenseres for de økte kostnadene ansettelsesforholdet medfører bedriften. For eksempel ved at bedriftene gis et lønnstilskudd ved ansettelse av personer med nedsatt arbeidsevne. Et slikt tilskudd kan dekke forskjellen mellom den enkeltes lønn og arbeidsevne. Lønnstilskuddsordninger har vært i bruk i Norge de siste ti årene, både for en begrenset tid og mer varig, men ikke i stort omfang. Regjeringen ønsker nå å øke bruken av tiltaket.12 Erfaringer fra Norge og andre land viser at lønnstilskudd kan bidra til at flere kommer i arbeid. Ifølge analyser av Card m.fl. (2010) og Kluge (2010), basert på tall fra flere land, har lønnstilskudd («subsidized employment») særlig hatt positive effekter for tiltaksdeltakere i privat sektor. I Norge har Westlie (2008) studert ulike attføringstiltak i perioden 1994 til 2003. Blant tiltakene kom lønnstilskudd best ut, foran utdanning og andre tiltak. Effekten av lønnstilskudd var særlig sterk for personer med psykiske lidelser. I en analyse av von Simson (2012) anslås det at lønnstilskudd økte sjansen for å få jobb med hele 65 pst. mens tiltaket pågikk for ungdom som droppet ut av videregående skole. I Danmark og Sverige er bruken av lønnstilskudd i ulike former et sentralt virkemiddel i arbeidsmarkedspolitikken. Det er foretatt en bred gjennomgang av erfaringene i Sverige, med tilhørende forslag til reformer (SOU 2012: 31). I Danmark ble den omfattende lønnstilskuddsordningen «job-fleks» lagt betydelig om i 2013. Flere undersøkelser viste at ordningen ikke fungerte etter hensikten, som bl.a. var å redusere tilstrømmingen til uførepensjon.

En mulig utfordring med lønnstilskuddsordninger som ikke fanges opp i effektevalueringer som er omtalt ovenfor, er at personer som konkurrerer om de samme typene jobbene som tilbys gjennom lønnstilskuddsordningene, fortrenges og får redusert sine jobbmuligheter. Statlige lønnstilskudd kan også føre til at arbeidsgivere velter ordinære lønnskostnader over på staten. Det finnes imidlertid ingen forskning kommisjonen kjenner til som har forsøkt å måle slike effekter. En annen utfordring er å treffe den tiltenkte målgruppen.

Som påpekt i Meld. St. 46 (2012–2013), kan også andre virkemidler overfor arbeidsgivere i privat og offentlig sektor bidra til å få flere personer med varig nedsatt arbeidsevne i arbeid. Det kan inkludere både endret innretning på eksisterende arbeidsmarkedstiltak, herunder innretningen av varig tilrettelagt arbeid i offentlig sektor, tiltak for å få offentlig sektor til å bidra med flere tiltaksplasser, eller andre tilpassede jobbmuligheter i stat eller kommune for denne gruppen.

NAVs rolle

NAV skal bidra til å få flere i arbeid og færre på stønad gjennom kvalitativt god arbeidsrettet bistand og tjenester til jobbsøkere og arbeidsgivere. Ekspertgruppen ledet av Vågeng (2015) har gjennomgått NAV, og i sin sluttrapport konkluderer utvalget med at NAV-kontorene i for stor grad har blitt en byråkratisk organisasjon som ikke klarer til å møte brukere med en helhetlig tilnærming, oppfølging og tilstrekkelig kontakt med arbeidsgivere og arbeidsmarkedet. Per i dag går bare en liten del av NAVs ressurser til rekrutteringsbistand til arbeidsgivere og formidlingsbistand til arbeidssøkere. Utvalget mener at dette arbeidet må i større grad prioriteres på NAV-kontorene. Det innebærer bl.a. at NAV må komme i tettere kontakt med arbeidsmarkedet og arbeidsgivere. Av konkrete tiltak foreslår ekspertgruppen å flytte arbeidslivssentrene til NAV-kontorene og sikre en nasjonal base over ledige stillinger. Utvalget påpeker også at NAV selv må gjennomføre en vesentlig del av tiltakene som innebærer oppfølging av brukere og arbeidsgivere i ordinært arbeidsliv. Økt bruk av ordinært arbeidsliv reduserer behovet for egne tiltaksarrangører med tilrettelagt arbeidstrening. Det må også stilles klare kompetansekrav til NAV-veiledere som skal gi tjenester til brukerne. Evalueringer har avdekket mangelfull kompetanse hos NAV-ansatte på dette området (Mamelund 2014). Ansatte må bl.a. ha mer kunnskap om det regionale arbeidsmarkedet og mer kontakt med arbeidsgivere, samt tilstrekkelige ferdigheter som kan sikre bedre vurderinger av arbeidsevnen. Utvalget tar også til ordet for å redusere antall NAV-kontor og samle dem i større kompetansemiljøer som kan jobbe ut mot arbeidsgiverne og dekke naturlige arbeidsmarkedsområder.

6.4.2 Stå lenger i arbeid

Nordmenn lever lenger enn før. De siste 30 årene har forventet levealder for 65-åringer økt med 2,5 år for kvinner og 4 år for menn, til henholdsvis 86 og 83 år. Dette innebærer at det trolig er flere år enn tidligere hvor hver enkelt kan være i arbeid. Som en del av mobiliseringen av arbeidskraft for å sikre velferden i samfunnet, er det viktig at yrkesdeltakelsen for eldre øker. Høyere endringstakt i økonomien som følge av strukturendringene vi står overfor, vil også stille krav til at også eldre arbeidstakere oftere enn tidligere må bytte jobb og i mange tilfeller også omskolere seg.

Økonomiske insentiver er viktige for beslutninger om pensjonering. Endringene i alderspensjonen i folketrygden fra 2011 styrket de økonomiske insentivene til å jobbe lenger i privat sektor betydelig. Det ble innført en levealdersjustering som innebærer at pensjonsnivået for den enkelte blir lavere enn i dag dersom ikke pensjoneringsalderen øker i takt med levealderen. I privat sektor ble også AFP lagt om i tråd med disse prinsippene. I tillegg ble det mulig å kombinere arbeid og pensjon uten at pensjonen blir avkortet. Så langt ser det ut til at pensjonsreformen har ført til høyere yrkesdeltakelse blant eldre (Dahl og Lien 2013). NAV anslår at andelen i aldersgruppen 62–66 år som er i arbeid, har økt med syv prosentenheter fra 2008 til 2014, se figur 6.18. Flere eldre utsetter avgangen fra yrkeslivet, samtidig som en større del av de som tar ut pensjon, fortsetter å jobbe (Haga 2015). Tall fra NAV viser at om lag tre av fire av de som var i jobb før uttak av alderspensjon, fortsatt er i arbeid. Fredriksen m.fl. (2015) har analysert hvorvidt pensjonsreformen av 2011 kan forventes å gi en vesentlig styrking av offentlige finanser på lang sikt, som var hovedmålet med reformen. Beregningene viser sterke effekter av pensjonsreformen, der sysselsettingen i 2060 er beregnet til å være 7,2 pst. lavere uten pensjonsreform enn i referansebanen der pensjonsreformen er lagt inn. Reformen gir også en klar styrking av offentlige finanser på lang sikt.

Figur 6.18 Andelen av befolkningen i alderen 60–70 år i registrert arbeid ved utgangen av 2009–2014. Prosent

Figur 6.18 Andelen av befolkningen i alderen 60–70 år i registrert arbeid ved utgangen av 2009–2014. Prosent

Kilde: NAV.

For ansatte i offentlig sektor er AFP fortsatt er ren tidligpensjonsordning og de økonomiske insentivene til å stå lenger i arbeid er betydelig mindre enn i privat sektor. For å legge til rette for økt avgangsalder i offentlig sektor, bør reglene i alderspensjonsordningen og AFP-ordningen endres slik at de økonomiske insentivene til å stå lenger i arbeid øker blant offentlig ansatte. Statistisk sentralbyrå har også pekt på at den manglende samordningen mellom pensjonssystemene i offentlig og privat sektor bidrar til lav mobilitet mellom privat og offentlig sektor, se kapittel 7.6. Arbeids- og sosialdepartementet la i desember 2015 fram en utredning om de offentlige tjenestepensjonsordningene etter en prosess der partene i arbeidslivet hadde fått mulighet til å kommentere utkastet til rapporten.

Økt levealder kan tilsi at den nedre aldersgrensen for uttak av pensjon også bør økes. Sverige har nylig innført en «retningsgivende pensjonsalder» som skal følge utviklingen i forventet levealder (SOU 2013:25). De foreslår å knytte den retningsgivende pensjonsalderen både til aldersgrensene i det alminnelige pensjonssystemet og til sosialforsikringene. OECD (2015j) peker også på at slike mekanismer i pensjonssystemene kan være egnet til å få folk til å stå lengre i arbeid framfor ensidig vekt på aktuarisk utformede systemer.

I tillegg til at den enkelte har økonomiske insentiver til å stå lenger i arbeid, er det viktig at bedriftene har insentiver til å ansette og holde på eldre arbeidstakere. Ifølge Norsk seniorpolitisk barometer er etterspørselen etter eldre arbeidstakere lavere enn de fleste andre grupper i arbeidsmarkedet (Dalen 2014). Nesten syv av ti spurte ledere har ikke ansatt noen over 50 år det siste året, og i gjennomsnitt nøler de med å kalle inn personer over 57 år til jobbintervju. Samtidig rapporterer et flertall av ledere i undersøkelsen at det er en fordel om eksisterende arbeidstakere jobber fram til «normal» pensjonsalder.

Skepsisen blant bedrifter til å nyansette eldre arbeidstakere kan ifølge Senter for seniorpolitikk være knyttet til høyere pensjonskostnader ved ansettelse av eldre framfor yngre personer. Actecan (2013) viser imidlertid at den ekstra pensjonspremien er vesentlig lavere etter at tjenestepensjonsordningene ble endret i 2001, selv om det fremdeles er forskjell i premie mellom yngre og eldre arbeidstakere. En annen årsak til at bedrifter kan være mer forsiktige med å ansette eldre arbeidstakere, er at de ofte er mindre produktive enn yngre personer.

Lønnsnivået er i denne sammenhengen viktig. Mens produktiviteten normalt avtar når man når en viss alder, fortsetter lønnen ofte å øke gjennom hele yrkeskarrieren. Selv om mange eldre arbeidstakere har høy produktivitet, vil den for mange etter hvert reduseres. I tillegg har eldre arbeidstakere rett på særskilte fordeler som øker arbeidsgivers kostnader («seniorgoder»), samt at den øvre aldersgrensen for en del rettigheter har økt, se boks 6.4. Dette innebærer at kostnadene for arbeidsgiver ved å beholde eldre arbeidstakere, ofte er vesentlig større enn kostnadene ved enn å ansette yngre og ofte mer produktive personer. Dette kan følgelig føre til at arbeidsgivere forsøker å kvitte seg med eldre på et tidligere tidspunkt.

Boks 6.3 Seniorkostnader for arbeidsgiver

Eldre arbeidstakere har bl.a. krav på følgende:

  • Ekstra ferieuke (etter fylte 60 år)

  • Lengre oppsigelsesfrister (øker med alder)

  • Rett på sykepenger (begrenset etter 67 år)

  • Rett på dagpenger (fram til 67 år)

  • Rett til redusert arbeidstid ved fylte 62 år

  • Administrativt

    • Yrkesskade – ingen opphørsalder

    • Ulykkesdekninger og gruppeliv – avhengig av avtale

For å øke bedriftenes insentiver til å holde på og ansette eldre arbeidstakere, kan det være måter å redusere slike kostnadsforskjeller på. En mulighet er å legge forholdene til rette for videre yrkeskarriere med lønns- og arbeidsvilkår som er mer tilpasset arbeidstakernes produktivitet og ambisjoner (Holden 2015). Hvis man kan finne lønns- og arbeidsvilkår som gjør at både arbeidstaker og arbeidsgiver ønsker å fortsette arbeidsforholdet, kan begge parter være tjent med å inngå kontrakter. Slike ordninger vil imidlertid lett bryte med likhetsprinsippet og føre til at det blir forskjellsbehandling av eldre, hvor lønns- og arbeidsvilkårene vil være gunstigst for de mest produktive. I praksis kan det også være vanskelig å avgjøre ved hvilken alder en skal inngå slike kontrakter. I tillegg til slike «seniorkontrakter», bør utformingen og nivået på seniorgoder gjennomgås. Flere av ordningene blir sett på som relativt dyre av flere parter. Når levealderen øker, burde man også vurdert om flere av ordningene og tilleggene burde vært endret i takt med endringer i aldersgrensene i arbeidslivet. FAFO setter også spørsmålstegn ved om seniorgodene faktisk bidrar til å redusere tidligpensjoneringen og påpeker at det er viktig at bedriftene evaluerer igangsatte tiltak og undersøker om de gir den ønskede effekten på arbeidstilbudet.

Det finnes også andre måter å styrke eldres stilling i arbeidsmarkedet på enn gjennom lønninger. OECD (2013a) peker på at eldre arbeidstakere i like stor grad som yngre arbeidstakere bør delta i jobbrelatert videreutdanning og andre kompetansetiltak, samt at det bør være bedre jobbformidling og jobbsøkehjelp spesielt rettet mot eldre. Dette kan både øke kompetansen og produktiviteten til eldre.

Også de formelle aldersgrensene i arbeidslivet har betydning for eldres yrkesdeltakelse. Det finnes en rekke aldersgrenser som innebærer at alder er et selvstendig oppsigelseskriterium, se boks 6.4. Et av hovedproblemene med slike regler er at de setter en øvre grense for hvor lenge en kan stå i arbeidslivet. Etter pensjonsreformen er det mulig å opptjene pensjon helt fram til fylte 75 år, men med regler om aldersgrenser kan arbeidsgiver avslutte arbeidsforholdet ved fylte 70 år i offentlig sektor og enda tidligere i privat sektor, hvor flertallet av bedrifter har interne aldersgrenser. På den måten bidrar bestemmelser om aldersgrense til å motvirke insentivene til å stå lenge i arbeid. Regjeringen har varslet at de ønsker å øke aldersgrensene ytterligere til 75 år. Det vil gi bedre samsvar mellom pensjonsopptjening og aldersgrensene, men det kan også føre til at bedrifter blir mer forsiktige med å beholde og ansette eldre arbeidstakere. Heving av aldersgrensene kan også bidra at det blir flere konfliktfylte og uverdige avganger fra arbeidslivet.

Hvis man ser nærmere på de ulike aldersgrensene, er det spesielt særaldersgrensene i offentlig sektor (forsvaret, politiet, ballettdansere mv.) som er problematiske. Særaldersgrensene er begrunnet i at stillingene medfører uvanlig fysisk eller psykisk belastning, slik at den enkelte normalt ikke makter å skjøtte arbeidet forsvarlig til 70 år. Alternativt stiller stillingen spesielle krav til fysiske eller psykiske egenskaper som normalt blir svekket før fylte 70 år enn det en forsvarlig utførelse av tjenesten krever. De fleste særaldersgrensene i offentlig sektor ble fastsatt mange år tilbake, og innholdet i mange av de aktuelle stillingene er annerledes i dag enn den gang aldersgrensene ble fastsatt. Manuelle oppgaver kan ha blitt automatisert, og sikkerhetstiltak kan ha blitt bedre. Samtidig har levealderen i befolkningen økt og helsetilstanden blant eldre er bedret. Det kan tilsi at det i de fleste tilfeller er både mulig og forsvarlig å stå lenger i arbeid enn det som ble lagt til grunn da flere av dagens særaldersgrenser ble fastsatt. Særaldersgrenser bør derfor vurderes jevnlig. Om arbeidstakere som er omfattet av særaldersgrenser ikke lenger er egnet til å utføre de samme arbeidsoppgavene som før, bør det også være mulig å tilrettelegge arbeidsoppgaver og karriereveier på en slik måte at det blir unødvendig å pensjonere friske personer tidligere enn etter bestemmelsene i arbeidsmiljøloven.

OECD anbefaler i en rapport om Norge at alder bør fjernes som selvstendig grunnlag for obligatorisk avgang fra arbeidslivet og at det bør ha høy prioritet å fjerne særaldersgrenser (OECD 2013a). OECD er særlig skeptisk til 85-årsregelen, som er beskrevet i boks 6.4. For å øke yrkesdeltakelsen blant eldre er det åpenbart at en slik regel bør gjennomgås i lys av økende levealder og endringene i pensjonssystemet.

Boks 6.4 Aldersgrenser

Etter arbeidsmiljøloven kan arbeidsgiver avslutte arbeidsforholdet når arbeidstakeren har passert 72 år, uten annen begrunnelse enn alder. Aldersgrensen ble hevet fra 70 til 72 år 1. juli i år, og regjeringen har signalisert at grensen vurderes økt ytterligere til 75 år. 72-årsgrensen kan betraktes som om at arbeidstakers stillingsvern opphører ved fylte 72 år. Det er imidlertid full anledning til å videreføre arbeidsforholdet dersom arbeidsgiver og arbeidstaker ønsker det. Hensynet til likebehandling kan likevel begrense bruken av denne muligheten i praksis. Den alminnelige aldersgrensen kommer derimot ikke til anvendelse i statlig og kommunal sektor. I staten er øvre aldersgrense (absolutt) 70 år ifølge aldersgrenseloven.

Enkelte bedrifter i privat sektor har egne bedriftsinternealdersgrenser, der arbeidsgiver kan kreve at man fratrer før fylte 70 år. Inntil nylig ble disse aldersgrensene i hovedsak fastsatt til 67 år, men de ble økt til 70 år fra 1. juli i år. Bedriftsinterne aldersgrenser aksepteres etter noen faste kriterier (konsekvent praktisert, allment kjent, kombinert med pensjonsordning mv.). De skal være minst mulig diskriminerende og er i praksis mer absolutte enn den alminnelige aldersgrensen.

I offentlig sektor setter aldersgrenseloven en øvre aldersgrense på 70 år. Enkelte stillinger i det offentlige har lavere aldersgrenser, såkalte særaldersgrenser. De viktigste særaldersgrensene er 60, 63 eller 65 år. Her kan arbeidsgiver ikke velge å videreføre ansettelsesforholdet. I tillegg finnes det en 85-årsregel, som gir den enkelte anledning til å gå av tre år før aldersgrensen dersom summen av alder og opptjeningstid overstiger 85 år.

6.4.3 Bedre arbeidsmarkedsintegrering blant innvandrere

Integrering av innvandrere i arbeidsmarkedet er en stor utfordring for samfunnet. Sysselsettingen blant innvandrere er generelt lavere enn for befolkningen for øvrig, arbeidsledigheten er høyere og flere har en kompetanse som ikke blir brukt i arbeidsmarkedet. Potensialet for å få flere i arbeid er derfor stort, og en vellykket integrering i arbeidsmarkedet vil kunne bidra vesentlig til å dekke behovet for arbeidskraft framover. Et flerkulturelt arbeidsliv vil også øke mangfoldet, og innvandrere kan bidra med nye impulser, nye måter å tenke på og nye måter å løse oppgaver på, så vel som at den sosiale og kulturelle utvekslingen blir større.

Integreringsutfordringene har blitt særlig aktualisert det siste året. Siden sommeren 2015 har tilstrømmingen av flyktninger til Europa og Norge økt drastisk. Hvor lenge den høye innvandringen vil vedvare er usikkert, men tidligere erfaringer tilsier at flyktningstrømmer går i bølger. Antall flyktninger fra land med høy innvilgelsesprosent av asyl, spesielt Syria, har vært særlig stort. Mange av personene vil få opphold og skal bosettes i kommuner. Det er viktig at disse flyktningene integreres både i samfunnet og i arbeidslivet på en rask og varig måte, slik at de kan få brukt sine ressurser og sin kompetanse, både til nytte for seg selv og det norske samfunnet.

Deltakelse i arbeidsmarkedet

Det er store forskjeller i deltakelse i arbeidsmarkedet mellom ulike grupper innvandrere. Blant innvandrere fra land i Vest-Europa og Nord-Amerika, som primært har kommet til Norge for å jobbe, er sysselsettingen relativt høy og nesten på nivå med befolkningen for øvrig, se figur 6.19. Blant innvandrergrupper som har kommet fra andre deler av verden, i hovedsak land i Asia og Afrika, som i mye større grad har kommet med bakgrunn i flukt, familiegjenforening eller andre humanitære forhold, er det større utfordringer med å oppnå et stabilt forhold i arbeidsmarkedet. Kvinner fra enkelte av disse landområdene har særlig lav sysselsetting, spesielt i småbarnsfasen. Menn fra de samme landene har høyest yrkesdeltakelse allerede mot slutten av 30 årene, og deretter reduseres den langt raskere enn i befolkningen for øvrig. Disse gruppene utgjør en stor arbeidskraftreserve. Det er viktig å finne ut om nedgangen i yrkesaktivitet i hovedsak kan forklares med utstøtingsmekanismer fra arbeidslivet eller tiltrekningsmekanismer fra velferdssystemet. Trolig er det det er elementer av begge mekanismer som ligger bak.

Figur 6.19 Andel sysselsatte i befolkningen fordelt etter kjønn og landbakgrunn. 2014. Prosent1

Figur 6.19 Andel sysselsatte i befolkningen fordelt etter kjønn og landbakgrunn. 2014. Prosent1

1 Norsk bakgrunn består av personer med minst en norskfødt forelder. Landgruppe 1 består av vestlige land (Vest-Europa, Nord-Amerika, Australia og New Zealand). Landgruppe 2 består av EU-land i Sentral- og Øst-Europa. Landgruppe 3 består av land i Asia, Afrika mv.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Noen av de samme trekkene som man ser blant innvandrere fra land i Asia og Afrika, kan spores blant innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa. Bildet er imidlertid ikke så tydelig for disse gruppene, og sysselsettingen ligger på et betydelig høyere nivå enn for innvandrere fra afrikanske og asiatiske land. Men også blant innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, hvor mange har kommet med bakgrunn i arbeid eller som medfølgende familie til arbeidsinnvandrere, ligger sysselsettingen markert under majoritetsbefolkningen.

Arbeidsmarkedstilknytningen blant innvandrerne varierer også etter botid. Bratsberg og Røed (2015) har fulgt arbeidsinnvandrere som kom til Norge tidlig på 1970-tallet, som i hovedsak bestod av menn fra Pakistan og Tyrkia. Disse personene hadde høy yrkesdeltakelse de første årene etter ankomst, men den sank deretter markert, og klart mer enn blant nordmenn og innvandrere fra nordiske land og andre land i Vest-Europa, se figur 6.20. Yrkesdeltakelsen blant kvinner fra de samme landene, som i hovedsak har kommet gjennom familiegjenforening, har vært svært lav gjennom hele yrkeslivet, og aldri over 40 prosent. Tilsvarende studier for forskjellige grupper flyktninger viser at yrkesdeltakelsen for disse som regel starter på et lavt nivå, men så vanligvis øker de første årene etter bosetting, for så å flate ut på et lavere nivå enn i majoritetsbefolkningen. Etter om lag ti til femten år begynner yrkesdeltakelsen i noen av disse gruppene å synke, se figur 6.21. Flyktninger som kom fra Balkan i første halvdel av 1990-tallet, har imidlertid hatt høyere yrkesaktivitet enn mange andre grupper. Studier av tidligere migrasjonsstrømmer viser også at innvandrere generelt er overrepresentert som mottakere av forskjellige trygdeordninger, men at det varierer noe mellom de ulike innvandringsgruppene (Bratberg m.fl. 2010, 2014).

Figur 6.20 Årlige sysselsettingsandeler etter botid for innvandrere som ankom på begynnelsen av 1970-tallet og for ulike sammenligningsgrupper av majoritetsbefolkning og europeiske innvandrergrupper. Prosent1

Figur 6.20 Årlige sysselsettingsandeler etter botid for innvandrere som ankom på begynnelsen av 1970-tallet og for ulike sammenligningsgrupper av majoritetsbefolkning og europeiske innvandrergrupper. Prosent1

1 Beregnet med utgangspunkt i personer i aldersgruppen 25–64 år som var bosatt i Norge ved utløpet av perioden. EØS-gruppen er innvandrere fra Storbritannia, Tyskland, Frankrike, Nederland, Spania, Sveits, Italia, Østerrike, Belgia, Irland, Portugal, Hellas og Luxemburg.

Kilde: Bratsberg og Røed (2015).

Figur 6.21 Årlige sysselsettingsandeler, 1989–2012, etter botid for ulike grupper innvandrere som har opphold på humanitært grunnlag og sammenligningsgruppe av majoritetsbefolkning. Prosent1

Figur 6.21 Årlige sysselsettingsandeler, 1989–2012, etter botid for ulike grupper innvandrere som har opphold på humanitært grunnlag og sammenligningsgruppe av majoritetsbefolkning. Prosent1

1 Data dekker aldersgruppen 25–64 år og personer som bor i Norge hele kalenderåret. Innvandrere som kom i perioden 1986–90, er fra Chile, Iran, Somalia, Sri Lanka og Vietnam. Innvandrere som kom i perioden 1991–95, er fra Bosnia og Kosovo, mens innvandrere som kom i perioden 1996–2000, er fra Irak og Somalia.

Kilde: Bratsberg m. fl. (2014).

Arbeidsinnvandrere fra de nye EØS-landene som har kommet etter 2004 har foreløpig klart seg langt bedre i det norske arbeidsmarkedet, selv om sysselsettingen også for denne gruppen ble redusert i forbindelse med finanskrisen rundt 2008–2009. Samtidig har nye studier vist at en høyere andel i denne gruppen enn i majoritetsbefolkningen mottar dagpenger. Dette indikerer at det er særlige utfordringer knyttet til langsiktig sysselsetting også for arbeidsinnvandrere fra disse EØS-landene (Bratsberg og Røed 2015).

Holmøy og Strøm (2012) har analysert betydningen av endrede sysselsettingsandeler blant innvandrere fra andre land enn EU, USA, Canada, Australia og New Zealand. Dette er en gruppe som i stor grad består av personer som har søkt opphold på humanitært grunnlag i Norge. Dersom innvandrere fra disse landene som har bodd i Norge i mer enn 10 år får samme yrkesdeltakelse som norskfødte, viser beregningene at den samlede sysselsettingen øker med nesten 3 pst. i beregningsperioden, se tabell 6.1. Effekten er noe svakere i de første og siste tiårene fordi antallet som integreres i disse årene utgjør en mindre andel av samlet sysselsetting enn i de øvrige årene. Forfatterne har også beregnet scenarier som gir negative sysselsettingseffekter. Dersom uføreandelen i gruppen av innvandrere med lang botid øker med om lag 10 pst., viser beregningene at den samlede sysselsettingen faller og stabiliserer seg på -0,5 pst. Dersom innvandrerne i gruppen med lang botid blir normen for deres etterkommere, faller sysselsettingen med om lag 1½ pst. Hvis deres sysselsettingsmønster blir normen også for innvandrere fra østeuropeiske EU-land og deres etterkommere øker den negative effekten til om lag 3½ pst. fram mot 2100.

Tabell 6.1 Virkninger på samlet sysselsetting av ulike antakelser om integrering. Avvik fra referansebane i prosent1

2020

2050

2100

Full integrering av R3-innvandrere etter 10 års botid

2,2

2,9

2,6

Økt uførepensjonering blant R3-innvandrere

-0,3

-0,6

-0,5

R3-innvandrere blir normen for etterkommere med R3-bakgrunn

-0,2

-1,2

-1,4

R3-innvandrere blir normen for R2-innvandrere og for alle etterkommere med R2- og R3-bakgrunn

-0,6

-2,9

-3,5

1 Beregningene er basert på SSBs befolkningsframskrivinger fra 2010 og sysselsettingsandeler fra 2006.

2 Landgruppe 2 består av innvandrere fra øst-europeiske land som er medlem av EU. Landgruppe 3 består av innvandrere fra andre land enn EU, USA, Canada, Australia og New Zealand.

Kilde: Holmøy og Strøm (2012).

Integrering

Det er avgjørende for både enkelte og for samfunnet som helhet at vi lykkes med en god integrering av innvandrere, både i arbeidsmarkedet og i samfunnet for øvrig. Mens personer som kommer til Norge på bakgrunn av arbeid av naturlig årsaker kommer i jobb relativt raskt, er det mer omfattende å integrere innvandrere som har fått opphold i Norge på bakgrunn av humanitært grunnlag, dvs. asylsøkere og flyktninger. Den ekstraordinære tilstrømmingen av flyktninger siden sommeren 2015 har skapt særskilte utfordringer.

Ved ankomst i Norge blir personer som søker om asyl plassert på et mottak. Mens den gjennomsnittlige ventetiden på mottak har økt de siste årene, har systemet særlig blitt satt under press med den store asylstrømmen det siste året. UDI påpeker at selve saksbehandlingen ikke tar så lang tid, men at køen er lang. Først må asylsøkerne på intervju, deretter må de vente på at asylsøknaden blir behandlet, og til slutt, dersom de får innvilget oppholdstillatelse, må de vente på plass i en kommune. UDI anslår at det nå kan ta ett til to år fra ankomst til asylsøkere er bosatt i en kommune.

Lange opphold på mottak med stor grad av passivitet er ikke en god start på integreringsprosessen. Det er viktig med en rask avklaring av oppholdstillatelse og en kartlegging av hva slags kompetanse innvandrerne har og hva slags tiltak hver enkelt trenger for å komme i arbeid og delta i samfunnet. Denne kartleggingen bør starte på mottakene og relativt raskt etter ankomst. Stortinget har varslet at asylintervjuets innretning og omfang må gjennomgås der det overordnede målet er at asylsøknader behandles raskt. Stortinget har også bedt regjeringen om en rekke tiltak for å styrke asylmottakene i ankomstfasen, se stortingsavtalen om integrering, desember 2015.

Myndighetene kan vurdere raskere løp for personer som har høy sannsynlighet for oppholdstillatelse og for personer som besitter kompetanse som relativt raskt kan tas i bruk i arbeidsmarkedet. Samtidig kan insentiver for den enkelte asylsøker styrkes for å aktivisere seg i mottak. F.eks. kan beboere i mottak med innvilget oppholdstillatelse som har lært seg norsk, prioriteres i bosettingskøen. Deltakelse i lokalsamfunnet, f.eks. organisasjoner og foreningsliv, kan være en vel så effektiv måte å lære seg språket og kulturen på som undervisningstimer i mottaket.

For å bli integrert og lykkes i det norske arbeidsmarkedet og samfunnet for øvrig er det avgjørende å beherske norsk muntlig og skriftlig. Dette må prioriteres i integreringsarbeidet. Det viktigste integreringstiltaket for nyankomne flyktninger er introduksjonsprogrammet. Ordningen er ment å styrke flyktningers mulighet for deltakelse i arbeidslivet og deres økonomiske selvstendighet gjennom opplæring i norsk og samfunnskunnskap og forberedelse til å delta i arbeidslivet. En særskilt utfordring med programmet er at det later til å fungere dårlig for de med lav formell kompetanse (Djuve 2016). Opplæringen i programmet er i stor grad skolebasert, hvor personer med lav utdanning i større grad enn andre grupper har vanskeligheter med å tilegne seg stoffet gjennom en slik læringsform. Velferds- og integrasjonsutvalget pekte på at den individuelle tilretteleggingen i introduksjonsordningen må bedres og at arbeidsrettingen må tydeliggjøres (NOU 2011: 7). I utgangspunktet er tidsrammen for introduksjonsordningen to år, med mulighet for ett års forlengelse. En tidsramme på to år kan være for mye for enkelte og for lite for andre, og det bør derfor være mer individuell tilrettelegging både i varighet, innhold og læringsplattform. Stortinget har også varslet at det må foretas en helhetlig gjennomgang og oppdatering av introduksjonsprogrammet med mål om forenklinger og forbedringer.

Andre former for integrering enn gjennom introduksjonsprogrammet kan være mer effektive for enkelte grupper. Dette gjelder særlig for innvandrere som har en kompetanse som kan benyttes i arbeidslivet, hvor manglende norskkunnskaper er det største hinderet for å komme ut i arbeidslivet. For slike grupper kan en rask integrering i arbeidsmarkedet hvor språk- og kulturopplæring skjer parallelt med jobb, enten på arbeidsplassen eller i tilpassede språkkurs, være et mer egnet integreringsløp. For at dette skal la seg gjennomføre i praksis, må myndighetene være villig til å subsidiere arbeidsplasser i næringslivet og i offentlig sektor i en midlertidig periode. I tillegg er det viktig at kartleggingen og formaliseringen av kompetansen skjer raskt etter ankomst til Norge. For innvandrere fra EØS-området er det relativt enkelt å få godkjent formell utdanning, mens for innvandrere fra utenfor EØS-området er det vesentlig vanskeligere, se kapittel 6.3.4. Enkelte innvandrere kan også oppleve at det ikke finnes tilbud om kompletterende utdanning for å få godkjenning, samt at saksbehandlingen kan ta veldig lang tid. Med økt etterspørsel etter høyere kompetanse framover, blir det viktig at innvandrere får brukt sin kompetanse i arbeidsmarkedet.

Innvandrere som har gjennomført introduksjonsprogrammet, men som har problemer med å skaffe arbeid på ordinære vilkår, får hjelp av NAV til å komme ut i arbeidslivet. Innvandrere er en av de prioriterte gruppene i arbeidsmarkedspolitikken. En av NAVs ordninger for jobbsøkere er praksisplass, som innebærer at lønnskostnadene for dem som har praksis i en bedrift, dekkes fullt ut av NAV. Praksisordningen er positiv for innvandrere, ved at de kommer ut i arbeidslivet og får opplæring og utprøving. Flere mangler kjennskap til de formelle og uformelle spillereglene i norsk arbeidsliv, som er viktige å tilegne seg om man skal lykkes. Samtidig svekker praksisordningen insentivene til arbeidsgiver til å ansette innvandrere på fast basis. I mange tilfeller er også opplæringen liten på slike praksisplasser, siden arbeidsgiver har svake insentiver til å bruke ressurser på opplæring. Det taler for å bruke lønnstilskudd eller andre kompensasjonsordninger der bedriftene ikke får dekket hele lønnen av NAV, men der tilskuddet tilsvarer forskjellen mellom den enkeltes lønn og arbeidsevne, se kapittel 6.4.2.

For innvandrere som ikke har formell kompetanse, er det særskilte utfordringer. Som nevnt, later introduksjonsprogrammet til fungere dårlig for denne gruppen. Et stort antall deltakere går ut av ordningen uten grunnleggende ferdigheter i lesing og skriving (Djuve m.fl. 2014, Sandbæk og Djuve 2012, Friberg og Elgvin 2014). Dette gjør det vanskeligere å nyttiggjøre seg av arbeidsmarkedstiltakene til NAV, og de står derfor i fare for å ende opp med for lav kompetanse til å få innpass i arbeidsmarkedet. For denne gruppen er det åpenbart at det er nødvendig med en mer omfattende tilnærming for at de skal lykkes med å komme ut i arbeidslivet. Her må kompetanseheving stå sentralt. En utfordring med dette arbeidet, som har blitt påpekt av Vågeng-utvalget og OECD (2015e), er imidlertid at det er manglende koordinering av utdannings-, integrerings- og arbeidsmarkedspolitikken. NAV skal som hovedregel ikke tilby ordinær utdanning til arbeidssøkere, og de innvandrerne som har behov for grunnleggende utdanning eller annen langvarig utdanning, for eksempel yrkesopplæring, må i første rekke få dette i det ordinære utdanningssystemet. Samtidig skal NAV, dersom det er nødvendig og hensiktsmessig, tilby opplæring når manglende kvalifisering utgjør et vesentlig hinder for å komme i arbeid. NAV skal imidlertid ikke overta kommunenes ansvar for grunnskole eller fylkeskommunenes ansvar for videregående opplæring, men i første rekke tilby kortere arbeidsrettede kvalifiseringstiltak og sikre rask overgang til arbeidsmarkedet. For enkelte grupper som står langt fra arbeidsmarkedet, kan NAV tilby opplæring på inntil to eller tre år.

Velferdspolitikkens utforming

Den norske velferdsmodellen er avhengig av høy sysselsetting for å opprettholde et sjenerøst, universelt velferdstilbud. Det innebærer at innvandrere må integreres i arbeidsmarkedet og stå i arbeid på linje med majoritetsbefolkningen så langt det er mulig. Den store tilstrømmingen av flyktninger siden sommeren 2015 har aktualisert Velferds- og migrasjonsutvalgets vurderinger og anbefalinger.

Utvalget foreslo å dreie velferdsordningene i en mer aktivitetsorientert retning, med vekt på at rett til ytelser bør følges av en plikt til å gjøre bruk av arbeidsevne, for å understøtte arbeidslinjen. Det innebærer at inntektssikringen i større grad skjer gjennom arbeid framfor ren inntektssikring. Her var utvalget mest konkret når det gjaldt aktivisering i helserelaterte ytelser, overgangsstønaden til enslige forsørgere og økonomisk stønad til livsopphold. Utvalgets aktiviseringsstrategi i de helserelaterte ytelsene består av en kombinasjon av følgende virkemidler:

  • Gjennomgang av inngangsvilkår.

  • Økt bruk av gradering i alle de helserelaterte ytelsene for å synliggjøre arbeidsevne, herunder innføre et trangere nåløye for å fastsette 100 pst. arbeidsudyktighet.

  • Framskynde den aktive attføringsinnsatsen til sykepengeperioden.

  • Utvikle flere tilbud til personer med varig nedsatt arbeidsevne.

  • Utvikle troverdige sanksjoner.

Familiepolitikk

Familiepolitikken har vært en viktig del av den norske modellen, ved at velferdsordningene har gjort det mulig å kombinere foreldrerollen med det å være i jobb. Framover blir det enda viktigere at det er gode insentiver til å stå i arbeid. Velferds- og migrasjonsutvalgets anbefalte å vri offentlig støtte der det er mulig bort fra kontantytelser over til tjenester (NOU 2011: 7). Formålet var både å hindre at innvandrere passiveres på kontantytelser, og gjøre vanskeligere å ta med seg ytelsene ut av landet. Eksport av trygdeytelser ble vurdert å være mest aktuelt for innvandrere fra de nye EU-landene, der norske kontantytelser har en høy verdi. Utvalget var mest konkret når det gjaldt barne- og familieytelser, for eksempel utfasing av kontantstøtte og fortsatt satsing på å utvikle barnehagetilbudet. For mange av de asylsøkerne som nå har kommet, vil kontantytelsene representere et disinsentiv til å søke arbeid. Regjeringen har i Tilleggsnummeret til statsbudsjettet for 2016, Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016), varslet at de vurderer å innføre botidskrav for mottak av kontantstøtte og ytelser som ikke støtter opp om arbeid og aktivitet. Dette for å hindre passivitet og stimulere til økt arbeidsinnsats.

6.4.4 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Vi står overfor store demografiske endringer i befolkningen tiårene framover. Ett viktig trekk er at befolkningen eldres. Det innebærer at forsørgelsesbyrden vil øke og offentlige utgifter til pensjoner, helsetjenester og eldreomsorg vil tilta. For å opprettholde en høy velferd også i årene framover er vi derfor avhengig av at arbeidsinnsatsen i samfunnet er høy. Høy arbeidsinnsats krever at vi kan mobilisere de tilgjengelige arbeidskraftressursene i befolkningen. Flere av strukturendringene vi står ovenfor vil imidlertid gjøre det vanskeligere for enkelte grupper å få innpass og permanent fotfeste i arbeidsmarkedet. I lys av dette vil kommisjonen påpeke følgende.

Varig utstøting av arbeidsmarkedet som skyldes at arbeidskraften ikke klarer å tilpasse seg strukturendringene, gir særlig grunn til bekymring for yrkesdeltakelsen på lengre sikt. For å hindre større utenforskap må trygdeytelsene utformes slik at det lønner seg å være i arbeid. Ytelsene må være mer aktivitetsorienterte. Det kan gjøres ved å innføre flere aktivitetskrav, stoppunkter og avkortingsregler, økt brukt av graderte ytelser og troverdige sanksjoner. Ordningen med avklareringspenger og sykefraværsordningen bør særlig ses nærmere på med tanke på at Norge internasjonalt sett har et høyt sykefravær og at innføringen av avklareringspenger ikke later til å ha redusert varigheten. Dagens ordninger med kontantstøtte og skatteklasse 2 kan også svekke insentivene til å stå i jobb for en del grupper med utsikter til lav lønn. I tillegg kan det totale kompensasjonsnivået for inntektssikringsordninger og supplerende ytelser gjøre det særlig gunstig å motta trygdeytelser framfor å jobbe for visse grupper. Dette mener kommisjonen er uheldig.

Arbeidsgivere spiller en viktig rolle for å hindre at arbeidstakere støtet permanent ut av arbeidsmarkedet. Det er viktig at de har tilstrekkelig insentiver til å hindre utenforskap. Kommisjonen mener at arbeidsgiver bør ha et økonomisk medansvar for de lengre sykdomsforløpene. Myndighetene bør også vurdere å øke bruken av lønnstilskudd eller andre former for lønnskompensasjon for å få flere i arbeid. Den store flyktningstrømmen kan føre til en betydelig økning i antall personer som trenger hjelp for å komme inn i arbeidsmarkedet.

Nordmenn lever lenger enn før, noe som innebærer at det trolig er flere år enn tidligere hvor hver enkelt kan være i arbeid. Økt yrkesdeltakelse blant eldre blir derfor en viktig del av å mobilisere arbeidskraften framover. Etter kommisjonens syn er et at de viktigste grepene for å få eldre til å stå lenger i arbeidslivet tilstrekkelige økonomiske insentiver i pensjonsordningen. Pensjonsreformen i 2011 later til å ha den ønskede effekten på yrkesdeltakelsen til eldre. For å legge til rette for økt avgangsalder i offentlig sektor, bør reglene i alderspensjonsordningen og AFP-ordningen gjennomgås og endres slik at de økonomiske insentivene til å stå lenger i arbeid øker blant offentlig ansatte. I den sammenheng bør også aldersgrensene i arbeidslivet gjennomgås og samordnes. Særlig bør særaldersgrensene i offentlig sektor økes. Det er også viktig at bedriftene har tilstrekkelig insentiver til å ansette og holde på eldre arbeidstakere. Kommisjonen mener at en del av arbeidsgivers kostnader knyttet til å ansette og beholde eldre bør reduseres. Såkalte «seniorgoder» må avvikles.

Integrering av innvandrere i arbeidsmarkedet er en stor utfordring for samfunnet. Den store flyktningstrømmen har særlig aktualisert disse utfordringene. For å oppnå en bedre integrering av innvandrere i arbeidsmarkedet er det viktig med god kvalitet på integreringsarbeidet, men også at insentivene til å komme ut i jobb er sterke. I ankomstfasen er det særlig viktig med en rask avklaring av kompetansen til asylsøkere som får innvilget oppholdstillatelse. Kommisjonen mener at myndighetene bør vurdere alternative integreringsløp med tilpasset språkopplæring og subsidiering av arbeidsplasser for innvandrere som har en kompetanse som raskt kan bli brukt i arbeidsmarkedet. Utdannings- og arbeidsmarkedspolitikken bør samordnes bedre, slik at de som har behov for grunnleggende utdanning får dette. Det er også bekymringsfullt at tiden fra ankomst til bosetting i en kommune tar for lang tid. For å oppnå en god integrering er det avgjørende at ventetiden blir så kort som mulig. For å styrke arbeidslinjen i trygdeytelsene, støtter kommisjonen Velferds- og migrasjonsutvalget i at velferdsordningene bør dreies i en mer aktivitetsorientert retning. Kommisjonen støtter også forslaget om å vri offentlig støtte bort fra kontantytelser og over til tjenester, bl.a. barne- og familieytelser.

Fotnoter

1.

Se NOU 2011: 7 (Brochmann-utvalget) for en bred gjennomgang av den norske samfunns- og velferdsmodellen.

2.

I Produktivitetskommisjonens første rapport var utdanningssektoren et viktig tema, se NOU 2015: 1, kapittel 17. Foruten en beskrivelse av utdannings- og kompetansenivået i Norge, styringssystemer og måling av produktivitet i utdanningssektoren, kom kommisjonen med flere vurderinger av tiltak i grunnskolen, videregående opplæring og høyere utdanning.

3.

I Norge ble 2+2 modellen videreført som hovedmodell for fag- og yrkesopplæring i Kunnskapsløftet 2015. Den innebærer at elevene først har to år med opplæring på skolen og så to år i praksis som lærlinger i en bedrift.

4.

Mindre grad av koordinering og sentralisering i lønnsdannelsen vil påvirke økonomien på flere måter ut over produktiviteten. Se bl.a. NOU 2013: 13 (Holden-III utvalget) og Bjørnstad og Nymoen (2015), herunder referanser, for en omfattende gjennomgang.

5.

Se bl.a. Neumark og Wascher (2008) for en gjennomgang av litteraturen, og Neumark m.fl. (2013) for de nyeste studiene.

6.

Gini-koeffisienten er et mye benyttet mål på graden av inntektsulikhet i et land. Den bygger på Lorenz-kurven, og måler fra en helt jevn fordeling.

7.

Se Prop. 39 L (2014–2015) for en mer detaljert gjennomgang av forskning om midlertidige tilsettelser.

8.

NEET står for «not in employment, education or training».

9.

Ifølge internasjonal forskning er det imidlertid ingen entydig sammenheng mellom innvandring generelt og sysselsettingen i mottakerlandet. Det er betydelige metodiske utfordringer knyttet til slike studier, bl.a. er det vanskelig å skille mellom hva som skyldes innvandring og hva som skyldes andre forhold, f.eks. konjunkturutviklingen. Se Brochmann-utvalget (NOU 2011: 7) og Holden III-utvalget (NOU 2013: 13) for en gjennomgang av relevant litteratur om virkninger av arbeidsinnvandring på forskjellige arbeidsmarkedsindikatorer.

10.

Full lønnskompensasjon gis opp til et tak tilsvarende en årsinntekt på seks ganger grunnløpet i folketrygden. I offentlig sektor og i store deler av privat sektor, gir arbeidsgiver i tillegg full dekning for inntekt over seks ganger grunnløpet.

11.

Unntatt fra avgiften var ansatte som gikk på forebyggende sykepenger og rehabiliteringserstatning, hadde risiko for særskilt høyt sykefravær, personer på graderte sykmeldinger og personer som var innvilget 100 pst. «sjuk- eller aktivitetsersättning» (førtidspensjon).

12.

Se Meld. St. 46 (2012–2013) og Prop. 39 L (2014–2015) for utfyllende omtale av lønntilskuddordningene og referanser til flere evalueringer som er gjennomført.

Til toppen
Til dokumentets forside