Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2016: 3

Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi — Produktivitetskommisjonens andre rapport

Til innholdsfortegnelse

7 Økt effektivitet i offentlig sektor

7.1 Innledning

Med flere eldre og lavere oljeinntekter blir effektiv bruk av ressursene i offentlig sektor enda viktigere framover. Norge har den høyeste andelen offentlig sysselsatte blant OECD-landene, mens resultatene av ressursinnsatsen på flere områder ikke er over middels. Potensialet for økt effektivitet bør således være stort. Kommisjonens første rapport viste at potensialet for økt effektivitet i offentlig sektor er betydelig, både på tvers av enheter innenfor samme sektor og på tvers av sektorer i Norge. Benchmarking, eller sammenligning med beste praksis, må i større grad brukes til å identifisere hvor effektiviteten kan forbedres. Slike sammenligninger kan både gjøres mellom norske virksomheter og med lignende virksomheter i andre land, og på tvers av sektorer for forhold som gjelder servicegrad, ventetid, digitalisering og annet.

Selv om mulighetene for økt produktivitet antagelig er store, er offentlig sektor i Norge relativt velfungerende i internasjonal målestokk. Organiseringen er på mange måter fornuftig, det synes å være små problemer med korrupsjon, og kvaliteten på det offentlige tjenestetilbudet er gjennomgående god. Befolkningen har stor tillit til forvaltningen. Tilfredsheten med det offentlige tjenestetilbudet er til dels meget høy, og har vært stigende ifølge Innbyggerundersøkelsen 2015 (Difi 2015e). Men med en meget stor offentlig sektor og et høyt lønnsnivå bør det stilles høyere krav til effektivitet i offentlig sektor i Norge enn i andre land.

Dette kapitlet om effektivitet i offentlig sektor bygger på analysene fra første rapport, og går nærmere inn på styrings- og strukturproblemer og tiltak for effektivisering. Sysselsettingen i offentlig sektor har de siste par tiårene vokst sterkt, selv om den om lag har fulgt veksten i samlet sysselsetting, se figur 7.1. Den sterke inntektsveksten har gitt økt etterspørsel etter offentlige tjenester. Dette er et velkjent fenomen og omtales ofte som «Wagners lov». Det ser også ut til å ha vært en sterk vekst i det offentlige byråkratiet det siste tiåret, særlig i sentralenhetene i direktoratene, det vil si direktoratene uten deres ytre, regionale apparat. Dette drøftes nærmere i 7.2.

Figur 7.1 Utviklingen i privat og offentlig sysselsetting. Indeks. 1994=100

Figur 7.1 Utviklingen i privat og offentlig sysselsetting. Indeks. 1994=100

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I kapitlet ser kommisjonen bl.a. nærmere på følgende problemstillinger:

  • Sterk vekst i offentlig sysselsetting.

  • Mange mål og krav, behov for mer søkelys på resultater?

  • Vekst i nye kontrollordninger, tilsyn og evalueringer.

  • Økende statlig sektorstyring av kommunene gjennom regelverk, rundskriv, handlingsplaner, tilsyn og vegledning.

  • Behov for større handlefrihet i ledelse, utvikling og nedbygging av institusjoner.

  • Hva driver den økende offentlige ressursbruken?

  • Uklart regionnivå, krevende samspill mellom stat og kommune, mange myndigheter kan gi innsigelser i plansaker.

  • Kan bedre og mer effektive offentlige innkjøp gi reduserte kostnader og bedre offentlige tjenester?

  • Hvilke muligheter gir bedre bruk av IKT i offentlig sektor til økt effektiviteten og kvaliteten?

7.2 Veksten i offentlig sysselsetting

7.2.1 Sterk og langvarig vekst i offentlig sysselsetting

Arbeidskraft er den klart viktigste innsatsfaktoren i produksjonen av offentlige tjenester. Hvordan arbeidskraften brukes og hvor mye som brukes, er derfor avgjørende for effektiviteten i offentlig sektor. Dette avsnittet går nærmere inn på utviklingen i antall ansatte, med særlig vekt på sysselsettingen i sentral-administrasjonen i staten og i direktoratenes sentralenheter. Denne gruppen utgjør ikke mer enn 20 000 årsverk, eller 3 pst. av samlet sysselsetting i offentlig sektor, men den sterke veksten, særlig direktoratenes sentralenheter, kan være utrykk for en dreining fra mål- og resultatstyring til et byråkrati som i større grad er basert på kontroll. Dette kan svekke effektiviteten i viktige deler av offentlig sektor.

Hver tredje sysselsatte i Norge jobber i offentlig sektor. Dette er en høyere andel enn i noe annet OECD-land, se figur 7.2. Det store antallet ansatte i offentlig sektor i Norge er et resultat av et politisk valg om at offentlig sektor skal produsere tjenester som i mange andre land produseres i privat sektor. Dette betyr ikke nødvendigvis at tjenestene produseres mindre effektivt i Norge.

Figur 7.2 Offentlig sysselsetting 2013. Prosent av arbeidsstyrken

Figur 7.2 Offentlig sysselsetting 2013. Prosent av arbeidsstyrken

Kilde: OECD.

Sysselsettingen i offentlig sektor i Norge har fortsatt å vokse også i årene etter at den internasjonale finanskrisen brøt ut i 2008, se figur 7.1. I andre land ble bremsene satt på.

Den sterke veksten i sysselsettingen i offentlig sektor i Norge må ses i sammenheng med økningen i offentlige inntekter de siste par tiårene, også etter 2008. Nye prioriteringer ser ut til å ha blitt finansiert med «friske» penger, framfor å følge av kutt på andre områder. Pengerikelighet har vært en drivkraft for vekst og en buffer mot innstramminger.

Thøgersen-utvalget (NOU 2015: 9) konstaterer at det i perioden etter at handlingsregelen ble vedtatt «ikke (har) blitt lagt fram aktive innstrammingstiltak av vesentlig omfang i noe budsjettår».

Tilførselen av midler til Statens pensjonsfond utland (oljefondet) har etter hvert blitt klart større enn det som var forventet da fondet ble etablert, se figur 7.3. Også den reelle bruken av oljeinntekter har fra 2009 vært høyere enn forventet da oljefondet ble etablert.

Figur 7.3 Strukturelt, oljekorrigert underskudd og forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Mrd. 2016-kroner

Figur 7.3 Strukturelt, oljekorrigert underskudd og forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Mrd. 2016-kroner

Kilde: Finansdepartementet.

Thøgersen-utvalget påpeker at skatteinntektene fra fastlandsøkonomien gjennomgående har blitt større enn forventet. Dersom økonomien går inn i en lengre periode med svakere vekst, må en forvente at også skatteinntektene fra fastlandsøkonomien vil bli lavere. I 2015 anslås oljepengebruken til om lag 171 mrd. kroner, som er om lag 40 pst. høyere enn lagt til grunn i 2001, og for 2016 er oljepengebruken ventet å øke med ytterligere 24 mrd. kroner, til 195,2 mrd. kroner.

Basert på nasjonalregnskapstall har antall årsverk i offentlig sektor økt fra 515 000 i 1994 til 703 000 i 2014. Det er en økning på vel 36 pst. over en tyveårsperiode. En så sterk øking ville normalt gitt en vesentlig økning også i andelen offentlig sysselsatte. Økningen har imidlertid funnet sted i en periode med usedvanlig sterk vekst også i privat sysselsetting, og samlet sysselsetting har i samme periode økt fra 1 785 000 årsverk til 2 429 000 årsverk, dvs. også med 36 pst. Andelen offentlig sysselsetting målt i årsverk har således ifølge nasjonalregnskapet vært stabil på i underkant av 29 pst. Det store innslaget av deltidsarbeid i offentlig sektor bidrar til at andelen av sysselsettingen er lavere når en måler i andelen årsverk enn i andelen sysselsatte. En fortsatt like sterk vekst i offentlig sysselsetting framover kan lett komme i konflikt med kravene til en balansert og bærekraftig økonomisk utvikling (se kapittel 4). Det er derfor viktig å analysere drivkreftene for utviklingen vi har bak oss når vi skal vurdere mulige tiltak for å bremse veksten i antall sysselsatte i offentlig sektor.

Den offentlige sysselsettingen var i 2014 fordelt med 282 000 årsverk i statlig forvaltning og 421 000 i kommunal forvaltning, mot henholdsvis 149 000 og 366 000 årsverk i 1994. Den statlige overtakelsen av spesialisthelsetjenesten (sykehusreformen) med virkning fra 1. januar 2002 er hovedårsaken til økningen i statlig sektor. Spesialisthelsetjenesten hadde 90 900 årsverk i 2013. I den første rapporten fra kommisjonen var det i kapittel 16 en grundig drøfting av ressursbruken i kommunesektoren, herunder de store forskjellene en finner for ressursbruken på ulike områder mellom kommunene. Effektiviteten kan økes vesentlig dersom de mindre effektive lærer av de mest effektive kommunene. Kommunesektoren hadde en sterk vekst i sysselsettingen fram til rundt 1995. Etter overflyttingen av spesialisthelsetjenesten til staten fra og med 2002 var det 335 000 årsverk i kommunesektoren, og etterpå har det vært en økning på 25,5 pst. fram til 2014. Kommisjonen mener en kommunereform er et viktig virkemiddel for å øke effektiviteten i kommunesektoren.

Den samlede sysselsettingen i statlig forvaltning økte fra 244 000 årsverk i 2006 til 282 000 årsverk i 2014, se figur 7.4. Av denne veksten står administrasjon for 17 000 og helsetjenestene for 13 000. I kommunesektoren er det særlig omsorgsektoren som har vokst, se figur 7.4.

Figur 7.4 Sysselsetting i kommunal og statlig forvaltning etter tjenesteområde. 1 000 årsverk

Figur 7.4 Sysselsetting i kommunal og statlig forvaltning etter tjenesteområde. 1 000 årsverk

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Også i kommuneforvaltningen er det en betydelig byråkratiutfordring. Sysselsettingen i administrasjon vokste med 7 000 eller 15 pst. fra 2006 til 2014, selv om befolkningen ikke vokste med mer enn 10 pst. Utgiftene til administrasjon varierer mye mellom kommuner. Administrasjon utgjør en større andel av utgiftene i mindre kommuner. En rapport fra Ny Analyse (2015a) viser at de fem kommunene med lavest administrative lønnsutgifter ligger i gjennomsnitt på om lag 1 700 kroner per innbygger, mens de fem kommunene som har høyest administrative lønnsutgifter ligger på om lag 12 000 kroner per innbygger. Den første gruppen kommuner har i gjennomsnitt omlag 40 000 innbyggere, mens den siste har mindre enn tusen innbyggere. Flere av disse har betydelige kraftinntekter. Det er noe usikkerhet knyttet til hva som er administrative utgifter, men den store spredningen indikerer at det bør være et betydelig potensial for innsparing i disse utgiftene gjennom en kommunereform med større kommuner. Teknisk Beregningsutvalg for kommunal økonomi har igangsatt et prosjekt som ser nærmere på sammenhengen mellom utgifter og befolkning i kommunene.

7.2.2 Departementer, fylkesmenn og direktorater

Den øverste ledelsen av statlige forvaltning (det statlige byråkrati) utgjøres av departementene og de statlige direktoratene, særlig deres sentralenheter.

Departementene hadde i 2014 til sammen 4 512 årsverk mot 3 696 årsverk i 1994, ifølge tall fra Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste. Sammenliknet med samlet offentlig virksomhet, regnet i årsverk, har andelen av antall årsverk i departementene gått litt ned fra 0,7 pst. i 1994 til 0,6 pst. i 2014.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon, DSS (tidl. Forvaltningstjenesten) har vokst fra 320 ansatte i 1994 til 769 i 2014. Over halvparten av denne økningen er knyttet til sikkerhetstjenesten, som nå står for 314 ansatte. Capgemini Norge leverte i desember 2014 en utredning om effektivisering av de administrative funksjonene i departementsfellesskapet, som viste betydelige muligheter til kostnadseffektivisering ved ytterligere samordning av oppgaver i departementene og i DSS og bedre bruk av teknologi.

For én gruppe ansatte i departementene, statssekretærer og politiske rådgivere, har det over tid vært en betydelig vekst, fra om lag 20 i 1973 til 35 i 1986, 56 i 1996 og om lag 65 i 2009 og årene etter. Etter en viss nedgang ved dannelsen av Regjeringen Solberg, har antallet senere steget til 66 ved utgangen av 2015. I tillegg har det blitt bygget opp kommunikasjonsstaber i alle departementene, med et økt ansvar for å bistå politisk ledelse i møte med media. Det er et toveis samspill mellom veksten i antall mål, se kapittel 7.3, og antall politiske medarbeidere og kommunikasjonsmedarbeidere: Flere politikere kan bidra til at det settes flere detaljerte mål, og flere mål kan føre til at antallet politikere og kommunikasjonsmedarbeidere øker. Noen av utfordringene knyttet til detaljstyring i offentlig sektor kan føres tilbake til dette.

Askim, Karlsen og Kolltveit (2014) drøfter statssekretærenes rolle nærmere. Det pekes på at antall statssekretærer typisk har vokst i forbindelse med dannelse av koalisjonsregjeringer der det er økende behov for koordinering av politikk på tvers av partier og departementer. Også behov for å avlaste statsråden når det gjelder mediehåndtering, synes å være en viktig drivkraft for flere statssekretærer. Antall statssekretærer har likevel ikke vokst mer enn antall embets- og tjenestemenn, slik at forholdstallet er lite endret. Forfatterne finner at statssekretærene nå gjennomgående har både politisk og faglig erfaring, mens de tidligere oftere var typiske fagpersoner.

Einar Lie (2015) hevder at «Dagens politikk er mindre nedenfradrevet enn tidligere.» Politikkens honnørord er gått fra 70-tallets «plan», til «reform», «satsinger» og «pakker». Veksten i antall politikere og kommunikasjonsmedarbeidere gjør noe med departementenes måte å tenke på, ifølge Lie. Faglighet og vekt på effektivitet kan bli utfordret av politikernes ønske om å selge en bestemt politikk.

Antallet departementer kan også ha betydning for effektiviteten i en sektorstyrt administrasjon (se også kapittel 7.3 og 7.4). Ved regjeringsdannelsen i 2013 ble antallet departementer redusert med to, slik at det nå er 16 ulike departementer (inklusive Statsministerens kontor). Den siste Stoltenbergregjeringen hadde 20 statsråder. Dette ble redusert til 18 statsråder ved dannelsen av Solbergregjeringen. Fra 16. desember 2015 ble antallet økt til 19. Arbeidsfordelingen mellom departementene ble justert i 2013 med flere oppgaver særlig til Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet, uten at det for øvrig ble tatt ut vesentlige effektivitetsgevinster. Endringene i ansvarsoppgaver for statsrådene fra 16. desember 2015 kan bidra til bedre koordinering på enkelte områder, men reduserer ikke det samlede koordineringsbehovet. I 1973 var det 15 departementer og like mange statsråder.

I fylkesmannsembetene har antall ansatte vokst fra 2 148 i 1994, til 2 384 i 2004 og 2 617 i 2014, om lag 1 pst. per år, eller omtrent på linje med departementene.

Det samlede antallet direktorater økte fra 44 i 1947 til 83 i 1990. Deretter har det vært en prosess med konsolidering og sammenslåinger, slik at det var 72 direktorater i 1994, 63 i 2004 og 62 i 2014. Heller ikke her ser konsolideringene ut til å ha ført til noen effektiviseringsgevinster. Det har tvert imot vært en markert vekst i antall ansatte i direktoratene de siste årene.

Flere av direktoratene har egne ytre, regionale nett som driver tjenesteyting og forvaltning. Antall ansatte i direktoratene samlet sett var 78 100 i 2014. For å kunne vurdere tendenser til byråkratisering er det naturlig særlig å se på de sentrale forvaltningsenhetene. Antall ansatte i sentralenhetene i direktoratene har vokst sterkt, fra 9 489 ansatte i 1994 til 15 895 ansatte i 2014, eller med 68 pst. (NSD, tjenestemannsregisteret).

I flere rapporter fra Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) drøftes direktoratenes rolle, med særlig vekt på sentralenhetene. Rapporten «Merverdi eller unødig omvei? – Om direktoratenes rolle i gjennomføring av nasjonal politikk» (Difi 2013c) var initiert av Difi selv. Rapporten «Direktoratenes rolle i statens styring av kommunene» (Difi 2013d) ble utarbeidet på oppdrag fra daværende Forbruker- og administrasjonsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet. Direktoratenes rolle er også omtalt i «Mot alle odds – Veier til samordning i norsk forvaltning» (Difi 2014b). Drøftingen av direktoratene under er i stor grad basert på disse rapportene.

Den sterke veksten i sysselsettingen i direktoratene er langt på vei en konsekvens av at politikerne har lagt til nye oppgaver. Oppfølging av handlingsplaner, tiltak og lovvedtak krever økt bemanning, både i direktoratene og i departementene. Dobbeltfunksjoner og kontrollbyråkrati blir lett en følge av mange nye oppgaver og prioriteringer. En romslig budsjettsituasjon, der det er enklere å øke aktiviteten enn å omprioritere innenfor rammene, har forsterket byråkratiseringen. At veksten har vært særlig sterk i direktoratene, og noe mindre i departementene, kan også skyldes at de fysiske begrensningene for ekspansjon har vært mindre enn for departementene. Utflytting av oppgaver fra departementene til direktoratene har ikke gitt reduksjon i antall ansatte i departementene. Dette kan forklares med ønsker om politisk kontroll når oppgavene flyttes ut, men bidrar også til dobbeltarbeid når departementene skal følge opp direktoratenes oppgaver.

Det har vært uttrykt bekymring for at direktoratene mangler demokratisk forankring, ved at veien fra statsråden med sitt ansvar overfor Stortinget og til embets- og tjenestemenn som utøver oppgavene til daglig, blir for lang. Skiftende regjeringer har likevel i begrenset grad fremmet konkrete forslag om å tilbakeføre oppgaver til departementene. I tillegg til ønsker om å løse viktige oppgaver, har en viktig drivkraft i utviklingen av direktoratene nettopp vært ønsker om å avlaste departementene, slik at de kan konsentrere seg om overordnede politiske oppgaver. Det antas at utøvelse av faglig avgrensede forvaltningsoppgaver best kan utføres av selvstendige direktorater. Difi viser her bl.a. til Tore Grønlie og Yngve Flo (2009).

På en del områder har det skjedd store endringer i organiseringen. I 1994 hadde det daværende Sosial- og helsedepartement 13 ulike direktorater, hvorav 6 hadde færre enn 30 ansatte. I 2014 var antall direktorater begrenset til 6, under dagens Helse- og omsorgsdepartement. Summen av ansatte i sentralenhetene i direktoratene har vokst fra 1 370 i 1994 til 2 535 i 2014. I denne perioden er trygdesakene forsvunnet ut, siden de nå sorterer under Arbeids- og sosialdepartementet. Fra 1. januar 2015 ble ytterligere virksomheter slått sammen.

Justisdepartementet var i 1994 fortsatt preget av ansvar for mange enkeltsaker og hadde 380 ansatte. Som følge av at det ble opprettet flere direktorater, ikke minst Politidirektoratet, gikk antall ansatte i departementet ned til 274 i 2004. Selv om det er opprettet flere direktorater etter dette, med Kriminalomsorgsdirektoratet som det største (med 499 ansatte i sin sentralenhet) har Justisdepartementet vokst til 408 ansatte i 2014. Det henger bl.a. sammen med et tydeligere ansvar for beredskap. Samlet antall ansatte i direktorater under Justisdepartementet (inklusive politi og fengselsvesen) er nå 22 790, hvorav 2 153 i sentralenhetene.

Som et eksempel på utfordringer i forholdet mellom departement og underliggende virksomheter nevnes Kunnskapsdepartementet. Fagernæs og Gjedrem (2016)har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet foretatt en gjennomgang av utdannings- og forskningsadministrasjonen. De finner at Kunnskapsdepartementet har for mange og for små underliggende virksomheter. Det finnes både direktorater og en rekke spesielle institusjoner og aksjeselskaper. Det er en uklar ansvarsfordeling mellom enkelte underliggende virksomheter. På noen områder har departementet selv for mange forvaltningsoppgaver. Det gjelder særlig universitets- og høyskoleområdet. Flere virksomheter har en organisasjonsform som ikke er tilpasset oppgavene. Det er for lite samarbeid og oppgaveløsning på tvers av virksomheter og sektor. I sitt forslag til ny organisering av forvaltningen under Kunnskapsdepartementet foreslår Fagernæs og Gjedrem en organisering med 25 færre enheter enn i dag.

Antall ansatte i sentralenheter i direktorater under daværende Utdannings- og forskingsdepartementet var 418 i 2004. Antall ansatte økte til 705 i 2014 i Kunnskapsdepartementet. Veksten var bl.a. knyttet sammen med opprettelsen av Utdanningsdirektoratet

7.2.3 Kommisjonens vurderinger

Som omtalt i kapittel 4, vil handlefriheten i offentlige finanser bli vesentlig mindre framover enn den har vært de siste 10–15 årene. Det vil gjøre det nødvendig å bremse den generelle veksten i offentlig sysselsetting og ressursbruk, dersom en skal unngå en vesentlig øking av skattene.

Den sterke veksten i antallet ansatte i sentralenhetene i direktoratene de siste tyve årene er det klareste uttrykket for at det over tid har skjedd en byråkratisering av den statlige forvaltning. Som eksempler vises til gjennomgangen Fagernæs og Gjedrem har gjort av forvaltningen under Kunnskapsdepartementet. De finner at med en bedre organisering kan antall enheter reduseres med 25. Det administrative apparatet i universitets- og høyskolesektoren har økt (se kommisjonens første rapport). Legeforeningen skriver i sin høringsuttalelse til kommisjonens første rapport at helsebyråkratiet ser ut til å være økende, men at dette er vanskelig å tallfeste, bl.a. fordi stadig flere oppgaver settes ut til eksterne virksomheter.

De mange organisatoriske endringene i de statlige sentralenhetene viser at denne veksten ikke er resultat av en passiv holdning til et bestående organisasjonsmønster, men snarere et resultat av ambisiøse mål og nye oppgaveløsninger i de ulike sektorene. Det må forstås på bakgrunn av pengerikeligheten i en periode der høy oljepris og stor oljeproduksjon ga rikelig tilgang på offentlige midler. Departementene har i liten grad vært tvunget til å vurdere om det finnes andre og enklere måter å løse oppgavene på. Det har også vært enklere å legge til nye oppgaver uten å legge ned områder eller tiltak som ikke fungerer godt.

Antall ansatte i departementene utgjør en liten andel av samlet offentlig sysselsetting. Det er likevel påfallende at antall ansatte fortsetter å vokse, selv om mange forvaltningsoppgaver er flyttet til direktorater og andre underliggende institusjoner. Økt produktivitet, bl.a. gjennom bedre bruk av IKT, burde gjøre det mulig å redusere sysselsettingen i departementene. Det økende antallet politikere reflekterer sterkere styringsambisjoner og økt politisk behov for kontroll med dagsorden i forvaltningen og bidrar samtidig til byråkratiseringen.

Selv om antall ansatte i departementene er begrenset, ligger det en stor utfordring i beslutningene de departementsansatte forbereder og iverksetter for offentlig forvaltning, og som har medført sterk vekst i samlet offentlig sysselsetting over mange år.

Kommisjonen vil peke på at det er behov for å utforme en klarere samlet politikk for den rollen direktoratene bør spille i forvaltningen. Det bør være en tydelig arbeidsdeling mellom departementer og direktorater og en klarere prioritering av oppgaver. Siktemålet må være å begrense behovet for detaljert kontroll av hvordan oppgaver utføres og å unngå dobbeltarbeid.

7.3 Hvordan virker styringssystemet?

7.3.1 Flere mål og krav

I første rapport pekte kommisjonen på at systemet med mål- og resultatstyring i statsforvaltningen etter hvert har utviklet seg til et regime med et stort antall mål og andre styringssignaler, og at dette kan svekke effektiviteten både i den statlige forvaltningen og i andre deler av offentlig sektor gjennom for mye detaljstyring av kommuner og fylkeskommuner.

Hermansen-utvalgets utredning om en bedre organisert stat (NOU 1989: 5) fant at statlig virksomhet ofte var preget av upresise, ustabile og ofte motstridende mål og vanskeligheter med å få tilgang til god resultatinformasjon. Mål- og resultatstyring ble introdusert som styringsprinsipp på 1980-tallet, men fikk først etter hvert alminnelig gjennomslag. Siktemålet var at overordnede organer skulle bidra til god ledelse og gjennomføring ved å utforme klare mål og gi ledere i underordnede organer handlingsrom til å velge de beste tiltak og metoder for å nå målene.

Utvalgets arbeid og ikke minst diskusjonen etterpå bidro til prosesser for fristilling (ut av statsforvaltningen) av en rekke statlige institusjoner, økt delegasjon og flere frihetsgrader i styringen av statlige etater, herunder større fullmakter for bl.a. universiteter og høyskoler, og til en sykehusreform basert på en foretaksmodell.

For ledelsen av mange virksomheter var mål- og resultatstyring generelt et stort framskritt. Den faglige og institusjonelle autonomien ble styrket, og hensynet til den kortsiktige politiske dagsorden ble redusert. Dette ga samtidig politisk ledelse og embetsverket i departementene nye utfordringer. For å ta tilbake noe av kontrollen ble styringsressursene rettet mot direktoratene styrket, og tildelingsbrevene brukt til å styre direktoratene mot politiske satsingsområder. Også rekrutteringen av ledere i direktoratene ble brukt for å styrke den politiske kontrollen.

Askim m.fl. (2014) fant at antall mål i departementenes tildelingsbrev til underliggende virksomheter (ikke selvstendige foretak og aksjeselskaper) i gjennomsnitt ble mer enn fordoblet fra 2004 til 2012. I gjennomsnitt økte antall mål, inkludert styringsparametere, fra 9 til 21.

På oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet har Kjærvik og Askim (2015) gjennomført en ny undersøkelse basert på departementenes tildelingsbrev for 2015. Den nye undersøkelsen omfatter 70 underliggende virksomheter og viser at gjennomsnittlig antall rene mål har gått ned fra om lag 13 i 2012 til i overkant av 6 for 2015. Gjennomsnittlig antall aktivitetskrav har imidlertid økt, og ligger i 2015 på omtrent 20 per virksomhet, se tabell 7.1. Summen av mål, aktivitetskrav og styringsparametere er nå i gjennomsnitt på 35, lavere enn i 2012 (41), men klart høyere enn i 2004 (23).

Tabell 7.1 Antall mål, styringsparametere, aktivitetskrav og styringskrav overfor underliggende etater i 2015

Gjennom-snitt

Standardavvik

Min

Nedre (25 %)

Median

Øvre (75 %)

Maks

Mål

6,4

6,0

1

3

4

8

36

Aktivitetskrav

20,2

27,4

0

4

12,5

25

168

Styringsparametere

8,9

11,1

0

0

4,5

16

50

Styringskrav

35,5

36,2

1

12

24

48

198

Kilde: Kjærvik og Askim (2015).

Det er som oftest et større antall mål og krav knyttet til store enn til mindre virksomheter. Den største andelen av målene er resultat- og effektorienterte. En må anta at antall mål og andre styringsparameter gjenspeiler omfang og kompleksitet i virksomhetene, og at en god vurdering av styringsdialogen for de enkelte virksomheter må bygge på en nokså detaljert gjennomgang.

I oppsummeringen legger forskerne vekt på at ordinære forvaltningsorgan – spesielt direktorater – styres med langt flere krav enn forvaltningsorgan med særskilte fullmakter (nettobudsjetterte). Organisasjonsmessig fristilling betyr, kanskje naturlig nok, at det utformes færre mål og krav fra overordnet departement.

Det er betydelig spredning mellom departementene når det gjelder etatsstyring, både generelt og spesielt form og innhold i tildelingsbrevene og antall mål og aktivitetskrav.

Det er kjent at det foreligger noen fellesføringer. For 2015 gjelder dette arbeidet med å identifisere og redusere tidstyver som berører sluttbrukerne (se kapittel 7.4.4), tiltak for økt bruk av lærlinger og tiltak for sikkerhet og beredskap. Dette er eksempler på krav og mål som ikke nødvendigvis henger sammen med virksomhetens hovedmål. På grunnlag av annet arbeid har kommisjonen sett at Forskingsrådet, som skal forholde seg til sammen om lag 500 mål, krav og budsjettføringer fra departementene (se kapittel 5), står i en spesiell stilling.

Difi gir i sin gjennomgang av direktoratene et bilde av at Kunnskapsdepartementet har omfattende styringskrav. Om departementets tildelingsbrev til Utdanningsdirektoratet skriver Difi:

«I sum må dette nødvendigvis kreve betydelig oppmerksomhet og ressurser fra direktoratet. Difi ser det slik at en slik aktivitetsstyring stykker opp direktoratets handlingsrom til å prioritere, og dette kan også fungere tilsvarende begrensende for skoleeiernes prioriteringssituasjon lokalt. Det er departementet som er ansvarlig for at direktoratet er så sterkt aktivitetsstyrt, men direktoratet kan også selv ha en interesse i dette fordi det gir trygghet for oppdragsforståelsen.»

De skriver også at:

«Det er stor enighet blant skoleeierne om at direktoratet skaper et rapporteringspress. … Det er delte meninger om direktoratet har en god forståelse for hverdagen i skolen og om direktoratet går for langt i å gripe inn i kommunenes og skolenes ansvarsområde.»

Blant evalueringer av enkeltetater i senere år har Politianalysen (NOU 2013: 9) fått særlig oppmerksomhet. Analysen finner at fraværet av langsiktige strategiske mål og planer for norsk politi har bidratt til en kortsiktig og hendelsesstyrt styring av politiet. Uklar rolledeling mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet forsterker problemet og gjør at begge organer retter mye oppmerksomhet mot kortsiktige og enkeltstående utfordringer. Det er også mangel på krav og systematikk i oppfølgingen av ledere.

Det er grunn til å tro at de fleste statlige etater har klarere styringsforhold og mindre komplekse oppgaver enn det som preget politiet. Det er likevel grunn til å tro at mange etater har utfordringer som ligner på dem som ble avdekket i Politianalysen.

Manglende oppmerksomhet knyttet til effektiv ressursbruk både fra etatstyrer og etatene selv kan skyldes at styringen i stor grad er knyttet opp mot aktivitetene i sektoren. I en rapport fra Riksrevisjonen om Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med samfunnssikkerhet (Riksrevisjonen 2015a), fikk departementet kritikk for hvordan styringen av Direktoratet for sikkerhet og beredskap (DSB) var fulgt opp. Riksrevisjonen skriver at:

«DSBs virksomhetsstyring er aktivitetsbasert, og det stilles i liten grad interne krav til effektiv ressursbruk. DSB utnytter i liten grad tilgjengelig informasjon til å videreutvikle virksomhetsstyringen. Dette medfører at DSB har begrenset kunnskap om egen ressursbruk, om denne er effektiv, og om DSBs arbeid bidrar til ønskede samfunnsmessige effekter.»

Som påpekt i kommisjonens første rapport har styringen av universitets- og høyskolesektoren ikke i tilstrekkelig grad fremmet utvikling mot høyere kvalitet og har i tillegg gitt økt byråkratisering. På den ene siden stimulerer myndighetene til konkurranse om studenter og forskningsmidler. Men samtidig er det ingen mekanismer på plass som sikrer at studietilbud med få søkere eller svake forskningsmiljøer legges ned. Heller ikke lærestedenes egne styrende organer ser ut til å ta i bruk handlingsrommet de har fått. Kommisjonen pekte også på at det har vært sterkere vekst i administrative stillinger enn i forsknings- og undervisningsstillinger de senere år. Kommisjonen mente derfor at det bør undersøkes i hvilken grad administrasjonsveksten drives av nasjonale reguleringer og/eller av interne styringsutfordringer.

Det er grunn til å understrekke at mål og resultatkrav som formuleres gjennom tildelingsbrevene i stor grad kommer i tillegg til generelle krav i lov- og regelverk som gjelder alle statsinstitusjoner til en hver tid. Generelle krav er for eksempel HMS-krav, økende krav til energibruk-, miljø- og klimakrav og regionalpolitiske mål og retningslinjer.

7.3.2 Organisering og målstyring i offentlig sektor

I «En bedre styrt stat» legger Tormod Hermansen (2015) fram fire hovedprinsipper for en godt organisert stat:

  • a. Den er politisk styrbar.

  • b. Saksområdene er hensiktsmessig fordelt mellom departementene.

  • c. Hvert enkelt saksområde er organisert med ledelsesorganer og operative enheter som samlet sett presterer med legitimitet og effektivitet på sine områder ut fra de formål og mål som er trukket opp på ansvarlig politisk nivå.

  • d. Virksomheter og tiltak innenfor og på tvers av departementsområdene er koordinert på en slik måte at den samlede virksomhet framstår med sammenheng, helhet og effektivitet, hvor politikk og tiltak på ulike områder er underordnet regjeringens overordnede prioriteringer og felles interesser.

Han legger i tillegg til et generelt krav som bør være oppfylt for at en stat skal betegnes som godt organisert og styrt:

  • e. De enkelte virksomheter og staten som helhet må ha innbygget tilstrekkelig med «mekanismer», som gjør at den, uten at det er nødvendig med detaljerte instrukser ovenfra, har en kapasitet til selv å fornye, tilpasse og omstille seg til nye forutsetninger, så vel teknologiske som til samfunnsoppdragets behovsmessige og politiske forutsetninger.

På mange områder finner Hermansen at det har skjedd forbedringer i organiseringen av statlig virksomhet gjennom de siste tjue til tretti årene. Det er en fordel for den overordnede politiske styringen at mange enkeltsaker er delegert fra departementer til direktorater. Denne prosessen har gitt departementene bedre mulighet til å ha oversikt og utøve strategisk lederskap når det gjelder viktige utviklingstrekk på sine fagområder.

Colbjørnsen (2015) beskriver i sitt notat til Produktivitetskommisjonen hvilke krav som bør stilles til god målstyring i forvaltningen. Han peker på tre forutsetninger som ser ut til å være særlig viktige for at målstyring skal fungere etter hensikten:

  • 1. Målene skal ligge fast i planperioden, slik at lokale enheter har anledning til å planlegge og utvikle driften.

Forutsigbarhet er nødvendig for å fordele oppgaver og å høste spesialiseringsgevinster. Endrete prioriteringer midt i en planperiode kan føre til endrete bemanningsplaner og stadige skifter mellom ulike oppgaver. Dette skaper omstillingskostnader, og fører til at tillærte ferdigheter går tapt.

  • 2. Sentrale prioriteringer skal begrense styringsmålenes antall og bredde.

Et stort antall mål beslaglegger mye beslutningskapasitet. Tid og ressurser som kunne vært brukt til mer produktive formål bindes opp til detaljert avvikskontroll og rapportering. Ledelsen vil ofte mangle relevant kompetanse på alle ansvarsområdene. Organisasjonens faglige ressurser spres over et bredt spekter av aktiviteter, i stedet for å konsentreres om prioriterte områder.

Et stort antall fagområder preges av stordriftsfordeler. Mange mål reduserer derimot mulighetene til å spesialisere seg. Det blir færre repetisjoner, og vanskeligere å komme høyt på læringskurven. Det kan også oppstå målforskyvninger ved at ansatte prioriterer de målene som er lettest å måle og minst tidkrevende å rapportere. Mange mål gjør sentrale og lokale enheters roller uklare, og hindrer at avgjørelser tas der informasjonstilgangen er størst.

  • 3. Styringsmål skal formuleres som resultatmål, og ikke som aktivitetsmål.

Et aktivitetsmål er en forventning fra overordnet til underordnet instans om å utføre bestemte aktiviteter innen en viss tidsperiode. For eksempel kan et sykehus bli gitt et mål om å opprette minst ett prostatasenter i løpet av kommende år.

Et resultatmål er en forventning om å produsere bestemte konsekvenser, for eksempel ved at et sykehus får et mål om å gjøre en bestemt andel av prostatapasientene friske.

Aktivitetsmål binder ressurser til forhåndsbestemte aktiviteter, mens resultatmål gir ledelsen handlingsrom til å bruke ressursene på en måte som de selv mener er best egnet til å skape ønskede konsekvenser. Aktivitetsmål griper inn i daglige beslutninger, og underminerer målstyringens prinsipp om at lokale enheter har best forutsetninger for å velge virkemidler. Ansvarsdelingen mellom overordnet og underordnet instans pulveriseres, og det blir uklart om det er lederen eller dennes overordnete som er reelt ansvarlig.

Spesielt for målstyring i offentlig sektor er den nære tilknytningen til politiske prosesser, der en skal kombinere en demokratisk og byråkratisk styringslogikk. Overordnete mål fastlegges gjennom politiske prosesser i Stortinget, og iverksettes gjennom byråkratiske mekanismer i forvaltningen.

Byråkratiet bygger på kompetanse og god saksbehandlingsskikk. Faglige vurderinger, skriftlig dokumentasjon, habile saksbehandlere og klageadgang skal gi likeverdig behandling på rettsstatens grunn. Byråkratiets dagsorden krever forutsigbarhet. Politiske vedtak tar tid å forberede og iverksette. Nye folk må ansettes og nye prosjekter etableres. Resultatene viser seg ofte først etter en stund. Dersom politiske prioriteringer stadig endres, kan handlingsrommet bli for lite til å gjennomføre vedtak.

Politiske og demokratiske hensyn fører til at forvaltningen må være innstilt på å håndtere flere mål enn det som ville vært ideelt ut fra hensynet til styringseffektivitet alene. Antallet mål kan imidlertid komme ut av kontroll. Colbjørnsen nevner at spesialisthelsetjenesten i 2013 måtte forholde seg til 141 mål og rapporteringskrav, samtidig som det i departementets oppdragsbrev stod at «for øvrig gjelder alle andre mål og protokoller». Det ble enighet om at en sanering var nødvendig og etter to år, i 2015, var antallet styringskrav redusert til 16, og antall tilleggsmål til 33.

Andelen aktivitetsmål kan øke som resultat av en selvforsterkende prosess. Prosessen kan f.eks. starte med at Riksrevisjonen kritiserer forvaltningen for avvik fra aktivitetsmål. Slik kritikk er godt mediestoff. Stortinget vil gjerne følge opp med spørsmål, interpellasjoner og høringer. Statsråder kan håndtere kritikken ved å utforme flere og mer detaljerte aktivitetsmål, og eksponere underliggende enheter for tettere oppfølging. Detaljert aktivitetsstyring, Riksrevisjonens kritikk, Stortingets oppfølging og mediedrevet press forsterker hverandre og skaper mer byråkrati.

Generelt har både Colbjørnsen og andre forskere funnet at det er stor risiko for at et stort antall mål og aktivitetskrav reduserer handlingsrommet for ledere, og gir en mindre effektiv drift av offentlige virksomheter.

Difi har sett nærmere på forholdene mellom departementene og direktoratene i rapporten «Direktoratenes rolle i statens styring av kommunene» (Difi 2013d) og finner at departementene gjennomgående har tett oppfølging av at direktoratene følger opp de nasjonale mål som er utformet, f.eks. ved å følge med i det skriftlige materiale som går ut fra direktoratene. Difi observerer at flere departementer finner at deres direktorater er blitt store og har styringsutfordringer. Også i Riksrevisjonens rapport om Helsedirektoratet (Riksrevisjonen 2014) er dette et tema.

Rapportene fra Difi om direktoratenes arbeid, gir inntrykk av at Stortinget, regjeringen og departementene neppe ser de fulle konsekvenser av å fastsette mange nasjonale mål og standarder. Ikke minst når det gjelder forholdet til kommunene. I en eller annen form vil det gi økt offentlig byråkrati når fagdepartementene skal påse at mål og standarder faktisk følges opp. Både politikere og embetsmenn vil være engstelige for kritikk om manglende oppfølging, og om ulikheter mellom ulike deler av landet.

7.3.3 Sektorstyringen er sterkere enn forsøkene på samordning

Utviklingen i direktoratene må sees i sammenheng med at norsk statsforvaltning i hovedsak bygger på et sektoransvar, forankret i ministrenes ansvar for sitt departementsområde overfor Stortinget. Etater og virksomheter får sine mandater, mål og budsjettmidler fra sitt departement (sin minister) og rapporterer tilbake om den virksomhet som utøves. Retningslinjer som gis og kontroll som utøves fra Stortinget følger også sektorinndelingen gjennom fagkomiteenes arbeid. Ministeransvaret har utviklet seg innenfor Grunnlovens rammer og som konstitusjonell sedvanerett.

Sektorinndelingen i statsforvaltningen preger alle forvaltningsnivåer. Fagdepartementenes valg av ulike regioninndelinger for underliggende etater og virksomheter, se kapittel 7.7, vanskeliggjør samordningen regionalt og lokalt. Selv om en har begrenset omfanget av øremerkede sektoroverføringer, blir bruken av kommunenes midler sterkt påvirket av forskrifter, retningslinjer og tilsynstiltak som er satt i verk av sektororganene. Kapittel 16 i kommisjonens første rapport redegjør for den omfattende bruken av lover, forskrifter og rundskriv fra statens side i styringen av kommunene. Bare på helse- og omsorgsområdet økte antall virksomme forskrifter fra 16 i 1999 til 56 i 2009. Også kommunal forvaltning blir derfor nokså sektorisert.

Sektoransvaret, med klare linjer fra statsråd via departementets embetsverk til underliggende etater, bidrar i og for seg også til effektiv styring, fordi ansvarsforholdene er rimelig klare. Uklare ansvarsforhold vil lett kunne gi mindre effektiv virksomhet og øke risikoen for at ingen har ansvar for en del oppgaver. Men manglende samordning mellom sektorer gjør det vanskeligere for publikum, bedrifter og kommuner å finne fram og forholde seg til forvaltningen.

Sett opp mot tyngden av sektororganenes arbeid, er det begrenset hvilket mandat og hvilke ressurser som er stilt til rådighet for samordningsoppgaver i statsforvaltningen. Det synes også som det noen ganger svikter i kompetanse og ledelse av samordningsoppgaver. I slike tilfeller kan samordningen snarere føre til økt byråkratisering. Dette er nylig dokumentert i Riksrevisjonens (2015a) undersøkelse av Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Evalueringsrapporten av Difi (Agenda Kaupang 2014) påpeker at direktoratet ikke har oppfylt rollen som samordningsorgan når det gjelder digitaliseringen av offentlig sektor, se kapittel 7.9.

Utfordringer knyttet til sektoroppdelingen har lenge vært erkjent, f.eks. i analysen av «den segmenterte stat» i den første Maktutredningen 1972 – 1982, se St.meld. nr. 44 (1982–1983). Flere utviklingstrekk kan ha forsterket sektortenkningen i forvaltningen. Reformer i budsjettarbeidet i forvaltningen og i Stortinget har gitt det enkelte fagdepartement større «eierskap» og praktisk rådighet over sine tildelte rammer. Finansdepartementets bidrag til samordning vil måtte skje på annen måte enn ved behandling av de ulike budsjettpostene.

Behov for bedre samordning i forvaltningen melder seg både i initiativ- og utredningsfasen for politiske beslutninger, og ved gjennomføring og iverksetting av tiltak. Ledende jurister (Difi 2014b) har fastslått at selv om ministeransvar og sektorforankring står sterkt, så er ikke tiltak for samordning i strid med konstitusjonelle prinsipper. Det er ingenting formelt i veien for at to eller flere ministre kan dele ansvaret for en oppgave, eller at statsministerens kontor tar en koordinerende rolle, men det vil mange ganger ikke være hensiktsmessig. Det er i siste omgang regjeringen selv som velger hvordan den innretter den utøvende makt etter sektorprinsippet. Det gjelder også antall departementer og hvordan sektoransvaret defineres for den enkelte statsråd. Sektorprinsippet kan også modifiseres ved å la flere departementer ha ansvar for enkelte oppgaver, eller ved å gi enkelte departementer og etater ansvar for å lede og koordinere konkete samordningsoppgaver. Det vil imidlertid være praktiske utfordringer slik en f.eks. har sett når flere departementer gir instrukser til fylkesmennene eller til Forskningsrådet.

OECD (2013) pekte på at reduksjon i antall departementer kan være et virkemiddel for bedre samordning. Tidligere departementsråd Tormod Hermansen (2015) har tatt til orde for en vesentlig reduksjon i antall departementer som et bidrag til bedre styring. Utgangspunktet for dette er at mange av departementene har et smalt virkeområde, og at fristelsen til detaljstyring og problemer med samordning derfor øker.

7.3.4 Benchmarking og evalueringer

Norsk statsforvaltning har de siste tiårene nytt godt av en gunstig finansiell situasjon uten strenge krav om løpende effektivisering. For 2015 og 2016 er det lagt opp til årlige budsjettkutt på 0,5–0,7 pst. av driftsbudsjettene. En liknende løsning som den danske, se boks 7.1, vil åpne for økt transparens om administrative kostnader i norske statlige virksomheter og gi muligheter for effektivisering uten at det går ut over kjerneoppgavene. For at en benchmarkløsning skal være effektiv og ikke gi merbelastning, bør den være basert på data som allerede er registrert eller innrapportert.

Norge har en desentral løsning for lønns- og regnskapssystemer i statlige virksomheter. Mange virksomheter bruker tjenester fra Direktoratet for økonomistyring (DFØ). Alle virksomheter rapporterer i tillegg inn detaljerte data etter ny kontoplan til DFØ. Statens tjenestemannsregister inneholder data om ansatte i staten. Statsbygg er nå i ferd med å etablere en database for statens lokaler.

Disse dataene, og kanskje også andre, bør kunne koples sammen og gjøres tilgjengelige slik det f.eks. er gjort i den danske «Statens Benchmarkdatabase». Virksomhetene kan da måle sine administrasjonskostnader opp mot andre, sammenliknbare virksomheter. Dette vil lette arbeidet med effektivisering i statsforvaltningen, og styrke departementenes styringsdialog med virksomhetene.

Boks 7.1 Tverrstatlig benchmarking i Danmark

Den danske Produktivitetskommissionen anbefalte i 2014 en sterkere prioritering av arbeidet med å samle inn og offentliggjøre data for produktivitet og effektivitet i offentlig sektor, med systematiske benchmarkanalyser. Den danske Moderniseringsstyrelsen laget en modell for sammenlikning av administrative kostnader på tvers av statlige virksomheter – Statens Benchmarkdatabase. Denne viser ressursbruk på foreløpig 17 indikatorer som er felles for ulike deler av staten, bl.a. sykefravær, husleie per årsverk, overtid og gjennomsnittslønn for hhv. medarbeidere og ledere.

Når denne kunnskapen deles, legger det grunnlag for å lære av de mest effektive virksomhetene. Det blir lettere for både departementer og virksomheter å se hvor ressursene brukes effektivt, og hvor de brukes mindre effektivt.

Databasen hadde ved inngangen til 2016 om lag fire hundre brukere. Indikatorene skal brukes i Finansministeriets løpende arbeid med effektiviseringsanalyser og vil gi verdifulle bidrag til arbeidet med statsbudsjettet.

Statens Benchmarkdatabase henter informasjon direkte fra en rekke fellesadministrative systemer, uten manuell rapportering. Dataene er virksomhetenes egne, som de kjenner godt og selv har produsert. Det gir datakvalitet og legitimitet.

Fra 1. januar 2016 registreres alle administrative kostnader i en felles økonomimodell for statlige virksomheter i Danmark. Dette gir økte muligheter for analyse på tvers med utgangspunkt i regnskapet. Fra 2017 vil det dermed foreligge tverrstatlige nøkkeltall for fellesomkostninger i benchmarkdatabasen, som vil gi økt innsikt i fellesomkostninger og kjerneoppgaver på tvers av staten. Det vil også styrke departementenes informasjonsgrunnlag for styringsdialogen med virksomhetene.

Et problem i bruken av offentlige midler er at det ofte er uklart om resultatene man søker ved tildeling av midler oppnås. Evalueringer skal i prinsippet bidra til slik kunnskap. Det brukes anslagsvis 1,5 mrd. kroner på evalueringer i Norge hvert år (Hvidsten 2012). Spørsmålet er om denne betydelige evalueringsinnsatsen gir resultater i form av bedre politikkutforming, eller om evalueringene kan dekke over interesser og insentiver som bidrar til ineffektivitet. I perioden fra 2005 til 2014 ble det i gjennomsnitt registrert over 200 nye evalueringer på Evalueringsportalen.no årlig. Dette er evalueringer som er utført på oppdrag fra departementer og andre statlige virksomheter. I tillegg kommer evalueringer initiert av kommuner og andre.

Evaluering er et virkemiddel for å fremme kunnskapsbasert og formålseffektiv politikkutvikling. Det er stor variasjon i aktiviteter på ulike områder og i tilnærmingsmåter, metoder og aktører. Noen evalueringer kan for eksempel være strategiske handlinger utført av parter med klare interesser og som potensielt kan komme til å ignorere funn som ikke stemmer overens med egen ideologi. En evaluering vil først og fremst være en kontroll av hvorvidt fastlagte mål er nådd. Den danske Rigsrevisjonen (2005) viser til at evalueringer sjelden stiller spørsmål ved gjeldende mål og normer.

En gjennomgang fra DFØ (Moberg og Sæter 2015) viser at evalueringsrapportene i liten grad er utformet med beslutningstakere som viktigste målgruppe. Det er derfor uklart om rapportene som bestilles gir god nok styringsinformasjon.

Evaluering som planlegges samtidig med at det formuleres mål og styringsparametere kan gi beslutningstakere bedre og mer målrettet informasjon på et riktig tidspunkt. Dette forutsetter at det er lagt til rette for evaluering i implementeringsfasen. En metode for å legge til rette for evaluering er innføre reformer som eksperimenter ved at man bruker randomiserte utvalg og lar forskere studere effektene. For eksempel kan skolereformer gjennomføres i et begrenset antall skoler, et begrenset antall klasserom og med et begrenset antall elever. Kunnskapsdepartementet har satt i gang slik testing på enkelte områder (Lillejord m.fl. 2015).

Ledere kan selv forbedre praksis ved å stille krav til når og hvordan evalueringer gjennomføres og hva slags informasjon en evalueringsrapport skal gi. Videre er det et ledelsesansvar å se til at måling, oppfølging og evaluering sees i sammenheng. DFØ har gjennomgått et utvalg evalueringsrapporter (Stat og styring 3 2015) og funnet at slik systematisk tilnærming ikke er vanlig i Norge i dag. Få virksomheter har en evalueringsfunksjon som sørger for en koordinert og lederforankret tilnærming. Oftere bestilles evalueringer når det oppstår en krise. Evalueringer bestilles også for å følge opp krav om rapportering når et prosjekt er avsluttet. Før beslutning om å iverksette store reformer og satsinger gjennomføres det evalueringer, spesielt om det er uenighet og behov for å begrunne tiltak som ønskes gjennomført. Ønsket om å avdekke utilsiktede virkninger kan være en viktig begrunnelse for slik evaluering.

Målet med evalueringer er læring og at kunnskapen fører til en mer effektiv politikkutforming. Det er imidlertid ikke noe system for hvordan resultatene av evalueringer brukes. Kravet om gjennomføring av evalueringer følger av reglement for økonomistyring i staten og fører til et stort antall evalueringer. Uten en plan for hvordan resultatene fra evalueringene skal brukes, kan gjennomføringen få preg av en rituell handling mer enn en sannhetssøkende prosess. Kravet om evaluering kan da innebære en administrativ byrde uten å fremme mer effektiv politikkutforming. Pålegg fra EU om evaluering av ulike støtteordninger med svært strenge krav til hvordan evalueringen skal gjennomføres, vil kunne ha slike effekter.

Selv om kvaliteten på evalueringen er god og svarene relevante, er det ikke gitt at resultatene blir brukt. De politiske prosessene vil i mange tilfeller overstyre de faglige anbefalingene. Stad skipstunnel er et hyppig brukt eksempel på at politiske prosesser overstyrer kunnskapsbaserte politikkanbefalinger. Gjentatte utredninger og åtte samfunnsøkonomiske analyser har konkludert med at en slik investering ikke er lønnsom. Lokale interessenter med politisk støtte har holdt prosessen i gang, og forprosjekt for bygging av Stad skipstunnel er nå satt i gang med antatt byggestart i 2018. En kartlegging av nytten av evalueringer (Samset m.fl. 1993) viser at evalueringene ikke brukes i den utstrekning man kanskje kunne håpet. Forskerne intervjuet saksbehandlere og beslutningstakere i bistandsforvaltningen om hvilke læringsarenaer som var viktigst. Av en liste på 19 arenaer kom evalueringsrapportene på 15. plass.

Den viktigste innvendingen mot dagens evalueringspraksis er kanskje at de fleste evalueringene gjøres på et altfor sent tidspunkt. Samset (2015) beskriver det som at evalueringen ofte blir en post mortem-undersøkelse, fordi prosjektet er avsluttet – «pasienten er allerede død». For å få større nytte av evalueringer, bør de gjennomføres tidlig, før planleggingen av nye tiltak. Samset viser til den statlige ordningen for kvalitetssikring av store offentlige investeringstiltak som et interessant eksperiment med akkurat dette, se framstillingen under budsjettmekanismer i 7.4. Den formelle konseptfasen for alle nye prosjekter innebærer at departementer og etater må gjennomføre en evaluering i forkant, for å identifisere og evaluere de mest aktuelle løsningene på et gitt problem. Resultatet blir deretter kvalitetssikret ved hjelp av eksterne rådgivere, før det eventuelt legges fram for regjeringen som foretar konseptvalget, og deretter for Stortinget som fastsetter budsjettet. For andre statlige politikktiltak følger det samme kravet til ex-ante evalueringer av utredningsinstruksen. Formålet med utredningsinstruksen er å framskaffe et best mulig beslutningsgrunnlag for beslutninger om statlige tiltak. Mangelfull utredning øker risikoen for at det fattes beslutninger som ikke lar seg gjennomføre, gir uønskede virkninger eller innebærer sløsing med samfunnets ressurser.

Den gjeldende utredningsinstruksen ble fastsatt ved kgl. res. 24. juni 2005. Direktoratet for IKT og forvaltning (Difi) har dokumentert at etterlevelse av dagens utredningsinstruks er svak (Difi 2012). Riksrevisjonen konkluderte i Dok. 3:10 (2012–2013) med at kunnskapsgrunnlaget for offentlige tiltak ofte ikke holder tilfredsstillende kvalitet. I Innst. 81 S (2013–2014) understreker kontroll- og konstitusjonskomiteen behovet for tiltak på området.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Finansdepartementet er nå i siste fase av arbeidet med å revidere utredningsinstruksen, og ny instruks forventes fastsatt i februar 2016. DFØ har utarbeidet et utkast til veileder for instruksen.

7.3.5 Bruk av områdegjennomganger

Områdegjennomganger kan være et verktøy for å evaluere ressursbruken og finne rom for nye satsinger. I OECDs (2013c) «Value for Money Norway» anbefales Norge å gjennomføre systematiske områdegjennomganger, bl.a. for å stimulere offentlige virksomheter til å analysere egen virksomhet, lære av hverandre, forbedre kvaliteten og effektivisere virksomheten.

På oppdrag fra Finansdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet har DFØ og Difi (DFØ 2015) kartlagt bruken av sektoranalyser og evalueringer i en del andre land, og oppsummert erfaringer fra tidligere norske ordninger.

Tidligere norske erfaringer med områdegjennomganger

Områdegjennomgangene på 1980-tallet handlet om å identifisere nye tiltak og strategier i effektiviseringen av offentlig sektor, og fremheves som den mest stabile ordningen. Det er likevel uklart om ordningen ga noen effekter eller resultater. Både departementsgjennomgangene på 1990-tallet og gjennomgangen av tilskuddsordningene på 1990- og 2000-tallet var innrettet mot å definere bedre krav for styring og kontroll med ressursbruken. Departementsgjennomgangene hadde sammenheng med innføringen av økonomiregelverket i staten. Hovedmålet var å bidra til bedre styring og forvaltning av midler til administrative formål. I rapporten fra DFØ og Difi stilles det imidlertid spørsmål ved effekten av ordningen. Mange departementer var kritiske til nytten av gjennomgangene, bl.a. fordi det ikke var noe mål at gjennomgangen skulle gi grunnlag for innsparinger.

Bruk av områdegjennomganger i noen andre land

I kartleggingen av områdegjennomganger skiller DFØ/Difi mellom ulike typer budsjettgjennomganger. På den ene siden ser de på gjennomganger som er direkte knyttet til budsjettprosessen og som primært har innsparing eller omfordeling som mål. På den andre siden ser de på ulike typer evalueringsordninger som ikke, eller i liten grad, er koplet til budsjettprosessen, og som har effektivitets- eller politikkutviklingsmål. I utvalget av gjennomganger som er vurdert, finner DFØ/Difi en klar overvekt av budsjettgjennomganger med formål å øke handlingsrommet i budsjettet ved å identifisere mulighetsrommet for innsparinger, gjerne fastsatt som prosentvise eller beløpsmessige mål. Alternativt kan gevinsten av økt effektivitet i en sektor tas ut i form av økt kvalitet (bedre tjenester) og/eller økt kvantitet (flere tjenester). Områdegjennomganger kan også være innrettet mot å legge grunnlag for endring i organisering og bruk av virkemidler, ved å identifisere områder, sektorer eller saksfelt som fungerer dårlig som følge av uklare roller, uheldig organisering, dårlige styringssystemer og svak utnytting av IKT. DFØ/Difi finner at ordningene de har vurdert, ofte har innslag av alle disse formålene.

DFØ/Difi finner at gjennomganger der det kommuniseres tydelig til forvaltningen hva analysen skal brukes til gir økt gjennomslag og oppslutning. I rapporten trekkes mangelfulle oppfølgingsstrategier fram som en svakhet ved flere av ordningene. Det er også for lite systematisk evaluering av effekter og resultater av ordningene. Det er viktig å skille mellom ordninger som skal løse akutte budsjettproblemer og ordninger som har mer langsiktige mål.

Når man skal overføre erfaringer fra ett land til et annet er det nødvendig å ta hensyn til at styringsmodeller kan variere. Rollen til samordningsdepartementene er noe ulik fra land til land. Den norske modellen innebærer, ifølge DFØ/Difi, relativt sterke og selvstendige fagdepartementer og relativt sett svakere samordningsdepartementer. Gjennomgående er erfaringen at effektive ordninger for budsjettformål er basert på sterke finansdepartementer med nødvendige fullmakter til å styre prosesser. DFØ/Difi peker på at for at norske ordninger skal kunne fungere over tid er det behov for å gi ansvarlig departement, for eksempel Finansdepartementet og/eller Kommunal- og moderniseringsdepartementet, nødvendige styringsverktøy.

7.3.6 Kommisjonens vurderinger

Bedre styring av den statlige forvaltning krever tydeligere oppdrag og begrensning i antall mål og krav den enkelte statlige virksomhet stilles overfor. Det må legges vekt på å klargjøre hovedmål og hvilke resultater for innbyggerne som forventes, og mindre vekt på styring av aktivitetene. Det bør gis en tydelig overordnet «marsjordre» om at løpende innovasjon i organisering, teknologibruk og tjenesteytelser forventes, og at gevinster skal hentes ut og gi rom for nye tilbud. Øverste politiske ledelse må være ansvarlig for å se til at slike prosesser pågår.

Det er krevende å få til omstillinger og avvikling av aktiviteter. Virksomhetene bør i større grad utnytte sitt handlingsrom for omprioriteringer innenfor sitt ansvarsområde, herunder å avvikle oppgaver og enheter som gir liten effekt til fordel for tiltak som gir større effekt for innbyggerne. I kapittel 5 er situasjonen for universiteter og høgskoler (UH-institusjoner) vurdert, og vi finner at flytting av ressurser fra svake til gode forskningsmiljøer er mangelfull. Ledelsen ved institusjonene synes å mangle styringsrett og handlingsevne, særlig i forbindelse med ombemanning og omlokaliseringer. Det ligger bindinger i tjenestemannslov og forvaltningslov og avtaleverk som begrenser handlingsmulighetene. Kommisjonen antar at slike begrensninger har betydning på mange områder av offentlig sektor, både i stat og kommune. De institusjonelle begrensningene i offentlige virksomheters omstillings- og fornyingsevne og alternative organisasjonsformer må vurderes kritisk.

Om en skal begrense omfanget av sektorbyråkratiene og øke den samlede effektiviteten, må en delegere ansvar og akseptere at oppgaver løses på noe forskjellige måter i ulike deler av landet og i ulike kommuner. En generell heving av den faglige standarden i kommunene, som følge av en kommunereform, kan være et viktig virkemiddel i en slik prosess. En bedre samordning mellom statlig og kommunal virksomhet blir viktig. Opprettelsen av et felles departement for statlig forvaltning og den statlige politikk overfor kommunene (Kommunal- og moderniseringsdepartementet) gir et bedre grunnlag for å se statlig og kommunal virksomhet i sammenheng. Det er viktig at disse mulighetene tas i bruk på en aktiv og konstruktiv måte.

Oppsplitting av departementer og sentralforvaltning i svært mange sektorer øker problemene med styring og samordning, se også kapittel 7.2. Ved framtidige endringer i regjeringen bør det være et klart siktemål å redusere antall departementer og statsråder.

For å gjøre det lettere for virksomheter og departementer å styre og begrense omfanget av administrative utgifter, bør en utvikle et system for benchmarking av administrative utgifter som i størst mulig grad baseres på regnskaper og andre oppgaver som allerede samles inn og som kan behandles digitalt. Fastsettelse og aktiv oppfølging av en ny Utredningsinstruks er et viktig tiltak for en bedre og mer effektiv forvaltning.

Kunnskapen fra evalueringer må brukes aktivt og systematisk i politikkutviklingen, både i forkant av beslutning, i forbindelse med implementering og i vurderingen av behov for endringer senere. Det bør gjennomføres bedre foranalyser før man setter i gang evalueringer. Det bør i større grad gjøres bruk av randomiserte kontrollerte eksperimenter, se kommisjonens første rapport.

For mange tiltak bør tidsbegrensninger vurderes, slik at en har stoppunkter der det kan gjøres endringer eller nødvendige tilleggstiltak for å oppnå ønsket effekt. En slik praksis kan også bidra til at tiltak som ikke har ønsket effekt avsluttes, og at unødvendige kostnader dermed reduseres.

Områdegjennomganger i form av såkalte «spending reviews», der målet er å skape og frigjøre ressurser til annen anvendelse, kan være et mulig verktøy. I noen tilfeller vil en mer fullstendig gjennomgang av et politikkområde være nødvendig for å se virkemiddelbruken i sammenheng og identifisere potensialet for bedre måloppnåelse. Slike gjennomganger kan innrettes på ulike måter, slik erfaringene fra andre land viser. For å sikre resultater er det nødvendig med klare mål for gjennomgangen.

7.4 Drivere bak økt ressursbruk i offentlig sektor

7.4.1 Ressursbruksmål og bemanningsnormer

En rekke budsjettmekanismer som bl.a. følger av hvordan utgiftene på budsjettene blir bestemt, kan føre til for dårlig oppmerksomhet om effektiv ressursbruk. Én slik mekanisme er der mål for ressursbruk blir et mål i seg selv. Utgiftene som bevilges blir viktigere enn resultatene som oppnås. I slike tilfeller vil effektivisering i beste fall kun bidra til at det blir rom for å gjøre noe som tidligere ikke ble prioritert i sektoren.

Slike mål for ressursbruk dekker flere deler av offentlig sektor. Noen eksempler er:

  • Mål om 1 pst. av BNP til FoU, med en samlet kostnad på om lag 32 mrd. kroner i 2016.

  • Mål om 1 pst. av BNI til bistand, tilsvarer om lag 33 mrd. kroner.

  • Løfter om realvekst på 12 mrd. kroner til sykehusene over fire år, som legger press for opptrapping av bevilgningene. Fra 2013 til 2016 er veksten her 8,4 mrd. kroner.

  • Rusplan med målsetting om opptrapping på 2,4 mrd. kroner i perioden 2016–2020 vil koste nær 500 mill. kroner i økte bevilgninger per år.

  • Bindinger fra Stortinget om at kommunenes inntekter minimum skal dekke økning i pensjonskostnader og forventede økte utgifter pga. demografi, som gir en kostnadsøkning på om lag 2,5 mrd. kroner i året.

En annen type regler som vil binde opp ressursbruken er regler for hvor sterkt ressursbruken skal vokse på spesielle områder. Den såkalte gylne regel i helsesektoren er en slik regel. Den går ut på at veksten i bevilgningene til psykisk helsevern og rusbehandling hver for seg skal være høyere i pst. enn bevilgningene til somatisk behandling. Regelen har, i mangel av bedre virkemidler, bidratt til å beskytte svake grupper. Likevel kan den svekke arbeidet for å finne de mest effektive virkemidler for å gi disse pasientene gode tilbud. Regelen ble introdusert av regjeringen Bondevik II. Den har vært «sovende» fra 2009, inntil den ble gjeninnført fra og med 2014 av Solbergregjeringen.

En lignende mekanisme, der ressursinnsats blir et viktigere mål enn resultater er bemanningsnormer. Offentlig sektors tjenesteproduksjon er gjennomgående arbeidsintensiv. Lønnskostnadene utgjør 60–75 pst. av egenproduksjonen. Bemanningsnormer gjelder innenfor en rekke sektorer, bl.a. barnehage, grunnskole og videregående skole. Bemanningsnormer innebærer at man i realiteten unndrar en meget stor andel av kostnadsbasen fra produktivitetsforbedringer. Likevel har nye eller utvidede bemanningsnormer blitt diskutert eller vedtatt for deler av offentlig sektor:

  • Strengere bemanningsnormer i barnehagesektoren (diskutert)

  • Økt lærertetthet i barneskolen (innført på småskoletrinnene, 1. til 4. klasse)

  • Fireårig forsøksordning på ungdomstrinnene fra 2013

  • Psykologer i alle kommuner (vedtatt)

  • Rekruttering av alle nyutdannede politifolk (gjennomført)

  • Bemanningsnorm for sykehjem (diskutert)

Kostnaden ved å gjennomføre slike bemanningsnormer er i mange tilfeller svært høye. Ressurser vil bli trukket vekk fra andre områder som kan få større problemer med å fylle opp stillinger med kompetent personale. På flere områder kan det være usikkert om hvorvidt økt bemanning øker kvaliteten. Bruk av bemanningsnormer kan også redusere innsatsen for å finne fram til tiltak som har størst positiv effekt på kvaliteten gitt de midler som settes inn.

Bemanningsnormer kan også hindre innovasjon i offentlig sektor. Utviklingen av «smarte læremidler» der datasystemene gir elevene konkrete og individtilpassede tilbakemeldinger under løsning av oppgaver, gir betydelige muligheter for mer effektiv læring i kombinasjon med mindre bruk av lærerressurser (Teknologirådet 2015). En bemanningsnorm vil innebære at det ikke kan frigjøres midler for å finansiere investeringene i nye teknologiske løsninger, selv om dette vil kunne redusere behovet for lærertimer for hver elev.

7.4.2 Refusjonsordninger og delt ansvar

En tredje mekanisme som er problematisk ut i fra et mål om effektiv ressursutnyttelse er refusjonsordninger.

I hovedsak er offentlig sektors tjenesteproduksjon innrettet slik at den virksomheten som beslutter omfanget av en aktivitet, også har budsjettansvaret. På enkelte områder er det imidlertid avvik fra dette ansvarsprinsippet, og konsekvensen er ofte at kostnadene øker sterkt der de som beslutter tiltak som medfører økte kostnader ikke selv må dekke regningen.

Kommunale pleie- og omsorgstjenester finansieres delvis av kommunene, delvis med ulike statlige øremerkede tilskudd og delvis med brukerbetaling. En kartlegging gjennomført av Difi (2015a) viser en kraftig økning i samlede tilskuddsmidler over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett. I 2010 var det 11 tilskuddsordninger med samlet bevilgning på 2,1 mrd. kroner. Dette økte til 17 ordninger i 2015 med samlet bevilgning 6,2 mrd. kroner. I tillegg kommer topp-finansieringsordningen for ressurskrevende helse- og omsorgstjenester under Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Det synes også som om nasjonale mål for antall heldøgns omsorgsplasser har fått en uheldig symboleffekt, som uttrykk for statlig vilje til satsing på pleietrengende, løsrevet fra omsorgsbildet i de ulike lokalsamfunn. Det gis en sterk stimulans til utbygging av sykehjemsplasser og omsorgsboliger gjennom et investeringstilskudd hvor kommunene får dekket opp mot 70 pst. av investeringskostnadene, inkludert momskompensasjon. Satsingen på heldøgns omsorg kan gå på bekostning av utbygging av hjemmebaserte tjenester og nye teknologiske løsninger som trolig kan gi både en bedre og rimeligere eldreomsorg for noen brukere.

Sverige og Danmark avviklet sine institusjoner i eldreomsorgen fra omkring 1990 (Daatland og Otnes 2015). I Danmark ble institusjonene gjort om fra «pleiehjem» til «ældreboliger» og etter hvert også «plejeboliger». De sistnevnte har såkalt tett pleiemiljø, og er bemannet og utstyrt som pleiehjem, men normalt med høyere boligstandard enn de tidligere pleiehjemmene. Eldre- og pleieboligene var fra da av juridisk og økonomisk regulert som boliger, og beboerne ble regnet som borgere og leietakere, ikke som pasienter eller klienter. Norge har beholdt sykehjemmene. Om lag 32 000 av den norske eldrebefolkningen bor i dag i sykehjem og 8 000 i omsorgsboliger, i alt om lag 6 pst. av befolkningen over 67 år i det som omtales som heldøgns omsorgsplasser.

Den kommende generasjon eldre vil ha et bedre økonomisk grunnlag for å ta vare på sine egne bolig- og omsorgsbehov enn noen tidligere generasjon. Den offentlige oppgaven må i større grad være å legge til rette for at disse mulighetene kan bli tatt i bruk. Boliger bør planlegges med utgangspunkt i livsløpsstandard og lokalisert slik at både den enkelte og hjelpetjenestene lett kan nå dem. Opplysninger om og tilrettelegging for bruk av nye teknologiske hjelpemidler må bli en sentral oppgave for kommunene. Ny teknologi kan gi bedre varsling og kommunikasjon med pleiepersonale og gi den enkelte eldre bedre muligheter for å hjelpe seg selv. Ikke minst vil dette gjelde mulighetene for å mestre kroniske sykdommer som kols og diabetes, samtidig som den enkelte kan bo i hjemlige omgivelser (Teknologirådet 2015).

En særlig dyr ordning er toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, som refunderer en andel av kommunenes utgifter til pleie- og omsorgstjenester for personer inntil 67 år med særlig store hjelpebehov. I 2015 fikk kommunene refundert 80 pst. av netto lønnsutgifter ut over et innslagspunkt på vel 1 mill. kroner. Antall mottakere har gått opp fra 3 400 i 2004 til 7 500 i 2015. De statlige utgiftene har steget fra 1,5 mrd. kroner i 2004 til 8,3 mrd. kroner i 2015. Både ressursbruk per mottaker og antall mottakere har vokst betydelig. En refusjonsgrad på 80 pst. gir svake insentiver til å begrense ressursbruken når utgiftene overstiger innslagspunktet og til å vurdere om andre løsninger kan gi økonomiske besparelser og minst like god behandling.

Ordningen er samtidig et eksempel på tiltak som i stor grad er begrunnet med dagens kommunestruktur, der mange kommuner er så små at innbyggernes behov for særlig ressurskrevende tjenester oppfattes som en for stor byrde til å kunne håndteres innenfor rammefinansieringen av kommunene.

Også ordningene for tekniske hjelpemidler vil i praksis medføre et delt finansieringsansvar som kan medføre økt ressursbruk. I dagens system er det slik at kommunene langt på vei er bestiller av tekniske hjelpemidler, mens staten betaler. Selv om staten i dag kvalitetssikrer vurderingene som gjøres av kommunene, innvilges i all hovedsak de hjelpemidlene kommunens ansatte søker om. Dersom det økonomiske ansvaret for denne typen hjelpemidler blir overført til kommunene, vil det innebære en styrking av kommunenes helhetsansvar for brukerens situasjon, der man unngår en oppsplitting av ansvar og overføring av brukere mellom ulike offentlige nivåer og etater. Et kommunalt ansvar legger til rette for god samordning mellom hele spekteret av kommunale velferdsordninger. En slik overføring vil også gi kommunene mer helhetlig økonomisk ansvar for å vurdere hva som samlet sett er best for brukerne.

Regjeringen har nedsatt et ekspertutvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av hjelpemiddelpolitikken. Utvalget skal vurdere endringer i dagens ordninger for å møte framtidige krav og forventninger.

For enslige, mindreårige asylsøkere, dekker staten 80 pst. av utgiftene dersom kommunene plasserer barna i barnevernet. De gjennomsnittlige utgiftene per barn er om lag en million kroner. Antallet som omfattes av ordningen vokser sterkt.

Et annet eksempel er legemidler på blå resept som skrives ut av leger og dekkes av Folketrygden. En slik finansiell ansvarsdeling med fare for variasjon i forskrivning og manglende kostnadsbevissthet tilsier at det er viktig å følge opp forskrivningen. Utvikling av Reseptregisteret vil gjøre det enklere å vurdere legenes utskrivningspraksis, for eksempel gjennom benchmarking. For noen legemidler, f.eks. kreftlegemidler, er ansvaret for finansiering overflyttet til de regionale helseforetakene, som da kan ta et helhetlig ansvar for formålseffektiv bruk av legemidlene.

7.4.3 Feilaktige priser og rammevilkår

En annen mekanisme er feilprising, der de statlige virksomhetene stilles overfor priser som ikke reflekterer de underliggende kostnadene, og derfor må forventes å gjøre tilpasninger som ikke er de mest kostnadseffektive.

Pensjonsutgifter er en vesentlig del av reelle lønnskostnader. De vil kunne utgjøre i størrelsesorden 15 pst. av bruttolønn i ordinære offentlige virksomheter. For ordinære forvaltningsorganer er det likevel slik at utgiftene i sin helhet dekkes av Statens pensjonskasse uten premiefinansiering fra virksomhetenes side. For yrkesgrupper med særaldersgrenser ville pensjonspremier utgjort langt mer enn 15 pst. Politiet og Forsvaret er to av flere etater med særaldersgrenser der man ikke har synliggjort de faktiske kostnadene ved ordningene, og der etatene ikke stilles overfor de fulle personalkostnadene i egen organisasjon. Dette bidrar trolig til feilallokering mellom innsatsfaktorer (personell vs. innkjøpte tjenester, personell vs. teknologi, grupper med særaldersgrenser vs. grupper uten). Dessuten gjør det at virksomhetene ikke har insentiver til å stoppe uheldige tilpasninger, for eksempel ved at politifolk skifter arbeidsplass sent i karrieren til stillinger med særaldersgrense.

Børmer-utvalget tilrår i sin utredning (NOU 2015: 14) i kapittel 9 at: «Det arbeides videre med forenkling og standardisering på områder der virksomhetene i dag behandles forskjellig, eksempelvis for pensjonspremier og feriepenger.» Stikkord vil være sammenlignbarhet og lik behandling.

Børmer-utvalget foreslår at det skal bli obligatorisk for statlige virksomheter å føre periodisert virksomhetsregnskap på virksomhetsnivå. Virksomhetene skal fortsatt rapportere til statsregnskapet etter kontantprinsippet, slik de gjør i dag. Et slikt periodisert virksomhetsregnskap vil gi mer komplett og detaljert informasjon enn kontantprinsippet, som i dag ligger til grunn for virksomhetsregnskapet i to av tre statlige virksomheter. Det vil også gi et grunnlag for mer konsistent sammenligning av regnskap over tid for den enkelte virksomhet og muligheter for sammenligninger av bl.a. effektivitet på tvers i staten.

Mangelfulle vurderinger av de reelle kostnader til sikkerhet er en ytterligere mekanisme som kan bidra til lite effektiv ressursbruk. Innenfor vegsektoren og deler av helsesektoren gjøres det systematiske analyser av hvordan ulike tiltak kan redusere antall tapte liv. Det hører imidlertid til unntakene.

Gjennomgående vil utgiftene til sikkerhet i mye større grad:

  • tilpasses pengerikeligheten i den angjeldende sektoren, slik at sikkerhetskrav i petroleumsvirksomheten gjør at prisen per sparte liv synes å være mye høyere enn f.eks. i byggebransjen.

  • tilpasses fordi opplevelsen er at man ikke tør å stå ved en kalkulert risiko uansett hvor liten den er. Et eksempel er sikkerhetstiltak i planene for nye regjeringskontorer, der planer om ikke lenger å kunne benytte nåværende regjeringslokaler, ikke synes å stå i rimelig forhold til sikkerhetsnivået på andre områder. En mulig løsning kan være å innføre eksplisitte krav til hvordan slike sikkerhetsvurderinger skal gjennomføres.

I første rapport ga kommisjonen i kapitel 11 en grundig vurdering av krav og reguleringer i bygge- og anleggssektoren og behovet for forenklinger. Slike krav har betydning for ressursbruken både i offentlig og privat sektor, og økte krav og reguleringer har bidratt til en kraftig kostnadsvekst og en svekkelse av produktivitetsveksten i sektoren.

Gjennomføringen av store statlige prosjekter er profesjonalisert de senere årene. Prosjekter på over 750 mill. kroner må gjennom en toleddet kvalitetssikring, først av konseptet (KS1), og senere av styringsunderlag og kostnadsoverslag (KS2).

Hensikten med KS1 er å sikre at man ikke går veldig langt i planleggingen av et prosjekt før man har gjort et arbeid for å vurdere om hovedinnretningen av prosjektet er fornuftig (typisk eksemplifisert av om man skal velge tunnel eller bro for å krysse en fjord). Hensikten med KS2 er å sikre at man har realistisk og fornuftig grunnlag for å styre fremdrift og kostnader når prosjektet skal gjennomføres. For begge formålene er det grunn til å tro at kvalitetssikringsmekanismen har gitt positive effekter. Den store gjenstående svakheten er hva som skjer i prosjektenes tidlige fase fra KS1 til KS2, der en stor del av kostnadsveksten i prosjektene skjer. I en studie av 12 offentlige investeringsprosjekter har Concept påvist at økningen i forventet kostnad i prosjektenes tidligfase varierer fra 0,6–9,4 mrd. kroner, mens variasjonen i den etterfølgende gjennomføringsfase er langt mindre.

På oppdrag fra Statsbygg har Menon Analyse sammen med DNV GL og ÅF Advansia gått gjennom kostnadsutviklingen for fire statlige byggeprosjekter fra KS1 til KS2 (Menon 2015). Gjennom kvalitetssikringen er det dokumentert at flere av prosjektene har hatt en kraftig økning i forventede kostnader i forprosjektfasen fra KS1 til KS2: Campus Ås økte med over 3 mrd. kroner (138 pst.), Nasjonalmuseet økte med 1,9 mrd. kroner (54 pst.), Folkehelseinstituttet økte med over 800 mill. kroner (30 pst.) og Arkivverket med over 250 mill. kroner (46 pst.).

I rapporten peker Menon på følgende årsaker for kostnadsveksten: endring i bruttoareal, arealsammensetning, byggets standard (signalbygg, miljøambisjon mv.), lokalisering/tomtevalg og generelle byggekostnader. Når det gjelder de bakenforliggende årsakene til endringene peker rapporten på:

  1. KVU1/KS1 estimatene er for lave ift. de forutsetningene en la til grunn

  2. endring i behov og løsninger på en måte som ikke ble forutsett i KVU/KS1

  3. begrenset oppmerksomhet på å holde investeringskostnaden på nivå med KVU/KS1 estimatene.

I forkant av en KS1 vil de involverte ha interesse av å holde kostnadsestimater på et moderat nivå slik at konseptet blir valgt for videre planlegging. Men når denne milepælen først er unnagjort, har de involverte stor interesse og gode muligheter til å legge inn det de ønsker i prosjekter, for eksempel utvidelser, høyere standard mv. De involverte aktørene – både bruker og byggherre – har dermed kun få insentiver til å holde kostnadene nede i fasen mellom KS1 og KS2.

Et eksempel på dette er at Statsbygg, som er involvert i de fleste statlige byggeprosjekter, ikke i tilstrekkelig grad måles på om de f.eks. klarer å holde kostnadene per kvadratmeter eller kostnaden per ansatt nede i fasen mellom KS1 og KS2. Hovedmålet for Statsbygg (ifølge tildelingsbrevet) er gode statlige lokalanskaffelser. Prosjekter skal gjennomføres innenfor styringsrammen og til avtalt tid, og lokalene skal være «bærekraftige og energieffektive». Til og med 2015 var Statsbygg pålagt å stille høyere energikrav til nye bygg enn kravene i teknisk forskrift. Dette kan i seg selv ha virket kostnadsdrivende, selv om det også gir muligheter for reduserte levetidskostnader. Praksisen følger av pålegg gjennom tildelingsbrevet og uttrykkes i f.eks. Statsbyggs miljøstrategi 2015–2018, der Statsbygg tar mål av seg å være en pådriver og rollemodell på miljøfeltet. I årsrapporten for 2014 viser Statsbygg selv til at de har flere såkalte forbildeprosjekter under prosjektering eller bygging med høye miljøambisjoner.

I fasen fra KS1 og KS2 kan de involverte nokså trygt basere seg på en antakelse om at de ikke må endre konseptvalg, fordi dette sjelden eller aldri har skjedd. Men et betydelig «scope creep» kan gjøre at det alternativet som fremsto som det mest lønnsomme i forbindelse med KS1, ikke er det lenger. Det kan kanskje eksemplifiseres enklest med byggeprosjekter: dersom de nye byggene viser seg å bli langt dyrere enn man trodde i KS1, bør det være grunnlag for å revurdere beslutningen om f.eks. å flytte Veterinærinstitusjonene fra Oslo til Ås, eller fra gamle regjeringskontorer til nye bygg.

7.4.4 Tiltak for å fange tidstyver og sikre effektivitetsgevinster

Statlige virksomheter skal identifisere og rapportere inn unødvendige oppgaver og prosesser de opplever er forårsaket av andre, samt sette i gang lokale prosesser for å effektivisere egen virksomhet. Per november 2015 var det rapportert inn 1 795 eksterne tidstyver, det vil si tidstyver som er forårsaket av andre enn den aktuelle virksomheten. I noen tilfeller er samme tidstyv meldt inn av mange virksomheter.

Eksempler på eksterne tidstyver som er ferdigbehandlet og fjernet er:

  • Olje- og energidepartementet har gjennomført en forskriftsendring som fjerner dobbeltarbeid hos NVE og fylkesmannen. I dag behandler NVE pålegg om miljøtiltak og dam-rehabilitering og enkelte vedtak knyttet til opprustning og utvidelse av kraftanlegg, mens fylkesmannen gir samtykke til nødvendig ekspropriasjon. Dette innebærer et unødvendig dobbeltarbeid, ettersom vurderingene ofte er ganske sammenfallende. For å redusere dobbeltarbeidet har myndighetene valgt å forenkle saksbehandlingen for ekspropriasjon i bestemte typer vannkraftsaker, ved at NVE også skal gi samtykke til ekspropriasjon i disse sakene. Forskriftsendringen trådte i kraft 1.1.2016, og vil frigjøre ressurser hos fylkesmennene uten at NVEs arbeidsbyrde økes nevneverdig.

  • Staten betalte 210 000 kroner i 2014 for 60 000 klimakvoter knyttet til de statsansattes reisevirksomhet. De administrative kostnadene knyttet til rapportering var på om lag 400 000 kroner. Denne rapporteringen er nå fjernet og erstattet med et system basert på anslag for reisevirksomheten.

  • Tidligere måtte innbyggere som for eksempel får påvist hjertesykdom eller diabetes, søke Fylkesmannen om dispensasjon fra helsekravene for å beholde førerkortet. Fylkesmennene mener slik saksgang gir unødvendig byråkrati. Nå er ordningen endret, slik at helsetjenesten i større grad skal avgjøre om det kan gis dispensasjon.

Tidstyvregisteringen har, i tillegg til å identifisere eget potensial for effektivisering, gitt virksomhetene et forum for å ta opp oppgaver som er pålagt av andre, og som oppleves å kreve uforholdsmessig mye ressurser i virksomheten. Av 1 795 rapporterte eksterne tidstyver er bare 66 registrert som fjernet, og 312 som i ferd med å bli fjernet. Det påpekes at tidstyver som er registrert med uendret status, også kan være fjernet, men at dette ikke har blitt registrert i databasen. Mange virksomheter har også benyttet kravet om rapportering av tidstyver som en inspirasjon til en intern gjennomgang av ressursbruk. Fjerning av tidstyver krever ressurser til vurdering og gjennomføring. Når den som bærer kostnadene ved en tidstyv er en annen enn den som skal ta arbeidet med å fjerne den, vil dette arbeidet lett bli nedprioritert til fordel for virksomhetens egne prosesser, med svak fremdrift som resultat.

I budsjettforslaget for 2015 introduserte Regjeringen et effektivitetskutt kalt avbyråkratiserings- og effektivitetsreformen. Forslaget var opprinnelig et kutt på 0,5 pst. som ble forhøyet til 0,6 pst. ved stortingsbehandlingen av budsjettet. I budsjettet for 2016 ble kuttet etter stortingsbehandling økt til 0,7 pst. Reformen bygger på lignende ordninger i Danmark, Finland og Sverige og anbefalinger fra OECD. Den tar sikte på å sikre at gevinster av normale produktivitetsforbedringer kommer hele det statlige fellesskapet til gode og ikke bare fører til utilsiktet merforbruk i de enkelte etatene. Reformen gir virksomhetene et klart insentiv til å gå gjennom egne oppgaver og prosesser, på jakt etter oppgaver som kan utføres enklere eller som virksomheten til og med kan slutte å utføre. Effektivitetskuttet kan imidlertid også utfordre kapasiteten til å gjøre endringer. Stor grad av statlig detaljstyring kan gjøre det krevende å realisere effektivitetsgevinster.

Det er grunn til å tro at det også i kommunesektoren er muligheter til løpende effektivisering av virksomheten. I Danmark er det innført en ordning for uttrekk av slike gevinster, som inngår i den årlige forhandlingen om inntektsutviklingen mellom kommunesektoren og regjeringen. Det gjøres et uttrekk eller omprioriteringsbidrag på 1 pst. av størstedelen av de kommunale utgiftene, hvorav en del blir tilbakeført til kommunesektoren til bruk på prioriterte områder. Det kan være grunn til å vurdere liknende tiltak i Norge.

7.4.5 Utdeling av rettigheter og privilegier

På mange områder har offentlig forvaltning ansvar for reguleringer av en rekke rettigheter og for tildeling av privilegier med potensielt stor økonomisk verdi. Måten disse rettighetene blir fordelt på kan både ha stor betydning for hvor effektivt ressursene blir brukt, og for hvilke grupper som nyter godt av slike rettigheter og privilegier, f. eks. i form av konsesjoner eller skattefordeler. Under beskrives noen slike rettigheter og privilegier.

Kraftintensiv industri

Det finnes en rekke eksempler på at kraftkrevende industri gis betydelige fordeler gjennom bl.a. gratis utslippskvoter, lave kraftpriser og frafall av hjemfallskrav:

Vederlagsfrie kvoter:

  • Innenfor EUs kvotesystem skjer det en omfattende tildeling av vederlagsfrie kvoter. Tildelingen er som hovedregel basert på historisk produksjon multiplisert med utslippsfaktorer. Omfanget av sektorer som omfattes, er meget stort. Norske bedrifter, inkludert petroleumsvirksomheten, forventes å kunne motta i størrelsesorden 130 mill. vederlagsfrie kvoter for perioden 2013–2020. Antallet vil kunne påvirkes av bl.a. kapasitetsendringer. Det er stor usikkerhet knyttet til kvoteprisen på lang sikt. Med en kvotepris på mellom 70 og 80 kroner per tonn CO2 har forventet tildeling av vederlagsfrie kvoter til norske bedrifter en verdi på mellom 9 og 10 mrd. kroner.

  • Ordningen er en del av EUs kvotesystem. Alle land som er del av kvotesystemet har utdelt vederlagsfrie kvoter til sine bedrifter, og reglene for tildeling av kvoter er harmonisert. Eventuelle endringer må derfor skje på europeisk nivå.

Fritak for elsertifikatplikt:

  • Kraftleverandører og forbrukere med egen kraftanskaffelse har en lovpålagt plikt til å kjøpe sertifikater for en bestemt andel av sitt forbruk. Kraftkrevende industri er imidlertid ikke pålagt sertifikatplikt. Fritaket for elsertifikatplikten utgjør en støtte på i størrelsesorden 270 mill. kroner i 2014.

  • Elsertifikatordningen avsluttes i 2020 og bør, etter Produktivitetskommisjonens vurdering, ikke fornyes, se også tilråding i Produktivitetskommisjonens første rapport.

CO2-kompensasjon for industrien:

  • Det er opprettet en kompensasjonsordning for CO2-innslaget i kraftprisen. Ordningen innebærer at norsk industri delvis kompenseres for økte kraftpriser som følge av EUs kvotesystem for CO2-utslipp. Kompensasjonsordningen medfører at de deler av industrien som er omfattet av EUs kvotedirektiv ikke står overfor den reelle kvoteprisen. Ordningen kan føre til at det gjennomføres større og dyrere utslippsreduksjoner innenfor kvotesystemet uten at de samlede utslippene reduseres. For 2014 ble det utbetalt 223 mill. kroner, mens det i 2016 er budsjettert med 524 mill. kroner til ordningen.

  • Kommisjonen mener ordningen bør avskaffes. Den bidrar til å svekke både insentivstrukturen og legitimiteten til kvotesystemet.

Hjemfallsgaven:

  • Ved innføringen av konsolideringsmodellen i Ot.prp. nr. 61 (2007–2008) ble det åpnet for at private eiere av konsederte kraftverk kunne selge 2/3 eller mer til offentlige eiere før hjemfall inntrer. Nåverdien av at staten på denne måten frafalt sitt framtidige krav på hjemfall ble anslått til i størrelsesorden 10–15 mrd. kroner i 2008.

Oppdrettskonsesjoner

Oppdrettskonsesjoner i sjø er et knapt gode med betydelig verdi. Oppdrettskonsesjonene som ble tildelt gjennom auksjon i 2013 ble verdsatt til mellom 55 og 66 mill. kroner. Utdeling av slike konsesjoner til en pris lavere enn markedspris, slik det bl.a. ble gjort i konsesjonsrundene i 2009 og 2013, innebærer et betydelig subsidieelement til enkeltaktører. Konsesjonene er omsettelige, og gevinsten kan dermed realiseres med én gang. Utdeling ved auksjon gir en objektiv og effektiv måte å dele ut tillatelser på, i motsetning til skjønnsbaserte kriterier. Staten har blitt dømt til å betale erstatning til enkelte selskaper som ikke fikk konsesjon i 2009, da de var uenige i tolkningen av de skjønnsbaserte kriteriene.

Auksjon innebærer at oppdrettstillatelsene går til de aktørene som verdsetter dem høyest. Høy betalingsvillighet vil bl.a. reflektere at de evner å produsere mer effektivt enn andre. Oppdrettskonsesjoner i sjø bør som prinsipp deles ut til høystbydende gjennom auksjon.

I noen tildelingsrunder har det blitt delt ut rett til å øke eksisterende kapasitet framfor nye konsesjoner. I 2015 kunne alle eksisterende oppdrettere for eksempel søke om 5 pst. økt kapasitet. Det innebærer et privilegium for allerede etablerte aktører framfor nye, og for store aktører framfor små. Dette er en inngangsbarriere som må antas å være konkurransehemmende. Alle utlysninger av oppdrettskonsesjoner bør som prinsipp være tilgjengelige for alle.

I 2015 er det innført en ny type konsesjon, utviklingskonsesjoner. Det innebærer at kommersielle foretak kan få vederlagsfrie utviklingstillatelser i opptil 15 år mens de driver med utvikling som skal innebære betydelig innovasjon. Prosjektene kan være store og dermed få tildelt mange tillatelser. Underveis kan selskapene produsere og selge oppdrettsfisk på vanlig måte. Det er også bestemt at tillatelsene kan konverteres til kommersielle, tidsubegrensede tillatelser etter utviklingsperiodens utløp, mot et vederlag fastsatt til 10 mill. kroner. Dagens markedspris for kommersielle tillatelser kan, på bakgrunn av forrige auksjonsrunde, anslås å være om lag 60 mill. kroner. Utviklingskonsesjonene innebærer altså betydelige privilegier, både fordi verdien av å produsere fisk i perioden kan være høy og fordi konvertering til kommersielle tillatelser vil skje til sterkt rabatterte priser.

Landbruk

Landbruksnæringen er en av de mest privilegerte næringene i Norge, som er grundig behandlet i kommisjonens første rapport. Det ble pekt på at landbrukspolitikken består av et komplekst system av økonomiske og juridiske virkemidler som trolig innebærer betydelige velferdstap. Kommisjonen anbefalte bl.a. at støtte og reguleringer som hemmer effektive tilpasninger i næringen reduseres eller avvikles.

Fiskeri

Fiskekvoter tildeles i dag uten vederlag. Dette kan ses på som tildeling av et privilegium – retten til å fiske. Fiskeriressursene utgjør betydelige verdier for det norske samfunnet og gir opphav til ressursrente som til nå ikke har vært beskattet. Begrunnelsen for dette har vært at ressursrenten skal tilfalle næringen og kystsamfunnene. Det er antakelig også en stor potensiell ressursrente som ikke realiseres, bl.a. på grunn av kvotesystemets utforming.

For å realisere ressursrenten er det nødvendig å gjøre kvotesystemet mer fleksibelt, slik at kapasiteten blir bedre utnyttet og lønnsomheten blir høyere. Et viktig argument for en ressursrentebeskatning er også at det nå bare er forholdsvis få aktører som har adgang til å utnytte det knapphetsgodet som fiskeressursene er. Verdiøkningen som skapes ved utnytting av det knappe godet bør derfor tilføres fellesskapet. Dette er et argument som styrkes jo færre aktører som har en slik adgang til å drive fiske.

Særbehandling av sjøfolk

Maritim næring mottar betydelige privilegier, som for eksempel tilskuddsordningene for sysselsetting av sjøfolk. Dette er en ordning som vrir ressursbruk mellom næringer og utgjør en betydelig utgift på statsbudsjettet. Kommisjonen anbefalte i sin første rapport at en bør unngå å subsidiere anvendelse av arbeidskraftressurser i en spesiell næring.

7.4.6 Kommisjonens vurderinger

Det overordnede målet for offentlig virksomhet må være gode resultater for innbyggerne, med en effektiv bruk av ressursene. Den viktigste mekanisme for å ivareta dette er budsjettprosessen, hvor alle interesser og ønsker blir avveid til en endelig prioritering. Budsjettprosessen skal sette søkelys på kostnader og nytte av ulike tiltak og de beste prosjektene skal velges ut. Budsjettprosessen skal også revurdere gamle prosjekter og virksomheter. Arbeidet med statsbudsjettet og årlige budsjettvedtak i kommuner og fylkeskommuner gir politisk handlefrihet og ansvar for pengebruken. Som vist i dette kapitlet er det mange føringer for pengebruken som reduserer handlefriheten og ansvaret.

Når mål om en viss ressursinnsats eller bemanning på eller over visse minstenormer blir styrende, svekkes motivasjonen for effektiv ressursbruk. Kommisjonen mener generelt en må være varsom med slike ressursmål og detaljerte føringer for ressursinnsatsen i offentlig sektor.

Kommisjonen går inn for at statsbudsjettet gjennomgås systematisk med sikte på å begrense antall ordninger som binder budsjettet til bestemte normer for ressurs- eller bemanningsbruk. Refusjons- og tilskuddsordninger som svekker effektiviteten i kommunal tjenesteyting bør også gjennomgås og strammes inn. De offentlige organer som har ansvar for en oppgave, bør i størst mulig grad ha et helhetlig økonomisk ansvar for løsningen av oppgaven, slik at ressursene brukes mest mulig effektivt.

Kommisjonen støtter Børmer-utvalgets anbefaling om at det innføres et opplegg for kostnadsstyrt prosjektplanlegging i staten. Det vil kunne bidra til å redusere de betydelige kostnadsøkninger i offentlige investeringsprosjekters tidligfaser. I tillegg bør det innføres konkrete tiltak, som kan gi både brukeren og byggherren i statlige byggeprosjekter insentiver til å bygge mest mulig kostnadseffektivt.

Antall eldre vil etter hvert øke sterkt. Dersom institusjonsbasert omsorg skal stå for hovedtyngden av det økte omsorgsbehovet, vil utgiftene øke kraftig. Det må satses på ny teknologi og andre tiltak som gir større grupper av eldre muligheten for å fungere i egen bolig, se også drøftingen i kapittel 7.9.

Kommisjonen mener at både prosessene knyttet til fjerning av tidstyver og til oppfølging av effektivitetskuttene er riktige og nødvendige tiltak for å bidra til økt effektivitet i offentlige sektor. Slike generelle tiltak kan imidlertid ikke erstatte mer strukturelle endringer for å få bedre organisering av offentlig forvaltning og tjenesteyting.

7.5 Offentlige institusjoner. Ledelse og handlingsrom

7.5.1 Ledelse av offentlige institusjoner

Ledelse av statlige organer er krevende. I tillegg til mål og krav fra overordnede organer gjelder en lang rekke lover, regler og bestemmelser (Nesheim 2015).

En effektiv bruk av arbeidskraftressursene er avgjørende for produktivitet, både i offentlig og privat sektor. Det er flere rigiditeter i offentlige arbeidsmarkeder som vanskeliggjør effektiv ressursbruk. Rigiditetene gjelder bl.a. ledelsens styringsmuligheter når det gjelder lønn, disponering av arbeidskraften og organisering av arbeidet. I privat sektor vil ledelsen og organisasjonene jobbe sammen om høyest mulig produktivitet slik at jobbene forblir trygge og bedriftens lønnsevne bedres. I offentlig sektor er det andre insentiver som påvirker hvordan ansatte og ledelse jobber med effektivisering. Målbildet er ofte langt mer komplisert enn i privat sektor, og belønning for høy effektivitet blir vanskeligere.

Lederne skal legge til rette for prosesser som tar i bruk medarbeidernes ressurser og utvikler og forsterker disse, men som også styrer bruken av ressursene. Tidligere Forvaltings- og administrasjonsdepartementet, nå Kommunal- og moderniseringsdepartementet, søker å rettlede og utvikle ledere i staten gjennom prinsipper fastsatt i en lederplattform fra 2008. Plattformen er supplert med en ny lederplakat fastsatt i 2014. Lederplattformen legger, ifølge Colbjørnsen (2015), hovedvekt på ledelse gjennom tilrettelegging, mens den nye lederplakaten legger noe større vekt på «top-down» styring, med en tydeligere forankring i politiske vedtak, mål og strategier.

Colbjørnsen mener Hovedavtalen i staten og tilsvarende avtaler for sektorselskap og helseforetak i stor grad innsnevrer handlingsrommet for hvordan lederskap kan utøves. 84 pst. av arbeidstakerne i statlig sektor er fagorganisert. Med unntak av de 300 lederne som er omfattet av lederlønnssystemet, se boks 7.2, får alle medarbeidere i statsforvaltningen fastlagt sin lønn gjennom tariffavtale. Avtalene bygger på at partene er likeverdige, og de ansatte har forhandlingsrett i alle spørsmål som medfører varige endringer i organisasjonskartet. Dersom man ikke blir enige, går tvisten først til megling og ved fortsatt uenighet til en partssammensatt nemnd. Ledelsens muligheter til å ha det avgjørende ordet er dermed sterkt beskåret.

Boks 7.2 Nytt lederlønnssystem i staten

Statens lederlønnssystem ble etablert i 1991. Systemet var bl.a. ment å kople statlige lederes resultater og lønn tettere sammen. Praksis til nå har vært at lønn til ledere har økt jevnt og trutt, uavhengig av resultater. I de nye retningslinjene er det fremhevet at resultater og lønn skal ses bedre i sammenheng. Dette er ikke nytt, men en tydeliggjøring, slik at praksis forhåpentlig kan endres.

Ifølge lederlønnssystemet/retningslinjene skal gjennomføring og resultater fra foregående år vurderes før lønnen for kommende år vurderes. Vurderingen skal være faktabasert, etterprøvbar og dokumenteres skriftlig.

Det skal årlig stilles krav til stillingen og resultater. Kravene omhandler lederens bidrag til virksomhetens måloppnåelse (både på kort og lang sikt). Grunnlaget finnes bl.a. i tildelingsbrevets mål, virksomhetsplan, kravene i lederplakaten mv. Det er med andre ord også krav til utvikling av ledelse, organisasjon og av lederen selv. Disse kravene nedfelles i et vedlegg til kontrakten.

Vedlegget til kontrakten benyttes i en forberedt samtale om oppnådde resultater. Samtalen er et ledelsesverktøy og gir mulighet til å diskutere utfordringer, handlingsrom, suksesser og utviklingspotensial. Resultatet av samtalen dokumenteres og danner grunnlaget for lønnsjusteringen. Lønnen kan justeres opp hvis oppnådde resultater står i henhold til nedfelte krav, men må holdes innenfor intervallets øvre grense.

Colbjørnsen oppsummerer virkningene slik:

«Statens konsensusmodell er inspirert av avtaleverket i privat sektor. Private virksomheter skiller seg imidlertid fra staten ved at de som oftest er eksponert for konkurranse. Trusselen om svekket konkurransekraft og tapte arbeidsplasser disiplinerer partene fra å presse sine særinteresser for langt.2 Statsforvaltningen er skjermet fra denne mekanismen, og er mer sårbar for at konsensusnormen kan gjøre det legitimt å blokkere omstillinger som man ikke ser viktigheten av for egen del.»

Og videre:

«Partssamarbeidet i staten definerer ledelse som et samarbeidsprosjekt der ledere og tillitsvalgte skal møtes som likeverdige parter. Arbeidsgivers styringsrett er lite tematisert. Hovedavtalen legger i stedet til grunn at konflikter skal forebygges og løses innen rammen av en støttende og involverende lederstil, med vekt på å legge til rette for kreative læringsmiljøer og reell medbestemmelse. En slik lederstil kan stimulere til fortløpende forbedringer i det daglige arbeidet. Den er neppe like velegnet til å gi ledere den styringsautoriteten som de trenger til å gjennomføre omstillinger og innovasjoner som møter sterk motstand fra tillitsvalgte og andre særinteresser.»

I industrien og deler av privat næringsliv for øvrig, henger ofte samarbeidsklima og omstillingsvilje sammen med at arbeidstakerne er organisert i få og brede organisasjoner. I store deler av offentlig virksomhet er det mer oppsplittede relasjoner, fordi medarbeiderne er organisert i mange smale og spesialiserte organisasjoner med sterke profesjonsinteresser. Dette gjelder særlig i spesialisthelsetjenesten, men også innenfor både justis- og universitets og høyskolesektorene er det flere og sterke organisasjoner. For organisasjonene (og dels også ledelsen) vil det lett kunne bli et spill om å få flere ressurser, framfor å gjennomføre tiltak for å øke effektiviteten. Ledelsen er ofte pålagt en rekke mål utover å sørge for effektiv drift, og handlingsrommet for effektivitetsforbedringer er i mange tilfeller begrenset av politiske hensyn. Svake institusjoner kan da hindre en flytting av ressurser fra dårlige til gode miljøer.

Mens økt produktivitet i privat sektor blir sett på som positivt, vil organisasjonene i offentlig sektor kunne se på økt produktivitet som en trussel, dels mot kvaliteten på tjenestene og dels mot antall arbeidsplasser. Å oppnå gode samarbeidsrelasjoner og beslutninger som øker effektiviteten vil derfor ofte være mer krevende i mange offentlige virksomheter.

Gode pensjonsordninger i offentlig sektor kan veie opp for lavere lønn ved rekruttering av arbeidskraft, inkludert ledere. Barrierer for mobilitet mellom privat og offentlig sektor kan svekke rekrutteringsgrunnlaget for gode ledere i offentlig sektor og låse ledere inne i sektorer eller virksomheter.

Boks 7.3 Tjenestemannslovutvalget

Tjenestemannslovutvalget, ledet av advokat Ingeborg Moen Borgerud, la fram sin enstemmige innstilling for Kommunal- og moderniseringsdepartementet 18. desember 2015. I løpet av våren 2016 vil utredningen være på bred høring.

Utvalget har vurdert hvilke endringer som bør gjøres i tjenestemannsloven for å støtte opp under de statsansattes rolle i en moderne forvaltning. Tjenestemannsloven omfatter ikke embetsmenn, og de ansatte ved universiteter og høyskoler er også underlagt en egen lov.

Utvalget foreslår å stramme inn adgangen til midlertidige ansettelser, forenkling av ansettelsesprosessen og i reglene omkring oppsigelser. De ansatte i staten skal likevel fortsatt ha et noe sterkere stillingsvern enn arbeidstakere som er omfattet av arbeidsmiljøloven.

7.5.2 Rekruttering av ledere

I rapporten «Mot alle odds, Veier til samordning i norsk forvaltning» (Difi 2014b) opplyses at av til sammen 871 ledere i departementene i 2013, var det bare 21 som hadde byttet departement det siste året. Difi observerer at det også mellom departementer og direktorater er lav ledermobilitet.

Bragelien og Mjøs (2009) har på oppdrag fra daværende Fornyings- og administrasjons-departementet (FAD) kartlagt lederlønnssystemet i staten herunder bakgrunnen til de ledere som var i systemet. Basert på besvarelser fra 175 ledere viste kartleggingen at 75 ledere bare hadde erfaring fra staten, mens ytterligere 23 hadde erfaring fra annen offentlig virksomhet. Til sammen 98 (56 pst.) hadde altså bare erfaring fra offentlig virksomhet. Ytterligere 48 (27 pst.) hadde erfaring fra både offentlig og privat sektor før de ble ansatt i den aktuelle lederstilling. 29 hadde bare erfaring fra privat virksomhet (16 pst.). Når også lengden på erfaringen ble tatt hensyn til, fant forskerne at 73 pst. av samlet erfaring til lederne i lederlønnsordningen var fra statlig virksomhet, 17 pst. fra annen offentlig virksomhet og 10 pst. fra privat virksomhet.

Tall fra lederlønnssystemet for årene 2010 til 2014 viser at av 189 helt nyansatte i systemet i disse fem årene, hadde 171 (90 pst.) jobbet i staten en eller annen gang tidligere. Når en også inkluderer personer som har vært vurdert i systemet flere ganger (totalt 232) er det 150 (65 pst.) som er ansatt fra samme departementsområde, mens 31 (13 pst.) kom til stillingen fra annen statlig virksomhet. 51 personer (22 pst.) kom til stillingen fra en ekstern, ikke statlig stilling (som kan være kommunal eller privat). Mange av disse kan også tidligere ha hatt en statlig stilling.

Hovedinntrykket er at ledere i staten har tyngden av sin erfaring fra statlig virksomhet og som oftest innen samme sektor der de skal ha nye lederoppgaver. Dette kan ha både positive og negative sider. At de kjenner sektoren og hvordan det politiske systemet virker, er åpenbart en fordel, men det kan også virke konserverende at så få rekrutteres fra privat sektor eller fra andre etater (Colbjørnsen 2015).

Det er velkjent at enkelte andre land, f.eks. Storbritannia, legger stor vekt på felles utdanning og karriere for embets- og tjenestemenn for å lage en felles offentlig forvaltningskultur. Tiltak for å utvikle uformelle nettverk i forvaltningen kan bidra til en større grad av felles forvaltningskultur. I regi av Difi, tidligere Fornyings- og administrasjonsdepartementet og nå Kommunal- og moderniseringsdepartementet, har det vært gjennomført en del samlinger og kurs for å bidra til felles kultur, kunnskap og holdninger. Dette er i senere tid forsterket gjennom kommunal- og moderniseringsministerens «Program for styring og ledelse i staten». Programmet innebærer bl.a. tilbud om etterutdanning i samarbeid med Universitetet i Oslo, kompetansetilbud om strategisk ledelse og om bruk av IKT.

Rekrutteringen til offentlig sektor kan også bli påvirket av at lønningene i liten grad er differensiert mellom ulike deler av landet. I storbyene med høye boligpriser er lønnsnivået for lærere og sykepleiere lavere (målt ved hva man har igjen etter å ha betalt boligutgifter) enn i distriktene. Dette kan gjøre det lettere å rekruttere gode lærere og sykepleiere i distriktene, mens skoler og sykehus i storbyene i større grad konkurrerer med privat sektor om de beste kandidatene. Dermed kan effektiviteten i offentlig sektor i storbyene bli svekket (Delfgaauw og Dur 2008).

7.5.3 Fristilling av statlige virksomheter

I årene fra 1992 til 2003 ble en rekke statlige virksomheter fristilt fra den vanlige statsforvaltningen og organisert som egne selskap eller foretak. Blant disse er Statnett, Statskraft, Posten, Telenor, virksomhetene i jernbanesektoren, Avinor, Mesta og Entra eiendom.

Arnesen og Hagen (2008) har gjennomgått utviklingen i disse virksomhetene ut fra bedriftsøkonomiske og samfunnsmessige vurderinger. Hovedfunnene er at virksomhetene etter fristillingen produserer flere tjenester til lavere kostnader. Omlegging til en markedsorientert energisektor økte statens avkastning fra eierskapet til nett og vannkraftressurser, samtidig som ressursene ble brukt mer effektivt og prisene til kundene etter hvert gikk ned. I alle selskapene medførte fristillingene en reduksjon av årsverksinnsatsen samtidig som produksjonen økte. Dette har bidratt til å fristille arbeidskraften til andre deler av økonomien, i en periode med generelt sterk etterspørsel etter arbeidskraft.

Overgangen fra et system der det politiske systemet var oppdragsgiver til et markedsbasert system ga ifølge Arnesen og Hagen (2008) samfunnsøkonomiske gevinster gjennom tre mekanismer:

  • Tradisjonelle goder og tjenester ble produsert rimeligere som følge av virksomhetsinterne, kostnadsreduserende tiltak.

  • Foretakene benyttet sin frie stilling til å ekspandere virksomheten, både ved ny aktivitet og ved oppkjøp.

  • Friheten til å finansiere større investeringer og satsinger ut fra kommersielle betraktninger har gitt tilpasninger til betalingsvilje på etterspørselssiden, og flere kunder har fått det de ønsket.

Markedseksponeringen har bidratt til økt oppmerksomhet om brukerne, samtidig som bedre økonomisk drift har gitt betydelige overskudd. Forskerne finner ikke belegg for påstander om at demokratiske prosesser er svekket. Det har vokst fram en klarere arbeidsdeling mellom produksjonsoppgaver og tilsynsfunksjoner. Dette medvirker til at den parlamentariske kontrollen har blitt ivaretatt. I motsetning til i en del andre land har fristillingsprosessen blitt drevet som en pragmatisk, tverrpolitisk søking etter gode praktiske løsninger for viktige samfunnssektorer, med tilsynelatende få ideologiske konflikter. Et pragmatisk samarbeid med fagbevegelsen, der de fristilte virksomheter ble organisert i en egen arbeidsgiverorganisasjon, NAVO, senere Spekter, var en del av denne prosessen ifølge forskerne.

Når fristillingene fra perioden 1992 til 2003 stort sett var vellykkede, er det naturlig å spørre om hvorfor det senere har vært få fristillinger. På oppdrag fra Spekter gikk Pöyry Management Consulting (2011) gjennom tjenesteproduksjonen i 36 virksomheter i statlig forvaltning med til sammen 80 000 ansatte. Pöyry fant at vel halvparten drev med tjenesteproduksjon og de øvrige i hovedsak med myndighetsutøvelse.

Fire tilfeldig valgte virksomheter ble gjennomgått grundig: Jernbaneverket, NAV, Forsvarets Logistikkorganisasjon (FLO) og Statens kartverk. Oppsummert finner rapporten at Jernbaneverket og FLO har volum og oppgaver (bl.a. produksjonsvirksomhet) som kan gi muligheter for effektivisering ved utskilling av hele eller deler av virksomheten. Også Statens kartverk har oversiktlige oppgaver som kan gjøre utskilling mulig. NAV ble vurdert å ha en størrelse og kompleksitet som gjør utskilling mindre aktuelt.

Rapporten påpeker at de deler av forvaltningen der stort innslag av myndighetsoppgaver gjør at det ikke er åpenbart fornuftig å skille ut virksomhet, kan det alternativt være fornuftig å rydde opp internt i forvaltningen gjennom tydeliggjøring av roller og bedre organisering.

Pöyry-rapporten gir ikke svar på hvorfor det ikke har skjedd fristillinger av betydning etter 2003. Den viktigste forklaringen synes å være at de fleste statlige virksomheter som ble fristilt i perioden fra 1992 til og med 2003, arbeidet på områder der det skjedde store ytre endringer ved åpning av markeder for konkurranse som f.eks. tele- og posttjenester. Dette hang bl.a. sammen med endringer i europeiske reguleringer og EØS-avtalen. Det ble tatt nasjonale beslutninger om konkurranse for kraftmarkedet, ny organisering av tjenester og infrastruktur for luftfarten og utskillelse av tjenesteproduksjon innen eiendom.

Det er nylig satt i gang en jernbanereform som medfører fristilling av jernbanens infrastruktur og økt konkurranse for NSB. Det er etablert et veiselskap som gir en ny statlig, fristilt aktør i vegutbyggingen og som kan gi erfaringer fra denne måten å organisere virksomhet på, selv om det ikke innebærer økt innslag av konkurranse i sektoren. Fristilling i deler av Forsvarets produksjonsvirksomhet kan vurderes. Også for flere utdannings- og forskningsinstitusjoner kan det være muligheter for utvikling av hele eller deler av virksomheten gjennom mer selvstendige organisasjoner.

Etter århundreskiftet er en lang rekke statlige institusjoner gitt økte fullmakter til å styre egen virksomhet gjennom såkalt nettobudsjettering. De fleste av disse virksomhetene er innenfor universitets- og høyskolesektoren, som gjennom ny lovgivning fikk sikret en betydelig faglig selvstendighet.

Nettobudsjetteringen gir økt handlefrihet til å utsette bruk av midler og til å oppnå gevinster som følge av investeringer. Institusjonene har imidlertid ikke samme frihet til å ta opp lån som helt fristilte institusjoner og selvstendige aksjeselskap vil ha. Erfaringsmessig kan slik fristilling gi grunnlag for utilsiktet ekspansjon gjennom låneopptak, dersom det ikke foreligger tilstrekkelig rammestyring eller virksomheten drives i et marked med disiplinerende konkurranse.

To offentlige utvalg har anbefalt fristilling av universitets- og høyskoleinstitusjonene bl.a. for å fremme bedre ledelse internt i institusjonene, uten at dette er fulgt opp av myndighetene. Kommisjonens vurdering er at disse institusjonene har behov for økt autonomi spesielt når det gjelder rekruttering, se kapittel 5.

7.5.4 Likere konkurransevilkår mellom offentlige og private aktører

Produktivitetskommisjonen er opptatt av å sikre like vilkår mellom offentlige og private tjenestetilbydere. I første rapport viser Kommisjonen til at virkemidlene i konkurranseloven ikke er tilstrekkelige for å sikre konkurranse på like vilkår mellom offentlige og private tjenestetilbydere. Kommisjonen mener bl.a. at Norge bør få et sterkere håndhevingsregime for å redusere risikoen for at det offentlige subsidierer konkurranseutsatt økonomisk aktivitet med midler fra annen virksomhet (såkalt kryss-subsidiering).

Nettoføring av merverdiavgift i statlige forvaltningsorgan fra 1. januar 2015 betyr at virksomhetenes beslutning om intern produksjon eller å sette produksjonen ut til eksterne skjer på grunnlag av en riktigere sammenligning av kostnader. Tidligere førte merverdiavgiften til at intern produksjon kunne fremstå som mer gunstig sammenlignet med kjøp fra private aktører. Med nettoføring av merverdiavgift er en konkurranseulempe for private aktører fjernet, og det er lagt til rette for en mer effektiv ressursbruk i statlige virksomheter. Ordningen innebærer en del administrative kostnader.

I Prop. 37 L (2015–2016) har Regjeringen fulgt opp forslaget om en politisk uavhengig håndheving av konkurranseloven ved at ankesaker behandles i en egen uavhengig nemnd og ikke i departement/statsråd.

EFTAs overvåkingsorgan (ESA) har påpekt forskjeller mellom konkurransevilkår for private og offentlige aktører. EØS-avtalen har forbud mot tildeling av offentlig støtte til foretak dersom støtten kan vri eller true med å vri konkurransen og påvirke samhandelen innen EØS-området. Også offentlige virksomheter kan være gjenstand for forbudet mot offentlig støtte. ESA har foreløpig konkludert med at det generelle skattefritaket for stat, helseforetak og kommunal virksomhet innebærer ulovlig statsstøtte. I flere konkrete saker har offentlige aktører drevet økonomisk aktivitet i konkurranse med private aktører, og skattefritaket har vært en ulovlig fordel for offentlige aktører. Skattefritaket gjelder all aktivitet som offentlige aktører utøver innenfor sitt rettssubjekt og omfatter i utgangspunktet alle inntekter, herunder inntekter fra kommersiell virksomhet, utbytte, gevinster og renteinntekter. ESA har anmodet norske myndigheter om å vurdere tiltak for å hindre at offentlige aktører kryss-subsidierer økonomisk aktivitet. I tillegg har ESA startet en vurdering av om offentlige aktører mottar ulovlige fordeler i form av ubegrensede garantier.

Konkurranse på like vilkår er sentralt for å sikre at samfunnets ressurser utnyttes mest mulig effektivt. Det generelle skattefritaket for de offentlige aktørene, kryss-subsidiering og eventuelle fordeler av ubegrensede garantier bryter med dette. Konkurransefordeler for offentlige aktører kan bl.a. føre til at de kan levere tjenester til lavere priser enn private tilbydere, og private tilbydere kan dermed drives ut av markedet. Særfordelene kan også lede til ineffektiv drift, siden virksomheten kan opprettholdes med svakere driftsresultater, men likevel være konkurransedyktig i markedet. Dette svekker insentivene til omstilling og innovasjon. På denne måten gir disse fordelene heller ikke best mulig bruk av arbeidskraften.

Problemet med det generelle skattefritaket for offentlige aktører kan i prinsippet løses på to måter. Det kan innføres skatteplikt for offentlige aktørers økonomiske aktivitet i skatteloven, eller det kan stilles krav om at det offentliges økonomiske aktivitet må skilles ut i egne skattepliktige selskaper (utskillingsplikt). Både skatteplikt og utskillingsplikt sikrer at den økonomiske aktiviteten blir beskattet. Utskillingsplikt er imidlertid et mer effektivt virkemiddel for å motvirke kryss-subsidiering fordi transaksjonene mellom ulike enheter blir transparente. Det kan gjøre politikere og administrasjon mer bevisst på skillet mellom forvaltning (myndighetsutøvelse) og økonomisk aktivitet, og dermed forhindre kryss-subsidiering. En utskillingsløsning vil føre til at de økonomiske forholdene må synliggjøres i offentlige årsregnskap og årsrapporter og styrke økonomi- og eierstyringen av aktiviteten.

I tillegg fjerner utskillingsplikt eventuelle fordeler offentlige aktører har av ubegrensede garantier. I kommuneloven framgår det at kommuner og fylkeskommuner ikke kan gå konkurs. Dette gir en ubegrenset garanti for alle forpliktelser. Økonomisk virksomhet i kommunene kan dermed få gunstigere finansieringsvilkår, kassakreditter og leverandørkreditter enn private konkurrenter. Dersom den økonomiske aktiviteten skilles ut i et eget selskap med begrenset ansvar, vil disse fordelene begrenses. Skatteplikt løser ikke eventuelle problemer med garantier og er heller ikke et like effektivt virkemiddel mot kryss-subsidiering.

7.5.5 Kommisjonens vurderinger

Som diskutert foran forutsetter en vellykket fristilling av offentlige institusjoner at de har handlefrihet til omstilling, ombemanning og omlokalisering. Tilstrekkelig handlingsrom for lederne er av stor betydning for effektiv drift av offentlige institusjoner. Lønn er et viktig virkemiddel for å få gode ledere, og lønnssystemet bør vektlegge at resultater nås. Staten bør i større grad enn hittil søke å rekruttere ledere som har ledererfaring fra annen virksomhet enn de statlige institusjoner de skal lede. Det er behov for økt fleksibilitet i praktisering av lov- og avtaleverk for å øke effektiviteten i en del virksomheter. Lønnssystemet i offentlig sektor må i større grad støtte opp under effektiv drift.

Fristillingene som ble gjennomført i perioden 1992 til 2003 virker i stor grad å ha bidratt til bedre ressursbruk og økt produktivitet. Mulighetene for organisatorisk fristilling for å ta ut effektivitetsgevinster bør vurderes også på andre områder, f.eks. slik det nå gjøres innenfor jernbanesektoren. For de fleste statlige virksomheter vil hovedoppgaven likevel være å arbeide for økt effektivitet innenfor nåværende tilknytning til statsforvaltningen, men slik at det siktes mot økt handlerom for utvikling og effektivisering gjennom klare mål, ansvarsforhold og bedre organisering.

Kommisjonen mener problemene med skattefritak for offentlige virksomheter, kryss-subsidiering og ubegrensede garantier bør løses med sikte på å skape mer effektiv konkurranse. Utskillingsplikt framstår som den mest hensiktsmessige løsningen. Målet med utskillingsplikt bør være å sikre at det offentliges aktiviteter som skjer i konkurranse med andre, må operere under samme vilkår som private aktører.

7.6 Offentlig arbeidskraftsbehov

Framskrivningene til 2060 som er diskutert i kapittel 4, viser at videreføring av historiske trender, bl.a. mht. standardveksten i offentlige tjenester, vil gi sterk vekst i behovet for arbeidskraft i offentlig tjenesteproduksjon, særlig etter 2025. I referansebanen er det beregnet at sysselsettingsandelen i offentlig sektor vil øke fra 27 pst. i 2014 til 45 pst. i 2060. Det økte arbeidskraftbehovet gjelder spesielt produksjon av helse- og omsorgstjenester.

Modellframskrivningene i kapittel 4 skal ikke tolkes som prognoser for hva som faktisk vil skje. I stedet viser de at konsekvensene av forutsetninger som hver for seg kan virke realistiske, fører til urealistiske og/eller uønskede tilstander. Beregningene viser hvor raskt Norge beveger seg i slike retninger, og dermed at det haster å korrigere utviklingen. Spesielt viser framskrivningene konsekvenser av en varig svak produktivitetsvekst.

Også andre analyser peker på at arbeidskraftbehovet i offentlig sektor kan øke markant framover (Holmøy m.fl. 2014, Perspektivmeldingen 2013). Økt produktivitet i offentlig sektor vil bidra til å redusere arbeidskraftbehovet, se kapittel 4.4. Jo lenger frem man ser, desto større utslag får man av forskjeller i produktivitetsvekst og andre forhold, bl.a. vekstrater for standardheving. Betydningen for offentlig sysselsetting forsterkes dessuten over tid av at antall brukere av helse- og omsorgstjenester vil øke betydelig som følge av veksten i antall eldre.

7.6.1 Rekruttering av riktig kompetanse

Hvor lett det vil bli for offentlig sektor å rekruttere tilstrekkelig og riktig arbeidskraft vil avhenge av en rekke forhold, men stigende lønnsforskjeller mellom privat og offentlig sektor har gjort det vanskeligere å få tak i visse typer kompetanse.

Kvaløy (2015) beskriver hvordan insentivene til å tiltrekke seg kompetanse og til å gjøre en god jobb er knyttet opp til hva slags belønning som gis for de valg man tar. Belønningen behøver ikke bestå av bare lønn, også annerkjennelse eller indre motivasjon man kan få av å gjøre en viktig jobb kan være viktig for rekruttering og produktivitet både i offentlig og privat sektor. Det kan skilles mellom implisitte og eksplisitte insentiver. Eksplisitte insentiver brukes mye i privat sektor og kan være f.eks. provisjonslønn, bonuser eller resultatlønn (Barth 2015). I offentlig sektor er det vanligere med implisitte insentiver i form av f.eks. økt fastlønn eller forfremmelser. Lønnsspredningen innenfor virksomhetene kan gi et bilde av styrken på de implisitte insentivene. Figur 7.5 viser den nominelle lønnsveksten for avtalt månedslønn i privat og offentlig sektor i kroner og prosent for perioden 2000–2014. Figuren viser at lønnsspredningen har økt både i offentlig og privat sektor. Slik sett har altså de implisitte insentivene økt. Samtidig har forskjellene mellom topplønningene i privat og offentlig sektor økt (i kroner), noe som kan gjøre det vanskeligere å tiltrekke seg visse typer kompetanse som kan bli viktige i de omstillingene offentlig sektor står overfor. For de med lavest lønn er det omvendt, her har veksten både i prosent og i kroner vært størst for ansatte i offentlig sektor. Det gjennomsnittlige lønnsnivået i privat og offentlig sektor er i 2014 om lag det samme (ikke vist i figuren). For de med lave lønninger ligger lønnsnivået i offentlig sektor om lag 30 pst. over lønnsnivået i privat sektor, mens den øverste desilen ligger 26 pst. under nivået i privat sektor.

Figur 7.5 Nominell lønnsvekst i privat og offentlig sektor. 2000–2014

Figur 7.5 Nominell lønnsvekst i privat og offentlig sektor. 2000–2014

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Svakere implisitte og lite bruk av eksplisitte insentivordninger i offentlig sektor kan ifølge Kvaløy både redusere produktiviteten til de som jobber i sektoren, og påvirke hvem som velger å jobbe i offentlige virksomheter. Seleksjonseffekten kan deles inn i fire:

  • Høyere lønn for de med lavest kompetanse kan trekke i retning av å tiltrekke seg de med lavest produktivitet.

  • Siden variabel lønn gir mer usikkerhet, kan det trekke i retning at de som er opptatt av sikkerhet (mest risikoaverse) søker seg til offentlig sektor.

  • De som har størst tro på egne ferdigheter, kan ha insentiver til å søke seg til privat sektor der høy innsats og høy kompetanse belønnes i større grad.

  • Offentlig sektor kan tiltrekke seg folk som er mindre opptatt av egen materiell vinning og mer opptatt av andre forhold ved jobben, som å jobbe for et samfunnsnyttig formål.

Empirisk forskning støtter opp under disse forklaringene (Domen og Falk 2011). Kvinner er bl.a. mer tilbøyelige til å velge fastlønnsregimer. De som velger denne typen arbeid er også ofte mennesker med sterkere preferanser for andres velferd (altruisme). I en spørreundersøkelse utført i 50 land viser Dur og Zoutenbier (2014) at offentlig ansatte i større grad ser på det å hjelpe andre som en viktig del av begrunnelsen for å velge sektor.

Noen av de virkemidlene som benyttes i privat sektor for å sikre høy effektivitet og god samlet måloppnåelse er vanskelig å overføre til offentlig sektor. Dette betyr ikke at slike virkemidler ikke finnes eller utprøves. Lederlønnssystemet i staten er et eksempel på at man også i offentlig sektor benytter eksplisitte insentivordninger. Kvaløy m.fl. (2015) viser at verbal motivasjon kan fungere godt sammen med prestasjonsbasert avlønning. Kube m.fl. (2012) viser at symbolske gaver kan ha sterkere effekt på innsats enn økt lønn. En kakefeiring for å markere at noen har gjort en god prestasjon kan derfor virke motiverende gjennom at det synliggjøres at arbeidsgiver setter pris på innsatsen som er nedlagt.

7.6.2 Økt mobilitet mellom offentlig og privat sektor

For at arbeidskraften skal kunne bevege seg friest mulig mellom offentlig og privat sektor, er det viktig at det ikke finnes unødvendige barrierer for mobilitet. En mulig innlåsingsmekanisme som kan ha betydning for arbeidskraftmobiliteten, er pensjonssystemet. Dagens tjenestepensjonssystem og dagens AFP-ordninger innebærer at verdien av opptjente pensjonsrettigheter kan påvirkes av at man bytter jobb. Dersom jobbytte fra privat til offentlig sektor, eller omvendt, reduserer verdien av den samlede pensjonen, vil det i mange tilfeller hindre at man bytter jobb så fremt tapet ikke kompenseres gjennom høyere lønn eller bedre pensjonsrettigheter. Boks 7.4 beskriver barrierene i dagens pensjonssystem nærmere.

Boks 7.4 Barrierer i dagens pensjonssystem

AFP i privat sektor

Fra 2011 er AFP i privat sektor lagt om til en livsvarig pensjon som fritt kan kombineres med arbeid. Det er flere vilkår som må være oppfylt for å få AFP i privat sektor. Til og med 2013 var kravet at man måtte ha arbeidet i en AFP-virksomhet minst tre av de siste fem årene før fylte 62 år. Framover vil dette kravet gradvis øke til minst sju av de siste ni årene. I tillegg må man ha jobbet minst tre år sammenhengende i en AFP-virksomhet på uttakstidspunktet. Ansiennitetsvilkåret fører til at det er svært ugunstig å bytte jobb fra privat AFP-virksomhet til privat virksomhet uten AFP-ordning eller til offentlig sektor når en nærmer seg 62 år. Den livsvarige utbetalingen en da mister vil ofte være verdt mer enn én million kroner. Å bytte jobb til offentlig sektor vil imidlertid ha mindre konsekvenser dersom en bytter tidlig nok til å kunne tjene opp rett til offentlig AFP.

Offentlig AFP

I offentlig sektor er AFP fortsatt en tidligpensjonsordning som omfatter alle ansatte. AFP kan tas ut mellom 62 og 67 år. Retten til AFP forutsetter at en er i jobb fram til uttakstidspunktet. Ansiennitetskravet varierer noe mellom kommunal og statlig sektor. Uttak av offentlig AFP forutsetter at man slutter helt eller delvis i arbeid før 67 år. Personer som planlegger å jobbe fulltid minst til 67 år, vil dermed ikke få noen nytte av AFP-ordningen. De som planlegger å trappe ned før 67 år, vil derimot tape på å bytte jobb fra offentlig til privat sektor med mindre de rekker å tjene opp rett til AFP i det nye arbeidsforholdet. I så fall må man bytte jobb til privat AFP-virksomhet, og jobbskiftet må i 2016 skje før fylte 55 år.

Private tjenestepensjoner

I privat sektor har ansatte i dag opptjening i enten innskuddsbaserte eller ytelsesbaserte ordninger. Fra og med 2014 er det innført et nytt produkt for privat tjenestepensjon (tjenestepensjonsloven). Innskuddsbaserte tjenestepensjoner er basert på at arbeidsgiver betaler inn en premie som utgjør en prosentandel av lønnen. Tjenestepensjonen vil avhenge av de innbetalte premiene og avkastningen på disse. For personer med innskuddsbasert tjenestepensjon, vil bytte av jobb ikke gi konsekvenser for tjenestepensjonen som allerede er tjent opp. Ytelsesbasert tjenestepensjon er basert på at beregnet alderspensjon fra folketrygden og tjenestepensjonen til sammen skal utgjøre en viss prosent av sluttlønnen. Ved denne typen tjenestepensjon vil opptjeningen bli omgjort til en såkalt fripolise ved bytte av jobb. Erfaringen de siste årene har vært at fripoliser normalt gir klart svakere avkastning på pensjonsopptjeningen enn om man hadde fortsatt i samme jobb (for de fleste er reallønnsveksten sterkere enn realavkastningen på fripolisen). Den enkelte vil derfor ofte tape pensjon i de ytelsesbaserte ordningene ved å bytte jobb.

Offentlig tjenestepensjon

For å få full offentlig tjenestepensjon kreves det minst 30 års tjenestetid i full stilling. Dersom man ikke er i jobb i offentlig sektor på uttakstidspunktet, kreves det 40 års tjenestetid for å få full tjenestepensjon. Personer med mindre enn 40 års tjenestetid kan dermed få en reduksjon i den offentlige tjenestepensjonen ved å bytte jobb fra offentlig til privat sektor. Dersom man fortsetter i jobb i offentlig sektor ved siden av pensjonen, er hovedregelen at tjenestepensjonen blir redusert ut fra inntektsnivået i jobben relativt til inntekten før uttak. Dette gjelder ikke jobb i privat sektor. For de fleste som ønsker å jobbe noe ved siden av offentlig tjenestepensjon, vil det derfor lønne seg å bytte til privat sektor. Vanligvis gjelder dette først fra 67 år, men for personer med særaldersgrense er dette aktuelt også tidligere.

Slike innlåsingsmekanismer kan særlig påvirke eldre arbeidstakeres valg, ettersom de har mer opptjente pensjonsmidler og derfor også mest å tape på å bytte jobb. I Norge er yrkesdeltakelsen i aldersgruppen 50–69 år høyere enn OECD-gjennomsnittet. Men samtidig faller andelen som bytter jobb betydelig med alder, se figur 7.6. Lien (2014) finner at andelen som bytter jobb etter 50 år bare er om lag 5 pst. og at andelen har vært stabil siden årtusenskiftet. Lav mobilitet blant eldre arbeidstakere kan skyldes naturlige forhold, som at eldre trives godt i den jobben de har. Økt risiko for å bli arbeidsledig ved jobbskifte kan også føre til lave mobilitet blant eldre.

Figur 7.6 Personer som byttet jobb mellom 30.09.2012–30.09.2013. Prosent

Figur 7.6 Personer som byttet jobb mellom 30.09.2012–30.09.2013. Prosent

Kilde: NAV.

Statistisk sentralbyrå har i sine siste to årlige rapporter om yrkesaktivitet blant eldre før og etter pensjonsreformen kartlagt mobiliteten til eldre arbeidstakere og forsøkt å relatere denne til pensjonsordninger (Claus m.fl. 2014, 2015). I disse rapportene studeres mobiliteten i og mellom kommunal, statlig og privat sektor. Det eneste det går an å konkludere med fra disse undersøkelsene er at en ikke kan avvise at pensjonsordninger bidrar til å låse ansatte fast til virksomheter med samme pensjonsordning og på den måten til å redusere mobiliteten.

Det er gjort få andre norske studier av tjenestepensjoners og AFPs betydning for arbeidskraftmobiliteten. Analyser av Hærnes m.fl. (2011) på grunnlag av data fra 2003 og tidligere, tyder på at tjenestepensjonsordninger da hadde liten eller ingen betydning for mobiliteten. Betydningen av den avtalefestede pensjonsordningen (AFP) kan imidlertid gjøre at bildet ser annerledes ut nå. Med data fra perioden 2001–2013 finner Lien (2014) at blant arbeidstakere som bytter jobb etter fylte 50 år, er det et flertall som bytter til en jobb innenfor samme sektor, og at få bytter jobb til en annen sektor med risiko for å miste retten til AFP. I private virksomheter som omfattes av AFP-ordningen, finner studien ingen klar forskjell mellom andelen som bytter jobb før 62 år og aldersgruppen 62–66 år, til tross for at risikoen for å miste retten til AFP øker ved et slikt skifte. Verken for private AFP-virksomheter eller i offentlig sektor finner studien signifikant lavere mobilitet de siste tre årene før 62 år og heller ikke signifikant høyere mobilitet mellom 62 og 67 år.

Mer samordnede pensjonsordninger mellom offentlig og privat sektor ville redusere slike innlåsingsmekanismer. I Sundvolden-erklæringen har Solbergregjeringen uttrykt at den ønsker mer like pensjonsordninger i offentlig og privat sektor, og oppfordret partene i arbeidslivet til å starte et arbeid med sikte på finne pensjonsløsninger som er bedre tilpasset pensjonsreformen også for offentlig ansatte.

7.6.3 Helse- og omsorgssektoren

En konsekvens av at det blir mange flere eldre i befolkningen er at etterspørselen etter arbeidskraft vil endres. Særlig vil etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester øke kraftig. Økt produktivitet i helse- og omsorgssektoren vil være et viktig bidrag til å løse det framtidige arbeidskraftsbehovet. Denne sektoren er betydelig mer arbeidsintensiv enn den norske gjennomsnittsnæringen, og det innebærer at produktivitetsøkninger kan være særlig viktige her, samtidig som potensialet kan være stort. Økt bruk av velferdsteknologi kan f.eks. frigjøre arbeidskraft til andre oppgaver og redusere veksten i sysselsettingen i sektoren (Teknologirådet 2015). Historisk har sysselsettingen og utgiftene til helsesektoren imidlertid vokst klart sterkere enn det som kan forklares av demografiske forhold alene (Holmøy m.fl. 2014). Det tyder på at produktivitetsveksten i helsesektoren ikke har blitt tatt ut i form av lavere vekst i ressursbruken, men i økt standard og bedre tjenester. Høyere produktivitet i helse- og omsorgssektoren, inkl. bruk av ny teknologi og ny løsninger, vil imidlertid ikke være tilstrekkelig til å løse det økte arbeidskraftsbehovet alene. Også antallet ansatte i sektoren vil øke.

I dag leveres store deler av omsorgstjenestene av offentlig sektor, og det offentlige betaler 75–80 pst. av de samlede helseutgiftene (NOU 2010: 13, Damvad 2014). Ansvaret er delt mellom kommunene og staten, der kommunene har ansvaret for primærhelsetjenesten og pleie- og omsorgstjenesten og staten har ansvaret for spesialisthelsetjenesten. I tillegg har fylkeskommunene ansvar for den offentlige tannhelsetjenesten. De langsiktige beregningene som ble presentert i kapittel 4, tegner en utvikling innen helsesektoren som ikke synes bærekraftig for offentlig sektor slik den er organisert i dag.

Framover vil det trolig tvinge seg fram flere private tilbydere av helsetjenester. Større konkurranse i helsesektoren kan være positivt ved at det kan skape mer bevissthet om kostnadene og mer effektiv bruk av arbeidskraften i offentlig sektor. Samtidig kan det bidra til at helsevesenet i større grad blir todelt, der de med høyest inntekt i størst grad vil kunne benytte seg av det private helsetilbudet. Den totale effekten av en privatisering av helsesektoren vil være avhengig av hvordan fordelingen av tjenestene blir mellom offentlig og privat sektor og hvordan disse finansieres.

Ifølge Hagen (2013) vil en større framvekst av private aktører trolig gi et bedre tilbud for enkle inngrep. Private sykehus kan tjene mest på å spesialisere seg på relativt enkle inngrep, mens større og dyrere oppgaver, som akuttberedskap og døgnbemanning, samt utdanning og forskning, kan bli overlatt til det offentlige. Det kan også tvinges fram et større skille mellom basistjenester og tilleggstjenester i helse- og omsorgssektoren. Økt etterspørsel etter helsetjenester og standardøkninger vil føre til store merutgifter på offentlige og kommunale budsjetter. For å holde igjen utgiftsveksten, kan staten og kommunene tilby visse minimumstjenester til en gitt standard, mens tjenester utover basistilbudet er noe den enkelte må betale for selv.

Økt tilstrømning og bedre bruk av arbeidskraften

Det økte behovet for arbeidskraft innen helse- og omsorgssektoren vil ifølge Statistisk sentralbyrås framskrivinger særlig gjelde helsefagarbeidere og sykepleiere (Roksvaag og Texmon 2012). Det anslås en underdekning på mellom 45 000 og 73 000 helsefagarbeidere og mellom 16 000 og 45 000 sykepleiere i 2035, avhengig av hvilke forutsetninger som legges til grunn.

Automatisering av arbeidsoppgaver i næringslivet og andre deler av offentlig sektor kan potensielt frigjøre betydelige arbeidskraftressurser. I tillegg kan det økte ressursbehovet dekkes med arbeidskraft utenfra. Åpning av arbeidsmarkedet mot Øst- og Sentral-Europa har ført til en betydelig økning i arbeidsinnvandring, og økningen i antall årsverk i pleie- og omsorgssektoren de senere årene skyldes først og fremst det økte antallet med utenlandsk bakgrunn (Aamodt m.fl. 2011, Høst m.fl. 2015).

En utfordring med å ansette utenlandsk arbeidskraft er imidlertid at innvandrere med de nødvendige kvalifikasjonene ofte kun blir i helse- og omsorgssektoren midlertidig, mens ufaglærte innvandrere har få egnede utdanningstilbud (Homme og Høst 2008, Høst m.fl. 2010). For innvandrere som kommer til Norge av andre årsaker enn arbeid, som flyktninger eller som følge av familiegjenforening, kommer det i tillegg andre integreringsutfordringer, se kapittel 6.4.3.

En annen utfordring for de som ønsker å jobbe i helsesektoren, er å få godkjent sine utdanninger. Mellom 2008 og 2015 har over 3 200 sykepleiere som ønsker å jobbe i Norge, fått avslag. Det er i hovedsak sykepleiere med utdanning utenfor EØS-området, herunder nordmenn som har studert i utlandet. Den norske autorisasjonsordningen for helsepersonell har blitt kritisert for å være streng, at saksbehandlingen tar unødvendig lang tid og at kravene til å få autorisasjon er uoversiktlige. I Sverige, som i likhet med Norge er underlagt et EU-direktiv som avgjør om man er kvalifisert som sykepleier, er det derimot lettere å få autorisasjon. Dersom vi skal få brukt ressursene og kompetansen til de som kommer til Norge på en god måte, er det viktig at regelverket ikke er unødvendig strengt og rigid. For å gjøre autorisasjonssystemet mer oversiktlig og forståelig har myndighetene endret lovverket gjeldende fra og med 2016.

Framover blir det også viktig å bruke kompetansen som allerede befinner seg i sektoren. Særlig kan dette skje ved å øke arbeidstiden for en del av dem som nå jobber deltid, se figur 7.7. For enkelte grupper er deltidsstilling en ønsket tilknytning til arbeidsmarkedet, f.eks. personer med nedsatt arbeidsevne og småbarnsforeldre, mens andre ønsker en høyere stillingsbrøk. Ifølge Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse er ufrivillig deltid særlig utbredt i helse- og omsorgssektoren, hvor hele 4 av 10 ønsket en høyere stillingsbrøk i 2014. Med andre ord er det et stort arbeidspotensiale som ikke blir realisert.

Figur 7.7 Utviklingen i andelen med heltidsarbeid. Prosent

Figur 7.7 Utviklingen i andelen med heltidsarbeid. Prosent

Kilde: Høst m.fl. (2015).

Den utstrakte bruken av deltid i helse- og omsorgssektoren må ses i sammenheng med at sektoren er avhengig av arbeidstidsordninger som dekker behovet for tjenester hele døgnet. De ansatte inngår i arbeidsplaner som dekker alle timer i døgnet alle dager i uken. Utfordringen med å redusere deltidsbruken i helse- og omsorgssektoren henger derfor tett sammen med utfordringene med skift- og turnusordningene, hvor det er vanskelig for arbeidsgiver å kombinere bemanningsbehovene med heltidsstillinger.

Arbeidstidsordninger i forbindelse med skift- og turnusarbeid har vært drøftet i flere offentlige utvalg. Skift/turnusutvalget (NOU 2008: 17) viste til at bemanningsproblemer i helgene var sentralt innen helse- og omsorgssektoren, og at tiltak som ikke adresser problematikken rundt dette bare i begrenset grad kan bidra til mindre uønsket deltid. Utvalget konkluderte med at en ikke kan komme utenom en viss økning i helgefrekvensen i mange turnusplaner for å redusere omfanget av ufrivillig deltid, og at det i mange tilfeller også vil være behov for at enkelte arbeider hyppigere enn hver tredje helg. Et flertall i Arbeidstidsutvalget (NOU 2016: 1) mener at det er behov for endringer i loven for skift- og turnusarbeid for å få bedre arbeidstidsordninger i helse- og omsorgssektoren. Flertallet viser til at bemanningsproblemene i helgene, og konsekvensene det har for ufrivillig deltid, har eksistert i flere år, og at partene i arbeidslivet ikke har klart å finne noen løsning på dette. Endringene som foreslås av flertallet i arbeidstidsutvalget, går på å utvide arbeidsgivers styringsrett til å organisere arbeidstiden, dvs. gjøre unntak fra hovedreglene om gjennomsnittsberegning og daglig arbeidsfri for skift- og turnusordninger.

Relevant kompetanse

For å dekke det framtidige arbeidskraftbehovet i helse- og omsorgssektoren blir det, foruten å øke tilstrømningen og bruke den eksisterende arbeidskraften bedre, viktig at det er tilstrekkelig utdanningskapasitet for faglært arbeidskraft i sektoren og at flere velger slik utdanning.

Fagopplæringen innen helse og pleie står overfor flere av de samme utfordringene som andre fag- og yrkesopplæringer, som sviktende rekruttering og lav gjennomføringsgrad (Høst m.fl. 2015, Nyen og Tønder 2014). Antall ferdigutdannede helsefagarbeidere, hjelpepleiere og omsorgsarbeidere har økt svakt etter 2010, men antallet er fortsatt om lag halvparten av hva det var før Kunnskapsløftet ble innført i 2006, se figur 7.8. Rekrutteringen til helsefag er særlig lav blant unge. Gjennomsnittsalderen for nyutdannede faglærte har ligget på mellom 30 og 35 år de siste tiårene. Utfordringen med lav ungdomsrekruttering finner man også i de andre nordiske landene (Høst 2006).

Figur 7.8 Antall nyutdannede helsefagarbeidere, hjelpepleiere og omsorgsarbeidere

Figur 7.8 Antall nyutdannede helsefagarbeidere, hjelpepleiere og omsorgsarbeidere

Kilde: Høst (2010) og Statistisk sentralbyrå.

Den lave gjennomføringsgraden i helsearbeiderfaget har sitt motstykke i at en økende andel studenter velger å ta påbygning til generell studiekompetanse framfor å bli lærlinger. I tillegg øker antallet som tar påbygning etter fullført fagopplæring. Denne utviklingen må bl.a. ses i sammenheng med endringer i utdanningssystemet. Sammenslåingen av hjelpepleier- og omsorgsutdanningene til det nye helsearbeiderfaget etter 2+2 modellen i Kunnskapsløftet i 2006 førte til en halvering av antallet med yrkeskompetanse, mens antallet med studiekompetanse ble nesten doblet (Vibe m.fl. 2012). For å øke gjennomføringsgraden i faget ble det i stortingsmeldingen «Utdanning for velferd» foreslått en utprøving av vekslingsmodellen, se kapittel 6.3.1, som både kan tilpasses voksnes behov i utdanningsforløpet, og samtidig bidra til at unge får praksis gjennom hele utdanningsløpet, se Meld. St. 13 (2011–2012). Det ble også foreslått å prøve ut en Y-vei-ordning, hvor fagbrevet gir grunnlag for opptak til høyere utdanning, i den hensikt å øke status og rekruttering til yrket.

Den lave gjennomføringsgraden og ungdomsrektrutteringen må også ses i sammenheng med lærlingemodellen i den kommunale sektoren. Mens lærlinger innen tradisjonelle lærefag som bygg og anlegg og mekaniske fag er en del av den ordinære arbeidsstokken, er det mer vanlig at lærlingene innen helsefag kun går på «toppen» av den ordinære bemanningen (Høst m.fl. 2014). Det innebærer at lærlinger i tradisjonelle fag inngår som en del av rekrutteringsstrategien til bedriftene, mens lærlinger innen helsefag i større grad kun er knyttet opp mot opplæring. Etter endt utdanning er det særlig vanskelig for helsefagarbeidere å få jobb da de må konkurrere med andre som står foran i køen, bl.a. eksisterende personell med lavere stillingsbrøker. Når behovet for faglærte vil øke framover, blir det viktig at lærlingemodellene ikke hindrer en god integrering av elevene i arbeidsmarkedet, men bidrar til at det tilbys nok lærlingplasser med gode jobbmuligheter etter endt utdanning.

Forskning og elevundersøkelser viser også at elevene ikke finner karriereutsiktene i helsesektoren tilfredsstillende nok (Høst m.fl. 2015). Det omfatter både hvilke deler av sektoren de kan få jobb i, hva slags jobb de kan få, grad av autonomi i arbeidet og mulighetene for faste fulltidsstillinger. Av de som fullførte utdanningen i 2013, var det kun 18 pst. som fikk tilbud om fulltidsjobb i relevant stilling.

Styring av arbeidskraftressursene i helsesektoren

Sysselsettingen i helsesektoren utgjør en stadig økende andel av samlet sysselsetting. Utgiftene til spesialisthelsetjenesten har økt fra 8 pst. av samlede offentlige utgifter i 1990 til 11 pst. i 2015. Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) er eier av de regionale helseforetakene (RHF) som på sin side eier helseforetakene. Som eier har HOD imidlertid ingen arbeidsgiverfunksjon for de ansatte i helseforetakene og er heller ikke part i tariffavtalene. Partene i tariffavtalen er Spekter som arbeidsgiverforening for helseforetakene og den enkelte tjenestemannsorganisasjon på arbeidstakersiden. Det er flere tariffavtaler som regulerer lønns- og arbeidsvilkår i helseforetakene.

Driften i helseforetakene skjer 24 timer i døgnet året rundt. Virksomheten kan deles opp i planlagt aktivitet (elektiv virksomhet), som i det vesentligste skjer mellom 0700 og 1800 på ukedagene, og øyeblikkelig hjelp/vakt, som er aktivitet som er utenfor dette tidsrommet. Arbeidstiden for de fleste som går i turnus er 35,5 timer i uken i gjennomsnitt, men for legene, som har et tariffavtalt unntak fra arbeidsmiljøloven, kan arbeidstiden komme opp mot 60 timer i uken. Etter gjennomsnittsberegning vil imidlertid den gjennomsnittlige arbeidstiden for leger ligge mellom 40 og 45 timer i uken. Det vil typisk være forskjeller mellom forskjellige spesialiteter, hvilket sykehus den enkelte jobber ved, vaktbelastning mv.

Selv om HOD er eier, er de ansatte i helseforetakene ikke statsansatte, men følger arbeidsmiljølovens regler. I utgangspunktet har arbeidsgiver styringsrett over arbeidstiden. I virksomheter som benytter skift- og turnusarbeid, som sykehusene, krever fastsetting av ordinære turnusplaner likevel i praksis en tariffavtale om unntak fra arbeidstidsbestemmelsene. Dette gjelder for eksempel for å få avtalt gjennomsnittsberegning av arbeidstiden, kortere hviletid mellom to vakter enn lovens utgangspunkt på 11 timer, eller for å sette opp nattevakter på 10 timer.

Dersom partene ikke kommer fram til enighet, vil arbeidsgiver i ytterste konsekvens måtte sette opp en arbeidsplan med en fast arbeidstid på 35,5 timers uke, noe som vil innebære en overgang fra å sikre driftsbehovet til å fylle opp stillingsprosenten til den enkelte arbeidstaker. En slik ordning vil imidlertid heller ikke være i arbeidstakerne interesse, da den bl.a. vil innebære delte dagsverk, vakter med svært ulik lengde mv.

I helse- og omsorgssektoren er det ofte uenighet om hyppigheten av helgearbeid. Det har utviklet seg en praksis for at en del helsepersonell ikke jobber oftere enn hver tredje helg, selv om verken arbeidsmiljøloven eller de sentrale tariffavtalene hindrer dette.

Behovet for å inngå avtaler med de tillitsvalgte innebærer at etableres en rekke forhandlingsarenaer i sykehusene. Spekter har anslått at det er mellom 20 000 og 25 000 forhandlinger om arbeidstid i norske sykehus hvert år. Det kan stilles spørsmål ved om dette var hensikten da lovgiver flyttet avtaleadgangen fra arbeidsmiljøutvalgene og over til de lokale tillitsvalgte.

Planlagt aktivitet på et sykehus krever involvering fra en rekke forskjellige yrkesgrupper (renholdere, sekretærer, pleiepersonell, radiografer, leger, sykepleiere mv.). I tillegg vil det også være behov for å samarbeide på tvers av flere avdelinger. Det kan planleggingsmessig være utfordrende å koordinere avtaler på tvers av ulike yrkesgruppene og forskjellige avdelinger.

For brukere av spesialisthelsetjenesten vil det ha stor betydning om tidspunktet for planlagt aktivitet kunne utvides, f.eks. fram til kl. 2100 (tidspunktet for oppstart av nattarbeid i arbeidsmiljøloven). Med en slik endring ville brukerne også hatt mindre behov for fri fra sitt arbeid. Legenes tariffavtale begrenser i dag en slik løsning. En forutsigbar organisering med planlagt aktivitet fra f.eks. kl. 0700 til kl. 2100, vil kreve vesentlige endringer i dagens tariffavtaler.

Dagens arbeidstidsregulering innebærer i praksis at fagforeningene har vesentlig innflytelse på arbeidsplanene i sykehusene. En endring av dette, uten at vernehensynene i arbeidsmiljøloven svekkes, ville ha lettet sykehusenes mulighet til å utnytte kapasiteten bl.a. på dyrt utstyr på en vesentlig bedre måte.

Det gjøres mye godt arbeid i helseforetakene for å legge til rette for bedre utnyttelse av sykehusenes kapasitet, til beste for brukerne av spesialisthelsetjenesten. Et relativt stort antall pasienter møter ikke til planlagte kontroller mv. Hvis brukerne møter til planlagt aktivitet, vil kapasiteten i spesialisthelsetjenesten utnyttes bedre. På dette punktet foregår det arbeid i sykehusene, bl.a. ved bruk av sms-varsling.

Bruk av benchmarking for bedre styring i helsesektoren

I første rapport viste kommisjonen eksempler på sammenligninger mellom institusjoner og regioner for å få fram at det ofte er et stort potensiale for forbedringer dersom de mindre effektive lærer av de mest effektive. En rapport fra Riksrevisjonen (2014b) viste bruken av kapasiteten ved operasjonsstuene i sykehusene. Utnyttingen av kapasiteten ved operasjonsstuene varierte fra 38 pst. for det dårligste sykehus og opp til 68 pst. for det beste, se «Best Practice» i figur 7.9.

Gjennomsnittet for alle de norske sykehus Riksrevisjonen hadde sett på var 53 pst., dvs. at stuene bare var i bruk i halvparten av arbeidstiden. Operasjonsstuene er blant de mest kostnadskrevende deler av virksomheten ved et sykehus. Det er mange forhold som påvirker hvor mye operasjonsstuene blir brukt, men en høyere utnyttelsesgrad vil bety kortere ventetider for pasientene og reduserte kostnader for sykehusene. Ved å sammenligne utnyttelsesgraden for norske sykehus kan man få et bilde på potensialet for å tilnærme seg de sykehusene som gjør det best i Norge. Det er også interessant å vurdere utnyttelsen av kapasiteten ved norske sykehus, med tilsvarende forhold i andre land. Figur 7.9 viser resultatene fra en benchmarking utført av helsedelen av det internasjonale rådgivingsselskapet KPMG for sykehus i Nederland, Storbritannia og Norge (de norske tallene er fra Riksrevisjonens undersøkelse). Tallene fra Nederland og Storbritannia indikerer at potensialet er enda større enn hva Riksrevisjonens rapport viste. I Nederland er gjennomsnittlig utnyttelsesgrad hele 80 pst. og «Best Practice» på hele 90 pst.

Figur 7.9 Gjennomsnittlig brukstid for operasjonsstuer

Figur 7.9 Gjennomsnittlig brukstid for operasjonsstuer

Kilde: KPMG.

Utgangspunktet for undersøkelsen er den tid både rommet og staben er tilgjengelig og at operasjonen er planlagt. Blant de vanligste årsaker til at brukstiden likevel blir en god del lavere enn dette, er forsinkelser ved starten av sesjonen og ved slutten og at det ofte blir en del «turnover time» ved bytte av operasjons-sesjon. I Nederland er benchmarking mellom sykehus benyttet systematisk i en tiårsperiode og har gitt grunnlag for en rekke forbedringsprosjekter, både når det gjelder kvalitet og kostnader. Også i Storbritannia har benchmarking vært benyttet for å oppnå kostnadsbesparelser gjennom høyere brukstid for operasjonsstuene. Helsemyndighetene i Norge arbeider med videreutvikling av benchmarking som ledd i bedre styring og utnyttelse av ressursene. Det vil være nyttig også å gjøre bruk av internasjonale erfaringer på området, selv om forskjeller i sykehusstruktur og andre forhold kan gjøre direkte sammenlikninger vanskelige.

7.6.4 Kommisjonens vurderinger

Beregninger fra Statistisk sentralbyrå viser at det blir et stort behov for økt arbeidskraft i offentlig sektor de nærmeste tiårene. Dette gjelder særlig innenfor helse- og omsorg, men også for andre deler av offentlig sektor vil ønske om økt kvalitet på tjenestene kunne trekke arbeidskraftbehovet opp. I lys av dette vil kommisjonen påpeke følgende.

For å kunne rekruttere riktig kompetanse mener kommisjonen at lønnssystemene i offentlig sektor bør gjøres mer fleksible. Med behov for store omstillinger i offentlig sektor, blir det viktig at arbeidsgiver gis mulighet til å ta ut effektiviseringsgevinster.

Arbeidskraften må kunne bevege seg mellom offentlig og privat sektor uten vesentlig hindringer. En barriere som hindrer effektiv flyt av arbeidskraften mellom sektorene i dag, er pensjonssystemet, der verdien av opptjente pensjonsrettigheter kan påvirkes av at man bytter jobb mellom sektorene. For å øke mobiliteten mener kommisjonen at pensjonssystemene i offentlig og privat sektor må bli bedre tilpasset hverandre. Det er særlig behov for en gjennomgang av offentlig tjenestepensjon og AFP-ordningene.

I offentlig sektor vil det framover særlig bli økt etterspørsel etter helse- og omsorgstjenester. Kommisjonen mener at økt produktivitet i helse- og omsorgssektoren, bl.a. gjennom bruk av ny teknologi, mer effektiv organisering og målrettet ressursbruk, vil være et viktig bidrag til å løse det framtidige arbeidskraftsbehovet, men at dette ikke vil være tilstrekkelig alene. Offentlig sektor må også klare å rekruttere flere inn i sektoren og utnytte potensialet fra den eksisterende arbeidsstokken bedre. En særlig utfordring er det høye antallet deltidsstillinger, hvor en stor andel rapporterer at de ønsker å jobbe mer. Kommisjonen støtter konklusjonene fra flertallet i Arbeidstidsutvalget mht. å gjøre endringer i arbeidsmiljøloven for at arbeidsgiver lettere skal kunne sette opp arbeidsplaner og dermed også tilby flere heltidsstillinger. Kommisjonen mener også at myndighetene må se nærmere autorisasjonsordningene for personer med helserelaterte utdanninger fra utlandet, ettersom regelverket fremstår unødvendig strengt og rigid.

Framover blir det også viktig at det er tilstrekkelig utdanningskapasitet for faglært arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren og at flere velger slik utdanning. Det er derfor bekymringsfullt at yrkesfagene sliter med sviktende rekruttering og lav gjennomføringsgrad. Kommisjonen mener at det må gjøres mer attraktivt å fullføre fagopplæringen framfor å velge påbygning til generell studiekompetanse, og at man bør undersøke om den såkalte «vekslingsmodellen» gir de ønskede resultatene. Det er også viktig å gjennomgå lærlingordningen og vurdere å knytte ordningen mer opp mot rekrutteringsstrategien i sektoren slik som i de mer tradisjonelle lærefagene. Flere heltidsstillinger vil også kunne gjøre yrket mer attraktivt.

7.7 Regionale strukturproblemer

7.7.1 Regional organisering av statsforvaltningen

Regioninndelingen i statlige etater har ofte vært bestemt ut fra andre forhold enn hensynet til effektiv drift. Direktorater som har regionale nettverk, har i stor grad ulike geografiske regioner, slik at samordning regionalt er vanskelig. Dette kan være lite effektivt, både for etatene selv og for brukerne (husholdninger, næringsliv eller kommunene). Utviklingen i administrasjonen på ulike områder er slik sett i liten grad preget av felles normer og mål. På oppdrag fra Kommunenes sentralforbund har NIVI Analyse (2015) sett på den regionale inndelingen av statlige etater. Rapporten viser at etatene har valgt nesten like mange måter å organisere sin regioninndeling på som det er etater. Vinsand (2015) viser at 38 statlige etater ved inngangen til 2016 har valgt 36 ulike regionale inndelinger. Selv etater med nokså likartede oppgaver rettet mot beredskap, justis og kommunal virksomhet har til dels svært ulike regioninndelinger.

Staten har som oftest valgt færre og større regioner enn fylkene. I intervallet mellom 10 og 20 regioner finner en Innovasjon Norge (15 regioner), de nye politidistriktene (12 regioner) og Bispedømmene og Heimevernet (11 regioner). Mange etater har færre enn 10 regioner, slik som Fiskeridirektoratet og Arbeidstilsynet (7 regioner) og Tollvesenet, Husbanken, Utlendingsdirektorat og Lagdømmene (6 regioner).

Den vanligste statlige regioninndelingen er en struktur med 5 regioner. Det gjelder tolv etater med bl.a. NVE, Mattilsynet, Vegvesenet, Skatteetaten, Lånekassen, Statsbygg og Bufetat. Men av disse er det få som har identiske regioninndelinger. Statsped. og helseforetakene har en inndeling med 4 regioner.

Flere av de statlige regioninndelingene går på tvers av fylkesgrensene, slik at ulike deler av fylkene tilhører ulike regioner for de berørte statlige etatene. Tabell 7.2 viser noen eksempler på dette. Bare NAV følger fylkesinndelingen konsekvent, og har i tillegg kontorer i alle kommuner. Dette er ikke styrt av NAV selv, men har vært formulert som et politisk krav.

Tabell 7.2 Eksempler på statlige regioninndelinger

Statlig organ

Oslo

Akershus

Østfold

Hedemark

Oppland

Buskerud

Vestfold

Telemark

Aust-Agder

Vest-Agder

Rogaland

H-land

Sogn og Fj.

Møre og R.

Sør-Trø.

Nord-Trø.

Nordland

Troms

Finnmark

NAV

NAV

NAV

NAV

NAV

NAV

NAV

NAV

NAV

NAV

NAV

NAV

NAV

NAV

NAV

NAV

NAV

NAV

NAV

NAV

F-mann

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

FM

Kartverket

Oslo, Akershus, Buskerud

Hedmark, Oppland

Vestfold, Telemark

Agder

Rogaland

H-land, Sogn og Fj.

Møre og R.

Sør-Trø.

Nord-Trø.

Nord-land

Troms

Finn-mark

Arbeidstilsynet

Oslo

A-hus og Ø-fold

Indre Østland

Sør-Norge

Vestlandet

Midt-Norge

Nord-Norge

Mattilsynet

Region 1

Region 2

Region 3

Region 4

Region 5

Toll

Oslo og A-hus

Øst

Sør

Vest

Midt

Nord

IMDI

Øst

Indre Øst

Øst

Sør

Vest

Midt

Nord

Skatteetaten

Øst

Sør

Vest

Midt

Nord

Vegvesenet

Øst

Sør

Vest

Midt

Nord

Helseregion

Sør-Øst

Vest

Midt

Nord

Rapporten fra NIVI redegjør for utviklingen i andre nordiske land. Danmark har gjennomført en reform der de statlige amt-forvaltningene ble avløst av fem regionale statsforvaltninger. Dette har sammenheng med en vidtgående desentralisering av oppgaver i forbindelse med kommunereformen. I Sverige og Finland er det også gjennomført sammenslåinger og forenklinger mht. tradisjonell fylkesinndeling, men endringene har vært mindre omfattende.

NIVI peker på to mulige modeller for å utvikle bedre løsninger for statlige regioninndelinger: Enten en «Bred samvirkemodell» med felles administrativ inndeling i 10–12 regioner, særlig for beredskaps- og kommuneorienterte etater, eller en «Smal samvirkemodell», med tettere sektoriell samordning av beslektede etater innenfor justis, infrastruktur og tjenesteyting og en felles administrativ inndeling med f.eks. fem regioner. Omfattende delegering av statlige oppgaver til større kommuner som følge av en vellykket kommunereform, bør etter NIVIs mening være en viktig del av en framtidig løsning.

7.7.2 Noen virkninger for kommuner og fylkeskommuner

Ifølge Nilsen og Langset (2015) mener kommunene at den største utfordringen med å forholde seg til statlige etater skyldes det store antall statlige aktører, med ulike interesser, forventninger og rapporteringskrav. Kommunene opplever stor variasjon fra etat til etat når det gjelder samhandlingen. Når det gjelder selve inndelingen, pekes det særlig på grenseutfordringer (at en kommune f.eks. ligger i utkanten av et fylke) og avstandsproblemer, noe som gir lite personlig kontakt og dårlig samhandling. Kommunene framhever utfordringene mht. samfunnssikkerhet og beredskap og kommunal planlegging og utvikling.

Kommunene kan, hvis det ikke er konflikt med myndighetene, som hovedregel treffe planvedtak med rettslig bindende virkning. Berørte statlig og regionale organ, andre berørte kommuner og Sametinget kan fremme innsigelse til forslag til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan, se figur 7.10. Totalt gir dette 22 innsigelsesmyndigheter, i tillegg til nabokommuner. Det er særlig fylkeskommunen og fylkesmannen som kommer med innsigelser til arealplanene. 61 pst. av landets kommuner har 0,5 årsverk eller mindre tilgjengelig for å drive samfunnsplanlegging, mens 32 pst. av kommunene har 0,5 årsverk eller mindre til arealplanlegging. Dersom det legges til grunn at et fagmiljø per definisjon minimum må bestå av to personer, er det kun 28 pst. av kommunene som kan sies å ha et fagmiljø for å ivareta kommunens arealplanlegging, ifølge NIVI-analysen.

Figur 7.10 Innsigelser etter myndighet

Figur 7.10 Innsigelser etter myndighet

Kilde: NIVI-analyse.

Fylkeskommunene har liknende synspunkter og erfaringer som kommunene mht. å samhandle med statlige etater. De opplever ikke at staten er koordinert i sin opptreden. Det pekes på at styringssystemet i staten ikke tilrettelegger for regional samhandling på tvers av sektorer. NIVI Analyse finner at oppgave- og rollefordelingen mellom fylkesmann og fylkeskommune er preget av en viss kompetansestrid.

Rapporten konkluderer med at den regionale inndelingen av statlige forvaltning i hovedsak er styrt av de sektorspesifikke interesser og hensyn, med liten vekt på koordinering med andre statlige virksomheter eller med fylkeskommuner og kommuner.

Også kommunal forvaltning er svært oppdelt i sektorer. Bruken av kommunenes midler er sterkt påvirket av forskrifter, retningslinjer og tilsynstiltak fra sektororganene. Kommunal sysselsetting utgjør 3/5 av samlet offentlig sysselsetting. En effektiv allokering av denne arbeidskraften er derfor svært viktig for samlet effektivitet i offentlig sektor.

Inntektssystemets prinsipper med rammefinansiering følges nokså lojalt, slik at det nå er lite bruk av øremerkede finansieringsordninger. Rapporten om Direktoratenes rolle i statens styring av kommunene (Difi 2013d) finner at realiseringen av nasjonale mål skjer gjennom større statlig aktivitet, flere regler, mer tilsyn og veiledning fra direktoratene. Derfor trenger direktoratene og tilsynsmyndighetene flere ansatte. Det henger ikke minst sammen med manglende kapasitet på kommunenivå som følge av en lite effektiv kommunestruktur. To tredjedeler av alle kommuner mangler jurister, og det er lav bemanning også andre fagområder. Interkommunalt samarbeid bidrar til å løse problemene på enkelte områder.

Difi mener at direktoratene ofte kan bedre sin kunnskap om forholdene i kommunene og ha en bedre dialog med kommunene. De kan i større grad gjøre bruk av erfaringer ved innspill til utforming av nasjonal politikk. Det er ofte en uklar avveining mellom vektlegging av hensyn til nasjonal likebehandling og til kommunalt skjønn. I forberedelse av mange reformer er utfordringer knyttet til iverksettingen ikke godt nok forberedt. Det er ofte uklarheter knyttet til funksjonskrav der ordninger skal være «forsvarlige» eller «tilstrekkelige». Tilstrekkelig forberedelse i samsvar med Utredningsinstruksens intensjoner er ikke sjelden en mangelvare.

Difi nevner en rekke nye lover og lovendringer som pålegger kommunene nye plikter, f.eks. naturmangfoldloven (2009) og sivilbeskyttelsesloven (2003). Opplæringsloven ble endret 17 ganger i perioden 1999 til 2009, og de fleste endringene ga kommunene nye plikter. Mange direktorater har forskriftskompetanse for oppfølging av målene på sine områder. Rundskriv kombinert med aktivt tilsyn fra direktorat og/eller fylkesmannsembetet vil av kommunene også oppfattes som nokså styrende.

I første rapport peker kommisjonen på at en kommunereform er særlig viktig for bedre planlegging og koordinering i byområder som i dag preges av en fragmentert kommunestruktur. Internasjonal forskning finner sterke sammenhenger mellom produktivitet og urbanisering. En balansert utvikling for alle deler av landet taler for at det i denne sammenheng legges vekt utvikling av regionbyer, som også kan stimulere vekst og utvikling i områdene omkring.

Slike regionbyer vil ofte mer hensiktsmessig kunne ha ansvar for videregående opplæring og transport som i dag drives av fylkeskommunene. Regjeringen varslet i Meld. St. 14 (2014–2015) at regionalt folkevalgt nivå utvikles parallelt med kommunereformen. Stortinget ba i Innst. 333 S (2014–2015) regjeringen legge fram en stortingsmelding våren 2016 med forslag til oppgaver for nytt regionalt folkevalgt nivå. I kapitel 16.6 i første rapport er det referert til utredninger foretatt omkring mulige framtidige regioninndelinger (Amdam m.fl. 2014). Det er bare gjort mindre endringer i strukturen de siste 200 årene. Dagens fylkesinndeling har ligget fast siden 1972. Samtidig har det skjedd store endringer innen bl.a. infrastruktur, kommunikasjon og bosetting som tilsier at denne strukturen ikke lenger er rasjonell.

7.7.3 Kommisjonens vurderinger

Et godt samspill mellom statlig sektoradministrasjon og den kommunale og fylkeskommunale forvaltningen er en forutsetning for en effektiv offentlig forvaltning. Den økte kapasiteten i direktoratene er et resultat av økende politisk overstyring av kommunene, som følges opp med tilsyn og rapportering. Nasjonale ønsker om bestemt utforming av tjenestetilbud og utjevning kolliderer med kommunalt ansvar for prioritering og tjenesteutforming. Dette bidrar til uklare ansvarsforhold og svekket effektivitet i kommunesektoren. Kommunereformen kan gi et bedre grunnlag for å redusere sektorstyringen av kommunene. Det bør uansett foretas en gjennomgang for å klargjøre ansvarsdelingen mellom kommunale og statlige oppgaver,

Det er viktig at en kommunereform medvirker til at det skapes sterke regionbyer i alle landsdeler, i første rekke for å få til en rasjonell planlegging for sammenhengende bo- og arbeidsmarkedsområder, men også for å ta ut stordriftsfordeler ved større kommuner.

Tiden er moden for en reform i fylkesstrukturen med sikte på markant færre og større regioner. Som ledd i en slik reformprosess må regional statlig forvaltning gjennomgås med sikte på bedre samordning og et mer effektivt og ensartet mønster i regional organisering. Som hovedregel bør den regionale statlige forvaltning samordnes med en ny fylkesstruktur. På enkelte områder kan imidlertid praktiske grunner tale for en annen inndeling.

Kommisjonen viser til at finansieringsbehovet for offentlige tjenester vil komme under press på grunn av befolkningens aldring, og spesielt hvis produktivitetsveksten i den offentlige forvaltningen blir lav framover. Det blir derfor viktig å ta ut effektiviseringsgevinster der det er mulig. En bedre regionalfordeling av statlige virksomheter kan i mange tilfeller både gi mer effektiv drift og bedre tjenester til befolkningen.

7.8 Offentlige innkjøp

7.8.1 Innledning

Det offentlige kjøper inn varer og tjenester fra privat sektor for godt over 450 mrd. kroner årlig – eller om lag 18 pst. av BNP for Fastlands-Norge, se kommisjonens første rapport. Offentlige innkjøp ser også ut til å vokse sterkere enn offentlige utgifter generelt. Ifølge Menon (2013) er det særlig tre årsaker til dette. Teknologiinnholdet i tjenesteproduksjonen har økt, og de teknologiske løsningene leveres stort sett av privat sektor, flere tjenester konkurranseutsettes og det ser ut til å være lettere å få gjennom økninger i utgifter til eksterne konsulenter enn i utgifter til fast ansatte.

Kjøp av varer og tjenester fra private aktører er en viktig kilde til innovasjon og produktivitetsforbedringer i offentlig sektor. Samtidig pekte kommisjonen i første rapport på at anskaffelsesregelverket og praktiseringen av dette, sammen med organiseringen av innkjøpene, gir ineffektive anskaffelsesprosesser med høye administrative kostnader knyttet til gjennomføringen av anskaffelsen. Det kan derfor være store gevinster ved å legge til rette for mer effektive anskaffelser.

Tabell 7.3 inkluderer innkjøp fra offentlig forvaltning (stat, kommune og forsvar) og offentlig forretningsdrift. Offentlige innkjøp omfatter utgifter til varer, tjenester og bruttorealinvesteringer i statlig og kommunal forvaltning, samt tilsvarende innkjøp foretatt av statlig og kommunal forretningsdrift. Innkjøp foretatt av offentlig eide foretak ellers (ASA/AS, SF, HF m.fl.) er ikke regnet med. Kjøp av varer og tjenester, som er det man kanskje først og fremst tenker på som offentlige innkjøp, utgjør om lag halvparten av offentlige innkjøp. Bruttoinvesteringer i fast realkapital utgjør om lag en tredel, og omfatter investeringer i offentlige bygninger, vei og bane med mer.

Tabell 7.3 Offentlige innkjøp, mill. kroner og prosent av BNP for Fastlands-Norge

2010

2011

2012

2013

2014

Mill. kroner

% av BNP

Mill. kroner

% av BNP

Mill. kroner

% av BNP

Mill. kroner

% av BNP

Mill. kroner

% av BNP

Offentlige innkjøp i alt

367 550

18

385 148

18

398 173

17

438 307

18

461 508

18

Kjøp av varer og tjenester

209 484

10

208 821

10

214 420

9

228 975

9

234 263

9

Produktkjøp til husholdningene1

56 938

3

58 131

3

60 941

3

63 475

3

68 421

3

Bruttoinvestering i fast realkapital

101 128

5

118 196

5

122 811

5

145 857

6

158 824

6

1 Produktkjøp til husholdningene er definert som offentlig forvaltnings kjøp/betaling av varer og tjenester fra private aktører og som formidles direkte videre til husholdningene. Størstedelen av dette er betaling for ulike helse- og omsorgstjenester og medisinsk utstyr levert fra private aktører. Andre eksempler på slike produktkjøp er det offentliges finansiering av skolebusskjøring utført av private busselskaper.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

7.8.2 Regelverket for offentlige anskaffelser

Regelverket om offentlige anskaffelser har som formål å fremme økt verdiskaping i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. På EU/EØS-nivå er formålet med anskaffelsesreglene å bidra til realiseringen av et felles indre marked.

Gevinster ved å ha et regelverk om offentlige anskaffelser knyttes i hovedsak opp mot effekten av å ha reell konkurranse om offentlige anskaffelser. Dette har en direkte priseffekt knyttet til selve objektet for anskaffelsen. Andre direkte gevinster kan være mer effektiv offentlig tjenesteproduksjon og verdiskaping gjennom innovasjon for den offentlige virksomhetens tjenesteproduksjon. Disse gevinstene må veies opp mot transaksjonskostnadene forbundet med gjennomføring av konkurransene. Det dreier seg om både kostnader på oppdragsgivernes og leverandørenes hånd.

Kritikk om at anskaffelsesreglene er for detaljerte, kompliserte og formalistiske har ført til at det arbeides med å revidere regelverket både nasjonalt og i EU. Målet med endringene er enklere og mer fleksible regler, å redusere administrative byrder for både oppdragsgivere og leverandører, større rettslig klarhet, å legge bedre til rette for små og mellomstore bedrifter på markedet for offentlige anskaffelser og å legge bedre til rette for at offentlige oppdragsgivere kan ivareta ulike hensyn som bl.a. hensynet til innovasjon gjennom sine anskaffelser. EU har vedtatt et nytt direktiv som inneholder en rekke nye bestemmelser som skal bidra til å nå disse målene. Det innføres nye regler om elektronisk kommunikasjon som vil bidra til reduserte transaksjonskostnader for både oppdragsgivere og leverandører. Kravene til dokumentasjon forenkles, og det åpnes opp for større adgang til å velge konkurranse med forhandlinger og konkurransepreget dialog. Store kontrakter skal deles opp, eller det må begrunnes hvorfor dette ikke kan gjøres.

For å legge til rette for innovasjon i offentlige anskaffelser innføres det også en helt ny kontraktstype, kalt innovasjonspartnerskap. Innovasjonspartnerskap skal legge til rette for at oppdragsgiver kan utvikle et innovativt produkt, en tjeneste eller et bygge- og anleggsarbeid sammen med én eller flere partnere, og deretter eventuelt kjøpe løsningen som er utviklet. Oppdragsgiver kan altså kombinere utviklingsdelen med innkjøpet i én og samme kontrakt. Det betyr at den som utvikler kan få en større sikkerhet for at den utviklede løsningen blir solgt. Innovasjonspartnerskap har derfor et stort potensial i å bidra til både næringsutvikling og til innovasjon i offentlig sektor. Kontraktsformen er bl.a. relevant innenfor IT-anskaffelser, hvor det er stort behov for fleksible prosesser.

Parallelt med dette har Forenklingsutvalget (NOU 2014: 4) lagt fram anbefalinger om forenklinger i den norske delen av anskaffelsesregelverket. Utvalget kom med en rekke forslag, men det var også mange dissenser. En del av disse var knyttet til hvor stor vekt man skal legge på effektivitet framfor andre samfunnshensyn. Flertallet foreslo bl.a. en videreføring av den norske terskelverdien på 500 000 kroner for alle typer kontrakter (EUs grense er på 1,4 mill. kroner), mens mindretallet ønsket en høyere grense for bygge- og anleggskontrakter.

Flertallet i utvalget understreker at formålet om effektiv bruk av samfunnets ressurser må tillegges særlig vekt ved tolkningen av regelverket under EU/ EØS-terskelverdiene. Svært mange anskaffelser under EU/EØS-terskelverdiene gjelder små verdier. Ved tvil om hvordan anskaffelsesregelverket skal forstås, bør man derfor etter flertallet i dette utvalgets vurdering legge til grunn den løsningen som fremmer effektiv ressursbruk, fremfor løsninger som isolert sett fremmer konkurranse, men som pålegger oppdragsgiver ekstra utgifter som ikke står i forhold til anskaffelsen.

Utvalget foreslo at bestemmelser relatert til ikke-anskaffelsesfaglige hensyn skulle tas ut av regelverket. Dette innebærer at oppdragsgiver ikke skal ha plikt til å ta hensyn til for eksempel universell utforming og miljømessige konsekvenser ved planleggingen av en anskaffelse. Slike hensyn bidrar til å fordyre innkjøpene og også til å øke transaksjonskostnadene. Oppdragsgiver skal videre ikke ha plikt til å kreve fremlagt HMS-egenerklæring og skatteattester. Utvalget foreslo også å fjerne forskriftens bestemmelser om lønns- og arbeidsvilkår i kontrakter, vilkår om bruk av lærlinger, og såkalte antikontraktørklausuler. Det presiseres at oppdragsgiver likevel kan velge å vektlegge ikke-anskaffelsesfaglige hensyn ved å ta inn konkrete krav i konkurransegrunnlaget for den enkelte anskaffelse.

Regjeringen la fram forslag til ny lov om offentlige anskaffelser for Stortinget 22. januar 2016. Her foreslås følgende formålsbestemmelse: «Loven skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser og bidra til at det offentlige opptrer med integritet ved offentlige anskaffelser.» Dagens paragraf om universell utforming og miljømessige konsekvenser er foreslått erstattet med en ny paragraf for hvordan anskaffelser skal ta hensyn til miljø, klima, menneskerettigheter og andre samfunnshensyn. I tillegg foreslås det hjemmel for å innføre krav om bruk av lærlinger i offentlige anskaffelser og begrensninger på antall kontraktsledd i leverandørkjeden der det er særlig behov. Gjennom budsjettavtalen på Stortinget har Regjeringen foreslått at det skal være 30 pst. miljøvekting i offentlige anskaffelser. Et anmodningsvedtak i Stortinget presiserer at miljøvektingen skal gjelde «der det er relevant». Dette åpner for et visst skjønn, eksempelvis ved at miljøeffekter ved innkjøp av konsulenttjenester neppe vil være «relevant». Samtidig vil det være krevende å sette et klart skille mellom når det er relevant å operere med miljøvekting og når det ikke er relevant. Innkjøp av politibiler, redningshelikoptre, marinefartøy mv. vil innebære utslipp av CO2. Med en vekting av miljøegenskaper på 30 pst. må man fire på kravene til enten kvalitet eller pris. I den store sammenhengen vil utslipp fra slike kilder ha liten betydning, mens redusert ytelse etter de primære behovene for anskaffelsen kan ha stor betydning. Om man kun skulle legge mindre vekt på pris, vil formålet om effektiv ressursbruk gi liten mening. Ikke-anskaffelsesfaglige mål kan nås mer effektivt gjennom virkemidler som er rettet mer direkte mot målet, eller gjennom muligheten til å ha slike krav i konkurransegrunnlaget. Et rigid regelverk fører til økte transaksjonskostnader ved offentlige anskaffelser, og kostnadene ved offentlige anskaffelser er allerede svært høye i Norge. Myndighetene har allerede gjennomført noen forenklinger i den norske delen av regelverket med virkning fra 1. juli 2015. De viktigste endringene er at anskaffelser under 100 000 kroner blir unntatt fra anskaffelsesregelverket. Reglene om lukking og merking av tilbud er opphevet. Det samme er plikten til å kreve HMS-erklæring, og grensen for å kreve skatteattest øker fra 100 000 kroner til 500 000 kroner.

I forslaget til nytt anskaffelsesregelverk legger regjeringen opp til at innovasjonspartnerskap innføres som en ny prosedyre for anskaffelser over EU/EØS-terskelverdiene. For anskaffelser under EU/EØS-terskelverdiene vurderer myndighetene det slik at reglene for innovasjonspartnerskap er så omfattende at det ikke vil være en aktuell prosedyre. De nye prosedyrene knyttet til åpen og begrenset tilbudskonkurranse er fleksible nok, og det anses derfor ikke å være behov for en egen prosedyre for innovasjonspartnerskap i den særnorske delen av regelverket.

Hindrer regelverket effektive offentlige anskaffelser?

Blant Norges ledende kompetansemiljøer på offentlige innkjøp, Difi og Leverandørutviklingsprogrammet, hevdes det likevel at anskaffelsesregelverket i seg selv ikke bør være til hinder for innovative innkjøp, men at det snarere er fortolkningen av regelverket og kompetanse som er hemmende (Menon 2013). Mangelfull kunnskap om hvilke muligheter regelverket gir for fleksibilitet i innkjøpsprosessen, sammen med frykt for å gjøre noe feil, bidrar trolig til at mange oppdragsgivere legger større vekt på å unngå ressurskrevende klageprosesser enn å foreta «det gode innkjøp».

Boks 7.5 Harde bud

Avisen Dagens næringsliv tok opp det norske anskaffelsesregelverket i en artikkel 29. august 2014 under overskriften «Harde bud». I artikkelen beskrives det norske regelverket som altfor detaljert og praktiseringen av det som veldig formalistisk.

Da Havforskningsinstituttet skulle anskaffe et nytt forskningsfartøy, og kontraktsverdien var 1,4 mrd. kroner, ble samtlige tilbydere i første runde diskvalifisert. Styreleder Kjersti Kleven i Kleven verft forteller at de leverte inn anbud, men ble diskvalifisert fra konkurransen fordi de hadde glemt prosjektnummeret utenpå konvolutten. Et annet verft, Vard, ble diskvalifisert fordi de hadde lagt ved deler av dokumentasjonen for sin løsning utenfor den forseglede konvolutten. Anbudet ble lyst ut på nytt, men da leverte ingen av verftene fra første utlysning inn tilbud.

I artikkelen beskrives det hvordan man har gått fra en situasjon der kontrakter ble inngått på svært enkelt grunnlag til det skjedde en endring på 1990-tallet i forbindelse med inngåelsen av EØS-avtalen. Stortinget valgte da å innføre nasjonale terskelverdier langt under de EU hadde fastlagt. Beløpsgrensen ble satt uten nærmere begrunnelse. Etter at Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Kofa, ble etablert i 2003, økte antallet klager på regelbrudd i anskaffelser kraftig.

Bedre offentlige anskaffelser handler derfor også om å styrke kompetansen og profesjonalisere innkjøpsarbeidet, slik at man klarer å utnytte mulighetene og handlingsrommet som finnes bedre. Dels handler det også om ledelse. Det er ikke mulig å gjøre anskaffelser til et strategisk virkemiddel for innovasjon og omstilling i virksomheten uten at de som har ansvaret for virksomhetens strategi er involvert og peker ut retningen.

Anskaffelsesreglene skal sikre god konkurranse om offentlige anskaffelser og skape like og gjennomsiktige konkurransevilkår om offentlige oppdrag. Risikoen er at reglene ender med å gjøre det motsatte – at de hemmer konkurransen. Åpenhet om de faktiske tilbudene kan gjøre det lettere å etablere karteller der tilbyderne gjør innbyrdes avtaler om å sette høye priser. Korrupsjon er et potensielt problem i forbindelse med offentlige anskaffelser. For å forhindre dette er det tatt inn relativt detaljerte atferdsregler i det norske regelverket. Det er en fare for at slike regler blir så detaljerte og rigide at det undergraver snarere enn fremmer konkurransen om offentlige oppdrag. Det er også en fare for at reglene for offentlige anskaffelser ender med å bli en del av byråkratiet og detaljstyringen som hemmer produktiviteten i offentlig sektor se boks 7.5 som viser et eksempel på dette.

Uklare og lite fleksible anbudsregler gjør det tidkrevende og risikofylt å gjennomføre en anskaffelse. Det kan resultere i at det offentlige legger færre oppgaver ut på anbud og at man dermed går glipp av betydelige effektiviseringsgevinster. Flere oppslag i media, bl.a. fra anskaffelser ved Oslo universitetssykehus, illustrerer noen av disse problemene.3 Her ser det ut til at en rekke kontrakter har vært inngått med kontraktsummer rett under 500 000 kroner for å unngå å komme inn under anskaffelsesregelverkets bestemmelser om innkjøp over denne grensen.

Det synes å være gode grunner for å forenkle reguleringen av de administrative prosedyrene knyttet til offentlige anskaffelser, ikke minst når det gjelder anskaffelser under EUs terskelverdier. Selv om eksperter viser til at dagens regelverk gir større rom for fleksibilitet enn det virksomhetene utnytter, synes det godt dokumentert at dagens komplekse og detaljerte regelverk både fører til unødvendig ressurskrevende anskaffelsesprosesser og dårligere anskaffelser. Økonomiregelverkets krav til effektiv ressursutnytting, sammen med annen lovgivning, ivaretar nødvendige krav til etterrettelighet og god økonomiforvaltning. De særnorske reglene for anskaffelser under EØS-terskelverdien bidrar bare til mer byråkratiske prosesser og bør derfor oppheves, eller i det minste forenkles kraftig. Ikke-anskaffelsesfaglige krav bør ikke være en del av anskaffelsesregelverket, men det bød være adgang til å legge inn slike krav i konkurransegrunnlaget i det enkelte tilfelle.

7.8.3 Effektiviseringspotensialet

Riksrevisjonen (2011) har anslått mulige besparelser ved mer effektive offentlige innkjøp til over 20 mrd. kroner i året. Besparelsen knytter seg både til lavere transaksjonskostnader og til anskaffelser som treffer behovet bedre. Lavere transaksjonskostnader kan oppnås særlig ved bedre organisering av innkjøpskompetansen i virksomhetene. Bare i forsvarssektoren er det anslått at man kan kutte 750 årsverk ved å effektivisere organiseringen av innkjøpene (McKinsey 2015).

Ifølge en rapport fra konsulentselskapet PwC (2011) er transaksjonskostnadene ved offentlige anskaffelser om lag fire ganger så høye i Norge som i EU, se figur 7.11. Ved å komme ned på gjennomsnittet i EU vil man kunne spare rundt 13 mrd. kroner bare i transaksjonskostnader. Mye av innsparingspotensialet er knyttet til kostnader som følger av krav som er selvpålagt, spesielt anskaffelsesreglene som gjelder for oppdrag under EU/EØS-terskelen. Den lave grensen for anbudsutlysning i anskaffelsesregelverket bidrar bl.a. til at svært mange kontrakter inngås til beløp lavere enn terskelbeløpet. Dette fordyrer innkjøpsprosessene, både ved at transaksjonskostnadene blir høyere og ved at prisene man oppnår trolig blir dårligere. Fire av ti utlyste kontrakter ligger under det selvpåførte terskelbeløpet på 500 000 kroner.

Figur 7.11 Administrative kostnader ved innkjøp for land i EØS-området. Totalkostnad i prosent av samlet innkjøpt beløp

Figur 7.11 Administrative kostnader ved innkjøp for land i EØS-området. Totalkostnad i prosent av samlet innkjøpt beløp

Kilde: PwC (2011).

Også for kontrakter som konkurranseutsettes, er transaksjonskostnadene høye. Ifølge en rapport fra KS sparer kommunene 3 mrd. kroner i året på å konkurranseutsette innkjøp, men av dette forsvinner 1,3 mrd. i transaksjonskostnader.

Forsvarssektoren gjennomfører driftsanskaffelser for rundt 15 mrd. kroner årlig, og investeringer for nesten 11 mrd. kroner. Basert på erfaringer fra tilsvarende eksempler i sammenlignbare virksomheter har McKinsey (2015) estimert et potensial for årlige besparelser i forsvarssektoren på 1,1 mrd. kroner.

For en del standardiserte innkjøp (PCer, kontormøbler mv.) kan sentrale innkjøpsenheter både gi reduserte transaksjonskostnader og økt konkurranse om kontraktene. Norge har vært det eneste landet i Europa uten en sentral innkjøpsenhet for statsforvaltningen. Myndighetene har imidlertid vedtatt at det fra 1. januar 2016 etableres en innkjøpsenhet i Difi – Statens innkjøpssenter – som skal inngå rammeavtaler på vegne av statlige aktører for varer og tjenester der det ikke er særlig behov for individuell tilpasning. Regjeringen har også besluttet å etablere et nytt, felles eid helseforetak for innkjøp. Dette foretaket er også ment å bistå kommunene ved innkjøp av bl.a. materiell til primærhelsetjenesten.

Håndtert på en uheldig måte kan samordning av statlige innkjøp gi færre konkurrenter, høyere priser for både statlige og ikke-statlige innkjøpere og gjøre det mindre attraktivt å etablere seg i bransjen. Fra et konkurransemessig synspunkt kan slik sentralisering av innkjøpsfunksjonen derfor være problematisk. Dette gjelder spesielt dersom staten står for en betydelig del av markedets omsetning. I Norge er det offentlige eneste innkjøper i markeder som barnevern, hjemmesykepleie og tjenester til utviklingshemmede. Det er ikke ønskelig å ende med kun én tilbyder som følge av at alle de andre faller fra når de ikke får oppdrag. Fra et brukerperspektiv er det heller ikke nødvendigvis positivt med én stor innkjøper. En slik modell inviterer til stor grad av standardisering av produkter, mens når det gjelder hjelpemidler er det nettopp et stort behov for individuell tilpasning. Håndtert på en gal måte kan samordning av innkjøpene gi lite fleksible og smidige løsninger, samtidig som rigide anbudsordninger kan gi høye transaksjonskostnader. Håndtert riktig er imidlertid potensialet for å høste gevinster stort, både i staten og kommunesektoren. Gode markedsanalyser og dialog med markedet kan avhjelpe disse konkurransemessige utfordringene.

I Danmark har kommunene valgt å gå sammen om en innkjøpsorganisasjon, KOMBIT, som forhandler og inngår kontrakter med IT-leverandører på vegne av kommunene. Dette gjelder innkjøp der alle de 98 kommunene er enige om behovet og forplikter seg til å delta. Hensikten med KOMBIT har vært å komme ut av en situasjon med monopol på leverandørsiden, men modellen innebærer også større kjøpermakt til kommunene. KOMBIT ble etablert i 2009 og har i dag mer enn 30 prosjekter. De første avgjørende skrittene mot konkurranseutsetting av kommunenes kritiske IKT-løsninger er tatt.

Selv med kommunereform må vi anta at vi vil ha et høyt antall kommuner i Norge. Det kan stilles spørsmål ved om det er fornuftig at hver kommune kjøper inn til dels like systemer, uten at behov og krav standardiseres og koordineres. Med tanke på hvilken kompetanse som kreves til anskaffelsen og leverandøroppfølgingen, er dette oppgaver som de fleste kommunene er dårlig rustet til å håndtere på egenhånd. Selv uten en egen innkjøpsenhet vil samarbeid mellom flere kommuner kunne gi lavere priser og bedre leveranser enn den enkelte kommune kan få til alene.

Flere land, bl.a. Storbritannia og New Zealand, har gjennomført reformer for å begrense offentlige utgifter. Mer effektive anskaffelser er et sentralt element i reformprogrammene. I Storbritannia har The Crown Commercial Services (CCS) ansvaret for offentlige anskaffelser. De rapporterte en besparelse på £5,9 mrd. for 2014 (CCS 2015). Av dette var £1,8 mrd. prisrelaterte besparelser fra sentraliserte innkjøp av varer og tjenester, £1,6 mrd. ble spart ved å redusere forbruket på konsulent- og vikartjenester og £2,4 mrd. ble spart ved å samarbeide tettere med leverandørene og kontrollere leveranser og priser. I 2015 har CCS som mål å levere mellom £800 mill. og £1 mrd. i besparelse, eller mellom 4,5 pst. og 5,6 pst. av totalt innkjøpsbeløp. CCS oppgir at besparelser opp mot 30 pst. er mulig gjennom bedre innkjøp. Å legge til rette for innovasjon hos leverandørene og sikre bedre styring er de to områdene med størst forbedringspotensial.

I New Zealand legger de til grunn at det er mulig å kutte opptil 5 pst. på 20 pst. av totale årlige utgifter (New Zealand Cabinet 2012). De siste årene har New Zealand oppnådd store besparelser, spesielt på å samle innkjøpene gjennom inngåelse av såkalte all-of-Government kontrakter. Et tilsvarende estimat med utgangspunkt i den norske statsforvaltningens innkjøp på 167 mrd. kroner i 2013, ville innebære en mulig besparelse på opp til 1,7 mrd. kroner.

Effektiviseringspotensialet gjennom bedre anskaffelser

Innledningsvis ble det antydet at det er store potensielle besparelser på en bedre innkjøpspraksis. Overordnet består anskaffelsesprosessen av behovsavklaring, konkurransegjennomføring og kontraktsoppfølging. Tradisjonelt har mange offentlige virksomheter lagt mest vekt på konkurransegjennomføringsfasen i anskaffelsesprosessen, dvs. den fasen der man henvender seg til markedet, fortrinnsvis gjennom en kunngjøring på Doffin. Formålet er å inngå én eller flere kontrakter som skal bidra til å nå mål og resultater nedfelt i konkurransegrunnlaget. I en undersøkelse KS fikk utarbeidet i 2014 (Rambøll og Inventura 2014) framgår det at kommunesektoren i hovedsak prioriterer og bruker klart mest tid på gjennomføringsfasen. Flertallet av informantene i denne undersøkelsen oppgir at kommunen mangler en overordnet innkjøpsstrategi, noe som medfører manglende politisk og administrativ forankring av innkjøpsarbeidet. Heller ikke markedsundersøkelser eller dialog med markedet er prioritert i anskaffelsesprosessen. Dette forklares med at det er begrensede ressurser i arbeidet med anskaffelsesprosesser, i tillegg til at mange kommuner er usikre på hvorvidt anskaffelsesregelverket tillater dialog med aktuelle tilbydere. Kommunesektoren vurderer også at de mangler gode rutiner og verktøy for å følge opp kontrakter, bestillinger innenfor rammeavtaler, fakturaer og leverandører. Informantene er enige om at økt oppmerksomhet om oppfølgingsfasen vil medføre raskere avviksoppfølging, bedre leveranser i henhold til inngåtte avtaler og bedre kontrakter med leverandører ved nye konkurranser. For å ta ut potensialet for bedre behovsdekning og effektivisering er det derfor helt nødvendig å legge mer arbeid i planleggings- og oppfølgingsfasen.

I planleggingsfasen står man fritt til å trekke inn relevante ressurser både blant brukere og leverandører for å forstå hva som er virksomhetens reelle behov og for å få gode innspill til aktuelle løsninger. Dialog med brukere er avgjørende for å få et godt bilde av det egentlige behovet, og dialog med markedet vil gi kunnskap om hvordan markedet best kan dekke de behov virksomheten har, enten direkte eller i samspill med virksomhetens egne ressurser.

EU-kommisjonen anslår at mer enn halvparten av offentlige anskaffelser ikke når målene som er satt for selve anskaffelsen (Menon 2015). Difi (2015d) beskriver også hvordan feil behovsspesifisering gir store følgekostnader i form av leveranser som ikke dekker behovet, med tilleggsanskaffelser som resultat, eller at det stilles høyere krav enn behovet tilsier, slik at anskaffelsen blir unødvendig kostbar. Evalueringen av forsvarssektoren viser til at overspesifisering er en utfordring og at forsvarssektoren kan få mer igjen for investeringsmidlene uten at dette går på bekostning av nytteverdi.Overspesifisering kan også begrense antallet aktuelle leverandører, med lavere konkurranse og høyere pris som resultat. Et hyppig brukt eksempel er norsk politis innkjøp av politibiler, der en spesifikasjon med 150 detaljkrav førte til at det knapt fantes aktuelle leverandører. Difi trekker fram økt bruk av åpne spesifikasjoner og dialog med brukere og leverandører som tiltak for å øke måloppnåelsen ved offentlige virksomheters anskaffelser, se eksempel i boks 7.6. I Difis brukerundersøkelse, som ble gjennomført vinteren 2015, var det bare 21,2 pst. av respondentene som oppga at de kjente til prinsippene for leverandørdialog og brukte disse ofte. Dialog med leverandører i markedet gir informasjon om hva som finnes i markedet og hva slags mulige løsninger som kan utvikles. Det er flere måter å gjennomføre dialog med markedet på; leverandørkonferanse, markedsundersøkelse, dialogmøte/-konferanse, en-til-en-møter eller skriftlig henvendelse til leverandørene, hvor en ber om å få tilsendt relevant skriftlig informasjon knyttet til en anskaffelse (RFI – Request for Information).

Boks 7.6 Eksempel på bruk av åpen spesifikasjon: NAV – sette brukeren og brukerens behov i fokus

Anskaffelsesseksjonen i NAV, som gjennomfører sentrale anskaffelser hovedsakelig innenfor hjelpemidler, har siden 2010 arbeidet med å sette brukeren og brukerens behov i fokus. Det etableres anskaffelsesteam, hvor innkjøper er med i referansegruppen. Hvert anbud de gjennomfører består av flere poster. Hver post inneholder behovsbeskrivelser og er en selvstendig konkurranse. Ved evaluering av tilbudene vil produkter som oppnår en lav skår på ett eller flere underkriterier bli forkastet/ avvist fra konkurransen, fordi de ikke anses som egnet til å tilfredsstille brukerens behov. Figur 7.12 viser et eksempel på anbud med behovsspesifikasjoner.

Figur 7.12 Eksempel på anbud med behovsspesifikasjoner

Figur 7.12 Eksempel på anbud med behovsspesifikasjoner

Kilde: NAV (2014).

I tillegg går alle kvalifiserte produkter gjennom produktevaluering. Anskaffelsesteamet har også tett dialog med leverandørene. Før kunngjøring av anbud publiserer anskaffelsesteamet tidlig en veiledende kunngjøring for å få kontakt med alle relevante leverandører. De inviterer til en felles dialogkonferanse med interesserte leverandører og gjennomfører en-til-en møter. Ved behov sender de også utdrag av kravspesifikasjon på høring hos leverandørene. Etter kunngjøring av anbud arrangerer til tilbyderkonferanse med alle leverandørene. Ved kontraktsignering arrangeres egne oppstartsmøter.

Drivkrefter for effektive innkjøp

En forutsetning for effektivisering av offentlige anskaffelser er at ledelsen i virksomhetene prioriterer og følger opp arbeidet med anskaffelser. I Difis brukerundersøkelse fra 2015 oppgir bare om lag halvparten av respondentene at de har en anskaffelsesstrategi, og det er enda færre som har etablert styringsparametere, eller såkalte KPIer (key performance indicator), for å følge opp arbeidet. I McKinsey rapporten (2015) som evaluerer ressursbruken i forsvarssektoren blir det også påpekt at svak kvalitet på innkjøpsdata gjør det krevende å analysere kostnader og følge opp bruk av avtaler. I dag har man heller ikke en systematisk overordnet oversikt over sammensetningen av, eller utviklingen i offentlige anskaffelser. Standard kontoplan, som alle statlige virksomheter er pålagt å følge fra 2015, kan gi grunnlag for å framskaffe slik informasjon. Bedre statistikkgrunnlag legger til rette for økt datatilgang og åpenhet om offentlige anskaffelser, bedre analyse og sammenligning av ressursbruken i offentlig sektor, og det kan støtte den overordnede styringen og politikkutformingen for offentlige anskaffelser. Det kan være grunn til å styrke statistikkgrunnlaget for offentlige virksomheters anskaffelser.

7.8.4 Innovative anskaffelser

Hovedformålet med en offentlig anskaffelse er å dekke et konkret behov. Gjennom å satse på innovative innkjøp kan man «importere» produktivitet fra privat sektor, men dette skjer ikke automatisk. Offentlig sektor kan også øke innovasjonstakten i privat sektor ved å være «en krevende kunde» som gjennom sine innkjøp sikrer at leverandørene utvikler nye og mer tilpassede løsninger. Trolig vil teknologi og løsninger tilpasset offentlige kunder også ha anvendelse utenfor offentlig sektor i Norge, herunder i privat sektor og i andre land.

Konkurranse er det grunnleggende hensynet i anskaffelsesregelverket. Den klassiske anskaffelsen er innrettet slik at man oppnår en standardisert grenseflate mellom leverandør og virksomhet. Da kan leverandøren byttes ut uten store byttekostnader, og man unngår å komme i et avhengighetsforhold til leverandøren. Ved å inngå et tettere samarbeid med leverandøren kan imidlertid virksomheten få løsninger som er betydelig mer innovative, effektive og velutviklede. Professor ved BI, Håkan Håkansson, diskuterer dilemmaet mellom ønsket om å utnytte kompetansen hos leverandøren gjennom et tettere samarbeid, og faren for at det oppstår en for sterk leverandøravhengighet (Håkansson 2015). Fordelene ved et tettere samarbeid med leverandør er flere; for eksempel bedre teknisk funksjonalitet, bedre logistikk og bedre administrative løsninger (inkludert IKT). En slik modell med tett samarbeid mellom leverandør og virksomhet innebærer at den standardiserte grenseflaten i den klassiske anskaffelsen byttes ut med en mer interaktiv eller funksjonell grenseflate. Her er selve grenseflaten en investering, og dette innebærer at det blir vanskeligere å bytte ut leverandører på kort sikt. Dette bryter med den klassiske innkjøpsmodellen, der det gjelder alltid å ha alternativer og alltid være forberedt på å bytte. Mange offentlige virksomheter opplever en slik nærhet til leverandørene problematisk ut fra anskaffelsesregelverket.

Ifølge Håkansson er de viktigste forutsetningene for vellykkede offentlige anskaffelser gjennom tett samarbeid med leverandøren kompetanse, organisasjon og regelverk. Man er avhengig av den klassiske innkjøpskompetansen, men det er helt nødvendig å komplettere denne med betydelig områdespesifikk kunnskap. Den tradisjonelle måten anskaffelser organiseres på, med standardiserte prosesser, skaper hindre både internt og i forholdet til leverandørene. For å dra nytte av kompetansen hos leverandørene må ikke bare innkjøpsfunksjonen endres, men hele organisasjonen endres i retning av en mer teamorientert samarbeidsform (også omtalt som kategoristyring). Presise kravspesifikasjoner erstattes av en kontinuerlig prosess, der kravene endres hele tiden. Dette er krevende for dem som skal håndtere innkjøpene, og det kan derfor være enklere å beholde den gamle måten å jobbe på, med en mer lineær prosess med veldefinerte og avgrensede oppgaver.

Mens man normalt vil søke ikke å bli avhengig av leverandøren, vil den interaktive praksisen som er beskrevet foran kunne føre til det motsatte. Her forsøker man nettopp å skape avhengigheter ettersom det kan gi betydelige besparelser og kvalitetsgevinster (ressurser kan utnyttes bedre, aktiviteter kan kobles sammen og effektiviseres). Utviklingen skjer ved at alle deltakerne i nettverket driver hverandre fremover både når det gjelder kvalitetsforbedringer i løsningene og en kontinuerlig kostnadsreduksjon. Håkansson viser til at vi kan observere en slik utvikling bl.a. innenfor IKT-området.

I slike nettverk vil det alltid oppstå mer eller mindre skjeve maktforhold – store innkjøpere som kjøper fra små leverandører eller store bedrifter som selger til små innkjøpere. Men det vil ofte finnes forhold som balanserer dette. For eksempel kan investeringer, spesialisering og kunnskap balansere styrker som volum og størrelse. Samtidig understreker Håkansson at slike nettverk ikke alltid utvikler seg i en positiv retning. Hvis for eksempel kjøperen ikke inntar en aktiv rolle, mens leverandøren er i en sterk posisjon, f.eks. gjennom tidligere leveranser, vil vi stå igjen med bare den negative virkningen gjennom økt leverandøravhengighet, mens de positive virkningene kanskje ikke oppstår i det hele tatt. Da kan vi havne i en negativ spiral med svak konkurranse og lite innovasjon.

Det er en risiko for at krav om innovasjon i offentlige anskaffelser kan være et lite kostnadseffektivt virkemiddel for å oppnå mer innovasjon, på samme måte som krav om miljøhensyn i offentlige anskaffelser. Slike krav kan fordyre offentlige innkjøp. Samfunnsøkonomisk lønnsomme innovasjoner kan oppnås mer effektivt gjennom f.eks. interaktiv praksis mellom leverandør og innkjøper.

Ett av målene med å revidere anskaffelsesregelverket har vært å åpne opp for større grad av fleksibilitet, men også dagens regelverk gir et betydelig rom for leverandørdialog. Dersom fleksibiliteten skal kunne utnyttes med godt resultat, må imidlertid virksomhetene sørge for å ha anskaffelsesfaglig spisskompetanse som både kjenner regelverkets handlingsrom og har erfaring med komplekse anskaffelser. Difi og Nasjonalt program for leverandørutvikling har i oppdrag å heve kompetansen i hvordan innovasjonsfremmende anskaffelser skal skje. Formålet er å formidle offentlige virksomheters utviklingsbehov til markedet på et tidlig stadium og på en så effektiv måte at bedriftene kan komme fram til bedre løsninger.

7.8.5 Kommisjonens vurderinger

Offentlige anskaffelser kan og bør være en kilde til innovasjon og produktivitetsforbedringer i offentlig sektor. Men kommisjonen pekte i første rapport på at anskaffelsesregelverket og praktiseringen av dette, sammen med organiseringen av innkjøpene, gir ineffektive anskaffelsesprosesser med høye administrative kostnader.

Kommisjonen mener det er behov for forenklinger av loven om offentlige anskaffelser. Formålet med lov om anskaffelser bør være effektiv ressursbruk. Andre mål og hensyn, for eksempel miljø og andre samfunnshensyn, vil kunne svekke konkurransen på leverandørsiden og gjøre offentlige anskaffelser dyrere. Det vil også gjøre regelverket komplisert og vanskelig å praktisere i tråd med hovedformålet.

Kommisjonen mener det bør være færrest mulig andre mål enn effektiv ressursbruk. Ethvert nytt mål vil kunne svekke konkurransen, fordyre offentlige innkjøp og komplisere regelverket. Andre mål kan nås mer effektivt gjennom andre og mer direkte virkemidler. Uklare regler der det må gjøres mange skjønnsmessige vurderinger kan forhindre effektiv ressursbruk og øker risikoen for korrupsjon. Kommisjonen støtter derfor forenklingsutvalgets vurdering om at ikke-anskaffelsesfaglige krav ikke bør være en del av anskaffelsesregelverket.

Kommisjonen mener økonomiregelverkets krav til effektiv ressursutnytting, sammen med annen lovgivning, ivaretar nødvendige krav til etterrettelighet og god økonomiforvaltning. De særnorske reglene for anskaffelser under EØS-terskelverdien bidrar til mer byråkratiske prosesser og bør derfor oppheves.

Kommisjonen understreker betydningen av ledelsesforankring og innkjøpsfaglig kompetanse i virksomhetene for gjennomføringen av effektive anskaffelsesprosesser. Gode og framtidsrettede løsninger forutsetter at man klarer å utnytte kunnskap hos leverandøren. Innkjøpsprosedyrer som innebærer tettere samhandling med leverandører (for eksempel innovasjonspartnerskap) kan bidra til større innovasjonsgrad i offentlige anskaffelser, men stiller krav til innkjøpsfaglig kompetanse.

7.9 Bruk av IKT i offentlig sektor

7.9.1 Innledning

Digitalisering kan gi store produktivitetsgevinster. En rapport fra NyAnalyse AS (2015) viser at digitaliseringen stod for nesten 30 pst. av produktivitetsutviklingen i Norge i perioden 1995–2005, og dette økte til 50 pst. i perioden 2006–2013. Finansnæringen har siden 2000 hatt en gjennomsnittlig årlig produktivitetsvekst på 4,5 pst., og regner selv med at digitalisering er viktigste drivkraft. DnB har antydet at uten digitalisering ville de trengt minst 6 000 flere årsverk for å levere dagens tjenester. A-ordningen, som ble innført 1. januar 2015, er en samordnet, digital rapportering fra arbeidsgivere om inntekt, arbeidsforhold og skattetrekk til Skatteetaten, NAV og Statistisk sentralbyrå. Beregninger viser at ordningen vil gi arbeidsgiverne årlige besparelser på 600 mill. kroner. I tillegg kommer mindre ressursbruk i offentlig forvaltning.

Boks 7.7 Etablering av direktoratet for e-helse

Helsesektoren er et område der man både har statlige, kommunale og private aktører og der utfordringene med samordningen har blitt beskrevet i flere NOUer og stortingsmeldinger. Fra 1. januar 2016 er Direktoratet for e-helse opprettet. Direktoratet vil ha som en av sine viktigste oppgaver å samordne IT-utviklingen i helsesektoren, med ansvar for styring, utvikling og gjennomføring av nasjonale IT-prosjekt. I tillegg får det ansvar for forvaltning og utvikling av lover og forskrifter og IT-standarder i helsesektoren. Direktoratet skal ha tett samarbeid med Helsedirektoratet som faglig normerende etat.

Helsesektoren består av over 17 000 aktører, fordelt på fire regionale helseforetak og 428 kommuner. Et eget e-helsedirektorat vil gi sterkere nasjonal styring av e-helsefeltet. Til nå har situasjonen vært preget av svak nasjonal styring og lite tilpassede virkemidler. Med forventninger til digitale tjenester endres også kravene til kompetanse, og det oppstår et behov for større fagmiljø innenfor e-helse.

Et eget e-helsedirektorat gjør det mulig med en sterkere styring av den nasjonale IT-porteføljen, bl.a. ved å etablere en mer helhetlig organisering av ansvaret for IT. Dermed øker også gjennomføringsevnen.

Mange aktører bestiller mye av det samme hver for seg, med bare små ulikheter. Dermed må leverandørene bruke ressurser på å tilpasse løsninger, i stedet for å jobbe med det som kan gjøre systemene bedre. Med den nye styringsmodellen vil det ideelt sett bli gjort felles bestillinger basert på felles kravspesifikasjon. Det skal gi bedre forutsigbarhet for IT-leverandørene, slik at de får mulighet til å bruke tid og ressurser på å utvikle bedre løsninger. Når det for eksempel er laget spesifikasjoner for en løsning for fastlegene, vil det også bli satt av en total pott med penger til anskaffelse av løsningen.

Et viktig grep for å modernisere offentlig sektor er å ta igjen et etterslep i modernisering av eksisterende IKT-plattformer, noe som krever store investeringer (SINTEF 2014). Samtidig må større deler av offentlig sektor videreutvikle digitale tjenester for brukerne, og digitalisere og endre interne arbeidsprosesser. Mer selvbetjening kan både være positivt for brukerne og øke effektiviteten, slik en f.eks. har sett det for finansielle tjenester de siste årene. Fra offentlig sektor finnes tilsvarende eksempler, bl.a. innenfor Skatteetaten, Lånekassen og registrene i Brønnøysund.

Det er stort sprik mellom offentlige virksomheter i hvor langt de har kommet i digitalisering av tjenester og arbeidsprosesser. Når noen har kommet kort i digitaliseringsarbeidet, kan det begrense mulighetene andre virksomheter har til å videreutvikle sine tjenester. På enkelte områder er det bl.a. begrenset samhandling mellom kommunale og statlige IKT-løsninger, noe som påvirker effektiviteten i saksbehandlingsprosessen. Etableringen av Direktorat for e-helse er et tiltak for å løse dette problemet i helsesektoren, se omtale i boks 7.7.

Flere rapporter (Difi 2011 og Rambøll 2015) dokumenterer utfordringer offentlige virksomheter står overfor for å lykkes med digitalisering. Det pekes på manglende forståelse av digitalisering som strategisk virkemiddel for fornying og effektivisering, manglende forankring på ledernivå, dårlig gjennomføring av IT-prosjekter, mangelfull organisatorisk implementering og svakheter i realisering av gevinster. For å lykkes er det avgjørende at lederne har god strategisk forståelse av at digitalisering er en av de viktigste drivkreftene for forvaltningsutvikling og effektivisering. Det er et topplederansvar å sette digitalisering og virksomhetsutvikling i en strategisk sammenheng (Difi 2013a). Ansvaret for å forstå hvordan teknologi kan bidra til utvikling av virksomheten er ikke lenger noe ledere kan delegere til spesialister. Mangel på teknologiforståelse og strategisk IKT-kompetanse blant ledere i offentlige virksomheter kan begrense evnen til å opptre som kompetent bestiller av IKT fordi en ikke evner å se for seg hvordan teknologi kan være med på å utvikle organisasjonen (Difi 2014a).

Styringen og organiseringen av digitaliseringstiltak på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer fungerer ikke tilfredsstillende i dag. Mest slående er mangelen på samarbeid mellom kommunene. For å realisere mer av digitaliseringspotensialet i offentlig sektor, bør samordningen styrkes. God samordning på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer forutsetter at det gis tilstrekkelige fullmakter til de som skal samordne. Erfaringene med store IKT-prosjekter i offentlig sektor har ofte vært dårlige, med altfor høye ambisjoner og store kostnadsoverskridelser. Slike erfaringer bør brukes til å få større realisme i planleggingen, bedre gjennomføring av prosjektene, unngå kostnadssprekk og oppnå etterfølgende gevinstrealisering. I IKT-prosjekter bør det vurderes om valg av løsning kan baseres på «standard hyllevare». På den måten kan kostnader knyttet til utvikling og vedlikehold holdes nede, og det blir enklere å videreutvikle systemene. Et stort innslag av «skreddersøm» kan medføre at man over tid blir sittende med utdaterte og lite velfungerende systemer. Samtidig vil det i en del tilfeller være slik at markedet ikke tilbyr «hyllevare» som er egnet til å løse de konkrete behovene som en virksomhet har. Særlig gjelder dette for en del saksbehandlingssystemer hvor saksbehandlingsprosessen og rutinene må følge et regelverk som er spesifikt for den enkelte virksomhet. Da kan «skreddersøm» være mest egnet.

Kommisjonen har merket seg at stortingsflertallet i forbindelse med avtalen som ble inngått om statsbudsjettet for 2016 (Stortinget 2015c) ber regjeringen om å sette ned et utvalg som skal vurdere en omorganisering av det statlige digitaliseringsansvaret slik at en sikrer en sterkere samordning mellom sektorer og med kommunene. Spesielt skal det vurderes om den danske måten å organisere dette på er riktig for Norge.

7.9.2 Norge er langt framme, men utviklingen er svak

I den første rapporten pekte kommisjonen på at mens norsk forvaltning var tidlig ute i internasjonal sammenheng med å ta i bruk digital teknologi, har vi sakket etter de siste årene. Den samme tendensen ser vi i andre undersøkelser. EUs Digital Economy and Society Index (EU-kommisjonen 2015) måler hvor avanserte de europeiske landene er når det gjelder bredbånd, befolkningens digitale kompetanse, bruk av internett, digitalisering av offentlige tjenester og digitalisering i næringslivet. Landene plasseres i tre nivågrupper: høy, middels og lav. Norge er, sammen med Danmark, Sverige, Nederland, Finland og Island, i gruppen som scorer høyest i 2015, men vi er rangert nederst av landene i «vår» gruppe. I United Nations e-Government survey (United Nations 2015), som sammenligninger e-forvaltning i 193 land, rangeres Norge som nummer 13 i 2014, ned fra nummer 8 i 2012. I kategorien digitale tjenester har scoren falt jevnt fra nummer 1 i 2008 til nummer 18 i 2014, hvor norsk forvaltning særlig skårer lavt for mer avanserte tjenester.4

En sterk drivkraft for mange av landene som har hatt framgang, er at finanskrisen i 2008 har gjort det nødvendig med tiltak for å begrense offentlige utgifter. Det har vært satset på digitalisering for å bidra til effektivisering av offentlige tjenester og utgiftsreduksjoner i offentlig sektor. Den samme drivkraften har ikke norsk offentlig sektor hatt.

7.9.3 Andre lands strategier for digitalisering av offentlig sektor

Selv om det brukes store ressurser på digitalisering av offentlig sektor i Norge, kan det stilles spørsmål ved effektiviteten i digitaliseringsarbeidet. Andre europeiske land har «kniven mer på strupen» når det gjelder å finne finanspolitisk handlingsrom. Mange av disse landene har en mer aktiv strategi for å utnytte potensialet i den digitale teknologien, samtidig som flere land også har bedre systemer for å sikre gevinstene fra digitaliseringen. Selv om ulike land har organisert forvaltningen ulikt er det grunnleggende likheter, og det er interessant for Norge å lære av andre land.

Danmark

I Danmark har Digitaliseringsstyrelsen ansvaret for å implementere regjeringens ambisjoner om økt digitalisering og utbredelse av velferdsteknologi i offentlig sektor. Digitaliseringsstyrelsen ligger under Finansministeriet, og har en samordningsrolle for digitalisering og ansvar for enkelte fellesløsninger. Under Finansministeriet har Moderniseringsstyrelsen ansvar for modernisering av offentlig sektor.

Den danske regjeringen, kommuner og regioner samarbeider om en felles strategi for digitalisering av offentlig sektor. Den er et forpliktende samarbeid mellom partene for gjennomføring og gevinstrealisering, og strategien er finansiert av staten, kommunene og regionen i fellesskap. Strategien handler om å utnytte potensialet i den digitale teknologien for å tilby innbyggerne bedre tjenester med reduserte kostnader. Ifølge Digitaliseringsstyrelsen(2015a) har strategien så langt gitt årlige innsparinger på opptil DKK 2,5 mrd. Den fellesoffentlige digitaliseringsstrategien for 2016–2020 skal sikre et tilgjengelig, raskt og sammenhengende offentlig tjenestetilbud som er kostnadseffektivt, og som understøtter vekst og produktivitet i virksomhetene. Samtidig er det et mål at den nye strategien skal bidra til å frigjøre et ytterligere betydelig økonomisk potensial i offentlig sektor fram mot 2020 (Digitaliseringsstyrelsen 2015a).

Digitaliseringsstrategien for 2011–2015 kjennetegnes ved tydelige prioriteringer og tett oppfølging av status og framdrift. Digitaliseringen skal skje etter de tre hovedsporene digital kommunikasjon, digital velferd og tettere offentlig, digitalt samarbeid. Disse er igjen delt opp i 12 områder som til sammen inneholder 60 tiltak som gjennomføres i flere «bølger». Med «bølger» menes at det skjer flere trinnvise utvidelser når det gjelder hvilke områder som er omfattet av kravet om digital selvbetjening. Målet er at 80 pst. av innbyggernes kommunikasjon skal skje digitalt i 2015. Folketinget har vedtatt en lov om obligatorisk digital selvbetjening som understøtter dette.

Danske statlige myndigheter har fastsatt en rekke krav for gjennomføring av IKT-prosjekter for å fremme god prosjektgjennomføring og sikre at de planlagte gevinstene realiseres. Formålet er å sikre mer ensartet planlegging og styring, og dermed øke sannsynligheten for vellykkede IKT-initiativer. Alle statlige IKT-prosjekter, uavhengig av størrelse, skal bruke den fellesstatlige IT-prosjektmodell (Digitaliseringsstyrelsen 2015b).

For å bidra til profesjonaliseringen av IT-prosjekter har Finansministeriet oppnevnt et IT-prosjektråd bestående av ti private og offentlige toppledere med erfaring fra store IT- eller endringsprosjekter. Digitaliseringsstyrelsen er sekretariat for rådet. En av rådets viktigste oppgaver er å risikovurdere alle IT-prosjekter med budsjett over DKK 10 mill., og gi konkrete anbefalinger om håndtering av risiki i prosjektene. Prosjektene må to ganger i året sende statusrapport om prosjektet til IT-rådet, sende prosjektavslutningsrapport ved prosjektets avslutning og gevinstrealiseringsrapport et år etter prosjektets avslutning. Dersom prosjektet overstiger DKK 60 mill., skal prosjektet også legges fram for regjeringens Finansutvalg. I tillegg skal Finansutvalget orienteres løpende om prosjektet i henhold til en fast tidsplan og Finansutvalget skal også orienteres ved en rekke nærmere definerte vesentlige endringer i prosjektet.

Statusrapportene fra prosjektene er grunnlag for en samlet statusrapport for de store statlige IT-prosjektene som publiseres av IT-prosjektrådet to ganger i året. Rådet tildeler alle prosjekter et trafikklys (grønt/gult/rødt) for avvik fra planlagt tidsplan, budsjett og gevinstrealisering.

Storbritannia

I 2010 hadde Storbritannia et budsjettunderskudd på 10 pst. av BNP. Finanspolitikken ble strammet inn, men uten at man klarte å redusere underskuddet vesentlig. I 2012 lanserte britene derfor en større reform for effektivisering av statsforvaltningen, Civil Service Reform Plan. Reformplanen er en handlingsplan som identifiserer flere konkrete tiltak for endringer i statsforvaltningen i retning av en mer kostnadseffektiv forvaltning som yter bedre tjenester til innbyggere og næringsliv, bl.a. gjennom bedre bruk av IKT. Britene klarte målet om å spare GBP 20 mrd. innen 2014/2015. De har også satt seg nye ambisiøse mål for innsparinger.

Som en del av reformplanen ble det utarbeidet en digital strategi i 2012. Denne strategien beskriver hvordan forvaltningen skal bli «digital by default»:

«By digital by default, we mean digital services that are so straightforward and convenient that all those who can use them will choose to do so whilst those who can’t are not excluded.»

Strategien inneholder 16 tiltak, med særlig vektlegging av kompetanse og redesign av tjenester. Alle tjenester skal finnes på en felles inngangsportal, GOV.UK. Blant tiltakene er også forenkling av anskaffelsesprosedyrer, støtte for ikke-digitale brukere, ny teknologiplattform, fjerning av juridiske hindringer og samarbeid med partnere i næringsliv og frivillige organisasjoner.

7.9.4 Store potensielle gevinster, manglende koordinering

Selv om det stadig produseres rapporter som viser store samfunnsøkonomiske gevinster av IKT-investeringer i offentlig sektor, ser tempoet i digitaliseringen ikke ut til å ta seg særlig opp. Som nevnt innledningsvis skyldes dette bl.a. manglende forståelse i offentlig sektor for digitalisering som strategisk virkemiddel.

Ofte betraktes IKT i stor grad som fysisk infrastruktur. Man bygger helt nytt og gjør lite vedlikehold og justeringer underveis. Etter noen år er vedlikeholdsetterslepet så stort at hele systemet må erstattes. Dette fører også til at mange offentlige virksomheter sitter på IKT-løsninger med utdatert teknologi. Forsinket implementering betyr at man går glipp av gevinster i den perioden løsningen kunne vært på plass. Gevinster spises dessuten opp av høyere driftskostnader fordi både gammelt og nytt system må driftes parallelt. Treg prosjektering og implementering kan dessuten øke risikoen for at det innen prosjektet ferdigstilles har kommet ny og bedre teknologi som kanskje heller burde vært valgt.

Det er ulike grunner til at tilsynelatende svært lønnsomme prosjekter ikke er igangsatt. Det vil alltid være en kø av samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer, og budsjettskranker og prioriterte formål på andre områder tilsier at man ikke kan realisere alle disse på kort sikt. Det kan også være et problem for IKT-satsingen at gevinstene ofte tilfaller andre enn dem som har ansvaret for å drive fram prosjektet. Dette reduserer insentivene for å drive fram lønnsomme prosjekter.

En del virksomheter som ønsker å gjennomføre digitaliseringsprosjekter, rapporterer om at dagens finansieringsmuligheter ikke legger godt nok til rette for å få bevilgning til prosjekter, til tross for at de kan vise til positiv nytteverdi (Rambøll 2015) Dette gjelder særlig for bruttobudsjetterte virksomheter som ikke har egen inntektskilde. En del av disse prosjektene kan da havne i et vakuum, der virksomhetene ikke har midler til å finansiere prosjektene innenfor egne budsjettrammer, og der de ikke blir prioritert i satsingsforslagsprosessen. Samtidig opplever mange virksomheter at satsingsforslagsprosessen trekker digitaliseringsprosjektene i retning av større kompleksitet og omfang. Virksomhetene opplever at de forslagene som går gjennom satsingsforslagsprosessen, enten er regulatoriske, politiske prioriterte områder eller store tverrgående prosjekter, og at mellomstore virksomhetsspesifikke prosjekter ikke blir prioritert. Flere virksomheter opplever derfor at de må gjøre løsningene større enn nødvendig for å få finansiering gjennom satsingsforslagsprosessen. Dette er uheldig, siden erfaring viser at risikoen for å mislykkes med IKT-prosjekter vokser jo større og mer komplekse prosjektene blir.

Som et svar på denne utfordringen etablerer myndighetene fra 2016 en medfinansieringsordning for små og mellomstore digitaliseringsprosjekter i staten. Medfinansieringsordningen innrettes som et investeringstilskudd som dekker deler av investeringskostnadene i prosjektet. Det er et kriterium at prosjektet kan vise til samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Ordningen skal bidra til at flere lønnsomme og innovative digitaliseringsprosjekter blir gjennomført, og på den måten bidra til å øke digitaliseringstempoet i offentlig sektor. Samtidig skal ordningen også bidra til at gevinster realiseres som forutsatt. I 2016 er totalrammen for ordningen 75 mill. kroner. Det er Difi som skal forvalte ordningen, og i vurderingen av søknadene skal det legges vekt på virksomhetens plan for realisering av gevinster. Der hvor det er interne gevinster, skal disse tilbakebetales i tråd med gevinstrealiseringsplanen. Børmerutvalget (NOU 2015: 14) har foreslått å utvide statlige virksomheters adgang til å finansiere investeringer ved å trekke på fremtidige budsjetter fra tre til fem år. Dette er et tiltak som legger godt til rette for investeringer i IKT-løsninger der gevinstene i hovedsak tilfaller virksomheten selv.

Sterkere sentral styring

Flere5 har argumentert for at det er behov for en sterkere sentral styring for å sikre best mulig effektivisering av offentlig sektor gjennom bruk av digital teknologi. Med unntak av en overordnet styrings- og finansieringsmodell foreslått i rapporten Felles arkitektur i offentlig sektor fra 2007 (FAOS 2007), har det ikke blitt konkretisert hvordan en sterkere sentral styring kan organiseres og gjennomføres. Sektorprinsippet står sterkt i Norge, og ansvaret for å initiere og gjennomføre digitaliseringsprosjekter innenfor de ulike fagsektorene hører inn under ansvarsområdet til det enkelte fagdepartementet. Utfordringene som skapes av sektorprinsippet er manglende koordinering og mangel på helhetlig tenkning. Målene som settes for etatene, legger i for liten grad vekt på samhandling med andre virksomheter og derigjennom den totale samfunnsnytten.

Dette fører til manglende gjennomføringsevne og omkamper. 22. juli-kommisjonen påpekte manglende samordning og evne til å gjennomføre besluttede tiltak. Kultur og ledelse har vært viktige faktorer bak dette bildet, der det kjempes kamper mellom sektorer og departementer. Beslutninger følges ikke opp, og man tillater omkamper. Denne kulturen får også konsekvenser på digitaliseringsområdet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) er gitt rollen som samordningsdepartement for IKT-politikken. Dette innebærer et ansvar for å identifisere sektorovergripende utfordringer, og å initiere, koordinere og følge opp tverrgående tiltak i forvaltningen. KMD har imidlertid ingen myndighet til å gjennomføre tiltak i sektorene for å fremme nødvendig samordning. Sektoransvaret gjelder, og ansvar for digitalisering i virksomhetene ligger hos det enkelte fagdepartement. Resultatet har blitt at digitaliseringen i staten er fragmentert, og at det er ikke en helhetlig prioritering av hvilke digitaliseringsprosjekter som igangsettes, se boks 7.8.

Boks 7.8 Maktkamp og omkamp

Det har tidvis vært en offentlig disputt mellom Difi og Brønnøysundregistrene om hvem som er «digitaliseringsdirektoratet». Digital postkasse til innbygger er et eksempel der det har vært omkamp om vedtatte beslutninger. Difi har ansvar for digital postkasse til innbyggere, men Brønnøysundregistrene har stilt spørsmål ved valg av løsning. Denne type prosesser medfører både forsinkelser og unødig ressursbruk. Agenda Kaupang omtaler striden mellom Difi og Brønnøysundregistrene i rapporten om evalueringen av Difi (Agenda Kaupang 2014). De er klare i sin kritikk av de to eierdepartementene, NFD og KMD, og deres manglende evne til å samordne og sikre at vedtak følges opp av underliggende etater. Det pekes på at dette har hemmet det samlede digitaliseringsarbeidet og at forventede gevinster ikke realiseres.

Agenda Kaupang skriver at grenseflaten mellom Difi og Altinn i prinsippet er enkel: Dette er to statlige virksomheter som eier og forvalter hver sine felleskomponenter, og som burde klare å jobbe sammen på en konstruktiv måte – mot felles mål om forenkling og digitalisering av forvaltningen. Imidlertid har de to et overlappende ansvar og delvis overlappende målgrupper. At to aktører i ulike styringslinjer oppfatter å ha ansvar på det samme området, har gitt grobunn for en maktkamp mellom disse to. Denne maktkampen har kunnet foregå så lenge de overordnede avklaringene og grenseoppgangene har vært for utydelige. At Difi ikke bare har et operativt ansvar for «sine» felleskomponenter, men også har rollen som pådriver og premissleverandør for digitaliseringen i offentlig sektor har åpenbart vanskeliggjort samarbeidet mellom Brønnøysundregistrene og Difi.

Difi som direktorat under KMD er operativt ansvarlig for koordinering og samordning av digitaliseringen i offentlig sektor. Samtidig har Difi en rekke andre ansvarsområder, som dekker et bredt felt. Difi er med andre ord ikke et rent digitaliseringsdirektorat. Agenda Kaupang peker på at Difi har lyktes med konkrete oppdrag og utviklingsoppgaver, men ikke med den strategiske pådriver- og samordningsrollen. I digitaliseringsarbeidet svekkes Difis legitimitet av at de både har en premissgiverrolle og en operativ rolle. Samtidig har denne rollekonflikten også hemmet Difis arbeid som premissgiver. Evalueringen fra Agenda Kaupang skulle legges til grunn for eventuelle endringer i Difis organisasjon eller portefølje, og særlig har det vært knyttet forventninger til om en grenseoppgang med andre aktører som Norsk sikkerhetsmyndighet, Direktoratet for økonomistyring og Brønnøysundregistrene ville føre til organisatoriske endringer og flytting av ansvar og oppgaver. Resultatet er imidlertid ingen justeringer av oppgaver eller rolle, men Difi har fått noen nye virkemidler på digitaliseringsområdet, som den nye medfinansieringsordningen og sekretariatet for det nye Digitaliseringsrådet. Det er ikke åpenbart at Difi har kommet styrket ut av prosessen, og Difi kan på ingen måte sies å ha blitt den sentrale «dirigenten» som har sterke fullmakter til å styre digitaliseringsområdet.

Skate (Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltning) er et strategisk samarbeidsråd med toppledere fra offentlige virksomheter som skal bidra til at digitaliseringen av offentlig sektor blir samordnet og gir gevinster for innbyggere, næringsliv og forvaltningen.6 Skate rapporterer gjennom Difi til KMD, og kan anmode KMD om å ta opp saker med andre departementer. I Skate kan virksomhetslederne diskutere saker som krever felles oppmerksomhet og koordinering, og rådet har igangsatt flere felles analyser og forprosjekter. Skate er kun et rådgivende organ, uten myndighet til å fatte bindende avgjørelser. Dersom det er uenighet om vanskelige spørsmål og prioriteringer, blir det vanskelig for Skate å komme til konsensus, og de gir i slike tilfeller ingen råd.

Flere rapporter peker på at kommunene henger etter i digitaliseringsarbeidet, og at det er store forskjeller mellom kommunene (Devoteam daVinci 2011, IKT-Norge 2014, KS 2014). Senest har Riksrevisjonen gjennomført en undersøkelse av status for digitalisering av kommunale tjenester, som ble oversendt Stortinget i januar i år (Riksrevisjonen 2016). Riksrevisjonen har kartlagt status for digital selvbetjening for til sammen 19 tjenester innen oppvekst og utdanning, helse og velferd, og plan- og byggesaker i 261 kommuner. 37 av kommunene tilbyr ikke nettbasert tilgang til noen av de kartlagte tjenestene på disse områdene. Små kommuner har kommet kortest: 29 av 128 kommuner med under 5 000 innbyggere har ikke digitale tjenester på noen av områdene. Mange av kommunene har ifølge egne vurderinger ikke tilstrekkelig kompetanse på dette området, og digitalisering blir ikke prioritert fordi kostnadene anses som å være for høye. Et flertall av kommunene oppgir at de ikke har et systematisk arbeid for å realisere gevinster av digitalisering. Undersøkelsen viser videre at et flertall av kommunene vurderer at samarbeidet mellom stat og kommune om å skape helhetlige digitale tjenester ikke er godt nok. 61 pst. av kommunene mener at kravene til digitalisering ikke er godt nok koordinert mellom de ansvarlige departementene.

Riksrevisjonen konstaterer at de statlige virkemidlene ikke har vært godt nok tilpasset de nasjonale målene. Det er satt i gang tiltak på viktige områder, men det mangler både kunnskap, kompetanse, kapasitet og statlig samordning for å oppnå helhetlige og fullstendige digitale tjenester. Riksrevisjonen konkluderer derfor med at det er behov for mer samordnet nasjonal innsats, og anbefaler at KMD tar et klarere ansvar for et mer forpliktende samarbeid med kommunesektoren.

Kommuner og fylkeskommuner er i utgangspunktet ikke underlagt andre organer enn Stortinget, så lenge ikke underordningsforhold og styring fra staten følger av lov. Prinsippet er at det er opp til kommunen/fylkeskommunen selv å bestemme bruk av virkemidler og utforming av tjenestetilbudet til beste for brukerne og borgerne. I dag er det f.eks. opp til den enkelte kommune å utvikle løsninger for å digitalisere sine tjenester overfor innbyggerne. Det er også i liten grad standardisert hvordan digitale kommunale tjenester bør være. Konsekvensen er at kommunene kjøper mye hver for seg i stedet for å bli enige om noen standarder som kan etterspørres i markedet. Dette er åpenbart lite kostnadseffektivt, selv om noen kommuner har kjøpt løsninger utviklet av andre kommuner. I Danmark er f.eks. arbeidet med å digitalisere kommunale tjenester i større grad basert på fellesoffentlig samarbeid med mye sentralisert styring, men med høy grad av samfinansiering mellom staten, kommunene og regionen. Dette er muliggjort bl.a. gjennom et sterkt politisk mandat, se kapittel 7.9.3. I Norge har man i stor grad overlatt digitaliseringsarbeidet i kommunal sektor til de 428 kommunene. Det er ikke noe formelt i veien for en strammere statlig styring av dette arbeidet. Sterkere styring bør ha som mål at tjenestene til innbyggerne skal bli enklere, og at kostnadene ved utvikling, drift og forvaltning av systemene skal bli lavere. Det er en langvarig etablert praksis for at Stortinget på en del områder griper inn og definerer kommunale tjenester – dette gjelder f.eks. både innenfor utdanning, helse og omsorg. Det er ikke lett å se hvorfor det skal være viktigere med kommunalt selvstyre ved valg av IKT-systemer og standarder enn disse andre områdene. Mens kommisjonen mener at det lokale selvstyre bør styrkes på mange områder, se omtale over, bør det skje en sterkere sentral styring på digitaliseringsområdet, rett og slett fordi det er for store gevinster som går tapt ved den fragmentariske, desentraliserte tilnærmingen.

Det kan være en vesentlig utfordring å oppnå forpliktende avtaler mellom staten og kommunene om finansiering og håndtering av gevinstene fra digitaliseringsprosjekter. Et eksempel på dette er Skatteetatens utvikling av system for skatteinnkreving (SOFIE), som også benyttes av de kommunale skatteoppkreverne. Systemet legger til rette for en mer effektiv skatteinnkreving, men det forutsetter samtidig en viss sentralisering. Myndighetenes forsøk på å overføre skatteoppkrevingen til Skatteetaten viser at det kan være svært vanskelig å ta ut slike gevinster, på tross av at de er godt dokumentert se boks 7.9.

Boks 7.9 Hvorfor er effektivisering av offentlig sektor så vanskelig?

Dagens organisering av skatteoppkrevingen er fordelt mellom Skatteetaten og kommunene. Skatteetaten har det faglige ansvaret for skatteoppkrevingen, mens kommunene har det administrative ansvaret. I alt bruker kommunene nesten 1 500 årsverk på denne oppgaven. I tillegg jobber 71 personer i Skatteetaten med oppfølging av de kommunale skatteoppkreverne. Årsverkene i kommunene er fordelt på 275 kontorer, hvor over 60 pst. bruker to eller færre årsverk på oppgaven. Regjeringen har foreslått en reform som flytter oppgavene til 33 statlige skattekontorer rundt i alle fylkene.

Reformen skal sikre sterkere kompetansemiljøer og spare over 500 årsverk. Det er anslått at innsparingene vil bli over 350 mill. kroner årlig, og nåverdien av reformen er i en samfunnsøkonomisk analyse beregnet til 4,6 mrd. kroner. Hovedårsaken til innsparingen er først og fremst at dagens organisering med delt kommunalt og statlig ansvar fører til en rekke unødvendig tunge rutiner og dobbeltarbeid. Det er flere saksbehandlere hos skatteoppkreveren og Skatteetaten som gjør samme arbeid mot de samme skyldnerne, bl.a. utleggsforretninger og konkurskrav. Skatteetaten har utviklet et IT-system som brukes i skatteoppkrevingen i dag, men uten at effektiviseringsgevinstene systemet legger til rette for i tilstrekkelig grad er tatt ut. For eksempel vil føringen av skatteregnskapet kunne utføres med 60 årsverk, mot i underkant av 250 i dag, en reduksjon på om lag 75 pst.

Tiltaket vil også innebære en forenkling for de skatte- og avgiftspliktige, som vil få bare én etat å forholde seg til. Dette vil både kunne innebære økt effektivitet for næringslivet og økt kvalitet i tjenestene. Skatteetatens opplysningstelefon tar årlig imot 30 000 telefoner fra skattytere som må henvises videre til kommunen og skatteoppkreverkontoret, mens skatteoppkreverne har beregnet at de viser et tilsvarende antall videre til Skatteetaten.

Hovedbegrunnelsen for reformen er likevel de betydelige kvalitetsgevinstene reformen legger til rette for. Tiltaket vil kunne styrke bekjempelsen av svart økonomi og arbeidsmarkedskriminalitet gjennom en kraftig forbedring av arbeidsgiverkontrollen, som kan samordnes med Skatteetatens kontrollmiljøer.

Høringsrunden viste sterk støtte til reformen fra samtlige som ikke selv har oppgaven med å kreve inn skatt. De positive høringsinstansene trakk bl.a. fram at reformen vil føre til langt bedre tiltak mot svart økonomi, mer effektiv ressursbruk og oppgaveløsning, bedre rettssikkerhet og forenkling for skattyterne.

Forslaget har ikke fått tilslutning i Stortinget.

Evalueringen av Difi (Agenda Kaupang 2014) peker på at det er en gjennomgående utfordring for kommunene at statlig sektor ikke er mer samordnet, men at det tas atskilte og sektorspesifikke initiativ som på ulike måter påvirker digitaliseringsarbeidet i kommunene. Ifølge KS (2014) ses sektorsatsinger i liten grad i sammenheng, og dette bidrar til en langsom og fragmentert gjennomføring av digitaliseringsprosjekter i kommunene. Difis samordningsrolle på statlig side bør tilsi at de har en samlet oversikt over digitaliseringsinitiativer som har betydning for andre virksomheter og for kommunene. Dette er ikke tilfelle i dag.

Behov for bedre bruk og utveksling av informasjon i offentlig sektor

En sentral problemstilling for offentlig sektor, er manglende evne til effektivt å bruke den informasjonen som foreligger i saksbehandling, til analyse og rapportering. Dette får konsekvenser for næringsliv og publikum, ved at de må rapportere samme informasjon flere ganger i tilfeller hvor taushetsplikt eller personvernhensyn ikke begrenser gjenbruk av informasjonen. Forvaltningen mangler oversikt over hvilken informasjon virksomhetene sitter med, noe som bl.a. gir dårlig grunnlag for gjenbruk og utveksling av informasjon. Dette gjelder ikke bare mellom virksomheter, men også internt er det flere etater som har dårlig oversikt over hvilken informasjon de har og dermed ikke klarer å nyttiggjøre seg den på en hensiktsmessig måte. Det betyr at etatene bruker mye tid til å finne informasjon eller å spørre om informasjon de allerede har. Dette hindrer en mer effektiv saksbehandling og utvikling av digitale tjenester. Riksrevisjonen pekte i 2007 på at potensialet for informasjonsutveksling i forvaltningen var for dårlig utnyttet (Riksrevisjonen 2007), og nyere undersøkelser viser at det har vært lite fremgang siden den gangen (Difi 2013b og Brønnøysundregistrene 2015).

Et eksempel er UDI og Skatteetaten, som ikke har hatt gode prosesser for å utveksle informasjon om arbeids- og oppholdstillatelse (TV2 2015). Resultatet har vært at personer uten lovlig opphold har fått skattekort og trygderettigheter. Utvekslingen av informasjon mellom etatene er basert på manuelle rutiner, og en løsning for overføring av informasjon mellom de to etatenes IT-systemer kom først på plass høsten 2015, selv om problemstillingen har vært kjent i flere år (Stortinget 2015).

PwC (2015) påpeker at de tunge IKT-systemene og -infrastrukturen i mange offentlige virksomheter ikke er godt nok tilrettelagt. Mange av de største virksomhetene har systemer som i begrenset grad er integrert med hverandre og i enda mindre grad kan gi fra seg informasjon som kan brukes for å utvikle digitale tjenester. Informasjonsstrukturene er ofte utviklet for å understøtte papirbaserte arbeidsprosesser. Det vil kreve stor innsats for å tilrettelegge informasjonen slik at den kan gjøres tilgjengelig for utvikling av digitale tjenester. Manglende standardisering og strukturering av informasjonen, samt manglende støtte for å utvikle intelligente algoritmer, gjør at det vil bli komplekst, tungvint og dyrt, og ta forholdsvis lang tid å videreutvikle digitale tjenester.

Brønnøysundregistrene har, sammen med Difi og andre offentlige etater, utredet hvordan bedre forvaltning og utnyttelse av informasjon kan bidra til mer effektive prosesser, bedre tjenester og økt samhandling (Brønnøysundregistrene 2015). De konkluderer med at det er nødvendig med en samlet innsats og felles tiltak for å få bedre informasjonsforvaltning. De peker på at den enkelte virksomhet må gjøre en jobb internt med å få oversikt og kategorisere informasjon for å gjøre den tilgjengelig for bruk både internt og eksternt («rydde i eget hus»). Dette innebærer bl.a. at virksomheten skal ha oversikt over hvilken informasjon den har, hva informasjonen betyr, hva informasjonen skal brukes til, hvem informasjonen kan deles med og hvordan informasjonen skal sikres. I tillegg foreslår de en felles datakatalog for offentlig sektor, med oversikt over hvilken informasjon som finnes hvor med kriterier for bruk, og etter hvert med mulighet for distribusjon av informasjonen.

I utredningens konklusjon heter det bl.a.:

«Hittil er mangel på koordinering, helt opp på departementsnivå, pekt på som en viktig årsak til at helhetlig informasjonsforvaltning ikke blir praktisert. Full utnyttelse av felles data, metoder, modeller og løsninger blir ikke prioritert sammen med virksomhetsplan eller tildelingsbrev for hver enkelt virksomhet og vanskeliggjør dermed arbeidet med å dele aktiviteter som fremmer felleskapets beste.»

Menon og DNV GL (2015) har gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse av to alternative modeller for felles konsept for informasjonsforvaltning, med koordinering, felles metoder og standarder. Det ene alternativet er felles metoder og standarder med tilhørende veiledere og metodikk, det andre alternativet supplerer dette med felles infrastruktur og tjenester. Menon og DNV GL anslår at gevinsten ved fellestiltak for å få bedre utnyttelse av offentlig informasjon ligger mellom 13 og 30 mrd. kroner over 15 år. Det alternativet som kommer best ut er en modell med felles verktøy og infrastruktur, med f.eks. standardisering, felles kataloger med oversikt over hvilken informasjon som finnes hvor, tilgjengeliggjøring av informasjonen og felles forvaltning. For å veie opp for investerings- og implementeringskostnadene av et felles konsept må virksomhetene ha en gjennomsnittlig effektiviseringsgevinst på 0,06 pst. og 0,12 pst. av de totale driftskostnadene hvert år i analyseperioden, tilsvarende 10 til 19 årsverk i året. Gevinstpotensialet er svært sensitivt for koordineringsproblemer på tvers av offentlig sektor, og er avhengig av at de største informasjonsforvaltningsaktørene tar løsningene i bruk. Dersom dette ikke skjer, kan gevinsten bli negativ. Kostnadene påløper til implementering og drift, men uten iverksettelse hos den enkelte offentlige virksomhet får man ingen gevinster.

Boks 7.10 Offentlige data må behandles, brukes og forvaltes som en nasjonal ressurs

Teknologirådet (2015) fremhever at for å drive forutseende analysevirksomhet må offentlige data digitaliseres og gjøres tilgjengelige for analyse. Offentlige data befinner seg i dag ofte i ulike og fragmenterte systemer i ulike virksomheter. Eksempelvis er Politiets operasjonslogg et lukket system som ikke tillater deling av informasjon med andre av politiets systemer. Samtidig har politiet nærmere 1 400 ulike datasystemer ute i distriktene. En slik fragmentering kan gjøre det vanskelig å nyttiggjøre seg offentlige datasett til analyseformål. Lav tilgjengelighet og dårlig datakvalitet blir fremhevet som to årsaker til at dataanalyser ikke har fått tilstrekkelig fotfeste i norsk politi.

Nasjonale retningslinjer som sikrer at offentlige data forvaltes på en sikker og strukturert måte, og som ivaretar datakvalitet og fullstendighet i fremtidige datasett, vil kunne avhjelpe slike problemer og gjøre flere offentlige data tilgjengelige for bruk i analysevirksomhet.

7.9.5 Styring av IKT-prosjekter

Sett fra prosjektleders perspektiv er et IKT-prosjekt vellykket dersom det leverer avtalt funksjonalitet til avtalt pris og på avtalt tidspunkt. For oppdragsgiver er levert nytte og effektivitet også viktige suksesskriterier. Et prosjekt kan være vellykket på ett område, som for eksempel at all planlagt nytte er oppnådd, men mindre vellykket på andre, som f.eks. at det har vært store budsjettoverskridelser.

Store statlige IKT-prosjekter har et omdømme for å være vanskelige å gjennomføre med høy kvalitet innenfor gitte tidsrammer og uten betydelige kostnadsoverskridelser. Ett eksempel som gjerne trekkes frem i denne sammenhengen er moderniseringen av NAVs IKT-systemer, se boks 7.11. Om dette er et typisk trekk, er ikke kjent; men det finnes såpass mange eksempler at en kan anta at det skyldes noen underliggende utfordringer snarere enn tilfeldige utslag. De siste årene har vi sett flere eksempler på mislykkete IKT-prosjekter i offentlig sektor. Dette danner et bilde av at det kun er offentlig sektor som mislykkes i gjennomføringen av IKT-prosjekter. Flere undersøkelser viser imidlertid at enkelte IKT-prosjekter har større sannsynlighet for å lykkes enn andre, uavhengig av om de gjennomføres i offentlig eller privat sektor. I en av de seneste undersøkelsene har professor Magne Jørgensen ved Simula Research Laboratory gjennomgått 63 utviklingsprosjekter for å identifisere hvorfor IT-prosjekter mislykkes (Jørgensen 2015a). Undersøkelsen viser at det er liten forskjell mellom IT-prosjekter i offentlige og private virksomheter når det gjelder suksessrate. Ifølge Jørgensen var det for begge sektorer kun om lag 5 pst. av alle prosjekter som lyktes godt målt etter alle suksessfaktorene. Rundt 50 pst. av prosjektene var lite tilfredsstillende for minst én av suksessfaktorene. Det var heller ingen store forskjeller i hvilke faktorer som var suksess og fiasko-faktorer mellom offentlige og private IKT-prosjekter.

I en annen rapport peker Jørgensen (2015b) på at prosjekter over NOK 100 mill. mislykkes to til tre ganger oftere enn små og mellomstore prosjekter. Basert på analyser av et stort antall prosjekter viser Budzier og Flyvbjerg (2013) at en vesentlig andel IKT-prosjekter blir dyrere enn budsjettert, og 20 pst. av prosjektene koster mer enn det dobbelte av opprinnelig budsjett. For andre prosjekter blir mellom 5 og 10 pst. mer enn dobbelt så dyre som opprinnelig budsjettert. Mange IKT-prosjekter i offentlig sektor er svært store helt fra forstudiefasen, og har i tillegg en tendens til å vokse seg enda større og dyrere over tid. Flere av disse blir stoppet eller utsatt i lengre tid, noe som kan være et tegn på at de er for store og komplekse – enten innholdsmessig eller i kostnadsomfang. Erfaring viser at mange offentlige virksomheter påtar seg for store prosjekter uten tilstrekkelig organisasjon eller erfaring. Danmark har som prinsipp at prosjekter skal søke lav kompleksitet og ta utgangspunkt i hvor moden virksomheten er til å drive prosjekter.

I et foredrag for Produktivitetskommisjonen 19. mai 2015 viste Halvar Kilde fra Metier (Kilde 2015) til feil som generelt går igjen i offentlige prosjekter: Behovet er ikke tilstrekkelig definert, slik at feil prosjekt settes i gang. Det mangler ofte en helhetlig plan for gjennomføring, og det er en uklar organisering av prosjektet, med utydelige roller og ansvar. I tillegg velger offentlige aktører ofte feil kontraktstrategi og -modell. Offentlige aktører har heller ikke nok oppmerksomhet og kunnskap om risikostyring. Et grunnleggende problem er at styringen av prosjektene er for dårlig, med manglende oppfølging og krav til fremdrift. Bevisstheten om prosjekteierrollen er svak, og dermed blir prosjekteierstyringen dårlig eller ikke-eksisterende. Det er derfor nødvendig å sette krav til profesjonalisering av prosjektkompetansen i offentlige virksomheter. Dette omfatter bl.a. en enhetlig prosjektmetodikk (prosjektmodell) og krav til ledelsens rolle og ansvar for profesjonell eierstyring av prosjekter. En enhetlig prosjektmetodikk bidrar både til forbedret effektivitet og økt produktivitet, bl.a. ved å øke sannsynligheten for å gjenta suksessfaktorene og styre unna fallgruvene. Bedre kontroll og forutsigbarhet reduserer sårbarheten for prosjektledelsens erfaring og ferdigheter.

En arbeidsgruppe i forskningsprogrammet Concept ved NTNU og SINTEF har diskutert utfordringer og tiltak for store IKT-investeringer i offentlig sektor (SINTEF 2014). Gruppen anbefaler å redusere prosjektkompleksiteten, og dermed størrelsen, på prosjekter. Prosjektets størrelse bør avstemmes etter opprinnelige ambisjoner og behov, og ikke til taktiske vurderinger av finansieringsmuligheter. Gruppen peker også på at en større helhetstenking når det gjelder digitalisering av offentlig sektor, slik at ikke enhver investering trenger å rettferdiggjøres gjennom de direkte gevinstene, kan bidra til en raskere digitalisering. Ved å ha et livssyklusperspektiv på IKT kan man slippe de altfor store moderniseringsprosjektene. Samtidig mener gruppen at det vil kreve finansieringsløsninger som tillater etatene å løse investerings- og utviklingsbehovene sine i langt større grad over de årlige budsjettene.

Boks 7.11 Moderniseringen av NAVs IKT-systemer

Arbeidet med å modernisere IKT-systemene i arbeids- og velferdsetaten kunne ikke gjennomføres i henhold til plan, og prosjektet ble stoppet og prosjektorganisasjonen avviklet i oktober 2013, bare litt over ett år etter oppstart. Da var det allerede påløpt en kostnad på 724 mill. kroner. For de 1 750 mill. kronene Stortinget bevilget til Prosjekt 1 i 2012, har NAV levert ny IKT-løsning til uførereformen, system for elektronisk dialog med brukerne, elektronisk dagpengesøknad og et internt system (Modia) til bruk i veiledningen av brukerne. NAVs internrevisjon estimerer et tap på opptil 340 mill. kroner etter moderniseringsprogrammets første fase.

NAV har over 300 IKT-systemer som er bygd opp på ulike teknologiske plattformer, og 12 av disse er såkalte kjernesystemer. Uten en modernisering av IKT-systemene vil de nåværende løsningene være til hinder for at etaten kan løse primæroppgavene sine effektivt. Konsekvensen kan bli feil i beregning og utbetaling av pensjoner og ytelser. Dette vil kreve mye ekstra kontroll, noe som er svært ressurskrevende. Dette var bakgrunnen for at Stortinget i 2012 bevilget 1 750 mill. kroner til å starte opp et program for å modernisere en rekke tjenester til brukere og systemer for ansatte. Arbeidet var planlagt gjennomført i tre separate prosjekter fordelt på seks år, med en total kostnadsramme på 3,3 mrd. kroner.

Til tross for at det ble gjennomført omfattende utredninger i planfasen, med ekstern kvalitetssikring, feilet moderniseringsprosjektet. Hovedårsakene til dette var et for høyt ambisjonsnivå og en undervurdering av kompleksiteten og kostnadene ved moderniseringsarbeidet. Det var mangelfulle avklaringer av grensesnitt, samhandling og avhengigheter mellom eksisterende og planlagte IKT-løsninger. I ettertid er det også konstatert at kompetansen var mangelfull og at arbeidsprosessene i organiseringen av moderniseringsarbeidet ikke var tilstrekkelig robuste. Som en følge av alt dette ble også produktiviteten i prosjektet lavere enn forutsatt.

Etter avviklingen av moderniseringsprogrammet som organisatorisk enhet ble prosjektet omorganisert høsten 2013, noe som var nødvendig for å rekke innføringen av ny uføretrygd 1. januar 2015.

Fra 2016 er det innført et krav om at IKT-prosjekter med en samlet anslått investeringskostnad over 10 mill. kroner, og som ikke følger Finansdepartementets KS-ordning for prosjekter over 750 mill. kroner, skal bruke en prosjektmodell basert på god praksis. En prosjektmodell basert på god praksis er en modell som har tydelige faser og beslutningspunkter, og krav til hvilken styringsdokumentasjon som skal foreligge ved de enkelte beslutningspunktene. Difis Prosjektveiviser er anbefalt prosjektmodell, men den er ikke obligatorisk som den danske it-prosjektmodellen. Det er tilstrekkelig at det benyttes en prosjektmodell basert på god praksis, slik at virksomheter som allerede har etablert en slik modell, kan fortsette å benytte denne. Virksomhetene skal gjennom disse sentrale styringsdokumentene påse at grunnlaget for beslutningen om videreføring til ny fase er tilstrekkelig og egnet til god styring av prosjektet, til samfunnsøkonomisk og forretningsmessig lønnsomhet, til at risiko er kjent og håndteres, og til at gevinster av tiltaket kan realiseres. Fra 2016 etableres også Digitaliseringsrådet etter modell av det danske IT-prosjektrådet. Til forskjell fra det danske IT-projektrådet vil Digitaliseringsrådet være et frivillig, men anbefalt tilbud til små og mellomstore IKT-prosjekter i staten (10–750 mill. kroner). Rådet skal vurdere forretningsplan, styringsdokumenter mv. for å avdekke særlige risiki i prosjektet. Rådet skal også vurdere prosess, plan, strategi og kapasitet for gjennomføring, kontraktstrategi og risikostyring. Plan, prosess og kapasitet for gevinstrealisering i prosjektet skal også vurderes. Difi er sekretariat for rådet. I tillegg vil det fortsatt være mulig å anvende metodikken fra KS-ordningen til kvalitetssikring av mellomstore prosjekter under 750 mill. kroner, og i forenklet versjon også for mindre prosjekter.

7.9.6 Bedre læring og gevinstrealisering av store IKT-prosjekter

Manglende oppmerksomhet om gevinstrealisering

Rambøll gjennomførte i 2014 på oppdrag fra KMD en kartlegging av finansierings- og gevinstrealiseringsmodeller i IKT-utviklingsprosjekter (Rambøll 2014).Ifølge rapporten bidrar IKT til bedre tjenester og raskere saksbehandling, men i liten grad til reduserte kostnader i staten. Effektivitetsgevinster blir i liten grad realisert. Hele 90 pst. av offentlige virksomheter mangler systematisk tilnærming til gevinstrealisering. Bare 21 pst. av statlige virksomheter anser redusert bemanning som relevant gevinst for IKT, og kun 4 pst. har faktisk ført til redusert bemanning. I tillegg viser rapporten til at IKT-prosjekter med et regulatorisk utgangspunkt sjelden har krav om effektivisering eller kvalitetsforbedringer.

Det stilles sjelden gevinstforpliktelser i tilknytning til bevilgninger. De virksomhetene som har fått slike forpliktelser, anser dem som et av suksesskriteriene, og at det bidrar til en kultur hvor man jobber aktivt med stadig jakt på nye gevinster. Gevinstforpliktelser i tilknytning til finansiering kan bidra til at virksomhetene blir tvunget til å jobbe mer aktivt med å hente ut gevinster. For eksempel fremhevet Gartner (2015) i sin evaluering av LØFT i Lånekassen at realiseringen av gevinstene bl.a. ble sikret ved å budsjettere med forventede gevinster, se boks 7.12. Dette skapte press på både ledelsen og organisasjonen til å faktisk realisere gevinstene.

Boks 7.12 Lånekassen LØFT – vellykket prosjektgjennomføring og realisering av gevinster

Lånekassen har gjennomgått en omfattende modernisering og har endret virksomheten mye det siste tiåret. I dag kan studenter søke om støtte og signere avtalen om støtte digitalt, kundene får oversikt over studielånet sitt på nett og kundeinformasjon formidles i digitale kanaler. Moderniseringsarbeidet i Lånekassen har pågått siden 2004 under navnet LØFT (Lånekassens ønskede framtid). Mål for fornyelsen har vært bedre og mer målrettet informasjon til kunder og samarbeidspartnere, økt selvbetjening og automatisering, og økt effektivisering. Over 40 pst. av kostnadene ved investeringer i nye systemer er finansiert over Lånekassens eget driftsbudsjett, og driftskostnader er redusert med 20 pst. Gevinstene er oppnådd gjennom kortere behandlingstid, større grad av automatisert saksbehandling, økt datafangst, nye arbeidsmåter og systemer og gjennom digitalisering av brev som erstatning for utsendelse av papirbrev. Kundene betjener seg selv og bruker Lånekassens digitale kanaler i langt større grad enn tidligere, noe som også har ført til at færre kunder kontakter Lånekassen per telefon eller oppmøte. Lånekassens organisering og arbeidsform har gjennomgått store endringer de siste ti årene. Bemanningen er redusert med 16 pst. og tilpasset nye oppgaver, samtidig som det er blitt vesentlig flere kunder (fra 790 000 i 2007 til 1 010 800 per 31.12.2014).

Fornyelsesprogrammet har bestått av flere pågående prosjekter, der utskifting av IKT-løsningen, som startet opp i 2007 og ble sluttført sommeren 2014, har vært det mest omfattende prosjektet. I dag fremstår LØFT som en suksess, men underveis var det mange utfordringer, og det ble foretatt større endringer i gjennomføringsstrategien. Gartner (2015) beskriver i sin evalueringsrapport hvordan Stortinget gjennom behandlingen av St.meld. nr. 12 (2003–2004) ikke bare definerte ambisjoner og mål for prosjektet, men også stilte krav til hvordan den nye IT-løsningen skulle etableres, bl.a. at den nye løsningen skulle være basert på standardsystemer framfor at nytt IT-system ble spesialtilpasset regelverket for utdanningsstøtte og interne prosesser i virksomheten. Etter at kontrakten om nytt system var inngått og arbeidet kommet i gang, viste det seg imidlertid at dette ikke kunne realiseres innenfor de vedtatte rammene. Gartner viser til programmets sterke forankring til ledelse og styret i Lånekassen, sammen med resolutt involvering av departementet som viktige grunner til at Lånekassen da ikke brukte unødig tid, og tok beslutningen om å avslutte kontrakten med leverandøren raskt. Gartner skriver at en erfaring fra prosjektet er at smidige metoder med tilhørende kontraktsmodeller er mer egnet til å utvikle komponenter som ligger tett opp til forretningslogikken og nær brukeren, mens mer tradisjonelle metoder og kontraktsmodeller er egnet til å bygge grunnleggende infrastruktur og arkitekturrammeverk. Gartner gir Lånekassen honnør for at de gjennom moderniseringen har vært preget av en tydelig kultur for læring, endring og en kontinuerlig oppmerksomhet om justering av gjennomføringsstrategi, prosjekt, modeller og metodikk. Det har vært en prosess med sterk forankring i, og involvering av, linjen i organisasjonen, og en sterk og tydelig styringsmodell. Moderniseringen har vært i sentrum fra topp til bunn og det ble gjennom hele moderniseringsløpet tilrettelagt for frigjøring av ressurser i organisasjonen til fornying og modernisering. Lånekassen selv framhever også løfter om «arbeidsro» fra departementet, i betydningen ingen vesentlige omlegginger i studiefinansieringen i prosjektperioden, som en viktig forutsetning for at prosjektet ble vellykket.

Riksrevisjonens rapport fra januar 2015 om statlige virksomheters arbeid med gevinstrealisering (Riksrevisjonen 2015b) bekrefter at det er for liten oppmerksomhet om temaet, se figur 7.13. Undersøkelsen rettet seg spesielt mot i hvilken grad statlige virksomheter arbeider systematisk og målrettet med gevinstrealisering av IKT-prosjekter, og hvordan Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Finansdepartementet ivaretar sine roller når det gjelder å legge til rette for god ressursutnyttelse og gevinstrealisering i statlige IKT-prosjekter. Hovedkonklusjonen fra undersøkelsen er at statlige virksomheter ikke arbeider tilstrekkelig systematisk og målrettet med gevinstrealisering.

Figur 7.13 Gevinstrealiseringsarbeidet i IKT-prosjektene

Figur 7.13 Gevinstrealiseringsarbeidet i IKT-prosjektene

* Denne kolonnen er uttrykk for en samlet vurdering av flere aktiviteter og leveranser som bør være på plass for å sikre et systematisk og målrettet arbeid med gevinstrealisering. En slik vurdering omtales gjerne som en gevinstrealiseringsplan.

** eID og SERES II er felleskomponenter som betyr ikt-løsninger som kan sambrukes eller gjenbrukes i flere it-løsninger i offentlig sektor. Analysen av hvorvidt det er arbeidet systematisk og målrettet i disse prosjektene, er sett i lys av at gevinstene i hovedsak skal realiseres i andre virksomheter, og at disse prosjektene skal legge til rette for at løsningen tas i bruk.

Kilde: Riksrevisjonen (2015b).

7.9.7 Innovasjon av offentlige tjenester gjennom anvendelse av teknologi

Framskrivinger fra Statistisk sentralbyrå tilsier at Norge vil mangle om lag 55 000 personer med relevant utdanning innen pleie- og omsorgsfeltet i 2030. Også på andre områder innenfor offentlig tjenesteyting viser framskrivingene at behovet for arbeidskraft vil øke kraftig med videreføring av dagens standard. Beregninger fra Ny Analyse (2015) viser at dersom vi opprettholder dagens organisering av pleie- og omsorgstilbudet, vil det bli nødvendig å bygge 800–900 nye omsorgsboliger og 25–30 nye syke- og aldershjem hvert år fram til 2040. I tillegg vil det være behov for mange tusen dagplasser på dagsenter eller i institusjon samt avlastningsplasser. Ifølge KOSTRA utgjør utgiftene til pleie og omsorg om lag en tredel av driftskostnadene i norske kommuner. Med en økende andel eldre i befolkningen vil disse utgiftene øke ytterligere. Ny Analyse viser til undersøkelser fra KS som indikerer at kommunenes planer for kapasitetsøkning ikke er i nærheten av å kunne møte en slik utvikling. Denne underdekningen av fremtidig kompetent arbeidskraft må løses gjennom økt rekruttering, ny organisering av tjenestene eller redusert tjenestetilbud.

I innledningen til kapittel 7.9 ble det pekt på at utfordringen på kort sikt er at løsningene egentlig allerede er kjent, men at det handler om å ta dem i bruk. På lenger sikt viser historien at nyvinninger har kommet som løsning på problemer som oppstår. Mulighetsrommet utvider seg, nye aktører kommer med nye løsninger, og det handler om å legge til rette for at gode ideer kan oppstå og bli tatt i bruk.

Dersom for eksempel fremtidens eldre skal få et tilfredsstillende tilbud, er det nødvendig å stimulere til nytenking og innovasjon i sektoren. Både teknologisk utvikling og ny organisering av arbeidsmetoder er da viktig.

I et innspill til Produktivitetskommisjonen, som betegnende har tittelen «Denne gangen er det personlig», beskriver Teknologirådet (2015) hvordan digital teknologi legger til rette for at innbyggeren blir en aktiv deltaker i både utformingen og utførelsen av de offentlige tjenestene vedkommende benytter seg av. Teknologirådet viser til at IKT og dataanalyse har forandret mange informasjonstunge virksomheter på grunnleggende måter. Nettbanken har erstattet bankfilialen, og i stedet for reisebyrå bestiller vi reisen selv på internett. Innspillet inneholder en rekke interessante eksempler på hvordan ulike offentlige aktører i Norge og utlandet har gått foran og utviklet nye tjenester. De peker på tre trender som de mener tilsier at denne utviklingen vil tilta i omfang og styrke i årene som kommer og at den også vil ha gjennomgripende effekt på både utformingen og utførelsen av offentlige tjenester; interaktiv teknologi som internett og smarttelefoner, data som gir mer inngående kjennskap til borgeren og analyse og datadrevet beslutningsstøtte.

Deltakende innbyggere

Interaktiv teknologi gjør at innbyggerne ikke bare benytter offentlige tjenester, men blir aktive og deltakende aktører i utformingen og leveransen av disse. Nærmere 85 pst. av Norges befolkning har en smarttelefon. Det betyr at de fleste bærer med seg en kraftig datamaskin som er koblet mot nett med sensorer som kamera og bevegelsessensor og som for eksempel kan brukes til egenmålinger av helseinformasjon som blodtrykk, blodsukker eller EKG. Personer med kroniske tilstander kan gjøre målinger selv under veiledning og oppfølging av helsepersonell på nett, telefon eller ved fysisk oppmøte når det er nødvendig. Gevinsten er både bedre oppfølging og måling, noe som igjen kan resultere i færre sykehusinnleggelser. Dessuten reduseres tidsbruken for både pasient og behandler. Teknologien åpner også for oppgaveendringer mellom profesjoner, slik at man kan avlaste fagprofesjoner som det er knapphet på.

Persontilpassede tjenester

Nye offentlige data gir inngående kjennskap til hver innbygger og åpner for en offentlig tjenesteleveranse som er mer differensiert og tilpasset den enkelte innbyggers behov enn tidligere. Offentlig sektor består av mange ulike etater og virksomheter som produserer store datamengder gjennom sin omgang med publikum. Med «digitalt førstevalg» vil dette øke. Private aktører som Amazon og Netflix gir personlige anbefalinger basert på det den enkelte har kjøpt tidligere og kjøpemønsteret til andre brukere med mange av de samme kjennetegnene. Slike metoder og algoritmer kan også offentlige aktører dra nytte av, til å tilby tjenester som er tilpasset den enkeltes livssituasjon og behov. Offentlige tjenester er i dag basert på at alle skal ha det samme tjenestetilbudet. Men innbyggerne har ulike behov og ønsker. En mer persontilpasset tjenesteleveranse vil motvirke kostbar «overservicing», og kan samtidig bidra til at alle får de tjenestene de har krav på uavhengig av hvor godt informert man er, eller hvor flink man er til å søke fram og tolke informasjon. Smarte læremidler i skolen, persontilpasset medisin og persontilpasset arbeidsformidling er noen eksempler der persontilpassede tjenester kan gi gevinster både i form av bedre resultatoppnåelse og redusert kostnader. En slik profilering av innbyggerne utfordrer imidlertid personvernet. Teknologirådet peker på at dette kan håndteres ved at innbyggerne får tilgang til sine profiler, med mulighet til å tilpasse, endre og slette elementer. Dessuten må det være tydelig hvilke offentlige aktører som eier data som samles inn og har ansvaret for kvalitetssikring, oppbevaring og bruk av dataene.

Forutseende institusjoner

Tilgang til store datamengder og mer utstrakt bruk av dataanalyse i offentlige institusjoner gir muligheter til å innrette offentlige tjenester mot å forebygge heller enn å reparere og behandle i etterkant – enten det gjelder å forebygge kriminalitet, folkesykdommer som diabetes eller frafall i videregående skole. Såkalte forutseende analyseteknikker kan gi offentlige virksomheter et grunnlag for å planlegge nødvendige tiltak for å komme framtidig risiko og utfordringer i møte. Teknologirådet beskriver flere eksempler der slike metoder brukes allerede. For eksempel bruker politiet i flere land denne typen analyser til å styre sin tilstedeværelse i forskjellige områder til forskjellige tider, med redusert kriminalitet som resultat. Gevinsten er både bedre disponering av politiressursene og bedre kvalitet.

Slik forutseende analysevirksomhet er avhengig av at offentlige datasett digitaliseres og gjøres tilgjengelig for analyse. Lukkede systemer og fragmentering av datasystemer blant ulike aktører vanskeliggjør utnyttingen av data til analyseformål. Nasjonale retningslinjer som sikrer at data forvaltes på en sikker og strukturert måte, og som ivaretar datakvalitet og fullstendighet i fremtidige datasett vil kunne avhjelpe slike problemer og gjøre flere offentlige data tilgjengelige for bruk i forutseende analysevirksomhet. Videre er man avhengig av analysekompetanse. Personvernhensyn innebærer en begrensning for denne typen analyse, og tilsier at analyseformålet må være bestemmende for innsamlingen og bruk av offentlige data.

En norsk gjennomsnittskommune har i dag om lag 12 000 innbyggere, tilbyr rundt 100 sykehjemsplasser og har om lag 460 mottakere av hjemmehjelp. En beregning som Ny Analyse har gjort viser at dersom kommunene klarer å tilby tilfredsstillende tjenester hjemme til brukere med et begrenset til moderat behov for bistand, vil gjennomsnittskommunen kunne frigjøre driftskostnader på rundt 25 mill. kroner årlig i 2030 og 55 mill. kroner i 2040 sammenlignet med om den skulle fortsette som i dag. På landsbasis betyr dette årlige besparelser på 23 mrd. kroner i 2040, og at 19 000 flere kan bli boende hjemme i stedet for på institusjon. Tabell 7.3 illustrerer potensielle besparelser med ulike forutsetninger om effekt av velferdsteknologi. Smart bruk av teknologi, kombinert med en tilpasning av arbeidsrutiner, vil bidra til modernisering av tjenestene. Se også boks 7.13 om kommunene i Listersamarbeidet som har realisert betydelige gevinster ved bruk av velferdsteknologi.

Tabell 7.4 Effekten av ny velferdsteknologi

Dagens ordning

Moderat effekt av velferdsteknologi

Høy effekt av velferdsteknologi

2030

2040

2030

2040

2030

2040

På institusjon

81 500 beboere på institusjon

110 500 beboere på institusjon

66 500 beboere på institusjon

91 500 beboere på institusjon

46 000 beboere på institusjon

64 500 beboere på institusjon

Driftskostnader: 75 mrd.

Driftskostnader: 111 mrd.

Driftskostnader: 60,5 mrd.

Driftskostnader: 83,5 mrd.

Driftskostnader: 42 mrd.

Driftskostnader: 59 mrd.

Institusjons-grad: 24 pst.

Institusjons-grad: 27 pst.

Institusjons-grad: 20 pst.

Institusjons-grad: 22 pst.

Institusjonsgrad: 14 pst.

Institusjons-grad: 16 pst.

Hjemme med hjemmehjelp

255 500 bor hjemme eller i bolig med lav bemanning

302 500 bor hjemme eller i bolig med lav bemanning

271 000 bor hjemme eller i bolig med lav bemanning

321 500 bor hjemme eller i bolig med lav bemanning

291 500 bor hjemme eller i bolig med lav bemanning

348 000 bor hjemme eller i bolig med lav bemanning

Driftskostnader: 61 mrd.

Driftskostnader: 72 mrd.

Driftskostnader: 64,5 mrd.

Driftskostnader: 76,5 mrd.

Driftskostnader: 69,4 mrd.

Driftskostnader: 76,6 mrd.

Totalt

135,5 mrd.

183 mrd.

125 mrd.

160 mrd.

111,5 mrd.

142 mrd.

Kilde: Ny Analyse (2015).

Boks 7.13 Gevinster fra velferdsteknologi: Spydspisskommunene i Lister-samarbeidet

Farsund, Flekkefjord, Hægebostad, Kvinesdal, Lyngdal og Sirdal omtales som Lister-kommunene. Disse kommunene har gått sammen om å satse på velferdsteknologi i omsorgstjenestene. Lister-kommunene har for tiden gående prosjekter knyttet til bl.a. trygghetspakker i hjemmet, telemedisin og digitale alarmsentre. En trygghetspakke består av lys og varmestyring, smarthusalarmer tilpasset den enkelte, brannalarmer, komfyrvarsel, oversvømmelsesalarm, døralarm, fallalarm og toveis bilde- og lydkommunikasjon. Flere av prosjektene har en internasjonal profil, og forskningsmiljøene er involvert.

Kommunene har evaluert gevinstene fra et bredt spekter av velferdsteknologiske tjenester og større grad av hjemmebasert omsorg for 2014. De finner at de ville hatt 1 400 flere institusjonsdøgn dette året med gammel organisering. Til tross for en økning med over 750 eldre over 67 år i Lister-kommunene har antall beboere på institusjon, hovedsakelig sykehjem, gått ned. Tilsvarende har antallet som mottar hjemmehjelp økt over perioden. Satsingen på velferdsteknologi er tydelig i interkommunale planer og i lokale planer for de enkelte kommunene.

Ny analyse (2015) mener å se en utvikling de siste årene der flere kommuner har satset på velferdsteknologi, og det er etablert programmer som skal støtte kommunene i dette arbeidet. Nasjonalt program for utvikling og implementering av velferdsteknologi i helse- og omsorgstjenestene ble etablert i 2013, med deltakelse fra 32 kommuner. De kommunene som deltar, skal fungere som spydspisser og kilder til erfaringsoverføring til andre kommuner. Kommunene tester hovedsakelig ut trygghetsskapende teknologi, varslings- og lokaliseringsteknologi og velferdsteknologi i sykehjem. I 2015 ble programmet slått sammen med to nye nasjonale delprogram til Samveis – nasjonalt program for velferdsteknologi. De to andre programmene er et nasjonalt prosjekt for utprøving av velferdsteknologiske løsninger for personer med kroniske sykdommer, og M-helseprosjektet «Be Healthy Be Mobile», som er tilknyttet et større internasjonalt initiativ. Målgruppen er bred og omfatter brukere av helse- og omsorgstjenester uavhengig av alder og diagnose.

7.9.8 Kommisjonens vurderinger

Det vil være store samfunnsmessige gevinster ved å øke digitaliseringen i den enkelte offentlige virksomhet, samtidig som det legges til rette for bedre samhandling mellom IKT-systemer i ulike deler av offentlig forvaltning. Som del av dette er det behov for å få på plass mer effektiv gjenbruk og utveksling av informasjon mellom virksomheter. Når det er påvist samfunnsøkonomiske gevinster på flere milliarder kroner dersom det igangsettes fellestiltak innen informasjonsforvaltning, er dette et område som bør prioriteres. Dette krever at det settes inn ressurser med sikte på rask og god framdrift i arbeidet med å legge til rette for bedre utnyttelse av offentlig informasjon og helhetlig informasjonsforvaltning på tvers i offentlig sektor. Samtidig krever dette at det stilles tydelige krav til virksomhetene, og med en tett oppfølging av at effektiviseringsgevinstene tas ut underveis.

I valget mellom ulike prosjekter bør samfunnsøkonomisk lønnsomhet brukes som rangeringskriterium.

Det synes generelt å være behov for en sterkere sentral styringsstruktur for digitalisering i offentlig forvaltning. Siktemålet må være enklere tjenester for innbyggerne på tvers av etater og forvaltningsnivåer, og billigere utvikling og forvaltning av systemene. I dag har Skate en uformell samordningsrolle. Verken Skate, KMD eller organer som Difi og Brønnøysundregistrene, har formell kompetanse til å lage bindende retningslinjer for digitalisering i offentlige virksomheter. Det er derfor helt nødvendig å arbeide for sterkere samordningsorganer, med større fullmakter enn det en har i dag. Det krever myndighet til å sette krav og å følge opp at kravene faktisk følges opp. I større grad bør det være obligatoriske føringer, og ikke som i dag bare anbefalinger som det er frivillig å følge. Det er viktig for å sikre gjennomføringskraft og lojalitet til beslutninger. Finansieringssystemet for fellesløsninger må støtte opp under dette.

Evalueringen av Difi pekte på en del utfordringer som ikke er håndtert av KMD. Departementet har valgt å ikke gjøre vesentlige endringer verken i Difis organisering, grenseflate mot andre eller i oppgaveporteføljen. Difi har fått noen nye oppgaver og virkemidler, men «nye» Difi løser ikke behovet for et organ som kan sørge for nødvendig fremdrift i digitaliseringen av offentlig sektor, slik kommisjonen tidligere har påpekt behov for. De problemene som Agenda Kaupang peker på, med sektorstyre og manglende fullmakter ser ikke ut til å være ivaretatt med den løsningen som nå er valgt.

Etableringen av Direktoratet for e-helse har kommet delvis som et svar på at det ikke er noen god overordnet styring av digitaliseringen av offentlig sektor. Men samtidig er det viktig at helse- og omsorgssektoren, som er en stor sektor med egne utfordringer, etablerer et eget organ som skal sikre fremdrift i digitaliseringen av sektoren. Én utfordring er å få til god koordinering på tvers av statlig, kommunal og privat sektor. Så lenge direktoratet følger de fellesføringene som gjelder, og benytter nasjonale fellesløsninger, kan dette være en god modell for store sektorer med omfattende behov for sektorspesifikke digitale løsninger.

Erfaring viser at mange offentlige virksomheter starter for store prosjekter uten tilstrekkelig lederforankring, organisasjon eller erfaring. Det er også et trekk at offentlige virksomheter prøver å løse mange ulike problemer i samme prosjekt når de først har fått tilstrekkelige budsjettrammer, slik at prosjektet vokser i omfang og kompleksitet. Danmark har som prinsipp at prosjekter skal søke lav kompleksitet og ta utgangspunkt i hvor moden virksomheten er til å drive prosjekter. Kommisjonen anbefaler at det gis tilsvarende føringer også i Norge.

Kommisjonen ser at Digitaliseringsrådet, som er etablert fra 1. januar 2016, kan være et godt tiltak som kan bidra til god innretting av IKT-prosjekter som igangsettes og til å redusere risikoen i prosjektene. Sammen med innføring av obligatorisk prosjektmodell kan Rådet bidra til å spre beste praksis for god prosjektplanlegging, gjennomføring og med det legge til rette for effektiv realisering av gevinster. Kommisjonen stiller imidlertid spørsmål ved effekten når ordningen er frivillig å bruke. Det er sannsynlig at de prosjektene med størst potensielt utbytte av en gjennomgang i Rådet ikke meldes inn, mens de som meldes inn er de der prosjekteiere har størst bevissthet om god prosjektmetodikk. Det bør vurderes hvorvidt Rådet bør kvalitetssikre alle digitaliseringsprosjekter under 750 mill. kroner, som er omfattet av kravet til prosjektmodell. Kommisjonen anbefaler at Rådets vurdering av det enkelte prosjekt skal foreligge når finansiering av prosjektet vurderes. Kommisjonen antar at krav om forpliktende gevinstrealisering vil gi sterke insentiver til bedre planlegging og kvalitetssikring. Kravene til kvalitetssikring må ses opp mot prosjektets størrelse. Kommisjonen mener det kan være hensiktsmessig å se ordningen for medfinansiering av digitaliseringsprosjekter sammen med Digitaliseringsrådet, slik at Rådet også kvalitetssikrer prosjekter som skal tildeles midler. Prosjektene vil da være gjenstand for Rådets prøving, og videre oppfølging av status og gevinstrealisering.

Teknologibasert innovasjon av offentlige tjenester vil være en viktig faktor for produktivitetsvekst i offentlig sektor og for kapasiteten til å kunne tilby et tilfredsstillende tjenestetilbud til innbyggere og næringsliv. Velferdsteknologi må utnyttes i større grad. Her er potensialet for å kunne tilby gode tjenester og samtidig redusere kostnadene stort.

Slike løsninger må utvikles av, eller i samarbeid med, private leverandører. For å få gode løsninger som dekker behovene, er det avgjørende at leverandørkompetansen utnyttes på en hensiktsmessig måte, noe som stiller krav til offentlige innkjøpsstrategier og -kompetanse.

Mangelfull kommunikasjon mellom bruker, kjøper og leverandør er et hinder for økt implementering av velferdsteknologiske løsninger. Leverandører opplever at innkjøpsavdelinger ikke har et godt nok bilde av behovene hos brukeren, og heller ikke av mulighetene som ligger i tilgjengelige løsninger på markedet.

For å utnytte gevinstene fra teknologien, må det tenkes nytt i tilnærmingen til hvordan offentlige tjenester kan tilbys. Derfor bør noen gå foran i utviklingen og utprøvingen av nye løsninger og modeller. Effekter av tiltak må dokumenteres, og man må både sikre at kunnskap om løsninger blir spredd, og vurdere om de skal bli nasjonale fellesløsninger. Informasjon om beste praksis er svært viktig. Det er nødvendig med større forpliktelse til å realisere gevinster av digitaliseringstiltak, og et større mot til å gjennomføre vanskelige omstillinger, for eksempel avvikle manuelt arbeid der digitale løsninger og automatisering kan overta. Dette dreier seg om å få og ta et ledelsesmessig handlingsrom. Gevinstrealiseringen kan sikres ved i større grad å budsjettere med forventede gevinster, og på den måten skape press på både ledelsen og organisasjonen til å faktisk realisere gevinstene. En slik praksis vil også kunne gi økt realisme i de samfunnsøkonomiske og budsjettmessige vurderingene av prosjektet før de settes i gang. Kommisjonen mener Børmerutvalgets forslag om å utvide muligheten til å finansiere investeringer ved å trekke på fremtidige budsjetter fra tre til fem år er et tiltak som legger godt til rette for investeringer i IKT-løsninger der gevinstene i hovedsak tilfaller virksomheten selv.

Fotnoter

1.

Konseptvalgutredning.

2.

Tidligere leder av Fellesforbundet i LO, Kjell Bjørndalen, sa det en gang slik: «Vi forhandler ikke medlemmene våre ut på gata».

3.

«Halvparten av kjøpene var ulovlige - Oslo universitetssykehus bryter bevisst innkjøpsreglene i sine byggeprosjekter, ifølge en ny rapport.», DN.no, 1. juni 2015 som refererer til en revisjonsrapport fra PwC.

4.

Avanserte tjenester innebærer toveis digital kommunikasjon i forvaltningens kontakt med brukerne og tjenester som er tilpasset den enkelte brukergruppes behov også på tvers av sektorer.

5.

Bl.a. Digitutvalget (NOU 2013: 2) og IKT-Norge i brev til KMD av 20. mars 2015 og notat til Produktivitetskommisjonen av 23. oktober 2015.

6.

Difi er sekretariat og leder av Skate. Medlemmene av Skate er direktørene for Brønnøysundregistrene, Skattedirektoratet, Kartverket, Difi, Nav, Helsedirektoratet, Lånekassen, Statistisk sentralbyrå, KS/KommIT og Arkivverket.

Til toppen
Til dokumentets forside