11 Kommunale foretak
11.1 Innledning
Organisasjonsformen kommunale foretak er beregnet for de deler av kommunens virksomhet som har et forretningsmessig preg, men som skal drives som en del av kommunen. Organisasjonsformen er beregnet på tilfeller hvor kommunen ønsker å gi virksomhetens ledelse noe større frihet enn det kommuneloven ellers gir rom for innenfor kommunen som juridisk person, men hvor kommunen ikke ønsker å gi virksomheten så stor grad av frihet som aksjeselskapsformen innebærer.
Etter utvalgets vurdering viser evaluering av foretaksformen at den er etterspurt og velfungerende. Utvalget foreslår på denne bakgrunn kun mindre endringer i regelverket for kommunale foretak. For å unngå dobbeltroller og habilitetsproblematikk foreslår utvalget at medlemmer og varamedlemmer av kommunestyret ikke skal være valgbare til styret i kommunale foretak.
11.2 Gjeldende rett
Bestemmelser om kommunale foretak kom inn i kommuneloven kapittel 11 i år 2000. Kommunale foretak er en del av kommunen som juridisk person og drives dermed som en del av kommunens virksomhet, jf. kommuneloven § 61.
Foretakets ledelse
Foretaket ledes av et styre og en daglig leder, jf. kommuneloven § 64. Kommunestyret velger styremedlemmene. Styret er direkte underordnet kommunestyret, og daglig leder er direkte underordnet styret. For daglig leder innebærer dette at vedkommende ikke står i noe underordningsforhold til kommunens administrasjonssjef. Styret har myndighet til å treffe avgjørelse i alle saker som gjelder foretaket og dets virksomhet, innenfor rammen av det formål kommunestyret har fastsatt i vedtektene. Myndigheten vil imidlertid være begrenset av de budsjettfullmakter kommunestyret gir. Kommunestyret kan også begrense styrets myndighet gjennom sin generelle instruksjonsmyndighet, hvilket gir ytterligere adgang til folkevalgt kontroll med foretakets virksomhet. Administrasjonssjefen kan dessuten instruere foretakets ledelse om å utsette iverksettelsen av en sak til kommunestyret har behandlet saken, jf. kommuneloven § 72. En sak kan på denne måten løftes ut av foretaket og inn i kommunestyret.
Økonomiforvaltningen
Kommunelovens regler om økonomiforvaltning gjelder for foretaket. Foretaket er som nevnt en del av kommunen som juridisk person. Dette innebærer blant annet at det ikke er noe egentlig skille mellom foretakets og kommunens økonomi. Foretakets fordringer og forpliktelser vil være å anse som kommunens eiendeler og gjeld. Foretak er likevel skilt ut i en egen regnskapsenhet innenfor kommunen.
Foretakets budsjettrammer skal innarbeides i kommunens årsbudsjett. Innenfor dette vedtar foretaket sitt særbudsjett. Foretaket skal avlegge et særregnskap som vedtas endelig av kommunestyret. Dersom et foretak har regnskapsunderskudd som foretaket ikke dekker inn selv, har kommunestyret plikt til å overføre midler til foretaket for å dekke inn underskuddet.
Kommunale foretak skal i utgangspunktet følge det samme budsjett- og regnskapssystem som gjelder for den øvrige kommunale virksomheten. Foretak som driver næringsvirksomhet, har anledning til å følge regnskapslovens regler.
Forholdet til forvaltningsloven, offentlighetsloven og kommuneloven for øvrig
Foretaket vil som en del av kommunen være omfattet av forvaltningsloven og offentlighetsloven. Også de andre reglene i kommuneloven gjelder for foretaket. Kapittel 6 om saksbehandlingsregler i folkevalgte organer gjelder likevel ikke for foretak, med unntak av enkelte bestemmelser. Særlig viktig her er at reglene om møteoffentlighet også gjelder for foretak. Møter i foretakets styre skal derfor holdes for åpne dører, med mindre dørene skal eller kan lukkes med hjemmel i kommuneloven § 31.
Habilitetsregelen i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e
Forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e, jf. § 10, inneholder en bestemmelse om automatisk inhabilitet for tjenestemann eller folkevalgt som også har en ledende stilling i eller er medlem av styret eller bedriftsforsamlingen i et selskap, når saker hvor selskapet er part skal behandles i et folkevalgt organ eller i administrasjonen i kommunen. Vi har i samme bestemmelse tilsvarende inhabilitetsregel for samme rollekombinasjon i et samvirkeforetak, en forening, en sparebank eller en stiftelse.
Bestemmelsen gjelder ikke for styremedlemmer eller personer i ledende stillinger i kommunale foretak. Kommunale foretak er ikke selvstendige rettssubjekter og er ikke omfattet av selskapsbegrepet.
Parlamentarisk styrte kommuner
Det gjelder enkelte særregler for kommunale foretak i kommuner med parlamentarisk styreform. Det følger av kommuneloven § 62 nr. 2 at kommunestyret selv kan fastsette at kommunerådet skal velge styre. Videre kan det i vedtektene fastsettes at daglig leder skal ansettes av kommunerådet, jf. § 70.
11.3 Kartlegging av kommunale foretak
Kommunal- og regionaldepartementet bestilte en kartlegging og vurdering av kommunale foretak i 2011. Bakgrunnen for dette var at kommunale foretak på det tidspunktet hadde vært lovregulert i over ti år, og at det i denne perioden ikke hadde vært foretatt noen kartlegging og vurdering av organisasjonsmodellen. Rapporten Kommunale foretak – konsekvenser for folkevalgt styring og lokaldemokrati er utarbeidet av IRIS (International Research Institute of Stavanger).1
Om foretakene – antall, oppgaver og økonomi
Undersøkelsen viser at det i 2012 var 224 foretak, fordelt på 213 kommunale foretak og 11 fylkeskommunale foretak. I 2006 var det totalt 216 foretak, noe som indikerer en svak økning i antall foretak over tid. Den kommunale foretaksmodellen har dermed beholdt posisjonen selv om det de siste 10 årene er blitt lagt ned 90 foretak.2
I alt 139 kommuner har etablert ett eller flere kommunale foretak. Større kommuner (over 20 000 innbyggere) er mer tilbøyelige til å opprette foretak enn mindre kommuner (mindre enn 3000 innbyggere). Flest kommunale foretak finner vi i Nordland, Rogaland og Møre og Romsdal og i større bykommuner. Når det gjelder tjenesteoppgaver, er det innenfor eiendomsforvaltning og byggdrift, kultur- og idrettsvirksomhet og havnevirksomhet at vi finner flest foretak. Innenfor administrasjon finnes det ingen foretak, mens det er 15 kommunale foretak på områdene undervisning og helse og sosial.
53 prosent av foretakene oppgir at de har konkurranseutsatt virksomhet i tillegg til de tjenester foretaket tilbyr eier. Den konkurranseutsatte virksomheten utgjør 43 prosent av foretakenes totale omsetning. Det er imidlertid en betydelig usikkerhet knyttet til disse tallene, da de også omfatter selskaper hvor foretaket ivaretar kommunens eierinteresser (har underliggende selskaper).
Kommunenes styring av foretakene
Rapporten ser nærmere på hvordan de folkevalgte styrer og kontrollerer foretakene. De mest utbredte formelle styringsinstrumentene er bruk av vedtekter, mål- og resultatkrav, øremerking av budsjettmidler og regelmessig evaluering av resultatoppnåelse. Dette er en form for politisk eierstyring som legger rammene for foretakenes styre og ledelse, men som ikke innebærer detaljstyring av driften av foretaket.
Administrasjonssjefene bruker i liten grad den myndighet de har til å kreve utsatt iverksettelse av saker vedtatt i foretaket. Det betyr imidlertid ikke at de står på sidelinjen i forhold til styret og daglig leder. Rapportering til styret tilfaller også administrasjonssjefen, slik at han eller hun kan overvåke foretakets utvikling.
Styrets rolle og handlefriheten til styret og daglig leder
Rapporten ser også på styrenes roller og hvilken handlefrihet foretaksledelsen har på ulike områder. Studien viser at styret er et viktig bindeledd og har en viktig samlende funksjon som nivå mellom kommunestyret og daglig leder. Styret er både et kontrollorgan for eier og et talerør for foretaket overfor eier. Styret må balansere mellom hensynet til kommunestyret og hensynet til foretaket i de tilfeller hvor det er konflikt mellom disse hensynene. Intervjuene med styrelederne i casekommunene viser imidlertid at denne balansegangen sjelden oppleves som problematisk.
Innenfor rammene av kommunestyrets eierstyring har styret og daglig leder relativt stor handlefrihet. Mer enn 2/3 av de daglig lederne mener de har tilstrekkelig handlefrihet til å realisere foretakets formål.
Det er bred enighet blant aktører i kommunene og foretakene om at foretaksmodellen sikrer effektiv utnyttelse av ressursene, og at den representerer en god balanse mellom hensynet til politisk styring og frihet for foretaksledelsen. Modellen synes hverken å føre til for mye politisk detaljstyring eller å føre til for stor avstand mellom politikerne og foretakets ledelse. Slik 85 prosent av de daglig lederne i foretakene ser det, sikrer foretaksmodellen klare ansvarsforhold mellom politikerne, styret og daglig leder.
Utfordringer og utviklingsbehov
Hovedinntrykket i rapporten er at utfordringene forbundet med den kommunale foretaksmodellen er relativt moderate. Det er stort sett en utbredt tilfredshet med foretaksmodellen i de kommuner som har tatt modellen i bruk både på politisk side, i styret, i kommuneadministrasjonen og hos daglig leder. Forskerne mener denne tilfredsheten sannsynligvis har sammenheng med at foretaksmodellen som juridisk form gir rom for tilpasninger i tråd med lokale behov og styringsambisjoner. De juridiske føringene gir ikke et klart svar på hvor balansepunktet mellom politisk styring og frihet for foretaksledelsen skal ligge. Sannsynligvis vil det heller ikke være mulig å gi et fasitsvar på hva som er mest hensiktsmessig.
Selv om hovedinntrykket er at foretaksmodellen fungerer tilfredsstillende, så peker forskerne i rapporten på enkelte utfordringer som synes å gjøre seg gjeldende på mer generell basis:
Hvor ivaretas eierfunksjonen? I foretaksmodellen er ikke kommunestyret stilt overfor krav om at eierfunksjonen utøves i et bestemt organ, utover at kommunestyret er kommunens eierorgan. Formelt sett er det kommunestyret som dermed er operativt eierorgan.
Hvordan håndtere forholdet mellom det å være folkevalgt og det å være medlem i et foretaksstyre? Enkelte av politikerne i styrene trekker fram det problematiske med å håndtere ulike «hatter» – det å være både folkevalgt og styremedlem. Møter de i kommunestyret og taler foretakets sak, kan de bli mistenkt for å løpe foretaksledelsens ærend. Andre politikere, som ikke sitter i et foretaksstyre, kan for sin del synes at det er problematisk at mye makt og myndighet er delegert til styrene. Det kan gjøre det verre for kommunens politiske og administrative ledelse å foreta prioriteringer på tvers av ulike områder og svekke hensynet til helheten.
11.4 Utvalgets vurderinger
11.4.1 Innledning
Utvalget er innforstått med at foretaksmodellen kan skape visse styringsutfordringer, blant annet knyttet til forholdet mellom administrasjonssjefen og foretaket. I sin rapport peker da også IRIS på at det kan være enkelte utfordringer med denne organisasjonsformen. Dette knytter seg spesielt til å ivareta eierfunksjonen og til å håndtere dobbeltrollen som medlem av styret og samtidig innehaver av andre folkevalgte verv. I kartleggingen får kommunale foretak likevel gode skussmål fra både de folkevalgte, styret, kommuneadministrasjonen og daglig leder. Utvalget foreslår derfor å videreføre organisasjonsformen uten store endringer i regelverket. Utvalget mener at det likevel er grunn til å se nærmere på de to utfordringene som IRIS peker på, samt enkelte andre spørsmål.
11.4.2 Eierstyring
Kommunestyret er kommunens øverste organ. Kommunale foretak ledes av et styre som står ansvarlig overfor kommunestyret. Kommunale foretak er en del av kommunen, og de skal derfor styres etter de samme prinsipper som de øvrige delene av kommunens virksomhet, med mindre det er gjort særlige unntak for dette i regelverket for kommunale foretak.
Utvalget mener det er viktig at kommunene har et bevisst forhold til hva de vil med foretakene sine. Det vil bidra til klarere eierstyring av foretakene. Utvalget foreslår i kapittel 27 å innføre et krav om at kommunene skal utarbeide eierskapsmeldinger for virksomhet som drives i selskaper mv. Eierskapsmeldingen skal også omfatte kommunale foretak.
Utvalget viser til at kommunestyret har ansvaret for å utarbeide en eierstrategi for foretaket. Eierstrategien bør drøftes med foretaket før behandling i kommunestyret.
Utvalget mener styret bør møte kommunens eierorgan regelmessig, i hvert fall én gang i året. Dersom det ikke er oppnevnt noe særskilt eierorgan, er det kommunestyret som har denne oppgaven. Styringsdialogen i eiermøter bør omhandle rapportering, budsjett og planer samt prinsipielle enkeltsaker.
Dersom kommunestyret ikke tar ansvaret med eierstyring, kan det hende at styret i praksis tar på seg eierstyringsrollen også. Utvalget mener dette vil være uheldig. Det er viktig at kommunestyret ivaretar sitt eieransvar også for kommunale foretak. Kravet om eierskapsmelding vil bidra til økt oppmerksomhet på kommunestyrets eieransvar.
11.4.3 Rollekombinasjonen styremedlem i kommunalt foretak og tjenestemann eller folkevalgt i kommunen
Etter utvalgets vurdering er det viktig å unngå uheldige rollekombinasjoner i kommunene for ikke å svekke allmennhetens tillit til kommunene.
Kommunestyret er overordnet styret i kommunale foretak. Utvalget mener at det kan oppstå utfordringer hvor medlemmer av styret i kommunale foretak også er medlemmer av kommunestyret. En slik rollekombinasjon vil kunne svekke allmennhetens tillit til forvaltningen tilsvarende som der rollekombinasjonen knytter seg til et selskap eller en av de andre organisasjonsformene som er nevnt i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e. Etter utvalgets vurdering bør derfor lovverket endres for å unngå denne type rollekombinasjoner for kommunestyremedlemmer. Dette kan enten gjøres ved å innføre begrensninger i hvem som er valgbare til styret for kommunale foretak, eller ved å innføre en inhabilitetsregel, for eksempel tilsvarende den i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e. Å innføre begrensninger i valgbarheten er etter utvalgets vurdering et svært inngripende tiltak. Dette kan tilsi at det innføres en habilitetsregel. Utvalget har likevel kommet til at det er bedre å innføre begrensninger i valgbarheten. En inhabilitetsregel tilsvarende den i forvaltningsloven er etter utvalgets vurdering ikke så egnet fordi kommunale foretak har noen særpreg som de organisasjonsformene som forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e gjelder for, ikke har. Kommunale foretak er mye tettere knyttet til kommunen enn interkommunale selskaper og aksjeselskaper. Styret i et kommunalt foretak er videre direkte underlagt kommunestyret, mens styret i et interkommunalt selskap eller et aksjeselskap er underlagt henholdsvis representantskapet og generalforsamlingen. Kommunale foretak er således på en helt annen måte enn for eksempel aksjeselskaper og interkommunale selskaper en del av kommunen. Det er derfor etter utvalgets vurdering viktigere at medlemmene av kommunestyret kan delta i behandlingen av saker hvor foretaket er part, enn i saker hvor for eksempel et selskap er part. Utvalget mener at det vil være uheldig om et kommunestyremedlem må fratre ved behandlingen av en sak hvor et kommunalt foretak er part, fordi vedkommende sitter i styret for foretaket. Etter utvalgets vurdering bør det derfor ikke innføres habilitetsregler for å unngå rollekombinasjonen styremedlem i et kommunalt foretak og medlem eller varamedlem av kommunestyret. Utvalget mener det heller bør innføres begrensninger på hvem som kan velges inn i styret i et kommunalt foretak.
Utvalget har vurdert om medlemmer og varamedlemmer av kommunestyret skal være utelukket fra valg til styret i kommunale foretak generelt, eller om dette kun bør gjelde for vervet som leder av styret. Et slikt skille kan forankres i at lederen vil være den sentrale personen i styret og derfor i størst grad vil kunne tenkes å identifisere seg med foretaket når vedkommende som kommunestyremedlem behandler en sak som berører foretaket. Utvalget har likevel under tvil falt ned på at valgbarhetsbegrensningene bør gjelde for valg til styret generelt, ikke bare for ledervervet. Dette fordi det etter utvalgets vurdering er vanskelig å differensiere mellom vanlige styremedlemmer og lederen. Alle vil være opptatt av foretakets beste og delta på lik linje i styrets ledelse av foretaket.
Utvalget har vurdert om også andre folkevalgte enn kommunestyremedlemmer bør være utelukket fra valg til styret i kommunale foretak. Utvalget har kommet til at det kun bør innføres valgbarhetsbegrensninger for kommunestyremedlemmer. Dette har sammenheng med at det er kommunestyret som oppretter foretaket, velger styret og fastsetter vedtektene og de økonomiske rammene for foretaket. I parlamentarisk styrte kommuner skal medlemmene av kommunerådet fratre sine øvrige folkevalgte verv i perioden de sitter i kommunerådet. Det er således ikke mulig å være medlem av styret i et foretak og samtidig være medlem av kommunerådet.
Utvalget har videre vurdert i hvilken grad også ansatte i kommunen bør være utelukket fra valg til styret i kommunale foretak. Etter gjeldende rett kan ikke administrasjonssjefen i kommunen eller dennes stedfortreder være medlem av styret i et kommunalt foretak. Utvalget foreslår å videreføre denne valgbarhetsbegrensningen. Utvalget foreslår også å videreføre at den som er ansvarlig for regnskapet i et kommunalt foretak, ikke er valgbar til styret i foretaket. I tillegg skal etter utvalgets forslag de ordinære valgbarhetsreglene om hvem som er valgbare og hvem som er utelukket fra valg i §§ 7-2 og 7-3, gjelde ved valg til styrer i kommunale foretak. Det siste forslaget er nytt sammenlignet med gjeldende rett. Utvalget mener at det ikke er behov for å innføre ytterligere valgbarhetsbegrensninger utover dette for ansatte i kommunen ved valg til styrer i kommunale foretak.
11.4.4 Parlamentarisk styrte kommuner
Som vist under punktet om gjeldende rett gjelder det visse særregler for kommunale foretak i kommuner med parlamentarisk styreform. Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte sommeren 2015 ut et høringsnotat med blant annet forslag om å endre adgangen til å delegere myndighet til å styre kommunale foretak i parlamentarisk styrte kommuner.
Høringsnotatet foreslo en generell adgang for kommunestyret til å delegere sin myndighet etter bestemmelsene i kapitlet om kommunale foretak til kommunerådet. Forslaget innebærer at kommunerådet overtar kommunestyrets rolle overfor kommunale foretak. Myndighet til å opprette eller nedlegge et kommunalt foretak kan likevel ikke delegeres. Kommunerådet skal etter forslaget kunne videredelegere myndigheten sin til enkeltmedlemmer av rådet, med mindre kommunestyret har bestemt noe annet.
Bakgrunnen for forslaget var forsøk gjennomført i Oslo kommune med sikte på å videreutvikle styringsmodellen for kommunale foretak i parlamentarisk styrte kommuner.
I høringsnotatet redegjør departementet for at evalueringsrapporten fra Agenda Kaupang AS konkluderer med at forsøket har gitt positive resultater.
Utvalget er opptatt av at kommunene skal tilbys gode styringsmodeller. Utvalget mener derfor at de foreslåtte endringene i departementets høringsnotat bør tas inn i den nye kommuneloven.
11.4.5 Forholdet til statsstøtteforbudet i EØS-avtalen – handlingsrom
I kartleggingen til IRIS oppgir 53 prosent av foretakene at foretaket har konkurranseutsatt virksomhet i tillegg til de monopoltjenester som foretaket yter til eierkommunen. Disse tallene indikerer at om lag halvparten av foretakene ikke utøver økonomisk aktivitet i markedet.
Kommunale foretak er en del av kommunen som rettssubjekt. I utgangspunktet gjelder derfor de samme vurderingene for kommunale foretak som for kommunen som helhet. Dette innebærer at kommunale foretak må organisere sin virksomhet og utøve denne virksomheten slik at det ikke ytes ulovlig statsstøtte til økonomisk virksomhet som foregår i regi av foretaket. Utvalget viser i denne sammenheng til kapittel 22, hvor utvalget foretar en nærmere vurdering av statsstøtteforbudet i EØS-avtalen og hvilke konsekvenser dette forbudet har for hvordan kommunene kan organisere sin økonomiske aktivitet. Kommunene bør på denne bakgrunn starte arbeidet med å kartlegge i hvilken utstrekning det foregår økonomisk aktivitet i de kommunale foretakene.