6 Kommuners informasjonsplikt
6.1 Innledning
Et levende lokaldemokrati forutsetter engasjerte innbyggere. Innbyggerne er avhengig av informasjon om hva som skjer i kommunen, både for å kunne engasjere seg i dens virksomhet og for å få tilgang til ulike kommunale tjenester. Informasjon om kommunens virksomhet er også viktig for tilliten til forvaltningen. En gjennomsiktig og åpen kommune vil sikre best mulig saksbehandling og best mulige beslutninger og vil kunne bidra til å forhindre korrupsjon. Utvalget mener derfor at det er viktig at kommunene skal være forpliktet til å informere om sin virksomhet.
Den teknologiske utviklingen åpner for helt nye måter å informere innbyggerne på som ikke var kjent da gjeldende kommunelov ble vedtatt. Mange kommuner er for eksempel bevisste og avanserte brukere av sosiale medier.1 I dag har alle kommuner egne internettsider. Kommunene bruker i tillegg sosiale medier til innbyggerdialog, til ombyggedømming og i beredskapsøyemed. Kommuner med et bevisst forhold til bruk av slike medier har gode forutsetninger for å kunne gjøre disse mediene til både en viktig informasjonskanal og en kanal for dialog med innbyggerne. Utvalget mener kommunesektoren på dette området har mye å lære av de kommunene som har kommet lengst i bruken av sosiale medier.
Utvalget mener det er positivt og viktig at kommunene tar i bruk ny teknologi for å informere innbyggerne. Kommunene bør fortsette å videreutvikle nye informasjonskanaler.
Den teknologiske utviklingen har også ført til at tilgangen til informasjon er en helt annen nå enn da kommuneloven av 1992 ble vedtatt. Dette har vært med på å øke innbyggernes forventninger til kommunenes informasjonsvirksomhet. I den samme perioden har det også skjedd store endringer i befolkningssammensetningen, en utvikling det er grunn til å anta at vil fortsette. En stadig større andel av befolkningen blir eldre samtidig som det blir flere personer med fremmedkulturell bakgrunn i Norge. Denne utviklingen stiller store krav til tilpasset informasjon fra kommunenes side samtidig som den åpner for nye muligheter å informere på.
Utvalget foreslår å utvide kommunenes plikt til å informere. Kommunene bør ikke bare informere om virksomhet som skjer i kommunene, men også om virksomhet som andre rettssubjekter utfører for kommunene. Utvalget foreslår videre at kommunene skal ha plikt til å tilpasse informasjonen og informere på en slik måte at kommunenes innbyggere, presse og andre får tilgang til informasjonen.
6.2 Gjeldende rett
Kommuneloven av 1992 tok inn en generell plikt for kommuner til å informere om virksomheten sin samt legge forholdene best mulig til rette for offentlig innsyn i den kommunale forvaltningen. Kommunelovutvalget la til grunn at et levende lokaldemokrati forutsetter at innbyggerne får nødvendig informasjon om kommunale forhold.
Kommuneloven § 4 stiller to krav til kommuners informasjonsvirksomhet. For det første skal kommuner drive aktiv informasjon om sin virksomhet. Bestemmelsen overlater til kommunene å ta stilling til hva det skal informeres om, hvor mye det skal informeres og hvordan det skal informeres. Dette avgjør kommunene selv ut fra lokale behov og tilgjengelige ressurser. Det vil likevel være i strid med loven om kommunene helt unnlater å informere eller begrenser informasjonsvirksomheten i ekstrem grad.2
For det andre skal kommunene legge forholdene best mulig til rette for offentlig innsyn i den kommunale forvaltningen. Dette innebærer ingen utvidet innsynrett utover innsynsretten etter offentlighetsloven. Bestemmelsen er mer et supplement til reglene om meroffentlighet i offentlighetsloven § 11. Bestemmelsen representerer en særskilt oppfordring til kommunene om å være romslige i sin praktisering av meroffentlighet, jf. best mulig i lovteksten.3
Det er uklart om § 4 kun pålegger kommunene å informere om virksomhet som skjer i kommunen som rettssubjekt, eller om kommunene også må informere om virksomhet de utøver i ulike typer samarbeid, selskaper mv.
6.3 Utvalgets vurderinger
6.3.1 Informasjonsplikt
Utvalget mener det er viktig med en bestemmelse som pålegger kommunene en aktiv informasjonsplikt.
Tilgang til informasjon er en grunnleggende forutsetning for at innbyggerne skal kunne følge med og delta aktivt i lokaldemokratiet. Informasjon er også viktig for at innbyggerne skal kunne ivareta sine rettigheter overfor kommunen når den opptrer som myndighetsutøver. Det er for eksempel nødvendig å vite hvilke krav som stilles for å kunne motta ulike velferdsgoder. Videre er informasjon om kommunens virksomhet en grunnleggende forutsetning for at innbyggerne skal kunne stille kommunestyrepolitikerne til ansvar for sine handlinger. Aktiv informasjon om kommunens virksomhet er også viktig for en transparent forvaltning. En transparent forvaltning har betydning for innbyggernes tillit til kommunen og bidrar til at kommunens etiske regelverk blir fulgt.
Etter utvalgets vurdering er dette sentrale og grunnleggende hensyn som det er viktig at ivaretas i alle kommuner. For å sikre dette mener utvalget at også den nye kommuneloven bør inneholde en bestemmelse om at kommunene har plikt til aktivt å informere om sin virksomhet. Kommunene kan i dette arbeidet utnytte de mulighetene ny teknologi og moderne medier gir for å få i stand toveiskommunikasjon med innbyggerne.
Gjeldende bestemmelse kan synes noe vag og uforpliktende siden det i stor grad er opp til kommunene selv å avgjøre hva det skal informeres om, hvor mye det skal informeres og hvordan det skal informeres. Utvalget mener likevel det fortsatt bør være slik. Det er kommunene selv som er nærmest til å avgjøre disse spørsmålene ut fra lokale forhold og lokale utfordringer. Samtidig vil utvalget understreke at informasjonsplikten er ment å være noe mer enn formidling av «gladnyheter» fra kommunens ledelse. I likhet med det forrige kommunelovutvalget mener dette utvalget at ønsket om arbeidsro og frykt for kritikk ikke bør få undergrave innbyggernes krav på å bli holdt orientert om hva som skjer i kommunen. Målet med informasjonsplikten er at innbyggerne skal ha tilgang til informasjon som er viktig for den enkelte eller lokalsamfunnet som helhet.
Som redegjort for i kapittel 3 om formål kommer kommunenes helhetlige samfunnsansvar til uttrykk gjennom rollene som tjenesteyter, demokratisk arena, myndighetsutøver og samfunnsutvikler. For innbyggerne og offentligheten er det viktig at kommunene informerer om hvordan de ivaretar alle disse rollene. Kommunenes informasjonsplikt bør således ikke snevert knyttes til de ulike tjenestene kommunene yter, men også knyttes til for eksempel saker som blir behandlet i politiske organer og i administrasjonen.
Utvalget vil understreke at bestemmelsen ikke er ment å gi innbyggere, presse eller andre krav på en bestemt type informasjon. Kommunene skal ha frihet til å fylle informasjonsplikten med innhold. Dette innebærer at bestemmelsen ikke kan brukes til å påberope seg at kommunen har brutt sin informasjonsplikt ved ikke å informere om et bestemt forhold. Bestemmelsen kan derfor for eksempel ikke gi grunnlag for erstatning til en innbygger for manglende informasjon fra kommunen.
Det er ikke grunn til å tro at den teknologiske utviklingen vil bremse opp. Det vil derfor etter utvalgets vurdering være uhensiktsmessig å lovregulere hvordan kommunene skal informere. I dag har for eksempel alle landets kommuner hjemmesider på internett der innbyggerne kan finne mye informasjon om kommunen, aktiviteter i kommunen, ledelsen av kommunen og møter i folkevalgte organer, kommunale tjenester, offentlig postjournal og mye mer. Dette er i dag den mest sentrale måten å informere om kommunens virksomhet på.
Kommunene må imidlertid være påpasselige med, og bevisste på, hvordan de håndterer ulike typer informasjon. For eksempel er det enkelte begrensninger i adgangen til å legge ut dokumenter på internett, jf. offentlighetsloven § 10 tredje ledd. Dette gjelder blant annet opplysninger som er underlagt taushetsplikt i eller i medhold av lov. Flere unntak følger av offentlighetsforskriften § 7, for eksempel sensitive personopplysninger etter personopplysningsloven. Utvalget vil derfor understreke viktigheten av at kommunene etablerer gode rutiner for å hindre at opplysninger som ikke skulle vært publisert, blir lagt ut på internett.
6.3.2 Plikt til å legge til rette for tilgang til informasjon
Etter utvalgets vurdering bør det i den nye kommuneloven legges vekt på at det skal være enkelt å få tilgang til informasjon om kommunens virksomhet. Det er ikke bare viktig at kommunene informerer, men at de også tilpasser informasjonen og informerer på en slik måte at innbyggere, presse og andre får tilgang til den. Det kan for eksempel dreie seg om å legge ut informasjon om møter i folkevalgte organer på internett, slik at den er søkbar, gjøre informasjon tilgjengelig på ulike språk, sende informasjon direkte til den det gjelder, og så videre. Utvalget foreslår derfor at det lovfestes en plikt for kommunene til å legge til rette for at alle kan få tilgang til den informasjonen kommunene gir om virksomheten sin.
Utvalget vil understreke at bestemmelsen ikke gir innbyggere, presse eller andre krav på å få tilrettelagt informasjonen på en spesiell måte. Kommunene skal ha frihet til å fylle tilretteleggelsesplikten med innhold. Dette innebærer at bestemmelsen ikke kan brukes til å påberope seg at kommunen har brutt sin tilretteleggelsesplikt ved ikke å informere på en spesiell måte.
Kommuneloven § 4 andre punktum inneholder i dag en bestemmelse om at kommunene skal legge forholdene best mulig til rette for offentlig innsyn i den kommunale forvaltningen. Som omtalt foran, i punkt 6.2 om gjeldende rett, innebærer bestemmelsen ikke noen utvidet innsynsrett utover det som følger av offentlighetsloven. Bestemmelsen kan heller ikke sies å være noen direkte pliktbestemmelse, da den ifølge forarbeidene til gjeldende kommunelov kun er en særskilt oppfordring om å praktisere meroffentlighetsreglene på en romslig måte. Utvalget er opptatt av at kommunene i størst mulig grad praktiserer meroffentlighet. Dette er viktig av hensyn til innbyggere, presse og andre. Utvalget mener likevel at det ikke er behov for å ha en oppfordring om å utvise meroffentlighet etter offentlighetsloven i kommuneloven. Det vil innebære en dobbeltregulering, da dette allerede følger av offentlighetsloven. Utvalget mener slik dobbeltregulering er uheldig, og viderefører derfor ikke denne bestemmelsen i utvalgets forslag. Vurderingen av om kommunen skal utvise meroffentlighet, skal skje etter reglene i offentlighetsloven § 11.
6.3.3 Kommunale selskaper, interkommunalt samarbeid og avtaler med private
Stadig mer av kommunenes tradisjonelle virksomhet utføres i dag av kommunale selskaper, interkommunale samarbeid eller private. Utvalget mener dette må få betydning for kommunenes informasjonsplikt. Dersom kommunene kun informerer om den virksomheten som foregår i kommunen som rettssubjekt, vil informasjonen til presse og innbyggere kunne bli mangelfull. Innbyggere og presse har også behov for informasjon om tjenester og annen aktivitet som foregår i kommunale samarbeid og selskaper, eller som ytes av private etter avtale med kommunen. Etter utvalgets vurdering bør kommunenes informasjonsplikt ikke kun omfatte virksomhet som foregår i kommunene. Utvalget foreslår derfor at kommunenes informasjonsplikt også skal omfatte virksomhet som foregår i andre rettssubjekter enn kommunene, når slike rettssubjekter utfører oppgaver for kommunene. Det sentrale i denne informasjonsplikten vil etter utvalgets vurdering være å informere om aktiviteter og lignende som har direkte innvirkning på innbyggerne i kommunen. Forslaget til lovbestemmelse innebærer likevel at det også på dette området vil være opp til kommunene å fylle informasjonsplikten med innhold.
6.3.4 Informasjonsstrategi
Utvalget foreslår en plikt for kommunene til aktivt å informere om sin virksomhet. Kommunene må ta stilling til hvordan de skal oppfylle denne informasjonsplikten. Utvalget mener det er naturlig at kommunene i denne sammenheng utarbeider en informasjonsstrategi for hvordan formålet med bestemmelsen kan oppnås best mulig. Utvalget foreslår likevel ikke å lovfeste at kommunene skal utarbeide en slik informasjonsstrategi. Det er hvordan reglene blir anvendt i praksis som er avgjørende for innbyggernes mulighet til å sette seg inn i hva som skjer i kommunen.