Del 1
Historien

3 Afghanistan, det internasjonale samfunnet og Norge 2001–2014

Den 11. september 2001 angrep 19 al-Qaida-terrorister symboltunge mål i USA. Nesten 3 000 mennesker ble drept. Sjokket i USA og i resten av verden var stort. Usikkerhet og frykt for nye angrep preget store deler av verden i ukene som fulgte. Allerede dagen etter angrepet kunngjorde den amerikanske presidenten, George W. Bush, at det amerikanske folk var i krig. Fienden var ikke bare de som hadde utført og planlagt angrepene, men også de som huset dem. Til tross for at ingen afghanere hadde vært direkte involvert i angrepet, ble Afghanistan midtpunktet for den USA-ledede «krigen mot terror».

Dette ble opptakten til et stort og omfattende sivilt og militært internasjonalt engasjement i Afghanistan, med USA som den tyngste premissleverandøren. Norges bidrag utgjorde en liten del. Norge måtte derfor i hovedsak forholde seg til rammer fastsatt av andre. Det fantes likevel et handlingsrom i utformingen av de norske sivile og militære bidragene.

Dette kapittelet tegner et overordnet bilde av det internasjonale og norske engasjement i Afghanistan i perioden 2001–2014. Det beskriver den store historien som utgjør rammen for de mindre historiene i de tematiske kapitlene. Hensikten er å tegne et bilde av hvordan Norge handlet innenfor rammene som ble satt. Det beskriver den internasjonale og tidsaktuelle konteksten og plasserer det norske engasjementet i Afghanistan inn i denne. Kapittelet vektlegger viktige norske veivalg innenfor denne rammen.

Utvalget har valgt å dele det internasjonale engasjementet i perioden fra 2001 til 2014 inn i fire delvis overlappende faser: En første opptaktsfase med et lett fotavtrykk (2001–2003), en andre fase med tiltagende ambisjoner om statsbygging (2002–2006), en tredje fase dominert av økende motstand (2006–2011) og en fjerde fase der uttrekkingen ble forberedt gjennom å overføre ansvar til afghanske myndigheter (2010–2014). Inndelingen er basert på en relativt bredt akseptert forståelse av endringene i det internasjonale samfunnets og særlig USA sin tilnærming til Afghanistan.

3.1 Norske mål

Norske myndigheter hadde tre hovedmål for engasjementet i Afghanistan. Det første og viktigste var alliansedimensjonen: Å vise solidaritet og tilby støtte til USA, samt å bidra til å sikre NATOs relevans. Det andre målet var å bidra til å hindre at Afghanistan igjen ble et arnested for internasjonal terror. Det tredje var å bidra til å bygge en stabil og demokratisk afghansk stat gjennom langsiktig bistand og støtte til en fredelig løsning på konflikten. Disse målene ble vektlagt forskjellig i løpet av perioden. Norske myndigheter framstilte engasjementet i Afghanistan som en kamp med USA og NATO, mot internasjonal terror og for et bedre Afghanistan.

Alliansedimensjonen var det viktigste målet for Norges engasjement i Afghanistan. Betydningen av dette målet var særlig tydelig i norske myndigheters beslutninger om militære styrkebidrag. Allianseforpliktelser og norske interesser knyttet til det bilaterale forholdet til USA utgjorde også en viktig bakgrunn for den sivile innsatsen – både i norsk bistand og fredsdiplomati.

Tidlig i konflikten la norske myndigheter stor vekt på å støtte den amerikansk-ledede «krigen mot terror». Dette skyldtes både en frykt for nye angrep også mot Norge, og et sterkt behov for å vise solidaritet med Norges viktigste allierte. Etter at de militære aksjonene i 2001–2003 fordrev al-Qaida, Talibans lederskap og andre grupper fra Afghanistan, var faren for at landet igjen skulle bli et arnested for internasjonal terror ikke lenger overhengende. Dermed framsto internasjonal terrorbekjempelse i seg selv som et for snevert grunnlag for å opprettholde et omfattende norsk engasjement i Afghanistan.

«Krigen mot terror» ble også raskt kontroversiell. Årsaken var til dels at den forespeilet en krig mot en ukjent fiende uten begrensning i tid og sted. Det amerikanske angrepet på Irak i 2003 undergravde den innledende sympatien og fellesskapsfølelsen med USA. Avsløringene om mishandling av fanger blant annet på Bagram og andre baser i Afghanistan, opprettelsen av Guantánamo-basen på Cuba og mishandling av fanger i Abu Ghraib-fengselet i Irak skapte ytterligere debatt om metodene amerikanske styrker brukte i «krigen mot terror».

Ganske raskt var sikkerhetssituasjonen tilsynelatende stabil i Afghanistan. Regjeringen vektla derfor i større grad det tredje målet, statsbygging og sivil utvikling. Dette målet ble spesielt viktig for den rødgrønne Stoltenberg II-regjeringen. I 2006 lanserte denne regjeringen det såkalte «taktskiftet»; en betydelig styrking av den norske sivile innsatsen for å bidra til å bygge en demokratisk og selvstendig afghansk stat. Da sikkerhetssituasjonen mot slutten av perioden forverret seg kraftig, til tross for omfattende internasjonale bistandsprogrammer og militært engasjement ble ambisjonene i statsbyggingsprosjektet tonet ned.

3.2 Historien og Afghanistan i 2001

Afghanistan har gjennom mer enn tusen år vært del av flere sivilisasjoner med opphav i blant annet buddhistiske, persiske og tyrkiske kulturer. Grensene i dagens Afghanistan ble først trukket på slutten av 1800-tallet som følge av de russiske og britiske imperienes økonomiske og strategiske interesser. Mange afghanske ledere har siden vist betydelig evne til å hente politisk og finansiell støtte fra utlandet, med grunnlag i landets strategiske betydning. Inntekter fra utenlandske kilder har historisk vært viktigere for statsfinansene enn mobilisering av lokale ressurser.

Landets forbindelser til verdenspolitikken ble mer framtredende etter Andre verdenskrig. Afghanske myndigheter spilte på rivaliseringen mellom stormaktene ved å balansere mellom dem for å oppnå økonomisk og politisk støtte. Etter hvert ble de selv trukket inn i den kalde krigen. Dette fikk svært alvorlige konsekvenser for landet. Sovjetunionens invasjon i desember 1979 ble fulgt av en krig som varte i nesten ti år, fram til februar 1989. Afghanistan ble i løpet av disse årene en viktig arena for maktkampen mellom USA og Sovjetunionen. USA sendte våpen, penger og utstyr til Afghanistan via Pakistan for å gjøre den afghanske geriljakrigen mot de sovjetiske styrkene så effektiv som mulig. I 1991 gikk Sovjetunionen i oppløsning, og med det opphørte de finansielle bidragene til den afghanske presidenten Mohammad Najibullah. Kommuniststyret i Afghanistan gikk i oppløsning.

Seierherrene – de såkalte «mujahedin» – kunne imidlertid ikke enes om fordeling av makten i landet. Afghanistan gikk inn i en ny og brutal borgerkrig der skiftende allianser og folkegrupper sto mot hverandre.

De lovløse tilstandene borgerkrigen skapte i mange deler av landet var bakteppet for Talibans gradvise maktovertakelse fra midten av 1990-tallet. Mye av landets infrastrukturer lå i ruiner, og folks tillit til de politiske lederne var liten. Mange opplevde at Taliban-regimet bidro til større sikkerhet enn under mujahedinperioden (1992–1996). Talibans brutale maktbruk gjorde dem imidlertid upopulære i deler av befolkningen, framfor alt i byene. Talibans styre vakte også internasjonal fordømmelse spesielt knyttet til menneskerettigheter (behandling av kvinner og en brutal strafferettsutøvelse) og husingen av internasjonale terrorister.1 Da Taliban falt i 2001, var Afghanistan et fattig og isolert land hvor lite av infrastrukturen og statsapparatet fungerte.

Talibans viktigste motstandere nasjonalt hadde vært Nordalliansen. Mens Taliban sto sterkest blant pashtunere på landsbygda i sør og øst, fant Nordalliansen primært støtte hos andre folkegrupper, som hazaraer, tadsjiker og usbekere. Fraksjonene som utgjorde alliansen var ledet av krigsherrer med ulike regionale maktbaser og interesser, men med en felles front mot Taliban. Under Taliban-perioden hadde Nordalliansen pleiet kontakter med flere internasjonale regjeringer, herunder den amerikanske. Etter Sovjetunionens uttrekning i 1989 engasjerte imidlertid USA seg lite i Afghanistan. Høsten 2001 hadde Nordalliansens ledere kontroll over kun en liten del av landet i nordøst. Alliansen ble ytterligere svekket da deres viktigste leder, Ahmad Shah Massoud, ble drept i et al-Qaida-attentat kun to dager før angrepet på USA i september 2001.

USAs angrep på Taliban-regimet i Afghanistan skulle ikke bli en invasjon med store militære avdelinger. USA ønsket ikke å begå den samme feilen som Sovjetunionen hadde gjort, som ble trukket dypt inn i afghanske konflikter. Amerikanske myndigheter ville raskt inn med få styrker og gjorde derfor Nordalliansen til sine lokale hovedallierte under invasjonen i oktober 2001. Med tilførsel av store pengebeløp kunne de raskt mobilisere betydelige militsstyrker. Med støtte fra CIA, amerikansk luftmakt og spesialstyrker inntok de Kabul og deretter Kandahar. Bonn-konferansen i desember 2001 formaliserte den endrede maktbalansen i Afghanistan og ga Nordalliansen kontroll over de viktigste ministeriene.

3.3 Første fase: Opptakten. OEF og et lett fotavtrykk

Den første fasen, 2001–2003, var preget av den USA-ledede «krigen mot terror» og de militære operasjonene for å bekjempe al-Qaida og Taliban. Bonn-avtalens politiske søyle la grunnlaget for en afghansk interimregjering og en såkalt Loja jirga, et tradisjonelt tingmøte, som skulle velge et nytt statsoverhode og en overgangsregjering. Den ble avholdt i juni 2002 og valgte Hamid Karzai som president.

De viktigste aktørene, ikke minst USA og FNs spesialutsending Lakhdar Brahimi, ville ikke gå tungt inn i Afghanistan. Talibans fall og Bonn-avtalen ga derfor Nordalliansen og andre krigsherrer og militsledere, som allerede hadde etablerte maktposisjoner, en ny mulighet til å bli del av den politiske utviklingen.2 Flere av disse var anklaget for grove menneskerettighetsbrudd og krigsforbrytelser. Mot slutten av denne fasen trappet USA ned de militære operasjonene i Afghanistan og viet mer av sin oppmerksomhet til Irak-krigen, som startet i mars 2003. Samtidig tok NATO over en større del av ansvaret for det militære engasjementet i Afghanistan.

FNs sikkerhetsråd, der Norge satt som valgt medlem i perioden 2001–2002, reagerte raskt på angrepene i USA den 11. september. Den 12. september ble Sikkerhetsrådsresolusjon 1368 enstemmig vedtatt.3 Resolusjonen bekreftet USAs rett til selvforsvar, men nevnte ikke Afghanistan. Det folkerettslige grunnlaget for de senere operasjonene omhandles i kapittel 10.

NATO uttrykte også raskt støtte til USA. Den 12. september fastslo NATOs råd at angrepet mot USA var å forstå som et angrep på alle NATOs medlemmer, og aktiverte for første gang i alliansens historie Atlanterhavstraktatens artikkel 5 om kollektivt forsvar. Beslutningen var betinget av at angrepet kom utenfra, noe NATO bekreftet den 2. oktober. Det var imidlertid uklart hvordan alliansen skulle følge opp vedtaket. Det hersket derfor betydelig usikkerhet i NATOs hovedkvarter. President Bush ønsket en rask og effektiv operasjon, uten å involvere NATO.4 Erfaringene fra koalisjonskrigføringen på Balkan bare noen år tidligere hadde vist at koordinering med allierte styrker var tidkrevende og til dels politisk utfordrende. Samtidig var det både av politiske og praktiske grunner umulig å føre krig på egenhånd i Sentral-Asia. Politisk brakte flere internasjonale støttespillere større legitimitet. USA fikk med seg Storbritannia og inviterte andre land til å delta i en koalisjon av villige om de hadde noe militært å bidra med. Afghanistan har ingen egen kystlinje, så alle militære forflytninger var derfor også avhengig av samtykke og gjerne støtte fra naboland.

Også i Norge var reaksjonen på terrorangrepene mot USA sterke. Få timer etter angrepene ga statsminister Jens Stoltenberg i en pressemelding uttrykk for medfølelse med det amerikanske folk og for vilje til å bistå:

«Dette er et angrep på USA og det amerikanske folk. Men det er også et angrep på det åpne demokratiske samfunn. Alle demokratier har nå et ansvar for å stå sammen i en kompromissløs kamp mot internasjonal terrorisme».5

Som ellers i Europa iverksatte norske myndigheter bred nasjonal sikkerhetsberedskap dagene etter terrorangrepet. Utenriksdepartementets stasjoner over hele verden rapporterte fortløpende om internasjonale reaksjoner på angrepene.

Foto: Kelly Guenther/Polaris

3.3.1 Regjeringsskifte, beslutninger om å bidra og opprettelse av ambassade i Kabul

Høsten 2001 var det bred politisk enighet i Norge om å støtte USA etter angrepet den 11. september. Arbeiderpartiregjeringen som tapte Stortingsvalget den 10. september 2001, signaliserte tidlig at Norge som del av NATO ville bidra til «krigen mot terror». Statsminister Jens Stoltenberg lovet alt uken etter angrepet «Norges fulle støtte, både politisk og praktisk, til amerikanske aksjoner for å bekjempe terrorisme.»6

Samtidig hersket det betydelig usikkerhet om måten USA ville svare på, og hva som eventuelt ble forventet militært fra de europeiske allierte. For å være forberedt på eventuelle anmodninger fra USA kartla derfor regjeringen i løpet av noen uker mulige militære bidrag.

Den 7. oktober 2001 innledet USA, sammen med Storbritannia, Operation Enduring Freedom (OEF). President Bush sin opprinnelige plan var en kort militær aksjon for å finne de skyldige bak angrepene på USA, og for å avskrekke andre regimer som huset terrorister med internasjonale ambisjoner. På dette tidspunktet forelå det ingen amerikanske planer om et omfattende statsbyggingsprosjekt.

Da den nye koalisjonsregjeringen, ledet av Kjell Magne Bondevik, overtok den 19. oktober 2001, hadde USA fortsatt ikke anmodet Norge om assistanse. Det sikkerhetspolitiske forholdet til USA og NATO veide tungt også for den nye regjeringen, som ønsket å bidra så raskt som mulig. Forsvarsminister Kristin Krohn Devold uttalte senere: «Signaleffekten til amerikanerne om å sende styrken tidlig var viktig. Å være der før jul handlet om relevans.»7

Etter hvert vokste bekymringen i embetsverket for at Norge var sent ute med å tilby hjelp. I et notat til forsvarsministeren den 15. oktober vektla FD at Norge hadde en «meget lav militær profil» i den pågående internasjonale terrorbekjempelsen. Flere land, herunder Storbritannia, Frankrike, Canada, Australia og Tyskland, bidro allerede eller hadde tilbudt styrker til OEF. Notatet slo fast: «Den lave militære profilen kan bli et politisk problem i forholdet til både NATO og USA, og kan dessuten medføre at vår informasjonstilgang i forbindelse med Operation Enduring Freedom kan bli begrenset.»8 I midten av november kom den første formelle amerikanske anmodningen om militære bidrag. Da gjaldt det flystøtte til FNs humanitære innsats. På dette tidspunktet hadde tretten andre land, hvorav ti NATO-allierte, allerede tilbudt USA konkret støtte til OEF.

Den 8. november holdt statsminister Bondevik en redegjørelse for Stortinget der han beskrev terroranslagene mot USA som en krigserklæring mot «den internasjonale rettsorden, mot internasjonalt samkvem, mot frie og åpne samfunn, mot toleranse, og mot selve menneskeverdet».9 I samme redegjørelse understrekte statsministeren den brede politiske enigheten i Norge om støtten til USAs «krig mot terror». Internt i koalisjonsregjeringen var det imidlertid spenninger. For Høyre og utenriksminister Jan Petersen og forsvarsminister Krohn Devold var det bilaterale forholdet til USA en grunnleggende politisk prioritering som tilsa at norske myndigheter leverte militære bidrag til USA så raskt som mulig.10 Kristelig Folkeparti (KrF) og Venstre (V) ønsket en mer forsiktig tilnærming til «krigen mot terror». Disse spenningene i koalisjonsregjeringen ble spesielt tydelige da USA to år senere ba Norge om bidrag til krigen i Irak.11

Den 30. november 2001 holdt Den utvidede utenrikskomité et lukket møte i Stortinget om mulige styrkebidrag til Afghanistan.12 Fremskrittspartiet (FrP) og Sosialistisk Venstreparti (SV) hevdet at denne innsatsen var så betydningsfull at debatten måtte føres for et åpent Storting. Utenriksminister Petersen og forsvarsminister Devold holdt derfor den 5. desember en åpen redegjørelse for Stortinget. Så snart det var politisk enighet om bidragene, handlet Forsvaret raskt og sendte en blanding av profilerte bidrag som C-130 transportfly og F-16 jagerfly, og styrker på områder der Norge ble oppfattet å ha spesialkompetanse, som mineryddere og spesialstyrker med vinter- og høyfjellserfaring. Forsvarets bidrag omtales i kapittel 4 og 5. Selv om Norge hadde vært relativt sent ute med å komme med et konkret tilbud høsten 2001, gikk det raskt å få styrker på bakken i Afghanistan da beslutningen var tatt.

Samtidig som regjeringen diskuterte styrkebidrag til Afghanistan, åpnet Utenriksdepartementet i desember 2001 den første norske ambassaden på afghansk jord. Inntil da hadde Afghanistan vært sideakkreditert til den norske ambassaden i Islamabad.

Naturkatastrofer og den lange borgerkrigen hadde gjort over fem millioner afghanere nødhjelpstrengende. Nødhjelpslagrene sto i fare for å tømmes eller plyndres. Ambassaden i Kabul skulle bistå i å håndtere denne humanitære krisen. Norske myndigheter hadde i flere tiår støttet norske ikke-statlige organisasjoner (NGOer) som Kirkens Nødhjelp og Afghanistankomiteen, som drev prosjekter både i Afghanistan og Pakistan. De siste to tiårene hadde Norge bidratt med nærmere én milliard kroner i humanitær innsats til Afghanistan. Det meste av støtten gikk gjennom FN. Norge økte den 12. oktober 2001 den humanitære innsatsen i Afghanistan fra omkring 100 til 300 millioner kroner.13

Utenriksdepartementet hadde tidlig i 2001 påtatt seg formannskapet i 2002 i den internasjonale givergruppen for humanitær innsats, Afghanistan Support Group (ASG). Ambassaden skulle derfor også bistå norske myndigheters gjennomføring av dette vervet. Med formannskapet i ASG lå mye til rette for at Norge kunne bli en viktig sivil aktør i gjenoppbyggingsarbeidet i landet.

I de første rapporteringene i forbindelse med åpningen av ambassaden i desember 2001 understreket UD behovet for en langsiktig politisk løsning i et land der de humanitære behovene var meget store og de interne konfliktene ikke var løst.14 Det norske utviklingsengasjementet behandles i kapittel 6 og 7.

Foto: Knut Falch/SCANPIX

3.3.2 Bonn-prosessen: Grunnlaget for en ny afghansk stat

Grunnlaget for en ny afghansk stat og nye demokratiske institusjoner ble lagt under en stor internasjonal konferanse i FN-regi i Bonn mellom 27. november og 5. desember 2001. I tillegg til representanter fra det internasjonale samfunnet deltok 25 afghanske delegater fra fire hovedgrupper. Forhandlingene startet før Taliban var beseiret, og Taliban ble ikke invitert. Det var utelukket for USA å inkludere Taliban så kort tid etter terrorangrepene. Heller ikke FN gjorde mye for å invitere Taliban. Det skyldtes både press fra USA og antakelser i FN-systemet om at de moderate i Taliban kunne nås senere.15 Det var på dette tidspunktet også et spørsmål om hvorvidt Taliban som politisk bevegelse ville overleve det militære nederlaget. FNs spesialutsending til Afghanistan, Lakhdar Brahimi, og mange andre mente imidlertid i ettertid at muligheten for en tidlig politisk løsning dermed glapp.16

Norge deltok ikke direkte i forhandlingene som ledet til Bonn-avtalen. Prosessen ble fulgt nøye i Oslo, og den norske FN-delegasjonen i New York rapporterte hyppig om utviklingen i forberedelsene til Bonn-konferansen. Norske myndigheter fulgte spesielt med på at tradisjonelt viktige norske politikkområder som kvinners og barns rettigheter ble ivaretatt i avtalen.17 Da avtalen var i havn, ble den i Norge, som i de fleste øvrige land, ansett som et diplomatisk gjennombrudd. UD brukte suksessen i Bonn som utgangspunkt til å be internasjonale givere om å bidra til oppbyggingen av Afghanistan.18 I den norske regjeringens perspektiv var statsbygging nødvendig for at terrorbekjempelse skulle lykkes. Bonn-avtalens tre søyler, institusjonsoppbygging, sikkerhet og utvikling, var nettopp et uttrykk for den tette koblingen mellom disse to målene.19

Første søyle: institusjonsbygging

FNs spesialutsending Brahimi hadde i utgangspunktet understreket at FN og det internasjonale samfunnet burde ha et såkalt «lett fotavtrykk» i Afghanistan. Det innebar at afghanerne selv skulle lede gjenoppbyggingen, med bistand fra FN og det internasjonale samfunnet. I motsetning til andre internasjonale statsbyggingsprosjekter på denne tiden, som i Øst-Timor og Kosovo, ledet ikke FN selv en midlertidig siviladministrasjon i landet.

Bonn-avtalen etablerte en afghansk interim-regjering ledet av Hamid Karzai som var pashtuner med bakgrunn i en prominent familie i Kandahar. Avtalen fastslo også at en ekstraordinær (emergency) Loya jirga skulle avholdes for å velge et nytt statsoverhode og en overgangsregjering. President- og parlamentsvalg skulle holdes innen to år etter opprettelsen av overgangsregjeringen. Møtet berammet i Bonn-avtalen ble holdt i juni 2002. Det internasjonale samfunnet, særlig USA, hadde stor innflytelse på den ekstraordinære Loya jirgaen.20 Flere ulike slike jirgaer ble holdt i årene som fulgte. De skulle bidra til å forankre myndighetenes legitimitet i befolkningen.

Flere afghanske og internasjonale beslutningstakere, inkludert FNs spesialutsending, mente at en sentralstyrt stat var å foretrekke. Frykten var at uten en sentralstyrt statsform ville de lokale krigsherrene bli enda sterkere og i verste fall bringe landet ut i en ny borgerkrig. Krigsherrene skulle heller føres inn i sentrale styringsmekanismer. Informasjon om krigsherrenes alvorlige forbrytelser ble holdt tilbake, blant annet av FN-misjonen i landet, United Nations Assistance Mission in Afghanistan (UNAMA).21

I ettertid har flere påpekt at valget av en sentralstyrt statsform kombinert med at uformelle maktstrukturer fortsatt eksisterte, var opphavet til en rekke problemer i statsbyggingsprosessen. Tidligere krigsherrer som satt i regjeringen eller i parlamentet arbeidet samtidig for å styrke egne interesser og allianser i provinsene. Slik kunne sentralregjeringens egne medlemmer motarbeide regjeringens politikk gjennom maktspill som lå utenfor sentralmyndighetenes og det internasjonale samfunnets kontroll. Presidenten spilte også i stadig større grad et komplekst nasjonalt alliansespill for å sikre sin egen maktbase. Dette undergravde de bredere demokratiseringsprosessene det internasjonale samfunnet og afghanske reformister søkte å sette i gang.

Andre søyle: sikkerhet

Bonn-avtalen hadde også en sikkerhetssøyle. Den kom til uttrykk i FNs sikkerhetsråds etablering av en internasjonal styrke, International Security Assistance Force (ISAF), med resolusjon 1386 den 20. desember 2001. ISAF var først underlagt britisk ledelse. Storbritannia hadde i utgangspunktet akseptert lederskapet for tre måneder. Planen var at ledelsen av ISAF skulle rotere mellom land som var villige til å påta seg ansvaret. Mandatet var å sørge for sikkerhet i Kabul og omkringliggende områder, og operasjonen gikk parallelt med OEF. Ettersom Bonn-avtalen la vekt på afghanernes eget ansvar i oppbyggingen av staten, var det viktig for ISAF å bistå i kompetansebygging av afghanske sikkerhetsstyrker. I praksis ble denne oppgaven ISAFs viktigste oppgave først rundt 2010–2011; amerikanske styrker hadde startet opptrening tidligere i OEF.

Tredje søyle: utvikling

Over 60 land og 20 internasjonale organisasjoner støttet opp om Bonn-avtalen og de afghanske interimmyndighetene. Internasjonale givere lovet i Tokyo i januar 2002 tilsammen 5,1 milliarder dollar i bistand.22 Tokyo-konferansen ble starten på en rekke årlige giverkonferanser der det internasjonale samfunnet og afghanske myndigheter etablerte retningslinjer og planer for bistanden til statsbyggingsprosjektet. Allerede på dette tidspunktet forsøkte den afghanske finansministeren Ashraf Ghani å få mer av utviklingspengene kanalisert gjennom afghanske myndigheter i håp om å styrke myndighetenes legitimitet og derigjennom øke stabiliteten i landet. Norge tok som formann i ASG tidlig til orde for at afghanske myndigheter selv i størst mulig grad skulle forvalte pengene. Svake afghanske strukturer og internasjonale givere med behov for politisk synlighet gjorde imidlertid at nær 80 prosent av den internasjonale bistanden gikk utenom landets statsbudsjett. Norsk humanitær innsats og bistand til Afghanistan behandles i kapittel 6 og 7.

Fragmentering

Manglende koordinering mellom giverlandene og afghanske myndigheter, svake formelle afghanske institusjoner og giverlands behov for politisk synlighet førte tidlig til fragmentering av den internasjonale bistanden. Et eksempel på fragmentering i statsbyggingen var den internasjonalen fordelingen av ansvarsområder innen sikkerhetssektoren. Fem land påtok seg ulike sektorer innen sikkerhetsapparatet: USA tok ansvaret for å bygge opp den afghanske hæren, mens Tyskland skulle stå for oppbyggingen av politistyrkene. Italia fikk ansvaret for rettssystemet, mens Storbritannia skulle stå for narkotikabekjempelsen. Endelig skulle Japan stå for demobilisering og reintegrering av de væpnede militsgruppene. De fleste av landene hadde ikke spesielle forutsetninger for å håndtere de tildelte områdene og koordinerte i liten grad seg imellom. Afghanske myndigheter ble dermed ofte stående utenfor grunnleggende prosesser i oppbyggingen av egen stat.

3.4 Andre fase: Statsbygging med økende ambisjoner militært og sivilt

Den andre fasen, 2002–2006, var preget av politiske optimisme og et økende ambisjonsnivå for statsbygging både militært og sivilt. Det offentlige ordskiftet i Norge var også preget av optimisme. Militært var tilsynelatende det vanskeligste over. Nå gjensto gjenreisningen. Allerede den 5. desember 2001, før Kandahars fall, slo utviklingsminister Hilde Frafjord Johnson fast i Stortinget at: «USA og de allierte er i ferd med å vinne krigen i Afghanistan. Nå må vi sørge for ikke å tape freden.»23

I denne fasen overtok NATO ansvaret for ISAF og FN vedtok å utvide ISAF til å dekke hele Afghanistan. Plattformen NATO valgte for utvidelsen var de såkalte gjenoppbyggingslagene, Provincial Reconstruction Teams (PRT), eller stabiliseringslag i norsk fortolkning. Den internasjonale og norske bistanden økte. Det var imidlertid ikke udelt optimisme som rådet i denne perioden. Allerede i 2002 og 2003 rapporterte både norsk UD og Etterretningstjenesten om en bekymringsfull sikkerhetsutvikling og alvorlige interne afghanske konflikter. Dette var bekymringer amerikanske og andre internasjonale diplomater delte.24 Tilliten i den afghanske lokalbefolkningen til lokale maktaktører var lav etter mange år med borgerkrig, og forventningene til hva internasjonal tilstedeværelse kunne utrette var urealistiske.

3.4.1 NATO overtar ISAF-ledelsen, ISAF utvides og Norge overtar et PRT

Da de første norske avdelingene begynte å operere i Afghanistan i januar 2002, hadde den USA-ledede koalisjonen oppnådd ett av sine tre mål: Taliban-regimet hadde falt. Samtidig gjensto det å finne Osama bin Laden samt å sikre at Afghanistan ikke igjen skulle huse tilsvarende terrorister. Operation Enduring Freedom fortsatte derfor med stor styrke ut over våren og sommeren 2002, særlig i Sør- og Øst-Afghanistan. Etter USAs invasjon av Irak i mars 2003 hadde imidlertid USA verken tid eller ressurser til å videreføre operasjonen i hele Afghanistan. Samtidig vokste erkjennelsen i NATO om at det rullerende lederskapet av ISAF ikke var hensiktsmessig. Tyrkia hadde under sitt lederskap hatt behov for støtte fra NATO. Det var vanskelig å få allierte til å påta seg lederskapet for en operasjon som ikke var forankret i alliansen. De ledende ISAF-bidragsyterne Tyskland, Nederland og Canada anmodet derfor om et økt NATO-engasjement og en større rolle for ISAF i Afghanistan.25 Det skulle kulminere i at NATO tok ansvaret for ISAF i august 2003.

I 2002 og 2003 var ISAF fremdeles en begrenset operasjon som besto av omkring 5 000 soldater med et stabiliseringsoppdrag avgrenset til Kabul og omkringliggende områder. Norges militære engasjement i Afghanistan i 2002 og første halvdel av 2003 var konsentrert i OEF. De norske bidragene til ISAF i samme periode var små. Den innledende norske prioriteringen av OEF må ses i lys av NATOs beslutning om å aktivere artikkel 5. Norge hadde en sterk sikkerhetspolitisk interesse av å demonstrere solidaritet med sin nærmeste allierte i NATO, USA.

Før møtet i NATOs råd den 16. april 2003, der anmodningen om økt NATO-engasjement skulle drøftes, var Norges politikk å støtte en styrket rolle for NATO i ISAF. Regjeringen hadde vært gjennom en vanskelig debatt om norsk engasjement i Irak-krigen. Den amerikanske ambassaden i Oslo hadde sent høsten 2002 henvendt seg til norsk UD med forespørsel om norske militære bidrag til en krig mot Irak. Diskusjonen ble en belastning for koalisjonsregjeringen. Høyre mente Norge burde bidra. Det kunne ha negative konsekvenser for forholdet til USA å avslå anmodningene om bidrag. KrF, V og opposisjonen mente det var problematisk å være med i en operasjon uten FN-mandat og som ble oppfattet å være i utakt med folkeretten.26

NATOs ledelse av ISAF ble i regjeringen oppfattet som en mulighet for å styrke NATOs relevans i lys av Bush-administrasjonens alenegang og det vanskelige transatlantiske forholdet som hadde oppstått rundt Irak-krigen i 2003. Et NATO-ledet ISAF ville gi Norge mulighet til å bidra til NATOs relevans i «krigen mot terror».27 Norge bygget derfor opp sitt militære bidrag for å styrke NATO og for å motvirke at koalisjoner av villige ble det mest attraktive alternativet i Washington, D.C.

Også for andre europeiske land framsto bidrag til en NATO-ledet og utvidet ISAF-operasjon som en mulighet til å opprettholde et godt bilateralt forhold til USA uten å sende tropper til krigen i Irak. Afghanistan forble et felles og relativt ukontroversielt prosjekt og dermed en mulighet til å pleie det transatlantiske forholdet.

Ifølge FD ville en NATO-ledelse av ISAF gi økt forutsigbarhet i arbeidet for sikkerhet og stabilitet i Afghanistan.28 Alliansen ble en sentral medgarantist for stabilitet og fredelig utvikling i Afghanistan. Det ville ikke lenger være snakk om et tidsbegrenset engasjement for enkelte allierte, men en langvarig forpliktelse for samtlige NATO-land. NATO-delegasjonen understreket også at en mislykket NATO-operasjon i Afghanistan ville være ødeleggende både for Afghanistan og alliansens framtid. Medlemslandene måtte derfor gi ISAF høy politisk prioritet og avsette nødvendige ressurser til oppdraget.29

3.4.2 Utvidelse av ISAF gjennom PRT

Samtidig som NATO overtok ledelsen av ISAF den 11. august 2003, anmodet president Karzai om en utvidelse av ISAFs mandat til å gjelde utenfor Kabul-området. I mange provinser hadde tidligere kommandanter tatt makten eller blitt innsatt av amerikanske styrker etter Talibans fall.30 Lokale konflikter gjorde det vanskelig for humanitære organisasjoner å få tilgang til en sivilbefolkning med store behov. Også FNs spesialutsending Brahimi, som i utgangspunktet hadde ønsket et lett internasjonalt fotavtrykk, mente at ISAF burde utvide operasjonsområdet. En rekke ikkestatlige organisasjoner (NGOer), herunder flere norske, sendte både i 2003 og 2004 brev til NATOs ambassadører der de oppfordret NATO til å sende styrker ut i provinsene i Afghanistan.31 NATO-styrkene trengtes for å trygge NGOenes arbeid.

Foto: Torbjørn Kjosvold/Forsvaret

Løsningen ble en utvidelse av ISAF gjennom en rekke Provincial Reconstruction Teams (PRTer). PRTene skulle i utgangspunktet bestå av mindre militære enheter og sivile elementer. Hovedformålet var å bidra til å styrke sentralmyndighetenes kontroll i provinsene.

Utvidelsen gjennom PRTer bidro til en fragmentering av den internasjonale innsatsen. Med økt tilstedeværelse av internasjonale styrker i PRTer ble militæret også en stadig tyngre premiss- og tjenesteleverandør for bistanden. Hvert land hadde ulik tilnærming til konseptet, og mange land brukte store ressurser på «sine» provinser. Utviklingen i provinsene ble ulik, og de mest konfliktfylte provinsene fikk ofte mer bistand enn roligere områder. Dette skapte uro og misnøye og undergravde sentraliseringsprosjektet det internasjonale samfunnet i utgangspunktet støttet. Ettersom PRT-strukturen vokste, minsket FNs fotavtrykk. PRT-strukturen overskygget sivil innsats og bidro til en forsterkning av den militære ledelsen av det internasjonale engasjementet. PRT-strukturen omtales nærmere i kapittel 8.

Norske vurderinger om deltakelse i PRT

Norske myndigheter forsøkte å påvirke utformingen av PRT-konseptet i NATOs råd. Konseptet var vagt definert og NATO la opp til en fleksibel modell som kunne tilpasses de ulike bidragslandene økonomiske og ressursmessige forutsetninger og ønsker.32 Norske myndigheter var bekymret for at PRT-konseptet innebar at Forsvaret skulle gjennomføre bistandsarbeid.33 Dette ønsket ikke norske myndigheter, som mente gjenoppbygging og bistandsinnsats krevde spesialkompetanse som Forsvaret ikke hadde.34 PRTer kunne føre til en uheldig sammenblanding av militære og sivile roller.35 Dette igjen kunne true humanitære organisasjoners sikkerhet og det humanitære rom (se kapittel 6 og 8). Norske myndigheter hadde sommeren og høsten 2003 fått sterk kritikk fra humanitære organisasjoner for å finansiere et norsk ingeniørkompani som skulle rydde miner i Irak med bistandsmidler. UD påpekte samtidig at PRTet var det mest relevante bidraget til ISAF på kort sikt, blant annet fordi opplæring av en afghansk hær og afghansk politi ville være avhengig av støtte fra PRTene.36

Høsten 2003 tok Norge til orde for en enhetlig modell for PRTene, og for at NATO endret navnet til regionale stabiliseringslag – Provincial Stabilisation Teams. Å kalle lagene PSTer ville gi et riktigere bilde av en prosess der de militære stabiliserte og skapte sikkerhet for en separat utvikling gjennom sivil innsats.37 Norges forslag fikk støtte fra flere allierte, men PRT-konseptet var allerede godt forankret i alliansen. Selv om modellen først ble introdusert av USA innen rammen av OEF, var særlig Tyskland en pådriver for å legge PRT-strukturen til grunn for utvidelsen av ISAF. Norske myndigheter støttet dette vedtaket.

Da forespørselen om bidrag til PRTer kom, ble deltakelse sett som en del av allianseforpliktelsene.38 Norge hadde støttet ISAF-utvidelsen, og PRTer var plattformen for denne. FD ba Forsvarsstaben (FST) om å vurdere logistikkmuligheter, sanitet og trusselvurderinger i flere områder der det var PRTer, herunder Maimana, Jalalabad og Ghazni.39 Forsvaret vurderte provinser i øst og sør som mest risikable, og anbefalte på grunnlag av trusselnivå og praktiske hensyn som logistikk deltakelse i nord framfor i sør.40

UD stilte seg også positiv til deltakelse, men understreket behovet for et tydelig skille mellom militære og sivile oppgaver. Et internt notat i UD påpekte at i valget mellom å bidra til de britisk-ledede PRTene i Mazar-i-Sharif eller i Maimana, var sistnevnte å foretrekke fordi det faktisk var sikkerhetsutfordringer i provinsen.41 Dermed ville de norske militære ha noe å gjøre innen sitt ansvarsområde og ikke gå inn på bistandsagendaen i fravær av andre oppgaver.42 Britiske myndigheter forsikret sommeren 2003 overfor norsk UD at de ikke så det som PRTets militære styrkers oppgave å drive gjenoppbygging.43 Dette kan også ha bidratt til å overbevise UD om nytten av PRT-konseptet og av å støtte et britisk-ledet PRT.

Den 6. mai 2004 annonserte regjeringen at Norge skulle bidra med inntil 30 soldater i det britiske PRTet i Maimana, i Faryab provins.44

Norsk overtakelse av PRTet i Faryab

USA hadde allerede i 2003 begynt å oppfordre allierte til å påta seg lederansvar for et PRT. Også EUs spesialutsending til Afghanistan, Francis Vendrell, og FNs spesialutsending til Afghanistan, Lakdhar Brahimi, oppfordret ved ulike anledninger i 2003 norske myndigheter til å ta på seg ansvaret for ett av PRTene. FD advarte mot en slik oppgave fordi det ville medføre omfattende kostnader både i form av personell og materiell. En eventuell framtidig medvirkning til PRTer burde begrenses til deltakelse i et PRT under et annet lands ledelse.45

I september 2004 henvendte britiske myndigheter seg til norske myndigheter og foreslo at Norge tok over ledelsen av PRTet i Maimana. ISAF-utvidelsen var i full gang, nye PRTer ble opprettet og britiske myndigheter forberedte seg på å flytte soldater og materiell sørover. Forsvarsledelsen var fortsatt kritisk til å påta seg et slikt ansvar. Dette lå langt utenfor noe Norge hadde gjort tidligere og var i tillegg dyrt. Det ville bli en stor utfordring å stille nok styrker til et PRT. Selv om sikkerhetssituasjonen i nord ble antatt å være bedre enn i Kabul i 2004, understreket Forsvarsstaben at det kunne endre seg om man gjennom etableringen av et PRT begynte å utfordre «forhold omkring smugling, narkotikaproduksjon og de lokale krigsherrenes maktapparat.»46 Å ha et selvstendig norsk ansvar over en provins gjorde det vanskelig å trekke seg fra oppdraget om det skulle bli ønskelig.47 Forsvarsstaben anbefalte i stedet å videreføre satsningen i Kabul, som omtalt i kapittel 4.48

Til tross for den militærfaglige vurderingen, valgte norske myndigheter å overta ledelsen for PRT Maimana. Utgangspunktet var et mindre militært oppsett enn det Forsvarsstaben hadde anbefalt. Oppfatningen i FD var at Norge måtte «bidra konstruktivt til ISAF-utvidelse gjennom deltakelse i PRT og andre nødvendige kapasiteter for at NATO skal lykkes.»49 Norge kunne gjennom å overta ledelsen av et PRT demonstrere tydelig støtte til NATO.50 Også ønsket om å pleie det bilaterale forholdet til Storbritannia spilte inn på beslutningen.51

Forespørslene om norsk overtakelse av et PRT falt videre sammen med begynnende norske planer om å trekke seg ut av OEF og konsentrere innsatsen om ISAF.52 Siden ISAF ikke i samme grad var en terrorbekjempende operasjon, kunne Norges innsats ved utgangen av 2003, når de norske spesialstyrkene var trukket ut (se kapittel 5), framstå som svekket. Et bidrag til et PRT kunne bøte på dette.

3.4.3 Regjeringsskiftet

I Norge førte Stortingsvalget i 2005 til regjeringsskifte og ny koalisjonsregjering bestående av Arbeiderpartiet (AP), SV og Senterpartiet (SP), ledet av Jens Stoltenberg. Med SV i regjeringen stilnet noe av den offentlige, politiske kritikken mot det norske militære engasjementet i Afghanistan. Dette bidro til at norske regjeringers støtte til ISAF og NATO ikke ble alvorlig utfordret, selv om opinionsundersøkelser viste at det var delte meninger om hvorvidt norske styrker skulle trekkes ut eller bli i Afghanistan (se kapittel 11).

Den militære deltakelsen i Afghanistan var en kilde til intern uro i SV og spenninger i regjeringen Stoltenberg II. I opposisjon hadde SV kritisert OEF og det de betegnet som en amerikansk angrepskrig i Afghanistan. ISAFs stabiliseringsmandat hadde SV derimot støttet. I posisjon var derfor kravet at all norsk militær innsats skulle være i ISAF. Avvikling av OEF-bidraget ble formelt nedfelt i regjeringsplattformen «Soria Moria». De kontroversielle sidene ved måten USA drev internasjonal terrorbekjempelse var én av grunnene til regjeringen Stoltenberg II sin beslutning om å avslutte engasjementet i OEF.53

Dette var for øvrig ikke en vanskelig beslutning å ta for regjeringen. Norske myndigheter hadde i praksis dreid stadig mer av innsatsen over mot ISAF før regjeringsskiftet i 2005. Ambassaden i Washington rapporterte riktignok i forkant av regjeringsskiftet at den amerikanske administrasjonen ville uttrykke skuffelse dersom Norge gikk ut av OEF og Irak, men i praksis fikk disse beslutningene små konsekvenser for det bilaterale forholdet.54

3.5 Tredje fase: Opprøret tiltar, helhetlig tilnærming og et norsk «taktskifte»

I den tredje fasen, 2006–2011, ble det åpenbart at Taliban igjen hadde bygget opp betydelig militær kapasitet med støtte fra deler av det pakistanske sikkerhetsapparatet. Utvidelsen av ISAF til det sørlige og østlige Afghanistan ble møtt av uventet sterk motstand. Amerikanske kontra-terror operasjoner i samarbeid med lokale afghanske partnere hadde allerede i 2002–2004 skapt motreaksjoner. De forsterket seg i de påfølgende årene.55 Manglende koordinering mellom sivile aktører kombinert med stadig større bistandssummer var i ferd med å skape alvorlige korrupsjonsproblemer og etablerte parallelle byråkratiske maktstrukturer. De forsterket seg i de påfølgende årene. FN forble marginalisert og i praksis underlagt militære premisser. President- og parlamentsvalgene var preget av valgjuks og bidro til tiltagende pessimisme både i den afghanske befolkningen og i det internasjonale samfunnet. I NATO begynte arbeidet med en såkalt helhetlig tilnærming for å trekke flere sivile ressurser med i arbeidet og redusere forventningene til de militære tiltakene. Norske myndigheter styrket også den sivile innsatsen. Perioden 2009–2011 utgjør en distinkt periode, med en kraftig opptrapping både militært og sivilt (en «surge»), inspirert av amerikanske erfaringer fra Irak.

Utvidelsen av ISAFs operasjonsområde og økningen i antall internasjonale og nasjonale soldater økte konfliktnivået, først i sør og øst, deretter i nord. Taliban utviklet en parallell skygge-struktur av Taliban-guvernører i provinsene. Motstanden mot de allierte styrkene, som tiltok i denne perioden, ble av NATO betegnet som et opprør. Mange pashtunere i sør mente de kjempet mot en okkupasjon av fremmede styrker. Lokale stridigheter ble dessuten lett knyttet til det overordnede konfliktmønsteret og fikk et ideologisk preg.56

Opprøret hadde støtte i nabolandet Pakistan. Pakistanske myndigheter ønsket å ha et regime i Kabul som de kunne påvirke, selv om dette regimet bidro til å skape uro også på pakistansk side av grensen. Pakistan ønsket derfor å beholde Taliban som politisk aktør, selv om forholdet dem imellom var komplisert. For Taliban var Pakistan hovedsete for strategisk planlegging og opptrening. Stadig flere diplomater, journalister og beslutningstakere mente at løsningen på opprøret i Afghanistan lå i Pakistan. Pakistanske myndigheter og militære anså fortsatt Afghanistan som et strategisk område for tilbaketrekking av pakistanske militære i en eventuell krig mot India, og likte det økende indiske nærværet i Afghanistan svært dårlig. Landene har også en lang felles grense som opprørere enkelt kunne krysse.

Etter hvert som volden tiltok og ISAF tok stadig flere tap, kunne ikke USA og NATO lenger ignorere nabolandet. NATO drøftet i 2007 regionale problemstillinger, med vekt på hvordan samarbeidet med Pakistan kunne forbedres.57 Pakistan var en atommakt der valgte myndigheter ikke nødvendigvis hadde kontroll med opprørerne eller deler av statsapparatet. For USA og allierte var det dermed vanskelig å vurdere hvor langt Pakistan kunne presses før man risikerte å destabilisere landet ytterligere. Norge støttet i NATOs råd regionalt samarbeid som også inkluderte Iran.58

3.5.1 Helhetlig tilnærming

Våren og sommeren 2006 gjennomførte ISAF sin første store og lange offensive operasjon – Operation Mountain Thrust.59 Målet for operasjonen var å drive ut opprørere fra området og legge til rette for at ISAF kunne stabilisere det.60 Den varte i flere måneder og dekket en rekke provinser i sør og øst. Flere hundre opprørere ble drept, men effekten var kortvarig. Taliban viste stor evne til å tåle tap og til å rekruttere nye styrker, også fra lokalbefolkningen.

Det ble stadig tydeligere at økonomisk og sosial utvikling, samt et velfungerende statsapparat var en forutsetning for at kampen mot Taliban kunne lykkes. Dette var ingen ny innsikt. Betydningen av et samspill mellom den sivile og militære innsatsen for å lykkes i Afghanistan var nedfelt i Bonn-avtalen. Hittil hadde imidlertid samarbeidet vært vanskelig, og innsatsen til dels motstridende. FNs program for avvæpning (Disarmenent, Demobilization and Reintegration (DDR)) og arbeidet for overgangsjustis ble for eksempel delvis undergravd av USAs bevæpning av militser og krigsherrer i kampen mot Taliban.

Helhetlig tilnærming ble ett av hovedtemaene på NATOs toppmøte i Riga i november 2006. Norge støttet i april 2006 et dansk forslag om en bedre samordning av sivile og militære tiltak.61 Forslaget argumenterte for at planlegging og utøvelse av NATOs militære operasjoner måtte skje i nær konsultasjon og koordinering med andre internasjonale aktører, herunder FN, EU og ikke-statlige organisasjoner. Den norske posisjonen var særegen i den forstand at norske myndigheter prioriterte å beskytte det humanitære rommet og vektla koordinering mellom NATO og ulike sivile organisasjoner som FN og EU. Det var et eksplisitt ønske fra norsk side at NATO ikke skulle utvide en sterk og egen sivil dimensjon.62

USA sluttet seg etter hvert til gruppen. Erklæringen fra Riga-toppmøte i 2006 slo fast at «comprehensive approach», en helhetlig tilnærming, var nødvendig, men uten å konkretisere hvordan alliansen skulle gjennomføre dette. Debatten om helhetlig tilnærming i NATO dreide seg i stor grad om forholdet mellom NATO og EU og mellom NATO og FN. USA og Frankrike, men særlig Tyrkia hadde ulike oppfatninger av hvor nært et samarbeid med EU skulle være. Russland ønsket ikke et tettere samarbeid med FN. Da NATO under toppmøtet i Bucuresti i 2008 vedtok et rammeverk for helhetlig tilnærming, bar dette preg av interne kompromisser og var langt mer uforpliktende enn tilnærmingen norske myndigheter argumenterte for i 2006. Helhetlig tilnærming slik det forelå i 2008, vektla den interne organiseringen i NATO, ikke forholdet til andre eksterne aktører som FN og EU.

Parallelt med NATOs interne forsøk på koordinering mellom sivile og militære oppgaver, prøvde det internasjonale samfunnet i Afghanistan å etablere en overordnet koordinatorstilling for den samlede internasjonale innsatsen. Dette gikk imidlertid president Karzai imot, ettersom han fryktet at en slik posisjon ville undergrave afghansk eierskap til statsbygging og presidentens legitimitet i befolkningen. Alternativet ble å styrke UNAMAs koordinerende rolle. FNs sikkerhetsrådsresolusjon 1806 fra mars 2008 la til rette for en ytterligere utvidelse av UNAMAs ansvar for koordinering av den sivile innsatsen, samt et sterkere samarbeid med ISAF. UNAMA skulle blant annet bistå afghanske myndigheter i å koordinere internasjonale giveres innsats i henhold til nasjonale utviklingsplanverk som ANDS (Afghanistan National Development Plan) og gjennom koordineringsmekanismer som JCMB (Joint Coordination and Monitoring Board) (se kapittel 6).

Den norske diplomaten Kai Eide ble UNAMAs leder i omstillingsfasen. Det var en svært krevende oppgave. Internt byråkrati og politiske dragkamper i FN la bånd på knappe personellressurser ved UNAMA-kontoret i Kabul.63 I tillegg var antallet aktører som skulle koordineres stort. JCMB fungerte dårlig som en koordineringsmekanisme. Giverne fulgte først og fremst nasjonale prioriteringer og egne behov for politiske synlighet, framfor felles koordinering under FN og afghanske myndigheter. USA var spesielt skeptisk til FNs rolle. Også afghanske myndigheter oppfattet ISAF, ikke UNAMA, som den viktigste internasjonale beslutningstakeren.64 UNAMA sto i kryssilden mellom president Karzai og ISAF i spørsmål om utøvelse og kontroll over militær planlegging. Denne balansegangen var vanskelig og i praksis ble UNAMA marginalisert, mens ISAF og USA sto sterkt. På dette tidspunktet hadde den afghanske regjeringen, UNAMA og ISAF blitt enige om å koordinere innsatsen i utvalgte distrikter. Samarbeidsproblemene mellom disse organisasjonene undergravde imidlertid denne koordineringen.

3.5.2 «Taktskiftet»

Norske myndigheter benyttet den økende internasjonale oppmerksomheten om sivil innsats til å tydeliggjøre og fremme det norske sivile engasjementet. Det ble særlig viktig å vektlegge den sivile innsatsen i en periode der den militære krigføringen feilet. Det gjaldt også internt i koalisjonsregjeringen, der SV opplevde internpolitisk uro som følge av krigføringen i Afghanistan. I en redegjørelse for Stortinget den 24. oktober 2006 argumenterte utenriksminister Jonas Gahr Støre for at det nå trengtes et «taktskifte» både i den internasjonale og den norske innsatsen.65 Det var behov for en helhetlig strategi der sikkerhet, utvikling og styrking av politiske institusjoner ble sett i sammenheng, og med et mål om å fremme afghansk eierskap. Norske myndigheter vektla spesielt FNs koordinerende rolle og bidro med finansiell støtte til opprettelse av nye humanitære stillinger ved UNAMAs kontor i Kabul.66 I tillegg til å opprettholde det militære bidraget, skulle det sivile bidraget økes.67 Regjeringens signaler om «taktskiftet» ble positivt mottatt i den norske politiske opposisjonen.

Som ledd i det sivile taktskiftet videreførte norske myndigheter styrkingen av bistandsvolumet til Afghanistan. Det ble etter hvert et uttalt mål fra regjeringen at den skulle bruke like mye på sivil støtte som på militære operasjoner i Afghanistan.68 I desember 2007 vedtok den rødgrønne regjeringen å høyne den totale norske støtten til Afghanistan til 750 millioner kroner pr. år fra 2008. Beslutningen skulle i første omgang gjelde i fem år. Økningen i sivil støtte kunne regjeringen enkelt enes om, i motsetning til innretningen på den militære innsatsen, der det innledningsvis hadde vært uenighet. Beslutningen var politisk motivert og ikke forankret i bistandsfaglige vurderinger av mottakers evne til å gjøre bruk av bistanden eller norske myndigheters evne til å forvalte den. Beslutningsprosessen og konsekvensene av økningen i bistanden diskuteres i kapittel 6.

I norsk sammenheng meldte også behovet seg for en bedre samordning mellom de ulike delene av det norske militære og sivile engasjementet i Afghanistan. Dette ble særlig viktig i kjølvannet av Norges overtakelse av PRTet i Faryab i 2005.69 Koalisjons-regjeringen opprettet tidlig i 2006 et statssekretærutvalg for Afghanistan, også kalt Afghanistan Forum. Målet med Afghanistan Forum var å koordinere norsk afghanistanpolitikk. Statssekretærer fra Forsvarsdepartementet, Utenriksdepartementet (både fra utenriks- og utviklingsside), Statsministerens kontor og Justisdepartementet deltok.70

Sentralt i arbeidet med helhetlig tilnærming i Norge sto opprettholdelsen av linjen om skille mellom militær og sivil innsats. Statssekretærutvalget møttes jevnlig og foretok flere reiser til Afghanistan fram til januar 2013, men fungerte i hovedsak som et forum for deling av informasjon, og i mindre grad som en diskusjonsarena for styrking av koordineringen mellom de ulike innsatsområdene.71

3.5.3 Det omstridte spørsmålet om å bidra i sør

Med utvidelsen av ISAF til å omfatte det sørlige og østlige Afghanistan i 2006 ble også ISAF del av krigen. Dette satte SVs støtte til norsk deltakelse i ISAF under press. Den tilsynelatende politiske enigheten om å samle den militære innsatsen i nord ble i 2006 erstattet av en debatt om hvorvidt Norge skulle delta i sør. Som de fleste land i NATO, mottok også Norge gjentatte oppfordringer og mer direkte forespørsler om å sende styrker til sør, der nære allierte som Storbritannia, USA, Nederland, Danmark og Canada tok store tap.

Sommeren 2006 fikk Forsvarsdepartementet flere henvendelser fra NATO om å flytte den norske hurtigreaksjonsstyrken (Quick Reaction Force, QRF) fra nord til sør. Med utgangspunkt i militærfaglige vurderinger anbefalte FD ikke å etterkomme dette ønsket, fordi Norge trengte styrkene i nord.72 Den norske QRFen støttet til daglig PRTene i Nord-Afghanistan. Forsvarsdepartementet mente et fravær av den norske QRFen ville svekke PRTenes evne til å bidra til stabilitet i provinsene. QRFen var også en viktig støtte for afghanske sikkerhetsstyrker. Forsvaret og FD understreket videre at Norge hadde få styrker og at det var viktig å samle disse i ett område.

Norske myndigheter hadde i utgangspunktet annonsert at det ikke forelå noen prinsipielle bindinger, såkalte «caveats», som mange ISAF-land hadde, for bruk av norske styrkebidrag i hele Afghanistan.73 I NATOs hovedkvarter ble imidlertid Norges holdning oppfattet som nettopp en reservasjon mot enkelte typer bruk av de norske styrkene som formelt var avgitt ISAFs sjef, COMISAF. ISAF sto overfor en kombinasjon av geografisk utvidelse, mangel på styrker og en forverret sikkerhetssituasjon, og derfor trengte COMISAF full fleksibilitet til å sette inn styrker der det var behov for dem. Norges begrensning ble oppfattet som kompliserende i planleggingen av alliansens operasjoner, og NATO ba derfor Norge om å fjerne den.74

Oppfatningen i NATO om at Norge gjorde én ting og sa noe annet, var politisk belastende for den norske regjeringen. FD vurderte at gjentatte avslag på henvendelser om styrkebidrag i sør kunne undergrave NATOs tillit til norske myndigheter. Innberetninger fra NATO-delegasjonen avspeiler også frustrasjon blant norske diplomater over ikke å ha tydelige svar til allierte som oppfattet Norges posisjon som forvirrende.75 Forsvarsdepartementet anbefalte derfor at man fra norsk side etablerte en formell begrensning på hurtigreaksjonsstyrken. Dette ville være mer ryddig overfor allierte, og COMISAF ville vite hva han hadde å forholde seg til.76 Ettersom en slik formell begrensning ville bli oppfattet negativt i NATO, anbefalte FD at man forsøkte å stille andre typer styrker i sør for å kompensere for avslaget om å flytte den norske hurtigreaksjonsstyrken.77 Spesialstyrker eller F-16 til Sør-Afghanistan ble foreslått som bidrag som kunne veie opp for den negative oppmerksomheten avslaget hadde skapt blant NATO-allierte.78

I september 2006 ba Storbritannia om norske bidrag til Helmand-provinsen i sør, der britiske styrker var i harde kamper. Dette var opptakten til den største interne striden i koalisjonsregjeringen om styrkebidrag i sør.79 Forsvarssjefen mente de norske spesialstyrkene kunne være et relevant styrkebidrag fra Norge. De hadde kapasiteten NATO etterspurte og var tilgjengelige. For AP og SP var bidrag til sør en naturlig del av allianseforpliktelsene. Forsvarssjefen var en pådriver i denne sammenheng.80 Dette var også holdningen til de fleste opposisjonspartiene.

I SV derimot var motstanden stor mot å sende styrker til det som ble oppfattet som en angrepskrig i sør. SV hadde på dette tidspunktet nettopp lidd et nederlag i saken om full CO₂-rensingsannlegg ved gassanlegget Mongstad – den såkalte «Mongstad-avtalen». Flere hadde ment at SV burde forlate regjeringen som konsekvens av avtalen. Forespørselen om å sende soldater til sør, som også vakte stor oppmerksomhet i pressen og i partiet, ble derfor en svært viktig sak for SV.81 Regjeringsslitasjen ville bli stor om SV måtte akseptere nok et nederlag. Den 18. oktober 2006 annonserte regjeringen at Norge ikke ville etterkomme NATOs forespørsel om å sende styrker sørover. I norske medier ble dette framstilt som en stor seier for SV.82 AP vektla at dette ikke var en prinsipiell beslutning, men basert på en helhetsvurdering av den norske innsatsen. Senere samme år ble det i et regjerningsdokument understreket at Norge prinsipielt fortsatt ikke hadde begrensninger på bidragene til ISAF.83

Regjeringsdiskusjonen om å sende styrker til sør var imidlertid ikke over med dette. Våren 2007 fikk norske myndigheter flere forespørsler om bidrag til sør, blant annet om avlastning av nederlenderne i provinsen Uruzgan, der Nederland hadde et PRT. Forsvarsdepartementet anbefalte ikke å imøtekomme denne forespørselen. Dette ble begrunnet med operasjonelle hensyn, herunder at norske myndigheters føringer for et sivilt-militært skille ikke var forenlig med den nederlandske PRT-modellen.84 Også senere på året kom forespørsler om styrkebidrag i Uruzgan.85 FD anbefalte nå sterkt å imøtekomme denne forespørselen. I regjeringen motsatte SV seg dette på det sterkeste. Selv om det ikke ble fattet noe formelt vedtak om prinsipielle begrensinger, opphørte høsten 2007 den interne debatten om styrkebidrag til sør. Beslutningen om å videreføre spesialstyrkebidraget i Kabul samme år kan ha lettet på trykket av NATO- forespørsler om bidrag i sør, selv om SV også ønsket denne avsluttet.

Regjeringens beslutninger om ikke å imøtekomme alliertes ønske om bidrag i sør ble gjenstand for kritikk fra den politiske opposisjonen. Mange mente at Norge med dette skadet det bilaterale forholdet til sine viktigste allierte, spesielt USA og Storbritannia. Utvalget har imidlertid ikke funnet tegn på at beslutningen fikk særlige konsekvenser for det bilaterale forholdet. Det norske avslaget medførte riktignok en kortvarig friksjon på politisk nivå i forholdet til Storbritannia og USA.86 Fra norsk hold oppfattet man at amerikanske myndigheter raskt la saken bak seg, mens irritasjonen hos britiske myndigheter fortonte seg som noe mer langvarig. Utvalgets britiske kilder avkreftet imidlertid dette.87 Både på militær side og i embetsverket var det forståelse for at politikken satte grenser det var vanskelig å gjøre noe med. Norge kompenserte ved å stille spesialstyrker i Kabul og gjorde i tillegg en viktig innsats i nord. Dette dempet inntrykket av at Norge var spesielt tilbakeholden eller forsiktig.

Ei heller i NATO hadde Norges selvpålagte begrensninger langsiktige følger. Riktignok formet NATO-landene som var aktive i Sør-Afghanistan – i hovedsak USA, Storbritannia, Canada, Nederland og Danmark – en «indre krets» i beslutninger om Afghanistan. I akademisk litteratur har det tidvis blitt gjort et stort poeng av dette.88 Begreper som et flerlags («multi-tier») NATO og et skille mellom de med vilje og evne («willing and able») og de som ikke hadde det, har blitt brukt. Mangelen på norske styrker i sør skjøv i slike tolkninger Norge ut i margen i alliansen. Betydningen av dette skillet er imidlertid overdrevet. Gruppen som utgikk av landene som var aktive i sør var viktig, men den var også et uttrykk for et konkret behov for koordinering landene imellom. Tilsvarende grupper for de andre regionkommandoene dukket raskt opp. Norge var en av pådriverne for opprettelsen av en gruppe for landene som var aktive i Nord-Afghanistan (RC-North-gruppen), med Tyskland i sentrum. Denne fikk aldri samme vekt som gruppen for sør. Betydningen av RC-South-gruppen var også spesifikt knyttet til Afghanistan og ikke et uttrykk for en ny, indre kjerne i NATO generelt.

3.5.4 Nye amerikanske strategier: Sivile tap, COIN og regionale dimensjoner

Med økte kamphandlinger kom det fra 2006 rapporter om stadig flere sivile tap. I NATO var de allierte bekymret for at dette kunne undergrave oppslutningen om ISAF i den afghanske befolkningen og i ISAF-landene.89 En stadig tettere samhandling mellom OEF og ISAF førte også til et mediebilde der de to operasjonene, til tross for ulike mandater og oppgaver, ble oppfattet som én og samme. Mange ISAF-medlemmer ønsket ikke å bli assosiert med den amerikanske terrorbekjempelses-operasjonen OEF.90

I juni 2007 innførte COMISAF general David McNeill det første taktiske direktivet som tok sikte på å redusere sivile tap.91 Det var imidlertid det amerikanske flyangrepet i Azizabad i Shindand i august 2008 som for alvor satte sivile tap på den internasjonale agendaen.92 Hendelsen fikk stor oppmerksomhet, og UNAMA under ledelse av Kai Eide rettet skarp kritikk mot det internasjonale militære engasjementet.93 Dette ble opptakten til en større bevissthet i ISAF om de konsekvensene sivile tap hadde for operasjonen i form av økt motstand fra den befolkningen den hadde lovet å beskytte.

Samtidig innebar Eides kritikk at UNAMAs balansegang mellom president Karzai og ISAF brøt sammen. Det var dermed klart for et nytt initiativ. Det kom med innsettelsen av Barack Obama som president i 2009. Med president Obama fikk USA en administrasjon som ikke hadde vært involvert i de strategiske valgene som ble tatt etter angrepet på USA i september 2001. Det var også en administrasjon som skulle svare for en krigstrett amerikansk befolkning. Den nye amerikanske administrasjonen utarbeidet raskt en ny Afghanistan-strategi. Den ble presentert først i USA, deretter under NATO-toppmøtet i april 2009 og til sist under en konferanse i Haag samme måned. Denne strategien skulle fokusere på å vinne befolkningens tillit, bygge staten, bekjempe korrupsjon og stenge grensene for opprørere. Innenfor denne rammen introduserte den nye sjefen for ISAF fra juni 2009, general Stanley McChrystal, en ny strategi for opprørsbekjempelse.

McChrystals tilnærming var ikke ny. Den ble imidlertid lansert på et tidspunkt da ISAF hadde behov for å styrke omdømmet og lykkes i krigføringen. Strategien ble godkjent i NATO i oktober 2009. Det baserte seg på kjernen i moderne vestlig tenkning om opprørsbekjempelse (COIN – counterinsurgency). Hovedpunktet i denne er at opprør best bekjempes ved å overbevise det brede laget av befolkningen om at deres interesser, i det lange løp, er best tjent med at myndighetene vinner. Ideen er at når opprørerne mister den folkelige støtten, som de trenger både for å skjule seg og skaffe forsyninger, vil de på lang sikt tape krigen.

McChrystals vurdering av situasjonen i Afghanistan og den nye strategien for opprørsbekjempelse beskrev spesielt to svakheter som ville få konsekvenser for operasjonen: opprørernes styrke og befolkningens manglende tillit til regjeringen. ISAF skulle styrke innsatsen på begge områder. Det dreide seg ikke om å la sivile aktører støtte militære operasjoner, men om å integrere og koordinere den militære operasjonen med andre aktører slik at den tok hensyn til disse svakhetene.94

COIN-doktrinen hviler imidlertid på en viktig forutsetning som i liten grad var oppfylt i Afghanistan: En antiopprørsoperasjon kan ikke bli bedre enn det regimet den skal støtte. Hvis myndighetene ble oppfattet som et større problem enn Taliban, var det lite vestlig militærmakt kunne gjøre for å overbevise befolkningen om det motsatte. I ettertid har mange, særlig i Forsvaret, hevdet at sivile aktørers manglende evne til å innfri når det gjaldt etablering av godt styresett i Afghanistan undergravde den militære delen av COIN og gjorde at opprørsbekjempelsen i sin helhet mislykkes.95 Med andre ord lå hovedproblemet hos sivile aktører som viste seg ute av stand til å utførte sine deler av COIN. Andre har hevdet at den relativt kortsiktige, eksternt drevne statsbyggingen som COIN forutsatte var umulig og at doktrinen som helhet derfor ikke lot seg gjennomføre i praksis.96 Studier har konkludert med at kortsiktig bistand utført av eller i nært samarbeid med militære styrker ikke har den antatte stabiliserende eller tillitsskapende effekten.97 I stedet nører slik bistand ofte opp under lokale konflikter, forsterker gamle eller skaper nye. Troen på at internasjonale aktører uten kjennskap til lokale maktallianser og lokal politisk økonomi kunne vinne tillit på vegne av en sentralregjering som hadde svært liten legitimitet i befolkningen, var i utgangspunktet gal.98 Studiene anbefaler blant annet en bedre koordinert og mindre omfattende stabiliseringsinnsats på områder som krever stor forståelse av lokale politiske og rettslige realiteter.

I tillegg hadde opprørene ekstern støtte, spesielt fra Pakistan. Det svekket ytterligere grunnlaget for en vellykket opprørsbekjempelse basert på de kriterier beskrevet ovenfor. Opprørsstrategien bidro imidlertid også til enkelte positive resultater. Vektleggingen av sivilbefolkningens oppfatning gjorde militære ledere mer oppmerksom på betydningen av sivile tap. ISAFs taktiske direktiver la vekt på å begrense bruk av luftmakt og husransakelser. Dette bidro til en reduksjon i antall sivile drepte av internasjonale og afghanske styrker.99 Denne dreiningen i den militære innsatsen var del av McChrystals bredere vurdering («initial assessment») og ønske om integrert kampanje hvor militære operasjoner skulle være del av en større diplomatisk ramme.

Denne tette koblingen mellom sivile og militære virkemidler stred mot norske myndigheters politikk. Den såkalte «norske modellen» vektla et tydelig skille mellom militær og sivil innsats, et skille som skulle kompenseres med tett koordinering, uten at den ene styrte den andre. Dette ble en viktig politisk føring i Faryab.

COIN ble formelt introdusert og godkjent på NATOs forsvarsministermøte i Slovakia den 23. oktober 2009.100 Mye tyder på at norske myndigheter og andre allierte var lite forberedt på at COIN sto på dagsordenen.101 Introduksjonen av COIN kom på amerikansk initiativ og var allerede satt i system av den nytiltrådte COMISAF. Selv om norske myndigheter på dette møtet på strategisk nivå godkjente COIN, tok de i praksis avstand fra selv å gjennomføre COIN på bakken. Det innebar at Norge ikke fulgte ISAFs strategi for opprørsbekjempelsen i Faryab, og dermed at norske PRT-ledelser ble satt i press mellom ISAF-kommandolinjen og norske myndigheters politiske føringer. Dette beskrives nærmere i kapittel 8.

Foto: UD

Parallelt med introduksjonen av opprørsstrategien stilte McChrystal krav om økt militær innsats. Dette kunne synes som et paradoks, gitt den betydningen ISAF nå tilla sivil innsats for å kunne stabilisere Afghanistan. Obama var villig til å øke troppetallet betydelig, samt sette inn flere droner og spesialstyrker. Han kompenserte imidlertid med å gi en konkret dato for ned- og uttrekking. Obamas nye strategi vektla målene fra Bonn-avtalen om afghansk ansvar for egen utvikling. I stedet for å satse på en langvarig tilstedeværelse basert på en helhetlig sivil-militær strategi, valgte Obama en kortere overgangsfase der ansvaret for sikkerheten ble overført til afghanerne. Denne beslutningen bidro til at ISAF intensiverte krigføringen i perioden som gjensto. I 2009 begynte nedjusteringene av ambisjonene for statsbyggingen. I november 2010 ble de formalisert gjennom beslutningen på NATOs toppmøte i Lisboa om å avslutte ISAF innen utgangen av 2014.

Obamas strategi var basert på at alternativet, en sterk amerikansk tilstedeværelse på ubestemt tid, ikke var politisk mulig. Det korte tidsperspektivet undergravde imidlertid McChrystals strategi og afghanernes tiltro til at det internasjonale samfunnet hadde langsiktige forpliktelser i landet. Obamas annonserte «exit-strategi» ble av mange ansett som et strategisk feilgrep som ga fienden et overtak. Troen på at regjeringen i Kabul kunne stoppe Taliban på egenhånd, var ikke stor i den afghanske befolkningen.

3.5.5 Pakistan og regionale dimensjoner

Parallelt med den nye opprørsstrategien la den nyutnevnte amerikanske spesialutsendingen for Pakistan og Afghanistan, Richard Holbrooke, våren 2009 fram en strategi som tok sikte på å se utviklingen i Afghanistan og Pakistan i sammenheng. USAs «AfPak»-strategi vektla både Pakistans og den øvrige regionens innflytelse i Afghanistan, men ga få konkrete innspill til hvordan den nedadgående sikkerhetsspiralen skulle håndteres.102 Det var videre stor skepsis til den amerikanske strategien både på pakistansk og afghansk side.103 Det ble vanskelig for USA å fastholde intensjonen om afghansk eierskap samtidig som de selv forsøkte å ta fastere grep om den politiske utviklingen i regionen. Etter sterk kritikk fra egne rekker (inkludert den amerikanske kongressen), pakistanske myndigheter og andre, sluttet Obama-administrasjonen å bruke begrepet «AfPak.»104 Dreiningen i amerikansk politikk førte imidlertid med seg større internasjonal oppmerksomhet om betydningen av det regionale bildet, ikke minst av Talibans baser i Pakistan.

I likhet med en rekke andre land utnevnte også Norge en spesialutsending for Afghanistan og Pakistan, som dermed kunne delta i gruppen ledet av Richard Holbrooke.105 Norsk UD vektla fra starten av det internasjonale engasjementet at Afghanistans nabolag, herunder Pakistan, var sentral for en fredelig utvikling.106

Videre etablerte UD en seksjon for Afghanistan og Pakistan i 2008. Målet var å samkjøre politikken overfor de to landene og styrke den regionale kompetansen.107 Fra 2009 begynte Utenriksdepartementet en mer systematisk kartlegging av behovet for en strategisk tilnærming til den regionale dimensjonen og mulighetene for en norsk rolle i en større regional politisk prosess. Utenriksdepartementet søkte å få oversikt over regionale samarbeidsprosjekter, bestilte forskningsrapporter om de regionale dimensjonene og arrangerte flere seminarer i regionen for egne ambassadeansatte og apparatet hjemme.108

Forslagene til norsk regionalt engasjement inkluderte blant annet å tilby rådgivning om regionale dimensjoner i afghansk energipolitikk, fremme samarbeid mellom sivile samfunnsaktører i regionen (som journalister og menneskerettighets-aktivister), å støtte opp om religiøs dialog og fremme betydningen av den regionale dimensjonen, blant annet i diskusjonen om UNAMAs mandat.109 Norges engasjement i regional kontekst omtales i kapittel 9.

3.5.6 Valg og økt mistro til det demokratiske prosjektet

Forholdet mellom president Karzai og vestlige ledere, spesielt president Obama, ble stadig dårligere mot slutten av tiåret. Dette skyldtes delvis Karzais pressede situasjon på hjemmebane, med økende nasjonal kritikk mot hans lederstil og hans avhengighet av vestlige støttespillere. Økende sivile tap hadde også bidratt til et anstrengt forhold. Flere og flere afghanere oppfattet den internasjonale tilstedeværelsen som en form for okkupasjon. Blant landene som var engasjert militært og sivilt i Afghanistan, bredte det seg pessimisme om muligheten for å lykkes i statsbyggingsprosjektet.

Samtlige valg i Afghanistan har vært preget av store sikkerhetsutfordringer, praktiske problemer og anklager om juks og uredelige valginstitusjoner. Enkelte har satt spørsmålstegn ved hvorvidt for store ressurser ble investert i valg før institusjoner var på plass til å håndtere en demokratisk utvikling. Valgene sto sentralt i Bonn-avtalen, de kom raskt, og at de ble gjennomført bidro i seg selv til inntrykket av at utviklingen gikk rett vei. Uansett, for mange vestlige regjeringer ville det blitt oppfattet som politisk umulig ikke å avholde valg i et allerede svært ambisiøst statsbyggingsprosjekt. Valg framsto som en lakmustest på suksess. Pengene satt derfor løst hos giverne. Mye internasjonal kapital og energi ble bundet i valgperiodene.

Med bakgrunn i et uklart valglovverk og Karzais motvilje mot valgreform ble valginstitusjoner støttet av internasjonale givere utnyttet av politiske aktører for å manipulere valgene i egen favør. FN og andre internasjonale aktører ble fanget i disse uoversiktlige maktspillene og FN tvunget inn i en forhandlingsposisjon mellom ulike kandidater. Valgprosesser drevet av en vestlig, kortsiktig agenda bidro dermed til skjerpede etniske konfliktlinjer og etter hvert mistro både til det internasjonale samfunnet og til valg. Norske myndigheter var som andre internasjonale i stor grad tilskuere til afghanske aktørers misbruk av valgordningene. Den norske ambassaden i Kabul rapporterte om disse forholdene og deltok på mange givermøter og koordineringsmøter for å finne løsninger i kulissene. Til syvende og sist var det imidlertid kun USA som kunne sette betingelser.110

3.6 Fjerde fase: Afghansk eierskap, exit-strategi og forsøk på forsoning

I den fjerde fasen, 2010–2014, reduserte det internasjonale samfunnet ambisjonene. Det var stor slitasje på mange alliertes styrker. ISAF-landenes befolkning var krigstrett og finanskrisen i Europa førte til store nedskjæringer i europeiske statsbudsjetter. Sammen med president Obamas beslutning om gradvis å trekke ut styrkene fram til avslutning av ISAF i 2014, satte dette fortgang i arbeidet med å bygge afghanske sikkerhetsstyrker. Disse skulle ta ansvaret for sikkerheten i landet og derigjennom tilrettelegge for videre statsbygging.

Giverlandsmøtene i London og Kabul sommeren 2010, og NATOs toppmøte i Lisboa i november samme år, markerte starten på transisjonsprosessen. Den skulle overføre ansvaret for egen sikkerhet og utvikling til afghanske myndigheter. NATO- og ISAF-landene besluttet å avslutte ISAF ved utgangen av 2014. USA understreket betydningen av et såkalt «strategisk partnerskap» etablert gjennom et mer formalisert samarbeid med afghanske myndigheter.111 Til tross for at erklæringen fra NATOs toppmøte i Lisboa la til grunn at nedskaleringen av ISAF skulle være basert på visse kriterier og ikke tidspress, var det først og fremst datoen USA hadde satt for avslutning av ISAF som drev prosessen.

Arbeidet med å styrke afghanske myndigheters egen kompetanse og evne både på sivil og militær side, ble hovedtema på NATOs ministermøter og på de store giverkonferansene. Dette var ikke nytt. Allerede Bonn-avtalen av 2001 understreket betydningen av afghansk eierskap til sikkerheten. NATOs rolle i opplæring av de afghanske sikkherhetsstyrkene hadde blitt framholdt som én av alliansens prioriteringer allerede under toppmøtet i Riga i 2006. Under toppmøtet i Bucarest to år senere ble alliansen nok en gang enig om at opplæring av afghanske styrker var en sentral prioritering. Men først etter at president Obama hadde satt en dato for uttrekning, og USA selv tok mesteparten av ansvaret for treningen av de afghanske sikkerhetsstyrkene, ble større opplæringsprosesser satt i gang. Blant annet opprettet NATO en egen opplæringsinnsats, Training Mission Afghanistan (NTM-A), som overtok de fleste oppgavene fra USAs opplæringsprogram, Combined Security Transition Command - Afghanistan (CSTC-A). Tidspresset medførte at overføring av kunnskap og opplæring, også på sivil side, ikke ble god nok. Det generelle utdanningsnivået i Afghanistan er lavt. Mange av rekruttene kan ikke lese og skrive. Det gjorde opplæringen vanskeligere. Antall soldater ble raskt målet på suksess, og opplæringen av den enkelte soldat tok ofte bare noen uker (se kapittel 8).

3.6.1 Norsk exit

I Afghanistan-redegjørelsen for Stortinget i 2010 understrekte utenriksminister Støre behovet for realistiske forventninger og langsiktig sivil tilstedeværelse. Norske mål for utviklingen i Afghanistan ble nedtonet. Ettersom norske myndigheter i hele innsatsperioden regelmessig hadde advart mot de mange utfordringene i Afghanistan, hevdet Støre, representerte endringene med Obamas exit-strategi ingen store overraskelser. Norsk politikk fortsatte som før, med noen justeringer. De store endringene kom først og fremst på militær side, med gradvis tilbaketrekning av norske soldater.

Den norske militære tilbaketrekningen i denne perioden ble gjennomført i to omganger. Fra 2010–2011 ble norsk deltakelse i kampoperasjoner redusert. Dette var i tråd med ISAFs planverk og resultat av en ny arbeidsdeling med latviske styrker i PRTet. Det var også et uttrykk for et norsk ønske om å ta mindre risiko. I 2010 hadde fem norske soldaters mistet livet i Faryab. Det var halvparten av de falne norske soldatene i Afghanistan. Norsk tilstedeværelse i det ustabile Ghormach-distriktet ble også avviklet. Samtidig vektla Forsvaret mentorering og opplæring av de afghanske sikkerhetsstyrkene.112

Det andre steget, 2012–2014, kjennetegnes av en geografisk tilbaketrekning, først fra Faryab og deretter fra Mazar-i-Sharif. Den militære tilstedeværelsen ble begrenset til Kabul fra sommeren 2014. Den norske uttrekningen fra Faryab var, som for mange andre PRTer, underlagt tidspress framfor betingelser for når de kunne trekke seg ut. Norge hadde heller ikke noe ønske om å bli værende alene igjen i sin provins, om de omkringliggende PRTene ble avviklet.

Det norske PRT Maimana i Faryab ble avviklet den 1. oktober 2012. Hovedbidraget for Norge var i 2014 spesialstyrkene i Kabul. Politirådgivningslag i Mazar-i-Sharif ble avsluttet i midten av 2014. Da ble den norske leiren Camp Nidaros lagt ned. Et mindre nasjonalt ledelses- og støtteelement ble flyttet fra Mazar-i-Sharif til Kabul i første halvår 2014. Norske styrker fortsatte opplæringen av afghanske sikkerhetsstyrker i Kabul i 2015. I tillegg stilte Norge ulike mindre støttebidrag. Resolute Support Mission (RSM) etterfulgte ISAF-operasjonen, som ble avsluttet ved utgangen av 2014. Norge stilte med omkring 75 personer, og med innsatsen konsentrert til Kabul-området.

Det var viktig for norske myndigheter å understreke at selv om den militære innsatsen ble trappet ned, skulle den sivile innsatsen opprettholdes på samme nivå. Den strategiske partnerskapsavtalen Norge inngikk med Afghanistan i 2013 forpliktet Norge til langsiktig bistand. Norge skulle opprettholde bevilgningen med 750 millioner kroner i bistand pr. år ut 2017, samtidig som større ansvar for oppfølging av bistandsforvaltningen ble overført til afghanske myndigheter. Dette beskrives nærmere i kapittel 6 og 7. Å signalisere politisk vilje til å bistå Afghanistan var viktig for å hindre ytterligere politisk ustabilitet i Afghanistan. Bekymringen var imidlertid hvordan sivil støtte kunne fortsette dersom afghanske sikkerhetsstyrker ikke var i stand til å ivareta sikkerheten i landet. Selv om utviklingsstøtten forble 750 millioner etter 2014, begynte UD allerede i 2011 å planlegge for uttrekk også av ambassadeansatte.

Uttrekket av internasjonale soldater bidro til nedbemanning ved de fleste internasjonale ambassadene, inkludert den norske. UD opprettholdt dermed ikke den sivile innsatsen på samme nivå målt i menneskelige ressurser og kompetanse på bakken. Dette omtales i kapittel 6. Det gjorde det enda vanskeligere å følge opp norskstøttede prosjekter og programmer og å påvirke bistandsagendaen lokalt. Nedbemanningene bidro også til mindre norsk engasjement i Kabul. Afghanistan hadde ikke lenger politisk prioritet, verken i Norge eller i andre vestlige land. Andre sikkerhetspolitiske utfordringer, spesielt i Midtøsten, sto høyere på den politiske dagsordenen.

Foto: Stian Lysberg Solum/Forsvaret

For norske myndigheter ga overgangsperioden en mulighet til å videreutvikle mekanismer og prosesser for politisk dialog mellom Taliban og den afghanske regjeringen. Norge hadde siden 2007 arbeidet med å tilrettelegge for en eventuell fredsprosess. Dette beskrives nærmere i kapittel 9. I etterkant av London-konferansen i januar 2010 og i forkant av Kabul-konferansen i juni samme år, skrev utenriksminister Støre et brev til sine britiske, franske, nederlandske, tyske, danske, islandske, svenske, tyrkiske og finske kolleger der han oppfordret til dialog med afghanske myndigheter og regionale aktører om fred.113 FN ble oppfordret til å lede dette arbeidet, mens norske myndigheter arbeidet i kulissene. Et fredsråd (High Peace Council), bestående blant annet av ledende krigsherrer og stammeledere som hadde gått med på forhandlinger med opprørere, ble det offisielle symbolet på mange, men stort sett mislykkede forsøk på å få partene i dialog. Fredsforhandlinger var også et tema norske diplomater på denne tiden hyppig tok opp med den amerikanske administrasjonen i Washington, D.C. I 2010 var signalene fra USA sprikende, men i kjølvannet av en opprørsstrategi som ikke fungerte og en krigstrett befolkning, utviklet amerikanske myndigheter en sterkere interesse for å forsøke forhandlingssporet.114

Den øvrige norske sivile innsatsen ble i perioden preget av forsøk på å konsentrere en bistandsportefølje som var spredt på svært mange innsatsfelt. I tillegg samlet norske diplomater innsatsen rundt styrking av afghanske myndigheters kontroll med bistandsmidlene. I forkant av giverkonferansen i Tokyo i 2012 arbeidet norske diplomater for at afghanske myndigheter i større grad enn ved tidligere tilsvarende konferanser skulle delta i utformingen av et felles planverk for framtidig bistand. Avtalen i Tokyo betonte i større grad enn tidligere gjensidige forpliktelser mellom afghanske myndigheter og internasjonale givere. Afghanske myndigheter forpliktet seg til å gjennomføre reformer på områdene valg, offentlig finansforvaltning, banksektoren, kvinne- og menneskerettigheter og utvikling. Internasjonale givere skulle til gjengjeld sikre bedre bistandseffektivitet og giverkoordinering gjennom å kanalisere 50 prosent av støtten gjennom det afghanske statsbudsjettet og 80 prosent i tråd med afghanske nasjonale prioriteringer.115

3.7 Afghanistan ved utgangen av 2014

2014 markerte avslutningen på transisjonsprosessen. ISAF ble ved utgangen av året avviklet, og ansvaret for sikkerheten ble formelt overført til afghanske sikkerhetsstyrker. Den nye NATO-ledede Resolute Support Mission skulle gi råd, trene og bistå afghanske styrker, men ikke delta i kamphandlinger. Afghanske styrker skulle nå selv stå for sikkerheten.

Fra 130 000 ISAF-soldater på det meste i 2011 sto omkring 12 000 RSM-soldater igjen. Den internasjonale strategiske og operasjonelle støtten til afghanske sikkerhetsstyrker ble også betraktelig redusert fra januar 2015. Ved utgangen av 2014 var imidlertid sikkerhetsstyrkene preget av svak ledelse, korrupsjon, manglende finansiering og splittelse mellom etniske grupper og andre interessefellesskap. Sikkerhetssektoren var fortsatt politisert med uklare grensesnitt mellom militser og afghanske offisielle sikkerhetsstyrker.116 Korrupsjon fratok mange soldater lønningene og bidro til desertering og overgang til opprørsstyrkene. I tillegg til høye tapstall, svekket dette kampviljen og reiste spørsmål om framtidig rekruttering.117 Samtidig har afghanske sikkerhetsstyrker hatt betydelige framskritt på det stridstekniske planet selv om de mangler mye utstyr. Enkelte avdelinger, som Crisis Response Unit (CRU) omtalt i kapittel 5, fungerer godt, men både ledelsesstruktur og logistikk er sårbare.

I 2014 sto opprøret sterkere enn noen gang etter 2001. Taliban gjennomførte større bakkeoffensiver som sikret territoriell kontroll. Samtidig var opprøret blitt stadig mer fragmentert, med forskjellige lokale og internasjonale grupper i landet. FN registrerte over 10 000 drepte eller skadede sivile i 2015, det høyeste antallet etter at FN startet registrering i 2008.118 Samme år flyktet over 150 000 afghanere på grunn av konfliktnivået eller trusler fra aktørene. Til sammen var over 800 000 afghanere registrert som internt fordrevne i eget land.119 Ifølge en undersøkelse utført av Asian Foundation sa to av tre afghanere at de fryktet for egen sikkerhet.120

I 2014 avholdt Afghanistan sitt tredje presidentvalg siden det internasjonale engasjementet startet i 2001. Valget var i sin helhet et afghansk ansvar, inkludert sikkerheten. Som de foregående var også dette valget preget av anklager om valgjuks og av store sikkerhetsutfordringer. Etter måneder med dragkamp mellom kandidatene Abdullah Abdullah og Ashraf Ghani grep USAs utenriksminister inn og la tungt press på partene for å bli enige om en løsning. Ashraf Ghanis tiltredelse som president den 29. september 2014 var det første fredelige skiftet av statsoverhode i Afghanistan i moderne tid. Abdullah Abdullah fikk en nyopprettet posisjon som Chief Executive Officer (i praksis statsminister, en posisjon som ikke finnes i den afghanske grunnloven).

Presidentvalget i 2014 kan leses som et skritt i demokratisk retning. Det var imidlertid også et valg som nok en gang avdekket institusjonelle svakheter som valgjuks og korrupsjon.121 Etablering av samlingsregjeringen, National Unity Government, forhindret politisk kollaps, men etablerte samtidig en ny maktstruktur med uklart ansvarsforhold og uten forankring i grunnloven. Dette ga seg umiddelbart utslag i interne maktkamper om posisjoner og politisk innretning i regjeringen.122 Det åpnet også for en reforhandling av maktdelingen i landet. Ifølge avtalen fra valget i 2014, skal en Loja jirga i løpet av 2016 beslutte om statsministerposisjonen skal grunnlovsfestes og med det redusere presidentens sterke posisjonen slik den er nedfelt i grunnloven av 2004.123

13 års bistandsinnsats hadde gitt resultater. Som kapitlene 5 og 6 påpeker, var infrastrukturen, samt tilgangen til helsetjenester, utdanning og mat i 2014 langt bedre enn i 2001. Levealder samt lese- og skriveferdigheter hadde økt, og mødre- og barnedødeligheten var betydelig redusert. Den økonomiske veksten løftet mange afghanere ut av fattigdom. Samtidig hadde ikke veksten vært likt fordelt, og mye av den har vært basert på den vestlige tilstedeværelsen. Uttrekking av internasjonale styrker og politisk ustabilitet bidro til at den økonomiske veksten ble kraftig redusert i 2014, til under to prosent.124 Fra midten av tiåret fram til 2014 økte andelen av befolkningen under fattigdomsgrensen fra 36 til 39 prosent, og forskjellen mellom fattig og rik ble større.125 Presset på arbeidsmarkedet vokste. Dette hadde bakgrunn blant annet i en svært ung befolkning. Halvparten av afghanerne er under 16 år. Forskjellene mellom utvikling og levekår i byene og på landsbygda er fortsatt store og livet på landsbygda er preget av dårlig infrastruktur og fravær av elementære tjenester.

Afghanistan hadde i 2014 et aktivt nettverk av sivile samfunnsorganisasjoner som arbeidet for menneskerettigheter og en fri presse. Kvinner deltok både i politikken, sivilsamfunnet og arbeidslivet. Men framgangen var skjør, og bekymringene i det afghanske samfunnet var store for konsekvensene av den omfattende internasjonale militære tilbaketrekkingen og synkende bistandsmidler.

Afghanistan var ved utgangen av 2014 fortsatt blant de mest bistandsavhengige landene i verden. Den reduserte økonomiske veksten svekket statens inntjeningsevne ytterligere. Internasjonal bistand hadde skapt nye konfliktlinjer og makteliter, og lagt grunnen for alvorlige korrupsjonsutfordringer. De formelle institusjonene, inkludert rettinstitusjonene, var svake.

Snart to år etter utgangen av perioden utvalget vurderer, er situasjonen fremdeles høyst usikker. Samlingsregjeringen er skjør og den politiske opposisjonen stadig mer fragmentert og uttalt kritisk. Den økonomiske veksten forblir lav, men bedre oppfølging av toll- og skattevesenet har økt statens inntekter. Samtidig blir omkring 70 prosent av myndighetenes utgifter fortsatt finansiert av internasjonale givere.126 Arbeidsledigheten vokser og omkring fire millioner ungdommer vil komme inn på arbeidsmarkedet innen 2020.127

Sikkerhetssituasjonen er mange steder i Afghanistan så vanskelig at internasjonale hjelpearbeidere, diplomater, afghanske myndighetsansatte og bistandsarbeidere ikke når ut til befolkningen. Den afghanske hæren tar daglig store tap og greier ikke å opprettholde ønsket styrkenivå. For å møte det voksende opprøret, utvider myndighetene samarbeidet med væpnede militser.128 Taliban har overtatt kontrollen i flere områder. Al-Qaida er fremdeles til stede, og Daesh, den såkalte islamske stat (IS), har etablert seg i landet, selv om omfanget er uklart. Samtidig arbeider både enkelte internasjonale aktører og afghanske myndigheter for dialog med Taliban.