Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2017: 11

Bedre bistand. Bedre beredskap — Fremtidig organisering av politiets særorganer

Til innholdsfortegnelse

4 Effekter av modellforslag – samfunnsøkonomisk analyse

Hensikten med denne samfunnsøkonomiske analysen er å vurdere i hvilken grad de ulike modellene angitt i kapittel 15 er samfunnsøkonomisk lønnsomme, samt å kunne rangere og prioritere mellom modellene. I rundskriv R-109/2014 fra Finansdepartementet skilles det mellom ulike typer samfunnsøkonomiske analyser. Denne analysen er en kostnadsvirkningsanalyse, som innebærer at modellene ikke rangeres etter prissatte nytte- og kostnadsvirkninger alene. De ikke-prissatte, kvalitative virkningene veier tungt i den samlede vurderingen.

Figur 4.1 oppsummerer virkningene som inngår i analysen.

Figur 4.1 Virkninger som inngår i den samfunnsøkonomiske analysen

Figur 4.1 Virkninger som inngår i den samfunnsøkonomiske analysen

Virkningene sammenliknes med nullalternativet, som er dagens situasjon, der ingen av tiltakene er innført. Nullalternativet viderefører dagens organisering av og oppgavefordeling til særorganene. Politiet er inne i et omfattende reformarbeid med en rekke utviklingsprosjekt som omfatter både støtte- og fagfunksjoner. Antatte gevinster fra disse tiltakene er forsøkt hensyntatt i nullalternativet.

Tabell 4.1 viser samlet vurdering av de ulike modellene.

Tabell 4.1 Virkninger av modellene. Sammenliknet med nullalternativet. Alle tall i nåverdi i mill. kroner i perioden 2018–2038. 2016-kroner.

Modell 1

Modell 2

Modell 3

Prissatte nyttevirkninger

Reduserte lønns- og personalrelaterte driftskostnader

0

192

192

Prissatte kostnadsvirkninger

Oppbemanning støttefunksjoner til nasjonale beredskapsressurser

0

–66

0

Personellrelaterte omstillingskostnader

0

–25

–25

Implementeringskostnader

–14

–20

Omstillingskostnader ved flytting av miljøkrimavdeling i Økokrim til Trøndelag politidistrikt

–20

–20

Samlet nåverdi

0

67

127

Ikke-prissatte nyttevirkninger

Mer fleksibel og effektiv kapasitetsutnyttelse av politiressurser

0

+++

+++

Mer helhetlig og effektiv kriminalitetsbekjempelse

0/+

++++

+++

Styrket kompetanseutvikling og -deling

0

++

+/++

Styrkede forutsetninger for bedre styring

0

+++

++/+++

Styrket nasjonal beredskap

0/+

+++

++

Reduserte EBA-kostnader

0

+

+

Ikke-prissatte kostnadsvirkninger

Produktivitetstap i omstillingsperioden

0

- -

- -/- - -

Redusert kapasitet og kompetanse i en mellomperiode ved flytting av miljøkrimavdeling i Økokrim til Trøndelag politidistrikt

0

- -

- -

Rangering

3

1

2

4.1 Spesifisering av nytte- og kostnadsvirkninger

Hver virkning innledes av en kort beskrivelse av mål og/eller problem som oppsummerer endringsbehovet og som utgjør konteksten som virkningene vurderes opp imot. Nytte- og kostnadsvirkningene er forsøkt verdsatt i kroner så langt det er mulig, forsvarlig og hensiktsmessig.

Verdsettingen av de ulike modellene er basert på forhold det finnes dekning for i utvalgets modellgjennomgang. Utvalgets hovedanliggende har vært å foreta en prinsipiell vurdering av ulike organisasjonsmodeller, herunder fordeling av roller, ansvar og oppgaver mellom ulike nivåer og enheter. En omorganisering kan gjennomføres på ulike måter, med tilhørende variasjon i omstillingsbehovet. Utvalget har ikke tatt stilling til bestemte implementerings- og omstillingsløp. Dette innebærer at de prissatte virkningene nødvendigvis ikke fanger opp den fulle bredden av økonomiske og administrative kostnader som vil kunne følge av en omorganisering. Det er i tillegg enkelte prisvirkninger som vurderes kvalitativt som følge av høy usikkerhet.

4.2 Prissatte nyttevirkninger 1

De største kostnadsdrivende komponentene til særorganene er personellkostnader og kostnader til eiendom, bygg og anlegg (EBA-kostnader), som til sammen utgjør om lag 85 prosent av særorganenes driftsutgifter. EBA-kostnader er grunnet høy usikkerhet ikke prissatt, men vurderes overordnet under ikke-prissatte virkninger. Virkninger knyttet til personellkostnader prissettes, men er av et relativt begrenset omfang. Dette er dels som følge av at modellforslagene i hovedsak innebærer organisatoriske endringer, hvor det flyttes, snarere enn endres på særorganenes ressursbruk, og dels som følge av allerede vedtatte effektiviseringstiltak i politiet som også omfatter særorganenes støttefunksjoner.

Det er vurdert om modellforslagene legger til rette for redusert duplisering av funksjoner, herunder materiell- og personellressurser. I den forbindelse har ID-området blitt gjennomgått særskilt med en overordnet vurdering av PUs og Kripos’ kompetanse og kapasitet. Selv om det er oppgaver som tilsynelatende tangerer hverandre, er det ikke funnet holdepunkter for vektig ineffektivitet med dagens organisering. Det understrekes at Nasjonalt ID-senter (NID) ikke er del av særorganutvalgets mandat. I det følgende vurderes gevinster knyttet til reduserte lønns- og personalrelaterte driftskostnader.

4.2.1 Reduserte lønns- og personalrelaterte driftskostnader

Reduserte lønns- og personalrelaterte driftskostnader kan realiseres dels som følge av reduksjon i antall virksomheter med tilhørende reduksjon i ledelses- og administrasjonsbehov, og dels som følge av at resterende enheter blir større i absolutte termer med potensial for stordriftsfordeler.

Frigjøring av årsverk gjennom reduksjon i antall virksomheter

Færre enheter ventes å gi en ressursbesparelse knyttet til redusert årsverksbehov for enkelte ledelses-, stabs-, og administrasjonsfunksjoner. I modell 2 og 3 overføres UPs og PUs oppgaver til politidistriktene, og UP og PU opphører som selvstendige organisatoriske enheter. Dette ventes å redusere årsverksbehovet innenfor enkelte ledelses-, stabs- og administrasjonsfunksjoner.

Stordriftsfordeler

Med større enheter kan det oppnås en mer stabil etterspørsel etter tjenestene. Dette kan legge til rette for optimalisering av ressursbruken i funksjonene gjennom blant annet stordriftsfordeler. Stordriftspotensialet til modellene vurderes på bakgrunn av en intern og ekstern benchmarking, hvor det ses på antall årsverk per funksjonsområde per 100 årsverk. Det bemerkes at benchmarking innebærer alltid en viss usikkerhet knyttet til gevinstpotensialet, da organisasjoner er ulike med forskjellige forutsetninger for stordriftsfordeler.

Lønn- og regnskap

Hoveddelen av stordriftspotensialet til lønns- og regnskapsfunksjonen vurderes å allerede være utnyttet gjennom etableringen av sentralisert lønns- og regnskapsfunksjon for politiet. I tillegg er driften av politiets personal- og lønnssystem og regnskapssystem ivaretatt av henholdsvis Direktoratet for økonomistyring (DFØ) og Statens innkrevingssentral. Det er likevel fortsatt behov for en minimumsbemanning i hvert særorgan for å ivareta spesifikke påkrevde oppgaver, herunder lokal støtte og oppfølging av internkontrollaktiviteter.2

Modell 2 og 3 innebærer samling av fagmiljøene i Kripos og Økokrim, og integrering av PU og UP i andre eksisterende enheter. Det antas på skjønnsmessig grunnlag at dette vil kunne gi en stordriftsgevinst på to årsverk knyttet til lønn og regnskapsfunksjonen. Anslaget vurderes som nøkternt.

HR

HR-funksjonen består blant annet HMS-arbeid, rekruttering og organisasjonsutvikling. Innenfor HR-funksjonen er det mange oppgaver, som på grunn av sin innretning, må utøves i nær tilknytning til den fysiske arbeidsplassen. Eksempler er lokal lederstøtte og andre linjetjenester.3 Andre oppgaver har større stordriftspotensial, eksempelvis enkelte saksbehandlings-, drifts- og utviklingsoppgaver.

En ekstern benchmarking fra andre statlige organisasjoner, indikerer at et intervall på mellom 1,5 og 2 HR-årsverk per 100 årsverk er å anse som normalverdier.4 Figur 4.2 viser antall HR-årsverk per 100 årsverk for Kripos, Økokrim og PU. UP er utelatt da HR-funksjonen til de innbeordrede i all hovedsak ivaretas av politidistriktene.

Figur 4.2 HR-årsverk per 100 årsverk

Figur 4.2 HR-årsverk per 100 årsverk

Til tross for store forskjeller i størrelsene på de ulike særorganenes størrelser er det relativt små forskjeller i antall HR-årsverk per 100 årsverk. Som det fremgår av figur 4.2 ligger særorganene under normalintervallet indikert av den eksterne benchmarkingen. Både særorgan og politidistrikt støttes av den sentrale HR-organisasjonen i Politidirektoratet med hensyn til overordnede systemløsninger, prosesser, retningslinjer og tjenester. Dette tilsier redusert ressursbehov sammenliknet med HR-organisasjoner uten tilsvarende støtte fra sentralt nivå, og kan forklare den relativt lave andelen HR-årsverk. En intern benchmarking med politidistrikt av tilsvarende størrelser fra 2012, viser at Kripos er på linje med politidistrikt av sammenlignbar størrelse, mens PU og Økokrim ligger noe høyere. Det understrekes samtidig at særorganene og politidistriktene er ulike organisasjoner med ulike forutsetninger for stordriftsfordeler.

Overføringen av årsverk fra PU til Øst politidistrikt vil stille økte krav til Øst politidistrikts støttefunksjoner, herunder HR. Antall årsverk som må innpasses i eksisterende linjeorganisasjon avhenger av hvordan PUs årsverk fordeles mellom Øst politidistrikt og øvrige politidistrikt. Det legges til grunn, på skjønnsmessig grunnlag, at overføringen av PUs oppgaver til politidistriktsnivået vil frigjøre fem av 16 HR-årsverk i PU, tilsvarende en stordriftsgevinst på om lag 30 prosent. Dette under forutsetning at det er tilstrekkelig kapasitet i eksisterende linjeorganisasjon tilsvarende denne stordriftsgevinsten. Anslaget er preget av usikkerhet. I tillegg antas det at sammenslåingen av Kripos og Økokrim vil kunne gi en stordriftsgevinst på ett HR-årsverk.

Kommunikasjon

Erfaringstall fra offentlige myndigheter i Danmark, Norge og Sverige angir intervallet 1–3,5 kommunikasjonsårsverk per 100 årsverk som normalverdier. Figur 4.3 viser særorganenes forholdstall, som dels ligger under og i det nedre sjiktet av normalintervallet fra den eksterne benchmarkingen. I likhet med HR-funksjonen, støtter den sentrale kommunikasjonsfunksjonen i Politidirektoratet delvis også ytre etat, noe som tilsier redusert ressursbehov sammenliknet med organisasjoner uten tilsvarende støtte fra sentralt nivå.

Figur 4.3 Kommunikasjonsårsverk per 100 årsverk

Figur 4.3 Kommunikasjonsårsverk per 100 årsverk

Sett hen til den eksterne benchmarkinen vurderes stordriftspotensialet til kommunikasjonsfunksjonen som begrenset. For modell 2 og 3 beregnes stordriftsgevinster tilsvarende to årsverk.

Reduserte lønnsutgifter (UP)

UP-ressursene jobber i en mer komprimert turnus sammenliknet med gjennomsnittet i politidistriktene, med mindre ugunstig arbeidstid i form av kvelds- og nattskift. For å kompensere for reduserte tillegg er det praksis at politibetjenter som beordres til UP, går opp 2–3 lønnstrinn.

Det antas at politibetjenter som tjenestegjør i UP får en høyere lønnsvekst enn om de ikke hadde tjenestegjort i UP. Dette gir gevinster for modell 2 og 3, hvor UPs oppgaver inngår som en integrert del av politiets øvrige oppgaveløsning. I verdsettingen forutsettes det at UP-ansatte går opp tre lønnstrinn, mot to trinn om de hadde vært ansatt i distriktet. Det antas videre at gjennomsnittlig tjenestetid i UP er fire år. Med 280 UP-ressurser vil det årlig være 70 politibetjenter som omfattes av den antatte lønnsveksteffekten i UP. Med forutsetning at et lønnstrinn i snitt utgjør 9 000 kroner for den aktuelle stillingskategorien, gir dette en årlig gevinst på 0,6 mill. kroner i året.

Vurdering av virkninger

Modell 1

Modell 1 innebærer ingen endring fra nåsituasjonen.

Modell 2

I modell 2 forutsettes det på skjønnsmessig grunnlag at UP og PUs stabs- og ledelsesfunksjoner halveres ved at stabs- og ledelsesfunksjonene overtas av linjeorganisasjonen i politidistrikt og POD.5 Dette tilsvarer fem årsverk.

I sum utgjør reduksjonen i lønn- og personalrelaterte driftskostnader en netto nåverdi på 192 mill. kroner i løpet av en 20-årsperiode. En samling av fagmiljø kan også tilrettelegge for andre former for gevinster, som et styrket og mer robust fagmiljø og større fleksibilitet til alternativ anvendelse av årsverkene til andre høyt prioriterte oppgaver.6

Modell 3

Virkningene sammenfaller med modell 2.

Tabell 4.2 oppsummerer nyttevirkningen «reduserte lønns- og personalrelaterte driftskostnader».

Tabell 4.2 Reduserte lønns- og personalrelaterte driftskostnader. Sammenliknet med nullalternativet1

Reduserte lønns- og personalrelaterte driftskostnader

Netto nåverdi

Modell 1

0

Modell 2

192

Modell 3

192

1 Alle tall i nåverdi i mill. kroner i perioden 2018 – 2038. 2016-kroner

4.3 Ikke-prissatte nyttevirkninger

Virkninger som ikke lar seg verdsette i kroner, er vurdert ved hjelp av pluss-minus-metoden. Denne metoden vurderer virkninger etter henholdsvis betydning og omfang, som til sammen utgjør en konsekvens. Konsekvens er endringen relativt til nullalternativet (nåsituasjonen) og vurderes gjennom en skala basert på pluss og minus som spenner fra meget stor negativ konsekvens (- - - -) via ingen konsekvens (0) til meget stor positiv konsekvens (++++).7

De antatt mest vesentlige ikke-prissatte virkningene som vurderes, er 1) mer fleksibel og effektiv kapasitetsutnyttelse av politiressurser, 2) mer helhetlig og effektiv kriminalitetsbekjempelse, 3) styrket kompetanseutvikling og -deling, 4) styrkede forutsetninger for bedre styring, 5) styrket nasjonal beredskap og 6) reduserte EBA-kostnader.

Modell 2 og 3 antas også å gi en gevinst i form av reduserte transaksjonskostnader knyttet til PUs opp- og nedbemanninger. Grunnet høy usikkerhet knyttet til fremtidige opp- og nedskaleringer er ikke denne virkningen verdsatt.

4.3.1 Mer fleksibel og effektiv kapasitetsutnyttelse av politiressurser

Politiet har en arbeidsintensiv tjenesteproduksjon, hvor personellkonstnader er den dominerende kostnadsfaktor. Tilførsler av øremerkede midler til å ansette nye politistillinger har de siste årene gitt god tilgang på politibetjenter i særorgan og politidistrikt.8 Eksempelvis har om lag halvparten av bemanningsøkningen til PU i perioden 2009–2016 vært arbeidstakere under 35 år, hvorav en betydelig andel har vært nyutdannede. Perioder med økende tilførsel av personell krever kontinuerlig vekt på organisasjonstiltak og tilpasning av arbeidsprosesser for å sikre effektiv ressursutnyttelse. Dette forutsetter en viss organisatorisk fleksibilitet som gir handlingsrom til å tilpasse oppgaveutførelsen til nye betingelser.

Det antas at fremtidig opptak av politistudenter innsnevres og at tilgangen på politibetjenter følgelig reduseres fra dagens nivå.9 Sammen med blant annet avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen vil dette forsterke behovet for å optimalisere utnyttelsen av politiressurser.10

Utrykningspolitiet (UP)

Hovedvekten av UPs oppgaveløsning sorterer under trafikksikkerhetsarbeidet. I tillegg er UP en gripbar beredskapsressurs for politidistriktene. Bistand til politidistrikter utgjør normalt en begrenset del av UPs samlede arbeidstid.11 UP har et avgrenset innsats- og ansvarsområde med egne suksesskriterier og mål som sikrer ressursprioritering til disse områdene. Samtidig oppstår en rigiditet gjennom at begrensede ressurser bindes til et bestemt område på bekostning av andre politioppgaver. Mangel på påtalekompetanse bidrar også til å avgrense fleksibiliteten til politiressursene i UP.

UPs operative innsatsstyrke består av 280 politibetjenter med minst IP4-kompetanse som er innbeordret fra politidistriktene. UP disponerer en bilpark på om lag 170 patruljebiler, som utgjør en andel på om lag 14 prosent av politiets patruljebilpark. UPs bilpark er blant politiets nyeste. Til forskjell fra politidistriktene har ikke UP døgnkontinuerlig beredskap for politioperativt arbeid. Dette medfører at UP-personell og patruljebiler har lavere utnyttelsesgrad på kvelds- og nattetid, sammenliknet med patruljebilene som politidistriktene disponerer. UPs patruljebiler disponeres normalt ikke av politidistriktene.

Utnyttelse av effektiviseringsgevinster som følge av teknologiutviklingen

Teknologiutviklingen åpner for økt automatisering av trafikksikkerhetsarbeidet. I en 20-årsperiode er det grunn til å anta at inntredenen av autonome kjøretøy vil redusere risikoen for trafikkovertredelser og ulykker vesentlig. Følgelig vil større grad av teknologiunderstøttelse av trafikksikkerhetsarbeidet redusere behovet for operativt mannskap, som er UPs hovedoppgave. Utnyttelse av teknologiutviklingen forutsetter ofte endrede arbeidsprosesser, arbeidsoppgaver og eventuelt vridning av ressurser til andre områder.

Politiets utlendingsenhet (PU)

PUs kjerneoppgaver er registrering av asylsøkere, fastsettelse av asylsøkernes identitet og koordinering av uttransporter av personer uten lovlig opphold. PU har også et nasjonalt ansvar for å bistå politidistriktene med kontrollvirksomhet og identitetsundersøkelser i utlendingssaker. Arbeidsmengden til PU er uforutsigbar og svinger betydelig i takt med antall asylsøkere og migranter som kommer til Norge.

Selv om PU søker å tilpasse sin bemanning til behovet, vil det alltid være et etterslep hvor PU har over- eller underkapasitet, da opp- og nedbemanning tar lengre tid enn de flyktige asyl- og migrantstrømmene. Med den store usikkerheten knyttet til asyl- og migrantstrømmene, er det risiko for at PU bemannes for «toppene», som medfører ineffektiv bruk av begrensede politiressurser. Eksempelvis var ressurstildelingen til PU i 2016 basert på en prognose på 33 000 asylankomster, mens resultatet ble i underkant av 3 100.12 UDI anslår at antall asylsøkere i 2017 vil ligge mellom 3 000 og 12 000.13

Det er transaksjonskostnader forbundet med opp- og nedskalering av antall årsverk, blant annet knyttet til rekrutterings- og opplæringskostnader. Erfaringsdata fra andre statlige virksomheter indikerer en totalkostnad på rundt 80 000 kroner per ansettelse.14 Den opp- og nedskalering som PU har gjennomgått de siste årene, har med disse forutsetningene medført betydelige kostnader. Høy grad av utskiftning av ansatte kan også ha negativ innvirkning på arbeidsmiljøet, som kombinert med utskiftning av kompetanse kan påvirke kvaliteten til oppgaveløsningen negativt. Mangel på påtalekompetanse bidrar også til å avgrense fleksibiliteten til politiressursene i PU.

Vurdering av virkninger

Særorganene UP og PU innebærer binding av politiressurser til avgrensede innsatsområder. Dette sikrer ressursprioritering til disse områdene, og tilrettelegger for spesialiseringsgevinster gjennom utvikling av spesialistkompetanse. Samtidig innebærer dagens organisering at ressurser bindes til bestemte områder på bekostning av andre politioppgaver.

Særorganene UP og PU fungerer også som beredskapsreserver innenfor sine ansvarsområder. Imidlertid er politiet i stort også en beredskapsorganisasjon, innrettet mot å være fleksibel til å kanalisere ressurser etter behov. I samfunnsøkonomiske analyser går verdien av fleksibilitet inn under teori om realopsjoner, hvor fleksibilitet (opsjonen) til å tilpasse seg endrede behov verdsettes. Gitt at politidistriktene allerede har en iboende beredskapskapasitet, bidrar dette til å redusere verdien av den beredskapsreserven som UP og PU representerer.

Modell 1

Modell 1 innebærer ingen tiltak av betydning som bidrar til mer fleksibel og effektiv kapasitetsutnyttelse av politiressurser.

Modell 2

Modell 2 innebærer at UPs og PUs oppgaver overføres til politidistriktene. Modellene forutsetter at politidistriktene gis insentiver som sikrer at trafikksikkerhetsinnsatsen ikke nedprioriteres. Overføringen av UPs og PUs oppgaver til politidistriktene vil styrke politidistriktenes operative kapasitet tilsvarende om lag 680 politiårsverk med minst IP4-godkjenning. Politiressursene vil være integrert i daglig operativ tjeneste og inngå som en mer fleksibel ressurs.

Øst politidistrikt overtar det nasjonale koordineringsansvaret fra PU knyttet til registrering, ID-avklaring og uttransportering. I PU utgjør dette om lag 400 årsverk, hvorav rundt 60 prosent er politistillinger. Ved å overføre oppgavene til Øst politidistrikt legges det til rette for en mer fleksibel og effektiv bruk av politiressursene, samtidig som spesialiseringsgevinster knyttet til fagområdet ivaretas.

Videre vil Kriminalomsorgen overta ansvaret for driften av utlendingsinternatet ved Trandum. Driften av Trandum ligger nærmere Kriminalomsorgens kjernevirksomhet enn hva tilfellet er for politiet, og overføring av ansvaret kan således åpne for spesialiseringsgevinster.

På materiellsiden vil politidistriktene bli styrket med om lag 170 patruljebiler fra UP. I sum representerer dette en styrking av politidistriktenes operative kapasitet og beredskapsevne, samtidig som det legger til rette for en mer fleksibel utnytting av politiressurser. Ansvaret for trafikksikkerhetsarbeidet overføres fra UP til politidistriktene. Dette vurderes å gi større fleksibilitet til fornying og tilpasning til nevnte endringer i teknologiutviklingen, herunder insentiv og mulighet til å realisere gevinster, eksempelvis å vri ressurser fra trafikkontroller til annen kriminalitetsbekjempelse. Samlet vurderes modell 2 å finne en bedre balanse mellom hensynet til fleksibilitet og effektivitet på den ene siden og behovet for spesialisering og spisskompetanse på utvalgte områder på den andre siden.

Modell 3

Virkningene for modell 3 sammenfaller med virkningene til modell 2. I modell 3 er de nasjonale beredskapsressursene og den nasjonale bistandsenheten samlet under felles organisasjon og ledelse. Modell 3 vurderes imidlertid ikke av den grunn å gi ytterligere nyttevirkninger som følge av ulikartede oppgaver.

Samlet vurdering

Den samfunnsmessige betydningen av virkningen «mer fleksibel og effektiv anvendelse av politiressurser» vurderes å være stor. Omfanget av tiltaket vurderes som middels positivt for modell 2 og 3, se tabell 4.3.

Tabell 4.3 Vurdering av nyttevirkningen «mer fleksibel og effektiv anvendelse av politiressurser»

Virkning

Vurdering

Betydning

Omfang

Konsekvens

Modell 1

Stor

Intet

0

Modell 2

Stor

Middels, positivt

+++

Modell 3

Stor

Middels, positivt

+++

4.3.2 Mer helhetlig og effektiv kriminalitetsbekjempelse

Virkningen av mer helhetlig og effektiv kriminalitetsbekjempelse er sammensatt og vurderes gjennom fire underliggende delvirkninger: 1) utnytting av faglige synergier, 2) forutsigbart bistandstilbud med bedre samhandling, 3) samling av beslutningsmyndighet og ansvar på det mest effektive nivå, og 4) mer effektiv samhandling og fagformidling gjennom nasjonale kontaktpunkter.

Utnytting av faglige synergier

Økokrim og Kripos styres etter egne mål, som styrer ressursinnsatsen til egne særområder. Avgrensningene i ansvarsområder og tilhørende målsettinger har tilrettelagt for spesialisering og utvikling av spisskompetanse og ekspertkultur i Økokrim og Kripos.

Kripos ble etablert som et rent bistandsorgan, mens Økokrim ble etablert for å ta de alvorligste sakene innenfor økonomisk kriminalitet. Samtidig har virksomhetene til dels overlappende oppdrag, som reflekteres i at det er etablert samarbeidskanaler på strategisk, taktisk og operativt nivå, som omfatter samarbeid om utvikling av metode og kompetanse. Økokrim og Kripos har også felles deltakelse i større prosjekter i politidistriktene. Overlappet knyttet til ansvarsområdene kan forventes å øke ytterligere som følge av endringene i kriminalitetsbildet, hvor kriminelle begår lovbrudd på mange ulike arenaer, på tvers av etablerte kriminalitetskategorier som cyberkriminalitet, økonomisk kriminalitet og organisert kriminalitet.15 I lys av denne utviklingen kan dagens organisering føre til silotenkning som går på bekostning av helhetlige tilnærminger som bedre svarer på utfordringene i kriminalitetsbildet. Økokrims og Kripos’ kompetanse- og ressursprofiler er delvis komplementære. Gitt premisset om økende overlapp i Kripos’ og Økokrims ansvarsområder som følge av endringer i kriminalitetsbildet, kan tettere samarbeid mellom de to utløse synergier.

Vurdering av virkninger

Modell 1

Modell 1 innebærer ingen endring fra nåsituasjonen.

Modell 2

Ved en organisatorisk sammenslåing av Økokrim og Kripos under en felles ledelse legges det til rette for synergier, understøttet av komplementariteten mellom flere av fagmiljøene i de to enhetene og overlappene i ansvarsområdene. Det antas blant annet at Kripos’ kompetanse og kapasitet innen områder som organisert kriminalitet og cyberkriminalitet, også er relevant i Økokrims etterforsking av saker som omhandler alvorlig økonomisk kriminalitet. Betydningen av faglige synergier forventes å øke som følge av endringer i kriminalitetsbildet.

En sammenslåing vil også gi bedre forutsetninger for å utnytte overskuddsinformasjon fra hverandres etterforskinger. Imidlertid vil ny versjon av straffesaksystemet BL styrke samhandlingen på tvers av politidistrikt og særorgan, ved å gi lik tilgang på all straffesaksinformasjon. Dette inngår i nullalternativet og bidrar således til å redusere nyttevirkningspotensialet noe.

Det legges til grunn at Økokrims virksomhetsområder får et sterkt organisatorisk uttrykk i den fusjonerte modellen, for å minimere risikoen for at disse virksomhetsområdene nedprioriteres og «domineres» av de andre delene av organisasjonen.

Modell 3

Virkningene for modell 3 sammenfaller med virkningene til modell 2. I modell 3 er de nasjonale beredskapsressursene og den nasjonale bistandsenheten samlet under felles organisasjon og ledelse. Modell 3 vurderes imidlertid ikke å gi ytterligere nyttevirkninger i form synergier som følge av ulikartede oppgaver.

Forutsigbart bistandstilbud med bedre samhandling

Det er stor variasjon i Økokrims og Kripos’ bistandstilbud, som også reflekterer at det var ulike utgangspunkt som lå til grunn for etableringen av de to organene.

Uforutsigbarhet knyttet til bistandstilbudet kan gjøre det vanskeligere for politidistriktene å dimensjonere egen kapasitet og kompetanse.

Vurdering av virkninger

Modell 1

Modell 1 forutsetter en tydeliggjøring av påtaleinstruksen, som ventes å bidra til større forutsigbarhet og styrke samhandlingen mellom både Kripos og politidistrikt og Økokrim og politidistrikt.

Modell 2

I likhet med modell 1 forutsetter modell 2 en tydeliggjøring av påtaleinstruksen som ventes å bidra til større forutsigbarhet og styrke samhandlingen mellom nasjonal bistandsenhet og politidistrikt. Videre vil en organisatorisk sammenslåing av Kripos og Økokrim legge til rette for en harmonisering av bistandskonseptene, som ytterligere vil kunne øke forutsigbarheten til bistandstilbudet og styrke samhandlingen med politidistriktene. I saker som faller inn under både Økokrims og Kripos’ kompetanseområder vil det også kunne oppnås synergier.

Modell 3

Virkningene i modell 3 sammenfaller med modell 2. Modell 3 vurderes ikke å gi ytterligere nyttevirkninger.

Samling av beslutningsmyndighet og ansvar på det mest effektive nivå

Det nivået som er tettest på utførelsen av aktuelle oppgaver og saksområder, har, alt annet er likt, lettest adgang til å skaffe seg relevant informasjon og kompetanse på en kostnadseffektiv måte. I de aller fleste saker er det politidistriktene som er nærmest de lokale kriminalitetsutfordringene, og som antas å ha de beste forutsetningene for å ta høyde for lokale utfordringer i tjenesteutførelsen og i disponeringen av ressurser. Det forutsettes at stedlig politi har best tilgang til oppdatert og helhetlig informasjon og etterretning om kriminalitetsbildet.

Vurdering av virkninger

Modell 1

Modell 1 innebærer ingen endring fra nåsituasjonen.

Modell 2

I modell 2 blir UPs og PUs oppgaver overført til politidistriktsnivået hvor de bidrar til å styrke kapasiteten til politimesteren lokalt. Det legges til grunn at politidistriktsnivået er tettest på utførelsen av oppgavene, noe som gir lettest adgang til relevant informasjon og kompetanse på en kostnadseffektiv måte. Det antas at dette vil bidra til mer formålstjenlige prioriteringer og mer effektiv anvendelse av politiressurser.

Den nasjonale bistandsenheten for etterforskning vil besørge oppgaver som best ivaretas på nasjonalt nivå. Dette vurderes å være et mer effektivt nivå enn dagens organisatoriske oppheng under Oslo politidistrikt.

Modell 3

I modell 3 overføres UPs og PUs oppgaver til politidistriktsnivået, med sammenfallende nyttevirkninger som i modell 2. I modell 3 samles også de nasjonale beredskapsressursene under felles organisasjon og ledelse som nasjonal bistandsenhet for etterforskning. Dette gir et større ledelsesspenn uten at motsvarende gevinster høstes, som følge av ulikartede oppgaver og manglende synergipotensial mellom operativ beredskap og etterforskning. En samling kan snarere bidra til økt lederspenn med økt distanse til enkeltområder.

Mer effektiv samhandling og fagformidling gjennom nasjonale kontaktpunkter

Særorganene er nasjonale kontaktpunkt innenfor sine kompetanseområder. De nasjonale kontaktpunktene legger til rette for effektiv og god samhandling internt og eksternt. Rollen som nasjonalt kontaktpunkt stiller krav til fagkompetanse og oversikt over relevante kompetansemiljøer.

Vurdering av virkninger

Modell 1

Modell 1 innebærer ingen endring fra nåsituasjonen.

Modell 2

I modell 2 blir Kripos og Økokrim slått sammen, noe som antas å legge til rette for koordineringsgevinster gjennom en tilsvarende samling av nasjonale kontaktpunkter. Gitt premisset om en tiltakende uklar grensegang mellom alvorlig økonomisk kriminalitet og organisert kriminalitet, så vel som IKT-kriminalitet kan en organisatorisk sammenslåing understøtte en mer hensiktsmessig faginndeling og en mer formålstjenlig inndeling av de nasjonale kontaktpunktene. Modellen vil også kunne styrke internasjonal samhandling og samarbeid gjennom bedre utnyttelse av Kripos’ og Økokrims internasjonale kontaktflater. Begge særorgan antas å ha gjensidig utbytte av det andre organs internasjonale kontaktflater.

Det forutsettes at den nasjonale beredskapsenheten vil få en rolle som nasjonalt kontaktpunkt for nasjonal beredskap. Modell 2 antas således å understøtte en mer effektiv samhandling og fagformidling innenfor beredskapsfeltet.

UP er et kontaktpunkt innen trafikksikkerhet, nasjonalt og internasjonalt. I modell 2 overføres det overordnede ansvaret for trafikksikkerhetsarbeidet, herunder rollen som nasjonalt kontaktpunkt, til egen strategisk funksjon i POD. Det ventes således ingen virkning knyttet til UPs rolle som internasjonalt kontaktpunkt.

PUs rolle som kontaktpunkt nasjonalt og internasjonalt overføres til Øst politidistrikt. Det ventes således ingen virkning knyttet til PUs rolle som internasjonalt kontaktpunkt.

Modell 3

Virkningene i modell 3 sammenfaller med modell 2, med unntak av beredskapsområdet, som ventes å få et mindre tydelig uttrykk ved å være en integrert del av en nasjonal bistandsenhet.

Samlet vurdering

Den samfunnsmessige betydningen av virkningen «mer helhetlig og effektiv kriminalitetsbekjempelse» vurderes å være stor. Omfanget av tiltaket vurderes som stor positiv for modell 2 og middels positiv for modell 3. Årsaken til den lavere verdsettingen av modell 3 er at den gis lavere skår på delvirkning 3, «samling av beslutningsmyndighet og ansvar på det mest effektive nivå», og delvirkning 4, «mer effektiv samhandling og fagformidling gjennom nasjonale kontaktpunkter». Se tabell 4.4.

Tabell 4.4 Vurdering av nyttevirkningen «mer helhetlig og effektiv kriminalitetsbekjempelse»

Virkning

Vurdering

Betydning

Omfang

Konsekvens

Modell 1

Stor

Intet/lite, positivt

0/+

Modell 2

Stor

Stor, positivt

++++

Modell 3

Stor

Middels, positivt

+++

4.3.3 Styrket kompetanseutvikling og -deling

Interaksjon mellom fagmiljøer stimulerer til innovasjon og legger grunnlag for utvikling som hvert fagmiljø ikke ville oppnådd enkeltvis. Flere fagmiljøer gir en bredere tilnærming til bruk av ulike verktøy og metoder, og i kunnskapsvirksomheter inngår gjerne størrelsen på fagmiljøene som et sentralt vurderingskriterium for å vurdere potensialet for faglig kvalitet og innovasjonsevne. En viss størrelse på fagmiljøene anses som nødvendig, blant annet for å skape bredde for synergier og kapasitet for samarbeid.

En annen viktig kilde til kompetanseutvikling er internasjonalt samarbeid. Samarbeid med kompetansemiljøer internasjonalt betinger ofte gjensidig utbytte, der jevnbyrdig kompetansenivå er en forutsetning for innpass. Organisatorisk nivå kan også ha betydning for muligheten til å få innpass i internasjonale samarbeidsmiljø.

Vurdering av virkninger

Modell 1

Modell 1 forutsetter utvikling av et tettere samarbeid mellom Kripos og Økokrim innenfor organisert kriminalitet. Dette kan bidra til bedre kompetanseutveksling og kompetanseflyt.

Modell 2

Modell 2 samler fagmiljøene til Kripos og Økokrim, som således blir større i både bredde og dybde. Dette antas å øke evnen til fagutvikling og innovasjon.

De nasjonale beredskapsressursene samles i eget nasjonalt organ. Det antas at dette vil styrke forutsetningene for fag- og metodeutvikling. I kraft av å være et selvstendig nasjonalt organ tilrettelegges det for at de nasjonale beredskapsressursene får en tydeligere faglig profil, med positive virkninger for samhandling og kompetanseoverføring til politidistrikt. Det ventes også at forutsetningene for kompetansedeling internasjonalt vil bli bedre gjennom at de nasjonale beredskapsressursene vil tilhøre det samme organisatoriske nivået som viktige samarbeidsaktører.16

Modell 3

Virkningene i modell 3 sammenfaller med modell 2, med unntak av beredskapsområdet, som vil få mindre autonomi og gis et mindre tydelig uttrykk ved å være en integrert del av en nasjonal bistandsenhet.

Samlet vurdering

Den samfunnsmessige betydningen av virkningen «styrket kompetanseutvikling og -deling» vurderes å være middels. Omfanget av tiltaket vurderes som middels positiv for modell 2 og svak middels positiv for modell 3. Modell 3 gis en lavere verdsetting enn modell 2, som følge av at beredskapsområdet antas å få mindre autonomi, sammenliknet med modell 2, se tabell 4.5.

Tabell 4.5 Vurdering av nyttevirkningen «styrket kompetanseutvikling og -deling»

Virkning

Vurdering

Betydning

Omfang

Konsekvens

Modell 1

Middels

Intet

0

Modell 2

Middels

Middels, positivt

++

Modell 3

Middels

Svak middels, positivt

+/++

4.3.4 Styrkede forutsetninger for bedre styring

Organisasjonsstrukturen bestemmer hvordan roller, ansvar og oppgaver fordeles mellom ulike nivåer og enheter, og definerer således handlingsrommet for ledelse. Sammen med ledelse, rutiner og arbeidsprosesser skal organisasjonsstrukturen legge til rette for effektiv oppgaveløsning.

Særorganenes oppgaver og ansvarsområder knyttet til bistand, kompetanseutvikling og -deling skaper samordningsbehov. Som nasjonale organ må særorganene samordne mot lokalt nivå i politidistriktene, så vel som horisontalt mot andre særorgan. Sistnevnte kan ventes å øke i omfang som følge av endringer i kriminalitetsbildet hvor kriminelle begår lovbrudd på tvers av etablerte kriminalitetskategorier.

God styring og samordning krever tydelig grensesetting og samsvar mellom myndighet og ansvar. Dette vurderes ikke å være gjennomgående i dagens organisering. Eksempelvis avdekker UP og PU en rekke kriminelle forhold som de ikke har mulighet til å etterforske som følge av manglende påtalekompetanse. Saker som skal etterforskes og straffeforfølges må derfor overrekkes til lokalt politidistrikt. Dette kan forstyrre det lokale politidistriktets ressursprioriteringer og føre til målkonflikter. Sammenliknet med en situasjon der bare politidistriktet var involvert, innebærer det også en mindre effektiv bruk av ressurser ved at UP eller PU inngår som et ekstra ledd, med flere aktører og ressurser involvert.

Vurdering av virkninger

Modell 1

Modell 1 innebærer ingen endring fra nåsituasjonen.

Modell 2

Ved at UP og PU i all hovedsak integreres i politidistriktene og Kripos og Økokrim slås sammen, tilrettelegges det for en mer helhetlig styring, hvor ledelsen får økt handlingsrom til å anvende ressursene mer fleksibelt.

I modellen får de nasjonale beredskapsressursene et eget nasjonalt organisatorisk uttrykk. Det antas at dette vil tilrettelegge for bedre og mer forutsigbar styring og dimensjonering av beredskapsressursene.

Modell 3

Virkningene i modell 2 sammenfaller med modell 3, med unntak av de nasjonale beredskapsressursene. I modell 3 samles de nasjonale beredskapsressursene og etterforskningsressursene under felles ledelse. Dette stiller enheten overfor flere mål og krav, og kan skape vanskeligheter i prioriteringer mellom beredskap og etterforskning. Modell 3 vurderes derfor å øke lederspennet, med risiko for at bredden i oppgaveportefølje kan skape både styringsutfordringer og målkonflikter. Det forventes ikke ytterligere samhandlingsgevinster sammenliknet med modell 2.

Samlet vurdering

Den samfunnsmessige betydningen av virkningen «styrkede forutsetninger for bedre styring» vurderes som stor. Omfanget av tiltaket vurderes som middels positiv for modell 2 og svak middels positiv for modell 3. Modell 3 gis en lavere verdsetting enn modell 2 ved at kontrollspennet i den sentrale bistandsenheten vurderes å bli for stort. Se tabell 4.6.

Tabell 4.6 Vurdering av nyttevirkningen «styrkede forutsetninger for bedre styring»

Virkning

Vurdering

Betydning

Omfang

Konsekvens

Modell 1

Stor

Intet

0

Modell 2

Stor

Middels, positivt

+++

Modell 3

Stor

Middels, positivt

++/+++

4.3.5 Styrket nasjonal beredskap

De nasjonale beredskapsressursenes organisatoriske tilknytning til Oslo politidistrikt innebærer et bredt oppgave- og lederspenn for Oslo politidistrikt. Videre blir ressurstildelingen til de nasjonale beredskapsressurser gjenstand for lokale prioriteringer mellom andre avdelinger i politidistriktet, som kan gå på bekostning av beredskapsressursenes muligheter til forutsigbar kapasitetsutvikling og planlegging. Dagens organisatoriske oppheng gir også risiko for samtidighetskonflikter, hvor Oslo politidistrikt som største bruker og disponent, kan dominere beredskapsressursene på bekostning av nasjonale behov.

De nasjonale beredskapsressursene samarbeider med flere aktører og enheter, hovedsakelig med bakgrunn i kompetanseheving og øvelser. Med de nasjonale beredskapsressursenes tilknytning under Oslo politidistrikt befinner de nasjonale beredskapsressursene seg på et lavere organisatorisk nivå enn flere relevante samarbeidsaktører. Opphenget under Oslo politidistrikt kan således være en hemsko for internasjonalt samarbeid og kompetanseutvikling.

Vurdering av virkninger

Modell 1

Modellen forutsetter at det foretas en gjennomgang av retningslinjer for å motvirke risiko for samtidighetskonflikter, eksempelvis ved bruk av vektingskriterier for å vurdere og vekte ulike anmodninger fra politidistriktene.

Modell 2

I modell 2 etableres de nasjonale beredskapsressursene som en egen selvstendig nasjonal beredskapsenhet, direkte underlagt POD, med unntak av TTS og UC-enheten som fortsatt vil ligge under Oslo politidistrikt. Modellen forutsetter at mannskaper i beredskapsenheten inngår i operativ tjeneste i Oslo politidistrikt eller andre distrikt for å opprettholde nødvendig operativ erfaring og tilgjengelighet for akutt innsats.

En organisering som en selvstendig enhet vilventer å gi de nasjonale beredskapsressursene nødvendig autonomi til å dyrke og forfølge egen spisskompetanse og ekspertkultur. En egen enhet ventes å lettere kunne synliggjøre ressurs- og investeringsbehov og få gjennomslag for dette gjennom styringsdialogen. Modellen legger også til rette for at det etableres et sterkt kompetansemiljø gjennom at ressursene konsentreres ett sted.

Innsatsevnen til de nasjonale beredskapsressursene vil kunne utvikles fra et helhetsperspektiv, med et nasjonalt fokus med tanke på strategisk utvikling av beredskapsfeltet. Modellen gir også grunnlag for mer langsiktig og helhetlig budsjett- og aktivitetsplanlegging i et nasjonalt perspektiv.

Samling av de nasjonale beredskapsressurser i én organisasjon ventes også å bidra til mer direkte og bedre samvirke med politidistrikt og andre samarbeidsaktører.

Modell 3

I likhet med modell 2 blir de nasjonale beredskapsressursene hevet til et nasjonalt nivå, som reduserer risikoen for samtidighetskonflikter. I modell 3 samles de nasjonale beredskapsressursene og etterforskningsressursene under felles ledelse. Sammenliknet med modell 2 antas dette å føre til redusert autonomi for de nasjonale beredskapsressursene.

Samlet vurdering

Den samfunnsmessige betydningen av virkningen «styrket nasjonal beredskap» vurderes som stor. Omfanget av tiltaket vurderes som middels positiv for modell 2 og lite, positivt for modell 3. Modell 3 gis en lavere verdsetting enn modell 2 ved at oppgavespennet i den sentrale bistandsenheten vurderes som for bredt i modell 2, med mindre autonomi for de nasjonale beredskapsressursene. Se tabell 4.7.

Tabell 4.7 Vurdering av nyttevirkningen «styrket nasjonal beredskap»

Virkning

Vurdering

Betydning

Omfang

Konsekvens

Modell 1

Stor

Intet/lite, positivt

0/+

Modell 2

Stor

Middels, positivt

+++

Modell 3

Stor

Stor, positivt

++

4.3.6 Reduserte EBA-kostnader

Utgifter til eiendom, bygg og anlegg (EBA) utgjør om lag 10 prosent av de totale driftsutgiftene i politiet og er en av de største driftsutgiftene etter personell. Besparingspotensialet knyttet til EBA kommer som følge av eventuell samlokalisering og/eller flytting av virksomheter til områder med reduserte husleiekostnader. Det er høy usikkerhet knyttet til besparingspotensialet, og virkningene vurderes derfor kvalitativt og ilegges begrenset vekt.

Vurdering av virkninger

Modell 1

Modell 1 innebærer ingen endring fra nåsituasjonen.

Modell 2

Modell 2 kan innebære utflytting av PUs lokaler i Oslo til andre lokaler i Øst politidistrikt, hvor husleiekostnadene i snitt er lavere. På sikt kan det følgelig forventes reduserte EBA-utgifter. Flytting kan imidlertid avstedkomme betydelige prosjektkostnader, som kan variere betydelig, avhengig av arealbehov og leiemarked.

En organisatorisk sammenslåing av Kripos og Økokrim legger til rette for samlokalisering som kan gi betydelige gevinster i form av redusert kvadratmeterpris og reduserte utgifter til fellestjenester som resepsjon, administrasjon, kantine, møterom med videre.

Modell 3

Virkningene i modell 3 sammenfaller med virkningene i modell 2. Potensialet for ytterligere nyttevirkning utover modell 2 vurderes som begrenset.

Samlet vurdering

Den samfunnsmessige betydningen av virkningen «reduserte EBA-kostnader» vurderes som liten. Omfanget av tiltaket vurderes som middels positiv for modell 2 og 3, se tabell 4.8.

Tabell 4.8 Vurdering av nyttevirkningen «reduserte EBA-kostnader»

Virkning

Vurdering

Betydning

Omfang

Konsekvens

Modell 1

Liten

Intet

0

Modell 2

Liten

Middels, positivt

+

Modell 3

Liten

Middels, positivt

+

4.4 Prissatte kostnadsvirkninger

De identifiserte kostnadsvirkningene er inndelt i tre kategorier: 1) oppbemanningskostnader ved etablering av nasjonale beredskapsressurser, 2) personellrelaterte omstillingskostnader og 3) implementeringskostnader.

4.4.1 Oppbemanningskostnader ved etablering av egen enhet for nasjonale beredskapsressurser

Modell 2 forutsetter at de nasjonale beredskapsressursene etableres som en selvstendig enhet, lokalisert sammen med politiets nasjonale beredskapssenter. Ved å bli en egen enhet, kan det avstedkomme behov for etablering av egne støttefunksjoner som i dag ivaretas av Oslo politidistrikt. Oppbemanningsbehovet antas som moderat, under forutsetning at deler av eksisterende bemanning i Oslo politidistrikt overføres til ny enhet. På skjønnsmessig grunnlag forutsettes det ytterligere behov for fem årsverk knyttet til sentrale støtte- og stabsfunksjoner.

Tabell 4.9 viser kostnadsvirkningens netto nåverdi.

Tabell 4.9 Kostnader til oppbemanning av støttefunksjoner til nasjonale beredskapsressurser1

Modell 1

0

Modell 2

–66

Modell 3

0

1 Netto nåverdi 2018 – 2038. Tall i mill. kroner. Sammenliknet med nullalternativet. 2016-kroner.

4.4.2 Personellrelaterte omstillingskostnader

For å realisere gevinstene antas det å kunne bli nødvendig med omstillingskostnader. I beregningen av omstillingskostnader forutsettes det bruk av virkemidlene som er spesifisert i politiets omstillingsavtale og tilhørende særavtaler.

Beregningen av nyttevirkningen i modell 2 og 3 forutsetter at UP og PUs administrative stab halveres og går inn i et omstillingsløp i 2018. Det forutsettes 24 måneders sluttvederlag.

Utvalget foreslår at fagressursene i UP blir integrert i POD gjennom etablering av strategisk enhet for å ivareta nasjonale føringer og følge opp trafikksikkerhetsarbeidet i politidistriktene. Utvalget presiserer at dette ikke behøver å innebære fysisk flytting fra dagens hovedkvarter i Stavern, der både kompetanse og fasiliteter er bygget opp.

Dersom flytting blir vedtatt vil det påløpe omstillingskostnader knyttet til flytting, pendling mv., i tillegg til eventuelle rekrutterings- og oppfølgingskostnader dersom medarbeidere velger å slutte.

Når det gjelder UPs faste ansatte i de fem regionene, forutsettes det at disse får endret tjenestested til nærmeste politidistrikt, og at dette ikke utløser omstillingskostnader. Når det gjelder fagansatte i PU, legges det til grunn at endring av tjenestested fra PUs lokaler til Øst politidistrikts lokaler, ikke gir merreisetid som overstiger 1 ½ time pr. dag og at dette dermed ikke utløser kompensasjon.

Tabell 4.10 viser netto nåverdi knyttet til personellrelaterte omstillingskostnader.

Tabell 4.10 Omstillingskostnader personell1

Modell 1

0

Modell 2

–25

Modell 3

–25

1 Netto nåverdi 2018 – 2038. Tall i mill. kroner. Sammenliknet med nullalternativet. 2016-kroner.

4.4.3 Implementeringskostnader

En grunnleggende forutsetning for samfunnsøkonomiske analyser er at virksomheter utnytter sin kapasitet fullt ut i nullalternativet. For å implementere og gjennomføre endringer er det følgelig behov for ekstra kapasitet for å implementere endringene i organisasjonsmodellene. Dette er gjerne kompetanse som det ikke er hensiktsmessig å bygge opp permanent, og hvor bruk av eksterne konsulenter kan være et alternativ.17

For Modell 2 forutsettes det, på skjønnsmessig grunnlag, behov for sju konsulenter fordelt over to år. Modell 3 innebærer en større organisatorisk omveltning enn modell 2, og det legges til grunn behov for ytterligere tre konsulenter, se tabell 4.11.

Tabell 4.11 Implementeringskostnader. Ekstern konsulentbistand1

Modell 1

0

Modell 2

–14

Modell 3

–20

1 Netto nåverdi 2018 – 2038. Tall i mill. kroner. Sammenliknet med nullalternativet. 2016-kroner.

4.4.4 Flytting av miljøkrimavdeling fra Økokrim til Trøndelag politidistrikt

Flytting av Økokrims miljøkrimavdeling til Trøndelag politidistrikt omfatter om lag 17 årsverk, herunder rundt syv politiårsverk. En evaluering av utflytting av syv statlige virksomheter18, fattet i 2001-2003, viste at frafallet av ansatte ble på mellom 75-90 prosent

Basert på nevnte erfaringstall, anslås det at 85 prosent av de ansatte i miljøkrimavdelingen velger å slutte. Avdelingen omfatter om lag 17 årsverk, hvorav om lag syv er politistillinger, og resten er fordelt mellom juriststillinger og sivile stillinger. I beregningen forutsettes det at de syv politistillingene får nye oppgaver i politiet i Oslo-regionen, og det beregnes ikke omstillingskostnader for disse. For de resterende ti årsverkene forutsettes det bruk av sluttvederlag som spesifisert i politiets omstillingsavtale og tilhørende særavtaler, med 24 måneders etterlønn. Dette innebærer en omstillingskostnad på om lag 16 mill. kroner, fordelt over to år. Det er ikke beregnet kostnader knyttet til eventuelt overlapp mellom ansatte som slutter og begynner. I tillegg inngår rekrutteringskostnader. Erfaringsdata fra andre statlige virksomheter indikerer en totalkostnad på rundt 80 000 kroner per ansettelse til annonser og andre prosessutgifter. Med ovennevnte forutsetninger utgjør dette 680 000 kroner.19

For årsverk som velger å flytte til Trondheim, påløper kompensasjon til flytting, herunder utgifter i forbindelse med kjøp/salg av bolig, og dekking av flytteutgifter i henhold til «Særavtale om flyttegodtgjørelse». Det legges til grunn en engangsutgift på 330 000 kroner.

For å implementere og gjennomføre endringer er det behov for ekstra kapasitet for å implementere endringene. Det legges til grunn et begrenset behov for implementeringskostnader, satt skjønnsmessig til 2 mill. kroner. Det vurderes videre at ti årsverk ikke er i en størrelsesorden som vil påvirke behov for lokaler og tilhørende husleie- og driftskostnader.

I sum beløper omstillingskostnadene seg til om lag 20 millioner fordelt over to år. Det er stor usikkerhet knyttet til forutsetningene som anslaget hviler på.

4.5 Ikke-prissatte kostnadsvirkninger

Det er identifisert kostnadsvirkninger som ikke enkelt lar seg verdsette i kroner. I det følgende vurderes kostnadsvirkningen knyttet til produktivitetstap i omstillingsperioden.

4.5.1 Produktivitetstap i omstillingsperioden

På kort sikt vil implementeringen av modellvalgene kunne redusere produktiviteten i virksomheten. Innarbeiding av nye rutiner og prosesser, og oppmerksomhet rettet mot selve omstillingsprosessen, herunder eventuell frustrasjon og stress hos de ansatte, vil kunne bidra til redusert produktivitet i en innføringsperiode.20 En omstillingsperiode vil også kunne gi økt sykefravær og/eller turnover.

Desto større endringsomfang, desto større endring fra nåsituasjonen. Modellen med størst endringsomfang er modell 3, etterfulgt av modell 2. Virkningene oppsummeres i tabell 4.12.

Tabell 4.12 Flytting av miljøkrimavdeling fra Økokrim til Trøndelag politidistrikt1

Modell 1

0

Modell 2

–20

Modell 3

–20

1 Netto nåverdi 2018–2038. Tall i mill. kroner. Sammenliknet med nullalternativet. 2016-kroner.

4.5.2 Flytting av miljøkrimavdeling fra Økokrim til Trøndelag politidistrikt

De ikke- prissatte virkningene av en flytting av miljøkrimavdelingen fra Økokrim til Trøndelag politidistrikt vurderes å ha større betydning enn de prissatte virkningene. En evaluering av utflytting av syv statlige virksomheter21, fattet i 2001-2003, viste at frafallet av ansatte ble på mellom 75-90 prosent, og rapporten konkluderte med at viktige samfunnsfunksjoner ble midlertidig svekket. Gitt tilsvarende frafall innebærer dette i praksis at fagmiljøet må bygges opp fra grunnen av, med en sterk reduksjon i kapasitet og kompetanse i mellomperioden, med negative konsekvenser for politiets evne til å bekjempe alvorlig miljøkriminalitet i en begrenset periode. Rekrutteringsgrunnlaget i tilflyttingsregionen er avgjørende for gjenoppbyggingen av fagmiljøet. Utvalgsarbeidet har ikke gitt grunnlag for å vurdere kompetansemiljøene i Trondheim opp mot behovet i miljøkrimavdelingen. Arbeidsmarkedskonjunkturer har også innvirkning på rekrutteringen.

Tabell 4.13 Vurdering av kostnadsvirkningen «produktivitetstap i omstillingsperioden»

Virkning

Vurdering

Betydning

Omfang

Konsekvens

Modell 1

Liten

Intet

0

Modell 2

Liten

Middels negativ

-

Modell 3

Liten

Middels/stort negativ

-/- -

Oppsummert vurderes det at tiltaket vil ha negative virkninger i en mellomperiode. Når omstillingen er fullført, legges det til grunn at tiltakets negative virkninger gradvis opphører.

Tabell 4.14 Flytting av miljøkrimavdeling fra Økokrim til Trøndelag politidistrikt

Virkning

Vurdering

Betydning

Omfang

Konsekvens

Modell 1

Middels

Intet

0

Modell 2

Middels

Middels negativ

- -

Modell 3

Middels

Middels negativ

- -

4.5.3 Flyttekostnader

Flyttekostnader er ikke tatt med i beregningen. Kostnader for flytting vil kunne avstedkomme betydelige engangskostnader, herunder engangsutgifter til inventar, planleggings- og prosjektkostnad, flyttetjenester, tilbakestillingskostnader og eventuelle merkostnader med dobbel husleie i en overgangsperiode.

4.6 Usikkerhet

I dette kapitlet drøftes de mest kritiske usikkerhetsfaktorene for modellene i analysen.

Svekket kvalitet og kapasitet i tjenesteproduksjonen

Tap av kompetanse, kunnskap og produktivitet under omstillingsperioden kan medføre risiko for svekket kvalitet i tjenesteproduksjonen på kort sikt. Redusert kapasitet i en mellomperiode kan påvirke bistandsvirksomheten overfor politidistriktene negativt. Risikoen vurderes som begrenset.

Risiko for økte lønnskostnader i tilfelle synliggjøring av ubegrunnede lønnsforskjeller

Sammenslåing av enheter kan synliggjøre ubegrunnede lønnsforskjeller blant sammenliknbare stillingskategorier, med kostnadsdrivende lønnsutjevninger som følge. Basert på en overordnet vurdering av lønnsutviklingen i særorganene er det ikke grunnlag for å hevde at utjevning av ubegrunnede lønnsforskjeller mellom ulike særorgan vil være en kostnadsvirkning av et stort omfang eller betydning. Utvalget har imidlertid ikke hatt anledning til å gå tilstrekkelig i dybden til å utelukke eventuelle effekter.

Svekket bekjempelse av alvorlig økonomisk kriminalitet

I modell 2 og 3 kan det være risiko for at Økokrims saksområder nedprioriteres i en enhet med andre store og tunge straffesaker, eksempelvis at etterforsking av alvorlig økonomisk kriminalitet nedprioriteres til fordel for saker som omhandler overgrep mot barn. Tydelig ledelse og et eget organisatorisk uttrykk for økokrimsaker vurderes å kunne redusere risikoen.

Svekket bekjempelse av trafikksikkerhetsarbeidet

I modell 2 og 3 overtar politidistriktene UPs trafikksikkerhetsarbeid. Trafikksikkerhetsområdet har til felles med narkotikakriminalitetsområdet at omfanget av anmeldte saker i stor grad er en funksjon av politi og andre kontrolletaters kontrollinnsats. Dette kan gi risiko for at trafikksikkerhetsarbeidet nedprioriteres. Risikoen vurderes imidlertid som begrenset, ettersom modellene forutsetter at politidistriktene gis insentiver som sikrer at trafikksikkerhetsinnsatsen ikke nedprioriteres.

Kulturelle motsetninger i Økokrim og Kripos

Som følge av spesialisering i ulike fagretninger, men også funksjon, kan en sammenslåing av Økokrim og Kripos anses som en sammenslåing av ulike arbeidskulturer, herunder ulike arbeidsmetoder, verktøy og rutiner. Dette kan innebære en risiko for interessekonflikter mellom ulike faggrupper, som kan gå på bekostning av omstillingsevne og produktivitet i en implementeringsperiode. Risikoen vurderes imidlertid som begrenset, da sammenslåingen forutsetter at fagområdene videreføres i ny enhet.

Økt oppgave- og lederspenn i Øst politidistrikt

I modell 2 og 3 overtar Øst politidistrikt det nasjonale koordineringsansvaret fra PU knyttet til registrering, ID-avklaring og uttransportering. Dette gir et økt oppgave- og lederspenn, med økt distanse til enkeltområder og risiko for målkonflikter mellom nasjonale hensyn og distriktshensyn. Samtidig har Øst politidistrikt betydelig kapasitet og kompetanse på utlendingsområdet, blant annet i kraft av å ha Oslo lufthavn innenfor sitt politidistrikt. Et stort flertall av alle asylsøkere ankommer allerede via Øst politidistrikt. Dette antas å redusere risikoen for målkonflikter.

4.7 Fordelingsvirkninger

Overføring av UPs og PUs oppgaver til politidistriktene medfører overføring av ressurser og ansvar fra sentralt til lokalt nivå. Flytting av statlige virksomheter fra sentrale til mindre sentrale strøk kan tilføre samfunnet netto verdiskaping selv om det verken finner sted en økning i antall arbeidsplasser eller en effektivisering, ved at bortfall av arbeidsplasser i sentrale strøk gjerne har relativt mindre betydning (i absolutt verdi) enn den motsvarende gevinstøkningen for et mindre sentralt tilflyttingssted. Modell 2 og 3 innebærer utflytting av PUs lokaler i Oslo til andre lokaler i Øst politidistrikt. Dette vurderes å bidra til en relativt større gevinstøkning i Øst politidistrikt enn det motsvarende bortfallet som flyttingen fra Oslo avstedkommer.

Modell 2 og 3 innebærer at UPs og PUs oppgaver overføres til politidistriktene. Overføringen av UPs og PUs oppgaver til politidistriktene vil styrke politidistriktenes operative kapasitet tilsvarende om lag 680 politiårsverk med minst IP4-godkjenning.

Flytting av miljøkrimavdelingen i Økokrim til Trøndelag politidistrikt bidrar til å skape et større mangfold av kompetansearbeidsplasser på tilflyttingsstedet. Gitt det begrensede antall årsverk som omfattes vurderes fordelingsvirkningen å være av begrenset betydning.

Undervedlegg a

Vedlegg

Tabell 4.15 Konsekvensmatrise for ikke-prissatte virkninger

Betydning

Liten

Middels

Stor

Omfang

Stor, positivt

++ Middels positiv konsekvens

+++ Stor positiv konsekvens

++++ Meget stor positiv konsekvens

Middels, positivt

+ Liten positiv konsekvens

++ Middels positiv konsekvens

+++ Stor positiv konsekvens

Lite, positivt

0 Ubetydelig konsekvens

+ Liten positiv konsekvens

++ Middels positiv konsekvens

Intet

0 Ingen konsekvens

0 Ingen konsekvens

0 Ingen konsekvens

Lite, negativt

0 Ubetydelig konsekvens

- Liten negativ konsekvens

-- Middels negativ konsekvens

Middels, negativt

- Liten negativ konsekvens

-- Middels negativ konsekvens

--- Stor negativ konsekvens

Stort, negativt

-- Middels negativ konsekvens

---- Stor negativ konsekvens

---- Meget stor negativ konsekvens

Fotnoter

1.

Forutsetninger for verdsetting av prissatte virkninger: Prissatte virkninger beregnes i en periode på 20 år, fra 2018–2038. Virkningene er verdsatt i 2016-kroner, og er neddiskontert med en kalkulasjonsrente på 4 prosent. Skattekostnad er ikke beregnet. Til beregning av personellkostnader er det tatt utgangspunkt i en årsverkssats for sivile årsverk på 817 426 kr, og 1 000 000 kr for konsulentårsverk. Årsverkssatser for sivile årsverk inkluderer arbeidsgiveravgift, materiell, EBA og andre stillingsrelaterte utgifter.

2.

Eksempler på påkrevde oppgaver er kontering, attestasjon, budsjettdisponering, bilagsutarbeidelse, lokal rådgivning og kvalitetskontroll.

3.

Se også Difinotat 2012: 2 Administrative støttefunksjoner i staten – en forstudie.

4.

Se blant annet Rambølls og McKinseys benchmarkinger av HR-funksjonen.

5.

Sjef for UP og PU holdes utenfor.

6.

Se også Difi-notat 2 (2012) Administrative støttefunksjoner i staten – forstudie; SSØ-rapport 4 (2008): Måling av effektivitet og stordriftsfordeler for staten av SSØs tjenester.

7.

Direktoratet for økonomistyring (2014) Veileder i samfunnsøkonomiske analyser.

8.

I perioden 2012–2016 har antall politistillinger økt med 1 200.

9.

Politidirektoratet (2017): Anbefaling om fremtidig opptak av politistudenter.

10.

Alle statlige virksomheter skal påse at mål og resultatkrav oppnås på en ressurseffektiv måte. I regjeringens avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform (ABE), legges det legges til grunn at politiets årlige budsjetter skal reduseres med mellom 100–150 mill. kroner (0,7–1 prosent). Nominelle kroner kapittel 440, post 01 kr. 14, 205 143 mrd., Prop. 1 S (2015–2016) s. 105.

11.

I UPs tilstandsanalyse 2016 oppgis det at to prosent av samlet arbeidstid gikk til bistand til politidistrikter. Samtidig presiseres det at det antakelig er en underrapportering av bistandsoppdrag, da det fortsatt kan være en uklarhet blant tjenestemennene om hva som skal registreres.

12.

Det ble registrert i underkant av 3500 nye asylsøkere, hvorav over 400 var født i Norge av asylsøkende foreldre. Brochmann-utvalget II.

13.

https://www.udi.no/aktuelt/forventninger-om-antall- asylsokere-til-norge-i-2017-og-2018/.

14.

DFØ (2008) Veileder i beregning av samfunnsøkonomiske gevinster og kostnader. Omstilling av statlige virksomheter. Justert for prisvekst 2008–2016.

15.

Kripos (2015) Trendrapport 2016. Organisert og annen alvorlig kriminalitet i Norge.

16.

Sverige, Danmark og Nederland har organisert de nasjonale beredskapsressursene under en sentral nasjonal politiledelse.

17.

SSØ (2008) Omstilling av statlige virksomheter – veileder i beregning av samfunnsøkonomiske gevinster og kostnader.

18.

Henholdsvis Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Konkurransetilsynet, Kystverket, Luftfartstilsynet, Medietilsynet, Post- og teletilsynet og Sjøfartsdirektoratet. Se evalueringsrapport til Fornyings- og administrasjonsdepartementet (2009). Asplan Viak, PWC, Sintef. Evaluering av utflytting av statlig virksomhet – komparativ analyse

19.

DFØ (2008) Veileder i beregning av samfunnsøkonomiske gevinster og kostnader. Omstilling av statlige virksomheter. Justert for prisvekst 2008–2016.

20.

SSØ (2008) Omstilling av statlige virksomheter – veileder i beregning av samfunnsøkonomiske gevinster og kostnader.

21.

Henholdsvis Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Konkurransetilsynet, Kystverket, Luftfartstilsynet, Medietilsynet, Post- og teletilsynet og Sjøfartsdirektoratet. Se evalueringsrapport til Fornyings- og administrasjonsdepartementet (2009). Asplan Viak, PWC, Sintef. Evaluering av utflytting av statlig virksomhet – komparativ analyse.

Til toppen
Til dokumentets forside