Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2017: 11

Bedre bistand. Bedre beredskap — Fremtidig organisering av politiets særorganer

Til innholdsfortegnelse

Del 4
Utvalgets vurderinger og forslag

13 Hva bør et særorgan være?

De siste 20 årene er det gjennomført store omorganiseringer i politietaten, men særorganene har i liten grad blitt berørt. Med unntak av opprettelsen av PU i 2004 har endringene i særorganstrukturen hovedsakelig skjedd gjennom tilføring av flere oppgaver og endring av enhetenes status. Endringer i behov for nasjonal spisskompetanse og bistand til distriktene som følge av kriminalitetsutviklingen har primært blitt løst innenfor rammene av eksisterende strukturer.

Slik har også dagens særorganer, som vist i tidligere kapitler, utviklet seg til politiorganer med dels store innbyrdes forskjeller i struktur, styring, oppgaver og ansvar. Viktige fellestrekk er riktignok at særorganene har kompetanse og myndighet på avgrensede fagområder, som krever nasjonal spisskompetanse, nasjonal og/eller internasjonal koordinering, og som det av ulike grunner ikke er hensiktsmessig å legge til politidistriktene.

Imidlertid tar ikke dagens særorganstruktur hensyn til omstruktureringen fra 27 til tolv politidistrikter. Selv om det er en bred oppfatning blant politilederne, herunder de fleste politimestrene, at det også innenfor dagens struktur vil være behov for nasjonal bistand innen flere kriminalitetsområder, er de fleste politidistrikter beredt til å påta seg flere oppgaver.

I tråd med nærpolitireformens presisering av at lokal politimester skal ha totalansvar i eget distrikt, samt hovedstrømninger i moderne organisasjonsteori og norsk forvaltningstradisjon etter Hermansen-utvalget, vil utvalgets vurdering av særorganenes fremtidige struktur ta utgangspunkt i at de oppgaver som kan løses lokalt, også bør løses lokalt. Deretter er det naturlig å vurdere hvilke oppgaver som av ulike grunner bør bli løst nasjonalt. Først når politidistriktenes behov, kapasitet og kompetanseoppbygging er klarlagt, er det mulig å vurdere mer varige organisasjonsløsninger.1

Foregående kapitler har vurdert politidistriktenes bistandsbehov og hvilke oppgaver som er av en slik art at det er mest effektivt å legge til nasjonale enheter.

Spørsmålet dette kapittelet reiser, er hvilken innretning en slik nasjonal bistand bør ha for bedre å styrke forutsetningene for velfungerende og robuste politidistrikt og slik støtte oppunder politireformen og allmenn forebygging og bekjempelse av kriminalitet.

13.1 Støtte for nærpolitireformen

Nærpolitireformen har skapt forventninger om en ny arbeidsdeling mellom politidistriktene og særorganene som forsterker totalansvarsprinsippet, det vil si at politimester som utgangspunkt har totalansvar for forebygging, etterforskning og påtale i eget distrikt. Dette innebærer at politidistriktet skal «utvikle kompetanse og kapasitet til å håndheve sitt fulle ansvar, etter det til enhver tid gjeldende ambisjonsnivå, gitt gjennom styringsdialogen med Politidirektoratet».2 Difis statusrapport Evaluering av nærpolitireformen fra 2017 bekrefter denne forventningen ved å peke på at foreløpige undersøkelser viser at mange politiansatte ønsker større fagmiljøer med mer utfordrende arbeidsoppgaver og utviklingsmuligheter.3 Dette innebærer i første rekke en sentralisering av oppgaver i politidistriktene, som politireformen også legger opp til.

Det er en bred oppfatning blant politi- og påtalelederne utvalget har snakket med, at oppgavefordelingen bør ta utgangspunkt i politidistriktenes forventede kapasitet og kompetanse, og at oppgaver som ikke kan løses her bør overlates til særorganene. Fremtidsløsningen ligger i at større utfordringer blir løst lokalt, og at politidistriktene må være bærebjelken. Dette innebærer at kompetanse må bygges opp i distriktene. Dersom nærpolitireformen ikke gjør distriktene mer selvhjulpne og dermed reduserer behovet for sentral støtte, mener flere politiledere den må anses å være mislykket.4 Som flere politiledere fremhever, vil en naturlig effekt også være en vesentlig endring i dagens struktur og oppgaver tillagt særorganene, noe som gjenspeiles i utvalgets mandat.

Utvalget har fått tilsvarende inntrykk gjennom interessentanalyser og spørreundersøkelser. Både politimestre og øvrige politiansatte i distriktene ønsker mer ansvar og flere oppgaver. Samtidig er det store forskjeller mellom distriktene med hensyn til kapasitet og kompetanse, og derfor er det ulike oppfatninger av hvilket ansvar og hvilke oppgaver det enkelte distrikt ønsker eller har mulighet til å påta seg. Flere fremhever at de største politidistriktene på noen områder har tilnærmet samme spisskompetanse som særorganene, mens de minste gjerne kan trenge bistand på mange områder.

13.2 Bistand

Ordningen med at spesialiserte miljøer bistår politidistrikt i særlig krevende saker og har et nasjonalt ansvar for ulike fagfelt, er verken ny eller unik for Norge. Tilsvarende organisering av polititjenester finnes i våre naboland, og tilsvarende ordninger finnes også innenfor andre offentlige etater.

Utvalgets kompetansekartlegging av politidistriktene sammenholdt med utvalgets spørreundersøkelse viser at på de fleste kriminalitetsområder forventes nærpolitireformen å redusere bistandsbehovet, men de minste politidistriktene oppgir fortsatt å ha behov for bistand på de fleste områder. Her kan det gjerne være store avstander og vanskelig å fordele knappe ressurser på en effektiv måte, noe som reiser spørsmål om både transport- og reaksjonsevne. En annen utfordring politimestrene i de mindre politidistriktene fremhever, er at den fysiske avstanden til særorganene kan gjøre det vanskelig å ha god nok oversikt over det reelle bistandstilbudet.

Noen politimestre mener særorganenes, og særlig Kripos’, bistand oftest er å foretrekke fremfor nabohjelp fra andre politidistrikt. Dette handler både om kompetanse og kostnader. Bistand fra særorganene blir ikke internfakturert, men det blir nabohjelp, i form av dekning av utgifter til reise, opphold, lønn etc. Det blir her lagt til at når saker går utover eget distrikt, er Politidirektoratet ofte villig til å yte ressurser til nabohjelp.

13.3 Oppgavedeling

Særorganenes helhetlige5 organisering og portefølje er ikke vurdert i lys av verken omorganiseringen fra 54 til 27 politidistrikt i 2001 eller reduksjonen til tolv politidistrikt i januar 2016, og flere informanter påpeker at disse prosessene må få betydning for særorganenes organisering og portefølje.

Flere politiledere peker på at spørsmål om organisering er feil utgangspunkt og mener det vesentligste er hvilke oppgaver som skal løses. Utgangspunktet er politilovens formålsbestemmelse i § 1: «Staten skal sørge for den polititjeneste som samfunnet har behov for», og politiets ti grunnprinsipper, som er utledet av denne.6 Når behov for nasjonale særorganer er fastslått, kan det være nødvendig å vurdere om oppgaver som i dag er spredd rundt i ulike organer og distrikter, kan samordnes for mer effektiv utnyttelse av knappe ressurser i form av viktig spisskompetanse. For straffesaker, der både Kripos og Økokrim har myndighet, kommer dette til uttrykk i påtaleinstruksen § 1-1, som sier: «En straffbar handling skal som alminnelig regel etterforskes og påtales i det distrikt hvor handlingen antas foretatt», og i § 1-2, som sier:

«Kan en sak etter straffeprosessloven også anlegges i en annen rettskrets enn gjerningsstedets, skal den som alminnelig regel etterforskes og påtales i det distrikt hvor politiet først har fått befatning med saken såfremt vedkommende påtalemyndighet finner at saken bør anlegges der. Tilsvarende gjelder for handlinger som er begått i utlandet.»

Regelverket gir dermed retningslinjer for oppgavedeling både horisontalt og vertikalt. Det følger likevel flere unntak fra hovedregelen. For det første er det gjort unntak for saker om økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet, der Økokrim etter nærmere regler i påtaleinstruksens kapittel 35 kan overta etterforskning og påtaleansvar. Saker med tilknytning til kontinentalsokkelen følger egne regler i påtaleinstruksens kapittel 33, der statsadvokatene i Rogaland er gitt påtalemyndighet. Det samme gjelder for saker som etterforskes etter lovgivningen om Norges økonomiske sone, herunder fiskevernsonen ved Svalbard og fiskerisonen rundt Jan Mayen, hvor overordnet påtalemessig ansvar er delt mellom Rogaland statsadvokatembeter og Troms og Finnmark statsadvokatembeter, se påtaleinstruksen § 33-2. I tillegg følger det regler for Kripos’ riksdekkende ansvar for visse saker om organisert og annen alvorlig kriminalitet i påtaleinstruksens kapittel 37.

Spørsmålet er om disse reglene gir nødvendig avgrensning i lys av ny organisering av politidistriktene. Mange politiledere mener eksempelvis at de største politidistriktene på de fleste områder vil være selvhjulpne med nødvendige ressurser og kompetanse innen teknisk og taktisk etterforskning, men at de øvrige politidistriktene fortsatt vil ha behov for særorganenes bistand og kompetanse og i mindre grad kan påta seg nye oppgaver. Samtidig blir det påpekt at det er viktig å skille mellom ulike fellesoppgaver i politiet, og at noen oppgaver kan være mer effektivt å legge sentralt, eksempelvis kriminalteknisk laboratorium, datakriminalitet og identitetsfastsettelse.7 Som eksempel er det i etterforskningen av en rekke kriminalsaker gjerne behov for særlige datatekniske eller kriminaltekniske analyser eller annet kostnadskrevende utstyr. Samtidig vil variasjoner i type kriminalitet og hyppighet mellom distriktene medføre forskjellig behov for slik bistand. Det er derfor på mange områder effektivt med sentrale fellesløsninger. Dette kan frigjøre midler i politidistriktene til økt politikraft på andre områder.

Utgangspunktet er at politidistriktene skal løse politiets oppgaver. Samtidig er det bred enighet om at enkelte oppgaver best blir løst av sentrale enheter med hele landet som nedslagsfelt. Dette gjelder

  • oppgaver som krever slik kompetanse eller ressurser, herunder utstyr, som det ikke er hensiktsmessig å ha i det enkelte politidistrikt

  • oppgaver som krever internasjonal samhandling

  • fag- og metodeutvikling

Grensene for hvilken kompetanse og ressurser som bør ligge lokalt og sentralt, kan variere mye mellom de enkelte politidistrikt, da politireformen har medført vesentlige forskjeller mellom distriktene.

Samtidig kan det være at områder som i dag er sentralisert, kan ivaretas godt i politidistriktene. Enkelte politimestere peker her blant annet på voldtektgruppen ved Kripos, og mener at de fleste av de tolv politidistriktene har god nok kompetanse og kapasitet til å ivareta flere av disse oppgavene. Det er imidlertid allerede slik at politimestrene har primæransvaret for voldtektssaker i sine distrikter. Voldtektgruppen ved Kripos har på sin side et nasjonalt ansvar, som følger av opprinnelig forslag i NOU 2008: 4 Fra ord til handling, om å opprette et eget særorgan for sedelighetssaker. Voldtektgruppen skal bidra til å identifisere voldtektsforbryterne og voldtektsforbrytelser med felles modus eller andre likhetstrekk samt etablere et nasjonalt fagmiljø for informasjons- og kompetansedeling innen saksområdet voldtekt og gi politidistriktene faglige råd og bistå med godt kvalifisert personell i etterforskningen. I tillegg kan de overta etterforskningen i voldtektssaker etter gjeldende kriterier.

Som omtalt i kapittel 5 viser tilbakemelding fra politimestrene, gjennom utvalgets kompetansekartlegging av politidistriktene, at nærpolitireformen forventes å redusere bistandsbehovet på flere områder og dermed gi rom for en annen arbeidsdeling. I særlig grad gjelder det trafikksikkerhet, der ti av tolv politimestre mener nærpolitireformen i stor grad eller svært stor grad vil redusere bistandsbehovet. På området rus- og narkotikakriminalitet svarte ni av tolv politimestre det samme, og innen arbeidsmarkedskriminalitet svarte åtte av tolv politimestre at bistandsbehovet i stor eller svært stor grad ville bli redusert.

Dette innebærer at politidistriktene med den nye organiseringen har styrket kompetanse på flere områder. Rammene for politiets nasjonale spisskompetanse som er samlet på særorgannivå bør dermed redefineres.

Som flere politiledere påpeker, er det nødvendig at en ny særorganstruktur innebærer en klar og tydelig ansvarsdeling. Enkelte peker blant annet på at praksisen der Økokrim og Kripos tilsynelatende «fritt» kan velge de mest spennende sakene, ikke bør fortsette. Videre påpekes det at det må etableres tydeligere kriterier for hvilke saker som hører hjemme i de enkelte politidistriktene og hvilke som hører hjemme i særorganene, utover det som fremgår av Påtaleinstruksen.

13.4 Spisskompetanse

De fleste tilbakemeldingene fra politiledere og interessenter til utvalget peker på at politiets særorganer prinsipielt bør ha en nasjonal spesialistrolle eller spisskompetanse på områder der det er ressursmessig uhensiktsmessig med forankring i ett eller flere politidistrikt. En slik enhet må ha ansvar for de mest spisse, sære og kunnskapskrevende sakene med lite volum, men der alvorlighetsgraden tilsier at det bør være en solid spesialkompetanse. Flere peker på at særorganene bør inneha en funksjon som nasjonalt kompetansesenter på sine fagområder.

Kompetansekartleggingen blant landets politimestere viser at samtlige politidistrikter fortsatt vil ha stort behov for nasjonal spisskompetanse innenfor blant annet IKT-kriminalitet, sikring av elektroniske spor, digital valuta og ID-arbeid samt behov for koordinering av internasjonalt politisamarbeid. I tillegg vil de fleste politidistriktene ha et fortsatt forventet bistandsbehov innen økonomisk og finansiell kriminalitet samt alvorlig miljøkriminalitet.

Som tidligere nevnt i kapittel 5 blir cyber- og IKT-kriminalitet særlig trukket frem som et område der politidistriktene mangler kompetanse. Halvparten av politimestrene oppgir også i utvalgets kompetansekartlegging at nærpolitireformen ikke påvirker bistandsbehovet på området, og peker samtidig på at en økende andel av kriminaliteten skjer på internett, og at alle politidistrikt trenger et kompetanseløft på området. Samtidig tilsier kompleksiteten og den raske teknologiske utviklingen at det er behov for en nasjonal spisskompetanse som kan bidra til nødvendig fag- og metodeutvikling. Det er likevel ulike oppfatninger om hvorvidt det bør etableres et eget særorgan på området, særlig fordi IKT-kriminalitet er så integrert i de fleste former for etterforskning, og det lett kan utvikle seg kompetansemessige siloer. I stedet blir det lagt vekt på behov for å skape en kompetanseflyt som kan opprettholde spisskompetanse og styrke politikraften i distriktene.

Riksadvokaten er også tydelig på at IKT-kriminalitet er et voksende område der mange har undervurdert kriminalitetsomfanget. Dette påfører samfunnet årlig store kostnader, men det er samtidig et ressurskrevende område å etterforske. Enkelte politi- og påtaleledere antyder også at det kan være grunn til å løfte området opp som et eget særorgan, selv om Kripos i dag er gitt myndighet til å etterforske og iretteføre slike saker etter påtaleinstruksens kapittel 37.8

13.5 Fagansvar

Flere politiledere oppgir at ansvaret for fag- og metodeutvikling på en rekke kriminalitetsområder fremstår som uklart, og at fagutvikling kan skje parallelt i politidistriktene og i særorgan uten at sentrale retningslinjer er etablert eller håndhevet. Et konkret eksempel er skjulte etterforskningsmetoder der både Kripos, Politihøgskolen og Oslo politidistrikt har ansvar for ulike deler.

Det er bred enighet blant politimestrene om at særorganene bør levere kompetanse og kapasitet på sitt strengt definerte område, og at dette bør omfatte at de driver fagutvikling. Enkelte politimestre mener særorganene bør ha kompetanse til å beslutte hvordan faget skal utøves på bestemte områder.9

Problemstillingen er ikke ny. I 2014 utarbeidet Økokrim, på oppdrag fra Riksadvokaten, en rapport om nasjonalt fagansvar på området økonomisk kriminalitet med formål å sikre best mulig kvalitet og effektivitet i innsatsen på området. Tilsvarende har også Kripos etterlyst et formalisert nasjonalt fagansvar på sine områder. Ennå er et slikt fagansvar ikke formalisert. Konsekvensen er uklare retningslinjer i fag- og metodeutviklingen og dermed mindre lik oppgaveutførelse og polititjeneste i landet.10

Boks 13.1 Kompetanse

Kompetanse kommer fra latin, competentia, og betyr «å kunne noe» eller «å være i stand til noe». I dagligtale defineres kompetanse som evnen til å mestre en oppgave eller beherske et yrke i møte med komplekse og sammensatte krav, situasjoner og utfordringer.

Kompetanse er summen av praktisk og teoretisk kunnskap, ferdigheter, oppøvde holdninger og evne til å omsette dette i konkrete handlingsvalg som realiserer et større gode. Kompetanse kommer slik til syne i praktisk utøvelse.

13.6 Kompetanseoverføring

En viktig oppgave for særorganene er kompetanseoverføring til distriktene. Flere politiledere ønsker her at særorganene inntar en tydeligere rolle på fagutvikling og innovasjon.

Gjennom dialog med landets tolv politimestre og ledelsen i særorganene har utvalget erfart store forskjeller i kompetansebehov mellom distriktene. Et fellestrekk er imidlertid behov for bistand på særlig kompetanse- eller teknologikrevende oppgaver innenfor blant annet kriminaltekniske og datatekniske undersøkelser og analyser og spaning. Det blir oppgitt jevnt behov for koordinering av internasjonalt politisamarbeid, som er særlig aktuelt med den sterke veksten i grenseoverskridende kriminalitet. I tillegg er det oppgitt et varierende behov for spesialkompetanse på en rekke kriminalitetsområder, særlig organisert og annen alvorlig volds- og sedelighetskriminalitet, datakriminalitet, økonomisk og finansiell kriminalitet og alvorlig miljøkriminalitet.

Dette kompetansebehovet innebærer samtidig en etterspørsel etter formaliserte strukturer for kompetanseoverføring. Tilbakemeldinger fra samtaler med politimestrene og utvalgets spørreundersøkelser tyder på at politidistriktene i hovedsak er fornøyd, og at kompetanseoverføring skjer både gjennom bistand og gjennom andre tiltak. Likevel etterlyses bedre strukturer og planer. De peker på at det er nærmest det motsatte som skjer når Kripos eller Økokrim velger å etterforske saker selv. Medarbeidere i politidistriktet der saken oppstår kan da gå glipp av de mulighetene til å bygge opp kompetanse som saken kunne ha gitt dersom den forble i det lokale distrikt, eventuelt med bistand på stedet.

13.7 Etterforskning og påtale

Med hjemmel i påtaleinstruksen kan både Kripos og Økokrim initiere egen etterforskning i og på tvers av politidistriktene.

Det er likevel som nevnt ulike oppfatninger blant politiledere og andre interessenter, innenfor og utenfor politietaten, om hvorvidt politiets særorganer bør ha myndighet til dette.

Enkelte politimestere mener det oppsto et markant skifte da Kripos etter omorganiseringen i 2005 fikk myndighet til å etterforske og påtale egne saker. Det blir uttrykt bekymring for en utvikling der enkelte særorgan kan velge krevende saker som kan gå på bekostning av bistandsevnen til politidistriktene, slik flere delvis opplever med Økokrim i dag. Flere politiledere mener derfor at en større del av sakene gjerne kan bli flyttet ut til distriktene sammen med ressursene, slik at kunnskapsdeling og kompetanseoverføring med politidistriktene skjer kontinuerlig.

13.8 Styringsstruktur

Flere politiledere peker på at uklare styringslinjer er en utfordring med dagens særorganstruktur. Samtidig gjør særorganenes ulike egenart og autonomi at PODs eierskap også blir forskjellig. Det blir derfor pekt på at rendyrking av oppgaver og ansvar kan klargjøre tydeligere hva særorganene skal gjøre for POD og for politidistriktene, herunder rolleavklaring mellom fagavdelinger i POD, særorganene og politidistriktene.

Det er her bred enighet om at fremtidige bistandsenheter bør være sidestilt med politidistriktene i politistrukturen, men det blir samtidig stilt spørsmål om hvilken status disse enhetene bør ha sammenlignet med øvrige underliggende politiorganer som NID, Grensekommissæren, PIT og PFT.

13.9 Særlig om Politihøgskolen

Politihøgskolen (PHS) skiller seg på mange viktige områder fra de øvrige av politiets særorganer. For det første er ikke PHS primært verken en bistands- eller etterforskningsenhet og driver heller ikke direkte kriminalitetsbekjempelse. Politihøgskolens primære oppgave er å være styrkeprodusent for norsk politi, og selv om dette kan anses som en «særlig» politioppgave, må det i første rekke anses å være mer en støttefunksjon.

Dette er også i tråd med anbefalinger i Politianalysen (NOU 2013: 9), som mente det var nødvendig å etablere et tydelig skille mellom særorganfunksjoner og støttetjenester til politidistriktene, og at støttetjenester ikke bør bli organisert som et særorgan.11

Rektor ved PHS gir uttrykk for at høyskolen ikke er veldig opptatt av definisjonen «særorgan». PHS driver riktignok en form for bistand til distriktene i form av utdanningstilbud og er på mange måter et nasjonalt kompetansesenter. Slik sett er det ikke noe ønske om å få redusert sin rolle, men først og fremst å være definert som en høgskole. Uavhengig av kategorisering blir det fremhevet at rektor ved PHS fortsatt bør være en del av ledergruppen til politidirektøren.12

Utvalget anbefaler dermed at Politihøgskolen omdefineres til en støttefunksjon. Dette berører ikke Politihøgskolens oppgaver eller funksjon, men er etter utvalgets mening en mer dekkende beskrivelse for Politihøgskolens oppdrag som politiets styrkeprodusent. Det henvises til kapittel 7 for nærmere redegjørelse.

13.10 Politimestrenes forslag

I utvalgets samtaler med politimestrene ble det foreslått følgende viktige kjennetegn for fremtidige særorgan:

  • samlet spesialistmiljø på bestemte fagområder

  • nasjonalt, saklig begrenset ansvar der det ikke naturlig ligger i politidistriktene

  • oppgaver som krever spesiell kompetanse eller ressurser

  • påtalemyndighet

  • bistandsressurser for distriktene

  • internasjonalt kontaktpunkt

  • kompetansesenter

  • egne saker. Imidlertid bør porteføljen være begrenset og særorgan bør ikke fritt kunne velge saker. Det er etterlyst klarere kriterier på dette området.

Særorganenes nasjonale oppgaver:

  • må ha størst mulig nærhet til jobben som skal gjøres, og dette bør gjelde generelt

  • må tolke samfunnsoppdraget videre enn politianalysen legger opp til

  • må vektlegge politiets ti grunnprinsipper

Med nye, større politidistrikter bør også flere oppgaver overføres fra særorganene til politidistriktene.

13.11 Utvalgets vurderinger

Staten har overordnet ansvar for å sørge for samfunnets behov for polititjenester. Dette er nedfelt i politilovens formålsbestemmelse13 og skal bidra til at politiet gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet er et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd.

Samtidig er hovedregelen for fordeling av beslutningsmyndighet og ansvar for oppgaver og saksbehandling i norsk offentlig forvaltning delegering til lavest mulig effektive nivå.14 Prinsippet kommer til uttrykk gjennom blant annet påtaleinstruksens hovedregel § 1-1 om at en straffbar handling som alminnelig regel etterforskes og påtales i det distrikt hvor handlingen antas foretatt. Samtidig følger det unntak fra hovedregelen i påtaleinstruksen som gir både Kripos og Økokrim rett til selv å overta saker på bestemte vilkår. Samtidig har flere, i lys av nærpolitireformen, etterlyst tydeligere kriterier for hvilke saker som hører hjemme i de enkelte politidistriktene, og hvilke som hører hjemme i særorganene.

Utvalget har gjennom samtaler med politiledere og gjennom utvalgets spørreundersøkelser identifisert to viktige utfordringer som bidrar til å motvirke effektiv delegering til laveste nivå:

  • overlappende oppgaver og ansvar mellom nasjonalt og lokalt nivå

  • internfakturering for nabohjelp

Overlappende oppgaver og ansvar

Utvalget registrerer at flere av særorganene har overlappende oppgaver og ansvar med politidistriktene som prinsipielt kan lede til målkonflikter.

På trafikksikkerhetsområdet har distriktene og UP under utøvelsen et fullt ut overlappende geografisk ansvar. Til grunn for dette ligger både UPs egen instruks samt en egen instruks fra Politidirektoratet som hjemler politiets samlede innsats.

Det samme gjelder for PU. På utlendingsfeltet kan PU foreta utlendingskontroll i distriktene parallelt med lokalt politi.

Begge særorganene kan selv iverksette tiltak uten forutgående bistandsanmodning, men dette forutsetter rutinemessig orientering og eventuell avklaring i forkant.

Politimestrene kan vise til enkelte eksempler på målkonflikter,15 og de fleste mener med dette at dagens struktur er egnet til å skape slike spenninger dersom det ikke opprettholdes en god dialog mellom politidistriktene og særorganene. Dette gir en grunnleggende sårbarhet. Samtidig blir det reist prinsipielle spørsmål om hvilken myndighet politimesteren skal ha i eget distrikt. Dette henger igjen nært sammen med politireformens mål om å skape mer robuste politidistrikter. Flere politimestre fremhever derfor at en naturlig konsekvens er at dette bør innebære mer ansvar til hvert politidistrikt og dermed mindre behov for overlappende ansvarsområder med særorganene. Dette vil også være i tråd med hovedregelen for fordeling av beslutningsmyndighet og ansvar for oppgaver og saksbehandling i norsk offentlig forvaltning – delegering til laveste mulige effektive nivå.

Dette innebærer en negativ avgrensing ved at oppgaver og ansvar som utgangspunkt legges til politidistriktene, og at unntak fra hovedregelen må begrunnes særskilt. Samtidig bør en slik hovedregel gi rom for en dynamisk tilnærming til arbeidsdelingen ved at mer robuste og kompetente politidistrikt stadig bør kunne påta seg mer ansvar og oppgaver. Dette vil bidra til lokal kompetanseutvikling og samtidig gi bistandsenhetene økt rom og kapasitet til å heve og videreutvikle sin spisskompetanse. I tillegg vil dette bidra til å styrke nærpolitireformens mål om mer enhetlige polititjenester og mer kompetente fagmiljøer nærmest mulig brukerne som er rustet til å møte dagens og morgendagens utfordringer knyttet til kriminalitet og samhandling.

Finansiering av bistand og nabohjelp

Når det enkelte politidistrikt opplever mangel på kapasitet eller kompetanse, er det mulig å anmode om bistand fra særorgan eller nabohjelp fra annet politidistrikt. Politidistriktenes adgang til nabohjelp er regulert i Politiets beredskapssystem (PBS), der det heter at dette skal «avtales»,16 og praksis er å internfakturere det anmodende distrikt. I en politietat med ressursutfordringer og høye krav til effektivitet kan dette virke disiplinerende, men fordeling av kapasitet og kompetanse kan i perioder være i utakt med kriminalitetsutfordringer i det enkelte distrikt. Av den grunn er det viktig med fleksible ordninger som bidrar til å ivareta statens ansvar for å «sørge for den polititjeneste samfunnet har behov for» jf. Politiloven § 1.

Prinsipielt vil politidistriktene anmode om bistand grunnet kompetansemangel, mens nabohjelp ofte er regnet som ren ressursforsterkning. Likevel kan dette gli noe over i hverandre. Som tidligere nevnt (kapittel 5) opplyser politiledere overfor utvalget at det ofte er enklere å anmode om bistand fra særorganene enn fra andre politidistrikter. Dette blir gjerne begrunnet med at nabohjelp blir internfakturert, mens bistand fra særorganene ikke blir belastet det anmodende distrikt, og dermed oppleves som «gratis». I enkelttilfeller kan også nabohjelp være mer tid- og ressurskrevende for politidistriktet som er anmodet om bistand. Når særorganer i enkelttilfeller kan mangle kapasitet for å oppfylle anmodningsforespørslene, og politidistriktene ikke har midler til å dekke kostnadene ved nabohjelp, kan dette i ytterste konsekvens føre til at politidistriktene ikke evner å «være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig», slik loven foreskriver.17 Likevel oppgir fem av landets tolv politimestre, i utvalgets kompetansekartlegging, at eget bistandsbehov i «stor grad» eller «meget stor grad» kan dekkes gjennom nabohjelp. Samtidig oppgir noen at nabodistriktene ikke har bedre forutsetninger for fagutvikling, eller at geografiske forhold og store avstander gjør nabohjelp uhensiktsmessig. Utvalget ser dermed at dagens praksis med internfakturering kan bidra til å motvirke politilovens intensjon om at «staten skal sørge for den polititjeneste som samfunnet har behov for».18 Imidlertid er det også nødvendig å være oppmerksom på andre faktorer som er til hinder for mer effektiv nabohjelp, som eksempelvis at ressursene ikke er tilgjengelige eller ikke oppleves som tilstrekkelig «gripbare».

Utvalget er kjent med at POD har ulike kompenserende tiltak som skal motvirke uheldige sider med ujevn fordeling av ressurser og kompetanse mellom politidistriktene. For å nå målet om et enhetlig politi med mer lik polititjeneste i hele landet kan gode grunner derfor tale for å etablere ordninger og retningslinjer som gjør nabohjelp kostnadsfritt. En slik sentral funksjon kan i seg selv skape et ekstra ledd som binder midler sentralt, slik at det blir mindre til fordeling, men utvalget mener tiltaket vil bidra til å utjevne forskjeller. I tillegg er det viktig å bidra til en kultur for endring i politidistriktene som gjør det enklere å omdisponere ressurser. Særlig er dette viktig ved større hendelser, eksempelvis ved asyltilstrømningen over Storskog i 2015. Dette forutsetter at politidistrikter som blir anmodet om nabohjelp og har kapasitet til å avgi dette, blir kompensert på annen måte gjennom bevilgninger eller andre overføringer fra POD. Utvalget mener at dette også bør omfatte Teknisk-taktisk spaning (TTS) og Undercover (UC), som i dag er underlagt Oslo politidistrikt. På denne måten, og med god behovsbasert ressursplanlegging, er det mulig å nærme seg målet om mer like polititjenester i hele landet slik at samfunnets samlede behov for polititjenester blir godt ivaretatt.

Utvalget har også vurdert om politidistriktene bør bli direkte belastet for bistand fra særorganene. Som utgangspunkt mener utvalget at distriktene bør være selvhjulpne, og at det derfor kan være både prinsipielt riktig og disiplinerende å bære kostnadene for all bistand selv. Samtidig er kompetansen ulikt fordelt, og behovet kan endre seg fra år til år. For at relevant bistand skal være tilgjengelig ved behov for det enkelte politidistrikt, kan det være mer hensiktsmessig at ressursene forvaltes sentralt av bistandsenheten. Dette må likevel innebære at bistandsenhetene kan avslå bistandsanmodninger med bakgrunn i saklige prioriteringer.

Det er i dag vanlig at særorganene også stiller krav til innsats fra politidistriktene selv ved bistandsoppdrag. Dette vil være en avlastning for det sentrale organ, men er også viktig for å synligjøre ressursprioriteringer fra politidistriktene i den enkelte sak. Fordelen er at det virker kompetanseoppbyggende når egne lokale krefter arbeider sammen med særorganet. Nærmere dialog om praktisk håndtering i det daglige bør legges til styringsdialogen mellom POD og politidistriktene – i samråd med påtalemyndigheten. Utvalget mener derfor at politidistriktene heller ikke i fremtiden bør bli belastet for slik bistand.

13.12 Utvalgets anbefalinger

Utvalget anbefaler at det blir ryddet opp i begrepsbruken for PODs underliggende enheter som ikke er del av politidistriktene, for å tydeliggjøre den bistandsfunksjon de primært utgjør.

Utvalget anbefaler dermed at dagens særorganer, med unntak av Politihøgskolen, omdefineres til nasjonale bistandsenheter som skal bidra til mer like polititjenester i hele landet gjennom å ha:

  • spesialistkompetanse på særlig kompetanse- eller teknologikrevende kriminalitetsområder, saker av prinsipiell karakter og saker som krever utstrakt internasjonalt samarbeid

  • avgrenset selvstendig ansvar for etterforskning av egne saker, med hjemmel i påtaleinstruksen. Hovedregel bør være at etterforskning av saker ligger til det enkelte politidistriktet, og unntak må begrunnes særskilt, jf. utvalgets forslag til presisering av påtaleinstruksen § 1-1. Vurderingskriterier bør særlig vektlegge utgangspunktet om at oppgavene bør bli løst lokalt. Dersom sakens kompleksitet eller andre forhold, herunder effektivitet og hensiktsmessighet tilsier det, bør saken likevel vurderes overført til et annet politidistrikt eller en nasjonal enhet

  • definert ansvar for innovasjon innen fag- og metodeutvikling på sine avgrensede kriminalitetsområder, og som bidrar til bedre samhandling mellom politidistrikt og nasjonal bistandsenhet, og dermed mer lik oppgaveutførelse og polititjeneste i hele landet. Fagansvaret er nærmere behandlet i kapittel 16

  • nasjonalt ansvar for å utarbeide nasjonale trusselvurderinger og kriminaletterretning

  • status som nasjonalt kompetansesenter med særlig ansvar for kompetanseoverføring til politidistriktene etter nærmere prinsipper og retningslinjer gitt av POD

  • nasjonalt og internasjonalt kontaktpunkt med koordineringsansvar på sine fagområder

Forstått slik bør bistandsenhetene plasseres på samme nivå som politidistriktene i organisasjonsmodellen. Det er heller ikke gitt noen instruksjonsmyndighet til noen av særorganene som tilsier at de skal ligge på annet nivå enn politidistriktene.

Utvalget anbefaler dermed at følgende kriterier blir lagt til grunn for å legge politioppgaver til en nasjonal bistandsenhet:

  • Oppgavene eller kriminalitetsområdet forekommer sjelden, er komplekse, ressurskrevende eller prinsipielt vanskelige, og det er derfor ikke hensiktsmessig at de er lagt til et politidistrikt.

  • Kriminalitetsområdet er grenseoverskridende eller distriktsovergripende og hører ikke naturlig hjemme i et politidistrikt.

  • Kriminalitetsområdet har internasjonalt tilsnitt og forgreininger av betydning som gjør ressursinnsatsen særlig krevende.

Utvalget mener avgrensingen av nasjonal spisskompetanse likevel bør åpne for å tildele nasjonalt ansvar til enkelte politidistrikt ut fra prinsippet om «største bruker». Det er dels gjort i dag for straffesaker knyttet til kontinentalsokkelen samt at Oslo politidistrikt forvalter en rekke nasjonale oppgaver.

Kriterier for å legge politioppgaver til et politidistrikt med nasjonalt ansvar, jf. politiloven § 16 andre ledd nr. 3:

  • Distriktet eller distriktene har en særskilt kompetanse eller særskilte ressurser på området som gjør det lite hensiktsmessig å legge oppgaven eller ansvaret nasjonalt. For enkeltstående oppgaver kan mulighet for nabohjelp være del av vurderingsgrunnlaget.

  • Området trenger særlig helhetsansvar og er for lite til at det bør utvikles parallellkompetanse i tolv distrikt.

  • Spesielle geografiske eller faglige hensyn gjør seg gjeldende.

Endringer i påtaleinstruksen

Utvalget mener at påtaleinstruksens bestemmelse om stedlig fordeling av saker bør forsterkes ved at ordlyden endres for å understreke at de tolv nye politidistriktene har totalansvar for etterforskning og påtale i eget distrikt, i tråd med nærpolitireformens intensjoner.19

Dette innebærer at utvalget foreslår påtaleinstruksen § 1-1 endret.

Nåværende bestemmelse har følgende ordlyd: «En straffbar handling skal som alminnelig regel etterforskes og påtales i det distrikt hvor handlingen antas foretatt.»

Utvalget foreslår følgende nye ordlyd: «En straffbar handling skal som hovedregel etterforskes og påtales i det distrikt hvor handlingen antas foretatt.»

Utvalget mener endringen i ordlyd fra «alminnelig regel» til «hovedregel» innebærer en presisering som gir klarere og bedre retning på bestemmelsen og bedre ivaretar hensynet til politimestrenes totalansvar slik nærpolitireformen forutsetter. Etterforskningen bør begynne i det aktuelle politidistrikt.

Som følge av dette foreslår utvalget endringer i påtaleinstruksen kapittel 35 om ansvar for etterforskning og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet.

Nåværende § 35-1 (2) har følgende ordlyd: «Innen sitt område kan enheten overta sak fra lokal påtalemyndighet og påbegynne etterforsking av eget tiltak.»

Utvalget mener ordlyden ikke i tilstrekkelig grad åpner for dialog og samvirke mellom Økokrim og politidistriktene i oppgave- og ansvarsdelingen.

Utvalget mener det er nødvendig å gi hovedregelen et reelt innhold som ivaretar totalansvarsprinsippet, og understreker at bistand og samarbeid med det enkelte politidistrikt må være utgangspunktet. Samtidig er slike saker ofte ressurskrevende, slik at det av ressursmessige hensyn kan være hensiktsmessig for Økokrim å overta saken. Disse hensyn bør avveies mot mål om lokal kompetansebygging. Dette er også viktig for å kunne opprettholde trykket på bekjempelse av økonomisk kriminalitet i alle politidistrikt.

Utvalget mener denne ordlyden i påtaleinstruksen § 35-1 (2) bør endres til: «Innen sitt område kan enheten etter nærmere kriterier fastsatt av Politidirektoratet og Riksadvokaten overta en sak fra lokal påtalemyndighet og påbegynne etterforskning av eget tiltak.»

Ved å føye til «etter nærmere kriterier fastsatt av Politidirektoratet og Riksadvokaten» får hovedregelen etter utvalgets mening et tydeligere innhold, samtidig som det understrekes at bistand og samarbeid med det enkelte politidistrikt må være utgangspunktet.

Det bør utover dette utvikles et tydeligere kriteriesett for de vurderingene som ligger til grunn for når en sak skal behandles lokalt, og når en sentral enhet skal overta. Utvalget viser til Statsadvokaten for Særlig Økonomisk og International Kriminalitet (SØIK) i Danmark, hvor det er utarbeidet slike kriterier med egen poengskala for å beslutte hvor saken best hører hjemme (se figur 13.1).

Figur 13.1 Kriterier for saksinntak hos SØIK i Danmark

Figur 13.1 Kriterier for saksinntak hos SØIK i Danmark

Kilde: SØIK

Avhengig av politidistriktenes modenhet på bestemte områder kan et tilsvarende kriteriesett justeres over tid slik at det er tydeligere gjennomsiktighet for hvilke saker som er best egnet til å bli håndtert i hjemmehørende politidistrikt, og hvilke saker som er best egnet til å bli håndtert av et særorgan. Samtidig bør vurderingen ikke være til hinder for at saken i størst mulig grad kan bli håndtert i hjemmehørende politidistrikt, men med nødvendig bistand fra bistandsenhet der dette etter en helhetsvurdering anses som mest hensiktsmessig. Det avgjørende hensyn bør her være om tiltaket gir viktig og effektivt bidrag til lokal kompetanseheving.

Utvalget ønsker en tilsvarende endring i påtaleinstruksen § 37-1 (2) for saker innen organisert og annen alvorlig kriminalitet ved at ordlyden endres fra: «Innen sitt område, jf. § 37-3 kan enheten foreta etterforskning av eget tiltak og overta en sak fra andre i samsvar med reglene i dette kapittelet.» til følgende nye ordlyd: «Innen sitt område, jf. § 37-3 kan enheten etter nærmere kriterier fastsatt av Politidirektoratet og Riksadvokaten foreta etterforskning av eget tiltak og overta en sak fra andre i samsvar med reglene i dette kapittelet.»

Utvalget mener for øvrig at nevnte kriteriesett også er velegnet for saker innen organisert og annen alvorlig kriminalitet.

14 Effektivisering og forbedring

14.1 Et mer effektivt politi

Mandatet ber utvalget vurdere effektiviseringstiltak og identifisere mulige innsparinger. Det følger av regjeringsplattformen og Perspektivmeldingen (Meld. St. 29 (2016–2017))20 at med en aldrende befolkning og lavere oljeinntekter vil det i kommende år måtte stilles større krav til effektiv ressursbruk i offentlig sektor.

Produktivitetskommisjonen sier i sin andre rapport (NOU 2016: 3) at omfattende politisk og administrativ delegering og målstyring har skapt kontrollbehov og rapporteringskrav som har medført flere byråkratiske prosesser og årsverk. Samtidig peker kommisjonen på behov for tiltak som kan gi økt effektivitet og bedre lokale tilpasninger.21

Produktivitetskommisjonen peker på at en stor offentlig sektor og et høyt lønnsnivå gjør at kravene til effektivitet bør være høyere i Norge enn i andre land. Regjeringens avbyråkratiserings- og effektiviseringskutt (ABE-kutt) som ble innført i 2014 omfatter også politietaten.

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) kartla i 2016 utviklingen i antall ansatte i sentral statsforvaltning for perioden 2009–2015. Kartleggingen viste nesten 17,5 prosent økning, fra 17 865 ansatte i 2009 til 20 986 ansatte i 2015. Særorganene Kripos og Økokrim har i samme periode hatt en samlet økning i antall ansatte på henholdsvis 24 og 20 prosent. Som det fremgår av figur 14.1 under har antall ansatte i PU økt kraftig, spesielt etter 2014. I perioden 2009–2016 har PU hatt en bemanningsvekst på 221 prosent. Til sammenligning økte antall ansatte i Politidirektoratet med 80,6 prosent. Tallet inkluderer ikke innleide eksterne.

Figur 14.1 Antall ansatte i POD og politiets særorganer

Figur 14.1 Antall ansatte i POD og politiets særorganer

Kilde: Norsk senter for forskningsdata.

Regjeringens avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform skal bidra til mer effektiv statlig drift og skape rom for bedre prioriteringer i statsbudsjettet. Endring i organisasjonsstruktur kan være et effektivt virkemiddel for å oppnå dette, men andre virkemidler, som digitalisering og endring av arbeidsprosesser, kan også være effektivt.

Kombinasjonen av etterslep på investeringssiden og krav til effektivisering, samt en stor andel øremerkede midler og krav til bemanningsøkning, har gitt politiet begrenset handlingsrom for investering og utvikling. Siden 2008 har det vært et mål å øke politibemanningen i henhold til en bemanningsnorm tilsvarende to politiansatte per tusen innbyggere på nasjonalt nivå.22 Samtidig har politiet en arbeidsintensiv tjenesteproduksjon der personellkostnader utgjør om lag 80 prosent av budsjettrammen både i politidistriktene og i særorganene.23 Bemanningsnormer kan føre til for dårlig oppmerksomhet på effektiv ressursbruk, gjennom at ressursbruken, herunder økningen i politistillinger, blir et mål i seg selv.24

Tilførsler av øremerkede midler til å opprette nye politistillinger har de siste årene gitt god tilgang på politibetjenter i særorgan og politidistrikt.25 Perioder med økende tilførsel av personell krever at det legges kontinuerlig vekt på organisasjonstiltak og tilpasning av arbeidsprosesser for å sikre effektiv ressursutnyttelse.

Det har de siste årene vært god tilgang på nyutdannede politibetjenter, men som følge av at bemanningsnormen innfris i 2019/2020, forventes en påfølgende reduksjon i studentopptaket.26 Følgelig kan politiet forvente økt press på å optimalisere utnyttelsen av politiressurser. I tillegg inngår tiltak for å etterleve kravene i avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen.27

14.2 Rom for digitalisering

Gjennom intervjuer og samtaler med ledelsen i særorganene, ledelsen i politidistriktene, kontrollorganer og andre interessenter har utvalget erfart at det kan være rom for å automatisere arbeidsprosesser gjennom digitalisering, noe også produktivitetskommisjonen har poengtert.28 Eksempelvis legger teknologiutviklingen til rette for økt automatisering av trafikksikkerhetsarbeidet. Automatisk trafikkontroll er allerede utbredt, og et påbud om alkolås i buss og minibuss er ute på høring per mai 2017.

I løpet av de kommende 20 år er det grunn til å anta at inntredenen av autonome kjøretøy vil redusere risikoen for trafikkovertredelser og ulykker vesentlig. Større grad av teknologiunderstøttelse av trafikksikkerhetsarbeidet vil følgelig redusere behovet for operativt mannskap. Utnyttelse av den teknologiske utviklingen forutsetter ofte endrede arbeidsprosesser og arbeidsoppgaver og eventuelt vridning av ressurser til andre områder, eksempelvis gjennom omorganiseringer.29

Teknologirådet peker eksempelvis i sin rapport Forutseende politi (2015) på de muligheter dataanalyser kan gi for å styrke politiets arbeid med forebygging og bekjempelse av flere typer kriminalitet.

Riksrevisjonens undersøkelse av gevinstrealisering i statlige IKT-prosjekter fant at få virksomheter dokumenterer gevinstrealisering gjennom digitalisering.30 Tilbakemeldinger fra ledelsen i særorganene tyder på at dette også gjelder i politiet.

14.3 Anskaffelser som strategisk verktøy

Et annet viktig grep for bedre måloppnåelse og effektiv verdiskaping er å bruke anskaffelser som strategisk verktøy. Politiet har et omfattende og dynamisk samfunnsoppdrag, noe som også gjenspeiles i politiets anskaffelsesbehov. Virkemidlene til å bekjempe kriminalitet ventes å bli stadig mer utstyrs- og teknologiintensive i takt med samfunns- og teknologiutviklingen for øvrig. Politiet er siden 2013 årlig blitt tildelt ca. 350 nye politistillinger. Politidirektoratet har i samtaler med utvalget påpekt betydningen av en satsing på å gjeninnhente investeringsetterslepet på IKT, i tillegg til satsingen på politiet i form av flere politiårsverk.

Gjennom Politiets fellestjenester (PFT)31 gjør politiet en rekke sentraliserte felleskjøp som effektivt skal bidra til å kutte kostnader. Både bredden og spissene i politiets oppgaveløsning tilsier at den sentrale anskaffelsesfunksjonen i PFT vil ha behov for å trekke på aktuelle fagmiljøer innenfor enkeltområder. Det kan også være tilfeller hvor det er fagmiljøet selv som forestår anskaffelsen. Dette er også påpekt av Teknologirådet (se også kapittel 10). Bruk av offentlig innkjøpsmakt kan også bidra til innovative løsninger.32

Særorganene er alle tilknyttet et uformelt fagnettverk innenfor anskaffelsesområdet, der også både PST og PFT inngår. Det avholdes samlinger ca. hvert kvartal der det utveksles informasjon og erfaringer av betydning for fagområdet. Også på overordnet nivå er det på anskaffelsesområdet planlagt et samarbeid mellom dagens særorganer.

Strategisk bruk av anskaffelser forutsetter en sterk bevissthet blant lederne i fagmiljøene. Utvalget erfarer at bevisstheten om potensialet i strategisk bruk av offentlige anskaffelser varierer blant lederne i politiets særorganer. Den største utfordringen synes likevel å være knyttet til balansegangen mellom hensyn til spesialiserte behov på den ene siden og behov for sentraliserte avtaler på den andre.

Økokrim gir uttrykk for at bruk av PFT og sentrale avtaler ikke alltid gir de beste betingelsene. Dette handler for det første om at Økokrims behov ikke alltid er sammenfallende med politiets behov, dernest at egne behov og prioriteringer ikke blir tilstrekkelig vektlagt. Samtidig deltar Økokrim aktivt i enkelte kravspesifikasjoner og anskaffelsesprosesser som kjøres av PFT. Erfaringen så langt er at bruk av PFT og sentrale avtaler synes å gi besparelser for politietaten som helhet, men i liten grad for Økokrim som særorgan. En viktig årsak synes å være at de sentraliserte avtalene ofte er så omfattende at de vanskelig kan ta høyde for Økokrims spesialiserte behov, blant annet for avansert IT-utstyr som skiller seg fra PIT, og særavtaler har derfor ofte gitt bedre betingelser.

Forskjeller viser seg også på mer generelle områder. I forbindelse med ny avtale om kontormøbler ble budsjettrammen redusert med 40 prosent, men ny avtale kompenserte ikke for dette. Tilsvarende erfaring opplevde Økokrim i forbindelse med ny avtale på reisebyråtjenester. Et annet eksempel er siste sentrale avtale på høyvolums kopi/print/skann, som ble godt tatt i mot i politietaten, men som medførte dårligere betingelser for Økokrim.

Økokrim oppgir at anskaffelser i noen grad blir brukt strategisk for å oppnå bedre løsninger, økt effektivitet og innsparinger, først og fremst innen IT. Samtidig blir det opplyst at det ikke foreligger en egen anskaffelsesstrategi. Dette er en integrert del av Økokrims generelle virksomhetsstrategi.

En viktig utfordring er at Økokrims behov ofte ikke blir dekket av såkalt hyllevare. I stor grad er det nødvendig med spesialtilpasninger. Dette gjelder spesielt for programvare for analyse og håndtering av databeslag. I mange tilfeller vil ikke ett enkelt produkt løse behovet, og det kan gjerne være behov for flere hurtige anskaffelser. Erfaring viser at det ofte ikke er marked for slike produkter i Norge. Dette mener Økokrim er utfordrende, fordi både pris og support samt mulighet for å påvirke støtte for nye enheter, protokoller er nødvendig. Økokrim opplever derfor at direkte kontakt med utenlandsk leverandør erfaringsmessig ofte er å foretrekke.33

Kripos har i likhet med Økokrim en del store anskaffelser som er så spesifikke og teknologisensitive at det er nødvendig å involvere egne fagmiljøer på et tidlig stadium. I mange tilfeller er det også nødvendig med samarbeid og kunnskapsdeling både nasjonalt og internasjonalt i forkant av en anskaffelsesprosess. Et slikt forpliktende samarbeid, særlig internasjonalt, forutsetter at Kripos oppfattes som en relevant aktør. For Kripos er det avgjørende med egen kapasitet for å gjøre relevante vurderinger av kravspesifikasjoner, fordi flere av Kripos’ fagfelt er svært spisset, og baserer seg på teknologi i rask utvikling. Mange av Kripos’ områder er også preget av høy risiko, og Kripos’ troverdighet er i stor grad knyttet til kvalitet. Dette er utfordrende når en del av metodene er under kontinuerlig innovasjon. Kripos må derfor nøye vekte kriteriene kvalitet opp mot pris, men Kripos’ erfaring så langt er at dette møter liten forståelse hos PFT, som etter deres mening i for stor grad vektlegger pris.

Kripos’ foreløpige erfaring med sentraliserte innkjøp er at gevinstene antas å være større for politidistriktene. En bedre rolledeling mellom PFT og Kripos kan endre forutsetningene noe, men ettersom det for Kripos’ del fortsatt vil være områder der deres egne fagfolk legger premissene, anser Kripos det som lite regningssvarende å bygge en slik spisskompetanse i PFT. Som følge av dette vil det heller ikke være unaturlig at det også i fremtiden vil være anskaffelser som foretas av Kripos alene.

I likhet med Økokrim opplever også Kripos at ny avtale knyttet til reisebyrå og hotell ikke innebærer reell innsparing sammenlignet med tidligere avtaler, til tross for at Kripos har relativt høy reiseaktivitet.

Strategisk bruk av anskaffelser er ledelsesforankret i Kripos gjennom prosess og interne retningslinjer, men ikke nedfelt i egne strategidokumenter.34

Utrykningspolitiet (UP) har i løpet av det siste tiåret erfart at PDMT/PFT i enkelttilfeller har manglet både kapasitet og kompetanse til å følge opp strategiske behov for anskaffelser. Dette har omfattet anskaffelse av spesielle sivile kjøretøy, automatisk nummerplategjenkjenningsutstyr (ANPR) samt delvis nytt videoutstyr og analyseverktøy for spyttprøver. I disse tilfellene har UP derfor selv gjennomført hele anskaffelsesprosesser, men med noe merkantil juridisk støtte fra PFT (tidligere PDMT).

UP oppgir selv at de bruker anskaffelser som strategisk virkemiddel, både innenfor digitalisering og verktøy for effektiv polititjeneste på vei, for eksempel gjennom kravspesifikasjoner til innkjøp av utstyr eller tjenester og til å anskaffe og bruke ny teknologi som dataløsninger i kjøretøyene (Scireduct og ANPR) og elektronisk forenklet forelegg og gebyr. UP har også forankret anskaffelser som del av sin overordnede strategi Veien mot 2018.

UP mener at en sentral utfordring for effektiv bruk av anskaffelser som strategisk verktøy er at POD i liten grad involverer nasjonal ledergruppe (NLG) i prioriteringen av nasjonale anskaffelser. Som et eksempel nevner UP et anskaffelsesprosjekt for såkalte cruise lights (svakt blålys ved kjøring i tettbebygde områder i mørket for å varsle publikum om at politiet er i området), som ble gjennomført uten at det ble gjort en grundig nasjonal behovsanalyse. Samtidig oppgir UP at de i flere år har spilt inn behov for å digitalisere forenklede forelegg og gebyr som reaksjon på overtredelser langs veien.35

Politiets utlendingsenhet (PU) er for tiden i en prosess med å overføre lokale avtaler til PFT og har som mål at de aller fleste avtalene i fremtiden vil være innenfor rammen av sentralt inngåtte avtaler. Samtidig peker PU på at det er rom for bedre å ta ut effekt av sentralt inngåtte rammeavtaler lokalt i PU.

PUs satsinger og investeringer senere år relatert til tekniske undersøkelser og analyser av elektroniske spor er et godt eksempel på hvordan anskaffelser er benyttet som strategisk virkemiddel. Anskaffelsene har resultert i effektive verktøy og metoder i arbeidet med identitetsfastsettelse, som bidrar til effektiv kriminalitetsbekjempelse. Dette er eksempel på et område hvor aktuelle fagmiljøer bør involveres i de sentrale anskaffelsesprosessene.

Gjenbruk av informasjon er et annet strategisk element. PU har arbeidet mye med integrasjoner mellom ulike systemer. For å løse ulike IT-behov arbeider PU både i «politisporet» og i «UDI-sporet». PU søker å være en pådriver for gjenbruk av funksjonalitet, for eksempel i utvidelse av UDIs arkivløsning, der man legger til rette for elektronisk lagring av lydopptak, elektronisk booking av tolker mv.

PU ser samtidig utfordringer knyttet til effektiv bruk av anskaffelser. Særlig blir det pekt på at manglende sentrale avtaler og begrenset mulighet til å påvirke vilkår og rammer i foreliggende avtaler kan resultere i at anskaffelser går utenom etablerte avtaler.

Samtidig peker PU på at sentralisering av anskaffelser i politiet gir god anledning til å etablere et nytt og helhetlig styringssystem for fagområdet. En sentralisert oversikt på innkjøpssiden gir mulighet for bedre styring og prioritering og er særlig viktig når anskaffelser må gjennomføres på kort varsel. For PUs virksomhet kan for øvrig størrelsen på oppgavevolumet variere kraftig. PU viser her til at Statens innkjøpssenter kan være en viktig aktør som kan utfylle PFTs rolle, og at innkjøpssenteret fra september 2017 planlegger å ha tilrettelagt for elektroniske bestillinger knyttet til inngåtte statlige rammeavtaler.

For egen del har ikke PU etablert en egen anskaffelsesstrategi, men de har etablert lokale systemer og rutiner for å sikre at anskaffelser skjer på en effektiv og forsvarlig måte, hovedsakelig i tilknytning til budsjettprosessen, som er forankret i PUs ledermøte.

Politihøgskolen (PHS) er som høgskole avhengig av å gjøre anskaffelser på en rekke områder som er atypiske for etaten for øvrig, og som ikke inngår i PFTs portefølje. Særlig gjelder dette anskaffelser knyttet til IKT, der PHS benytter avtaler som er inngått av UNINETT på vegne av universitets- og høyskolesektoren. PHS drifter sitt eget nett og gjør bruk av etatens rammeavtaler der det er mulig. Alternativt gjøres egne anskaffelser. PHS drifter bygg og anlegg på fire geografiske steder og har i sin campusforvaltning behov for å kjøpe tjenester knyttet til vedlikehold og ombygging/tilpasning av undervisningsrom og øvingsfasiliteter for å legge til rette for et best mulig læringsmiljø for studentene. I bruk av utstyr og teknologi til bruk i kriminalitetsbekjempelsen har PHS de samme behov som etaten for øvrig. Ofte vil det dreie seg om store volumer dersom anskaffelsen er direkte studentavhengig.

PHS er av den oppfatning at effektive anskaffelser i høyeste grad er et virkemiddel for å nå strategiske mål, der gode kravspesifikasjoner og anskaffelsesprosesser er av avgjørende betydning. Dette krever at virksomheten har egen bestillerkompetanse og kompetanse til å gjennomføre egne anskaffelsesprosesser dersom en sentralisert anskaffelsesfunksjon ikke kan benyttes. Som høyskole og del av etatens anskaffelsesprogram oppgir PHS det som en utfordring at kravspesifikasjoner som kan være betydningsfulle for egen virksomhet, ikke blir tatt hensyn til i den store sammenheng og således ikke bidrar til effektiv drift. Dersom alle anskaffelser skal gjennomføres av en sentralisert anskaffelsesfunksjon ut fra en forventning om at det er mest effektivt å samle fagkompetansen ett sted, vil det etter PHS’ mening være en utfordring å få gjennomslag og prioritet for virksomheter som har særskilte behov som kun berører egen virksomhet. Egne anskaffelser må således være mulig å gjennomføre. Flere særorgan vil eventuelt også ha felles behov som ikke sammenfaller med etatens behov, og vil kunne gjennomføre felles anskaffelser.

PHS har retningslinjer for anskaffelser som bygger på reglene for offentlige anskaffelser og etatens anskaffelsesstrategier. Retningslinjene har blitt gjort kjent i organisasjonen, er tilgjengelig på PHS’ intranett og inngår videre i rektors årlige interne disponeringsskriv til avdelingene. PHS har per i dag ikke identifisert behov for å utarbeide en egen anskaffelsesstrategi, men anser etatens og høgskolens interne retningslinjer som tilstrekkelige og formålstjenlige.

Økt lederfokus og større samordning mellom fagmiljøene legger til rette for stordriftsfordeler og synergieffekter i anskaffelser, noe som kan gi både økonomiske gevinster og kvalitetsgevinster. Tall fra Difi anslår at en slik målrettet og strategisk bruk av anskaffelser kan gi en årlig effektivitetsgevinst på minst 3–4 prosent.36 Dette frigjør ikke bare kapitalressurser, men også verdifull tid til andre oppgaver.

14.4 Innsparing i politiet

De siste årene har hele offentlig sektor, inkludert politiet, forholdt seg til årlige avbyråkratiserings- og effektiviseringskutt (ABE-kutt) på 0,7–1 prosent. For 2017 innebærer det et kutt på 180 millioner kroner. Dette skal være et insentiv for innsparing og effektivisering, men har også medført noen uheldige ringvirkninger. Politiet har ikke hatt forutsetninger til å møte kravene i avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen gjennom reelle effektiviseringstiltak. Resultatet er at politiets allerede begrensede budsjettmessige handlingsrom i realiteten har blitt ytterligere innsnevret.

I flere deler av politiet, inkludert særorganene, har dette ført til at tildelte nye stillinger har fått utsatt tiltredelse og i noen tilfeller forblitt ubesatt. Dette kan ha hatt innvirkning på kvalitet eller omfang på oppgaveløsningen.

Det er likevel store forskjeller mellom særorganene med hensyn til bemanningssituasjonen. PU tredoblet sin bemanning i perioden 2009–2016. Om lag halvparten av bemanningsøkningen til PU i perioden 2009–2016 har vært arbeidstakere under 35 år, hvorav en betydelig andel har vært nyutdannede.37 Verken UP eller Økokrim har opplevd særlig bemanningsvekst i samme periode, men ambisjonsnivå i mål- og resultatkrav har likevel økt.

Det er ofte betydelige transaksjonskostnader forbundet med opp- og nedskalering av årsverk, blant annet knyttet til rekrutterings- og opplæringskostnader. Erfaringer fra andre statlige virksomheter indikerer en totalkostnad på rundt 80 000 kr per ansettelse.38 Med den store usikkerheten knyttet til asyl- og migrantstrømmene er det risiko for at PU bemannes for «toppene», som medfører ineffektiv bruk av begrensede politiressurser. Eksempelvis var ressurstildelingen til PU i 2016 basert på en prognose på 33 000 asylankomster, mens resultatet ble i underkant av 3100.39 UDI anslår at antall asylsøkere i 2017 vil ligge mellom 3000 og 12 000 asylsøkere.40 Den opp- og nedskalering som PU har gjennomgått de siste årene har med disse forutsetningene medført betydelige kostnader.

Særorganene har ulike utgangspunkt når kravene til ABE-kutt blir vedtatt. UP har eksempelvis en liten administrasjon og et begrenset drifts- og investeringsbudsjett. Handlingsrommet oppgis dermed å være lite.

For de øvrige særorganene, der personellkostnadene utgjør rundt 75 prosent av budsjettrammen, vil det være vanskelig å foreta kutt uten at dette går utover enten bemanning eller investeringer. Difi peker i en rapport på at mange ansatte i offentlig sektor mener frigjøring av midler til investeringer kan være en viktig drivkraft i effektiviseringsprosessene.41 Særlig gjelder dette der det blir stilt krav til at investeringer skal tas innenfor rammen av eget budsjett, hvilket har vært vanlig i politiet.

Utvalget har imidlertid ikke grunnlag for å hevde at de etterslep i investeringer flere ledere i særorganene rapporterer om, følger av manglende evne eller vilje til å ta nødvendige investeringer innenfor rammen av eget budsjett.

14.5 Barrierer for mer effektive særorganer

Særorganene binder ressurser til avgrensede innsats- og ansvarsområder. Dersom særorganene er for snevert organisert, kan det utgjøre en barriere i møte med endringsbehov, og således en barriere mot effektiv utnyttelse av begrensede politiressurser. Politiets organisering bør gi fleksibilitet til fornying og tilpasning til endringer i rammebetingelser. Dette innebærer en organisering som gir insentiv og mulighet til å realisere gevinster som følge av teknologiutviklingen.

En kriminalitetsutvikling som går på tvers av politiets organisatoriske skiller, kan forvente å gi økt behov for koordinering mellom enhetene. Dette kan også gå på bekostning av kvalitet, eksempelvis ved at organisatoriske skiller fungerer som barrierer mellom fagmiljøer og således hindrer potensiell fagutvikling og synergieffekter.

Investeringsgapet

Store deler av politietaten har de siste årene opplevd at ressursene til utvikling og modernisering ikke har vært tilstrekkelig. Dette har blant annet sammenheng med et opplevd begrenset økonomisk handlingsrom. I tillegg innebærer krav til bemanningsvekst også binding av tildelt budsjett. I årene 2013–2017 har Stortinget bevilget øremerkede midler til 350 nye politistillinger hvert år for å nå et mål om to politiårsverk per 1000 innbyggere innen 2020. Flere politimestre mener imidlertid at bevilgningene ikke fullt ut dekker utgiftene for å tilsette politiårsverkene.

Politiet har de senere årene også blitt tildelt nye oppgaver som ikke har vært fullfinansiert, blant annet har straffesaksutgiftene (obduksjoner, analyser, undersøkelser m.v.) de senere år økt betydelig uten at det i tilstrekkelig grad har vært kompensert gjennom de årlige budsjettildelingene. Finansieringen av disse oppgavetildelinger har etaten forsøkt dekket gjennom effektiviseringstiltak og omprioriteringer og i stor grad spist av et allerede trangt driftsbudsjett. Det har i tillegg over flere år bygget seg opp et etterslep på investeringssiden, særlig innenfor IKT.

Som følge av krevende budsjetter har politidistriktene også hatt et etterslep på tilsettinger. Justis- og beredskapsdepartementet har i sitt tildelingsbrev til Politidirektoratet for 2017 bedt om at etterslepet skal tas igjen i løpet av første halvår 2017, mens det siste halvår 2017 skal tilsettes 350 nye politiutdannede. Samlet vil dette føre til en betydelig ressursøkning som vil styrke politidistriktene. Flere politiledere påpeker imidlertid at det er ikke gitt at politietaten styrker sitt samfunnsoppdrag med flere hoder alene. Det avgjørende er om politiet får den kompetansen det er behov for.

Politikultur

Politikultur er en viktig betingelse for effektivisering. Utvalget har erfart dette gjennom intervju og samtaler med ledelsen i både særorgan og politidistriktene. Inntrykket bekreftes også av Difis pågående evaluering av nærpolitireformen.42 Dette får sitt uttrykk gjennom dels liten endringsvilje. Samtidig registrerer utvalget gjennom sin spørreundersøkelse en opplevd distanse mellom politikultur i distriktene og kultur/holdninger i sentral ledelse i Politidirektoratet.

Politikulturen forsterkes gjennom nye politimannskaper som sosialiseres inn i etaten og gjennom intern rekruttering, samt opprykk til høyere stillinger.

Politikulturen kan også komme til uttrykk gjennom såkalt silotenkning, det vil si manglende helhetstenkning og manglende insentiver til å ta ansvar for å finne synergier og utvikle effektive fellesløsninger og standarder. Dette kommer blant annet til syne i utvikling og forvaltning av fag- og metodeansvar på en rekke områder. Det er flere eksempler på at det på grunn av manglende overordnet styring har utviklet seg ulike metoder basert på lokal politikultur istedenfor at man har utviklet felles standarder som bidrar til mer enhetlig polititjeneste.

Kulturen manifesterer seg i handlingsvalg og blir igjen påvirket av organisasjonsstruktur, arbeidsprosesser og systemer samt ledere og medarbeidere.43 Enkelte politiledere, samt innspill fra utvalgets spørreundersøkelse peker også på at den manglende endringsvilligheten blir forsterket av detaljstyring både fra Politidirektoratet og Justis- og beredskapsdepartementet, som bidrar til begrenset handlingsrom.

Politisk logikk

Andre politiledere og interessenter, peker på at stor politisk oppmerksomhet kan påvirke handlingsrommet. Særlig gjelder dette PU, der asyl- og innvandringsspørsmål ofte blir satt på den politiske dagsordenen, organet har også hatt en stor økning i bevilgningene de siste årene. Kripos er også de siste årene tilført midler for å styrke blant annet etterforskningen av uoppklarte saker og overgrepssaker blant annet etter medietrykk samt offentlig og politisk debatt.

Utvalget ønsker derfor med sine forslag å bidra til en delegering av oppgaver, også til politidistriktene, og samtidig unngå detaljbeskrivelser av løsningsforslagene slik at det blir bevart et handlingsrom for nødvendige endringer.

Utvalget vil påpeke at tilblivelsen og utviklingen av flere av særorganene har skjedd som følge av politiske beslutninger i ulike historiske kontekster. Eksempelvis ble Økokrim opprettet i 1989 som følge av mangelfull behandling av økonomiske straffesaker, men tilførselen av miljøsaker var en ren politisk beslutning og var ikke del av Riksadvokatens anbefalinger. Et annet eksempel er opprettelsen av Politiets utlendingsenhet i 2004, der enheten ble flyttet ut fra Oslo politidistrikt etter en relativ rask politisk behandling i kjølvannet av økt asyltilstrømning. Et eksempel med motsatt fortegn er hvordan gjentatte faglige anbefalinger om å overføre ressursene i Utrykningspolitiet til politidistriktene har resultert i en politisk beslutning om å bevare enheten, ofte etter press i medieoffentligheten og fra interessegrupper. Som nevnte Difi-rapport påpeker, er politiske beslutningstakere i stor grad påvirket av media og særinteresser, noe som kan gjøre effektive prioriteringer vanskelige.

Detaljstyring

Flere politiledere peker på at detaljerte tildelingsbrev gir lite handlingsrom for effektiv oppgaveløsning. Samtidig er det et uttalt mål både fra Justis- og beredskapsdepartementet og POD at virksomhetene skal få færre mål å styre etter.

Kripos opplyser at de, særlig siden omorganiseringen i 2005, er pålagt en rekke nye oppgaver som samlet har skapt et stort kontrollspenn. Dette er oppgaver som hver for seg ivaretar gode og viktige hensyn i kriminalitetsbekjempelsen, men som i sum kan redusere styringskraften.

Det er likevel forskjeller i særorganstrukturen. Både politidirektøren og UPs ledelse gir uttrykk for at UP på flere måter er «svært selvgående» og nyter relativt stor autonomi i en regionstruktur som går på tvers av politidistriktenes geografiske inndeling. UP har i hovedsak ett fagområde, trafikksikkerhet, selv om enheten de seneste årene har innrettet seg mer i retning av mer allmenn kriminalitetsbekjempelse på vei. Dette gjør både oppgavespenn og målkrav svært begrenset.

PU på sin side har i likhet med UP et avgrenset fagområde med klare måltall. Samtidig kan svingninger i asylankomstene endre forutsetningen for å nå målene. I tillegg er det, som vist til i kapittel 11, eksempler på at PUs mål, eksempelvis i form av antall uttransporteringer, kan medføre målkonflikter på andre politiområder.

Utvalget mener at særorganene, særlig i en omstillings- og effektiviseringsfase, har behov for mer overordnede mål og krav som reduserer krav til rapportering og kontroll. Utvalget mener også det er grunn til å være tilbakeholden med å pålegge særorganene krav som kan medføre tap av styringskraft og ytterligere redusert handlingsrom for effektive løsninger, innovasjon og synergier. Utvalget mener at et for bredt oppgavespenn kan redusere den nødvendige spisskompetansen på kjerneoppgavene.

14.6 Utvalgets vurderinger

Som utvalgets mandat legger opp til, er det viktig å se forslag til endringer i dagens særorganstruktur i sammenheng med den pågående implementeringen av nærpolitireformen. Det er viktig at effektiviseringstiltak på begge nivåer blir avstemt for å unngå mulige målkonflikter på både kortere og lengre sikt. En mer lik oppgaveutførelse og polititjeneste i hele landet bygger etter utvalgets mening på god samhandling mellom politidistriktene og særorganene. Det er derfor viktig å gi et handlingsrom som tillater dette. En effektiv samhandling mellom politidistrikt og særorgan bør være komplementær, hvor kompetanse og kapasitet utfylles, ikke dupliseres, og hvor overlappene ikke blir så store at viktige saker risikerer å falle gjennom.

En slik samordning bør omfatte en bedre utnyttelse av potensialet som ligger i digitalisering og bruk av IKT til effektivisering og bedre polititjenester. Utvalget har blant annet pekt på mulighetene som ligger i teknologiske løsninger innen trafikksikkerhet, men også på mulighetene teknologi kan gi for bedre arbeidsflyt og mer effektive publikumstjenester. Samtidig kan det ligge et stort potensial i å utvikle og dele åpne data på ulike kriminalitetsområder. Som Teknologirådet viser til kan dette bidra til utvikling av nye løsninger for mer effektiv forebygging og bekjempelse av kriminalitet.44

Generelle budsjettkutt som en del av sentrale effektiviseringstiltak, som ABE-kuttene, kan slå skjevt ut for flere deler av politiets særorganer, fordi de har ulike forutsetninger for innsparing og effektivisering. Utvalget anbefaler derfor at sentrale politimyndigheter i større grad tar hensyn til dette i utforming av fremtidige tiltak og slik legger til rette for en mer strategisk og differensiert tilnærming.

Utvalget har merket seg at flertallet av landets politimestre i utvalgets spørreundersøkelse mente lederutvikling er en mindre viktig forutsetning for mer robuste politidistrikt, og dermed evnen til bedre samhandling og mer effektiv oppgavedeling med særorganene. Utvalget mener det er viktig med ledere som kan skape kultur for endring. Dette gjelder både for politidistriktene og særorganene.

Endelig mener utvalget det kan ligge potensial for både innsparinger og mer effektiv måloppnåelse i bruk av anskaffelser som strategisk virkemiddel.45 Politiet generelt bruker i dag Politiets fellestjenester (PFT) for sentraliserte innkjøp, men det kan også i det enkelte særorgan være områder som kan effektiviseres gjennom implementering av en egen ledelsesforankret anskaffelsesstrategi. Utvalget mener PFT i større grad bør tilpasse sentrale innkjøp til de behov som dagens særorgan har, slik at en unngår at behov dekkes med dyrere lokale avtaler. Samtidig er det viktig å gi rom for å inngå egne avtaler utover fellesavtalene der det eksisterer særskilte behov. Der det synes utfordrende å inngå fellesavtaler som dekker majoritetens behov, kan det ha noe sammenheng med bestillerkompetanse og måten konkurransen er rigget på, noe som synliggjør behov for god innkjøpskompetanse. I tillegg synes det å være noen motstridende hensyn mellom POD og brukerne som kan gjøre det vanskelig å oppnå høy brukertilfredshet. Dette er forhold som Politidirektoratet bør adressere.

15 Forslag til fremtidig organisering av politiets særorganer

15.1 Prinsipielt utgangspunkt for utvalgets vurderinger

Et overordnet mål for utvalgets vurderinger har vært å identifisere en fremtidig organisering av særorganene som understøtter nærpolitireformen. Dette innebærer en videreføring av prinsipper nedlagt i tidligere politiutredninger hvor det blir vektlagt at særorganene i større grad skal konsentrere virksomheten om oppgaver som understøtter politiets kjernefunksjoner.

Nærpolitireformen forutsetter at de nye politidistriktene i større grad skal ivareta politioppgaver innenfor etterforskning og påtale uten bistand fra særorganene. Selv om utvalgets behovskartlegging viser at politidistriktene fortsatt vil ha behov for bistand på ulike områder, og i varierende grad, er det lagt avgjørende vekt på at fremtidig organisering av politiets særorganer må gjenspeile både den nye politistrukturen og fremtidige utfordringer for politietatens samfunnsoppdrag.

I denne sammenheng har særlig utfordringer knyttet til IKT-kriminalitet vært fremhevet av mange, både innenfor og utenfor politietaten. Utvalget har lagt stor vekt på løsninger som kan styrke politiets arbeid på dette området.

I vurderingen av politiets nasjonale beredskapsressurser har utvalgets mål vært å finne løsninger som sikrer god nasjonal beredskap i fremtiden, og som ivaretar nødvendig balanse mellom operativ tjeneste og trening.

I tråd med nærpolitireformens presisering av at lokal politimester skal ha totalansvar i eget distrikt, vil utvalgets vurdering av særorganenes fremtidige struktur ta utgangspunkt i at de oppgaver som kan løses lokalt, også bør løses lokalt. Dette følger hovedregel for fordeling av beslutningsmyndighet og ansvar for oppgaver og saksbehandling i norsk offentlig forvaltning om delegering til laveste mulige effektive nivå, samt hovedprinsippet i påtaleinstruksen. Som utvalgets behovsanalyse har vist vil enkelte oppgaver og funksjoner fortsatt kreve en nasjonal spisskompetanse som av ressursmessige og kompetansemessige grunner er mest hensiktsmessig å legge til nasjonalt nivå. Utvalgets løsningsforslag gjenspeiler dette.

For å være bedre rustet til å møte dagens og morgendagens kriminalitetsutfordringer er det avgjørende med riktig kompetanse. Utvalget har derfor tilstrebet å identifisere en løsning som på best mulig måte ivaretar en kompetanseflyt mellom politidistriktene og særorganene slik at dagens spesialistkompetanse blir morgendagens basiskompetanse.

Det har videre vært viktig for utvalget at løsningene ivaretar hensyn til gode styringslinjer som avgrenser tydeligere mellom det strategiske og operative nivå. I tillegg har utvalget vektlagt behov for bedre beslutningsprosesser som i større grad imøtekommer nødvendige investeringsbehov.

Utvalget har i kapittel 12 konkludert med at særorgan-begrepet er lite hensiktsmessig og dekkende for å beskrive de funksjoner og oppgaver enhetene utfører. Utvalget anbefaler isteden at disse nasjonale enhetene benevnes som bistandsenheter og vil i det følgende bruke denne benevnelsen, unntatt der det er mindre hensiktsmessig for fremstillingen.

Utvalget har videre bygget sine vurderinger på politiets ti grunnprinsipper, som beskrevet av politirolleutvalget,46 samt nærhetsprinsippet, som blant annet innebærer at etterforskning av kriminalsaker som utgangspunkt skal skje i politidistriktet, og at unntak må begrunnes. Utvalget har også sett på behovet for å styrke politiets kjerneoppgaver.

Endringer i kriminalitetsbildet de siste årene, med mer kompleks og grenseoverskridende kriminalitet, stiller nye krav til kompetanse og samhandling. I tillegg er det et økende press på samlet ressursutnyttelse og krav til effektivitet i offentlig sektor. Dette stiller store krav til fremtidig organisering av politiets særorganer. Følgende danner teoretisk grunnlag for utvalgets forslag.

15.2 Teoretisk bakgrunn for modellforslagene 47

Produktivitetskommisjonens andre rapport fremhevet viktigheten av å prioritere tydeligere målsettingene for offentlige virksomheter, og å gi virksomhetene nødvendig handlingsrom. Dette kan gi mer effektiv bruk av begrensede arbeidskraftressurser, noe som er avgjørende for produktiviteten – også i offentlig sektor. Samtidig er det viktig med en tydelig styringslinje og bedre arbeidsdeling mellom nivåene. Målet bør være å ansvarliggjøre underliggende enheter og redusere behov for kontroll av oppgavegjennomføringen.48

Organisasjonsstrukturer er redskap for å realisere bestemte formål. Organisasjonskartets viktigste funksjon bør være å synliggjøre fordelingen av myndighet og ansvar for å gjennomføre pålagte oppgaver. Dagens organisasjonskart for politiet, og dets inndeling og plassering av særorganer, er lite intuitiv. Modellen virker unødvendig komplisert, og dette skaper risiko for en mer prosesstung politiorganisasjon enn nødvendig. Utvalget mener dagens organisering av særorganene ikke tar ut potensialet for samarbeid og effektiv samhandling med politidistriktene i lys av nærpolitireformen. Særorganenes rolle i strukturen er utydelig, i den forstand at det er uklart om de reelt er på nivå med politidistriktene eller befinner seg i en mellomstilling mellom POD og politidistriktene.

Det er derfor to hovedspørsmål som må avklares før en ny organisasjonsmodell kan foreslås. Det ene er hvordan ansvaret for beslutninger og løsningsutforminger kan fordeles optimalt på sentralt og lokalt nivå. Det andre er hvordan arbeidsdelingen mellom saksområder og avdelinger kan utformes slik at hensynet til spesialisering og koordinering kan balanseres.

15.2.1 Sentralisering eller delegering av ansvar og oppgaver

I valget mellom sentralisering og delegering til politidistriktene er hovedregelen med begrunnelse i politiets grunnprinsipper samt nærhetsprinsippet, å gi mest mulig ansvar til politidistriktene. Med ansvar følger også oppgaver og kompetanseutvikling. Ansvar og beslutningsmyndighet for oppgaver og saksbehandling bør ligge «på lavest mulig effektive nivå».

I enhver organisasjon er tilgang til informasjon og kompetanse avgjørende for beslutningenes kvalitet og for å kunne ta det ansvaret som følger med å ha beslutningsmyndighet. Ansvar og myndighet bør derfor legges til det nivået som har best tilgang til informasjon og kompetanse som er relevant for oppgavene som skal utføres, og til det nivået som kan skaffe seg og utnytte informasjonen og kompetansen på en mest kostnadseffektiv måte. Dette vil oftest være politidistriktene som er er tettest på bruker og tettest på utfordringer som skal håndteres. Ledelsen i politidistriktene er best egnet til å ta ut mest mulig potensiale i egen organisasjon og utvikle hver ansatt i politiet.

Mye lokal informasjon og kompetanse er «taus», og forankret i lokale rutiner og personlige erfaringer. Det er tid- og ressurskrevende å formidle slik taus kunnskap fra lokalt til sentralt nivå, i den grad det i det hele tatt lar seg gjøre. Lokale beslutninger vil normalt også involvere færre beslutningstakere og medføre mindre behov for å formidle informasjon og kompetanse på tvers av nivåer. Ut fra slike hensyn gjør nærpolitireformen et riktig grep når den legger kompetanse og oppgaveutførelse til det enkelte politidistrikt.

Fordelene med å plassere ansvaret i politidistriktene må avveies mot fordelene med nasjonal sentralisering. Nasjonalt sentraliserte løsninger krever en spesiell begrunnelse. Sentralisering kan særlig være aktuelt der kravet til likebehandling er stort, og der kostnadsbesparelsene med standardisering er betydelige. På enkelte områder stilles det krav til enhetlig kvalitet på tvers av lokale enheter. Offentlig forvaltning krever ofte likebehandling av borgerne. Noen beslutninger kan skape presedens for andre beslutninger og andre deler av virksomheten. Slike beslutninger bør treffes på det nivået hvor det helhetlige ansvaret er plassert, det vil si sentralt. Standardiserte beslutninger og rutiner gir kostnads- og kvalitetsgevinster og kan bidra til effektive arbeidsprosesser i hele virksomheten. Overordnede beslutninger med strategisk rekkevidde krever informasjon og kompetanse om helhetlige konsekvenser, og tilgangen på dette er ofte best sentralt. Når lokale enheters beslutninger har konsekvenser for andre lokale enheter, og det eksisterer gråsoner av overlappende myndighet dem imellom, kan nasjonal involvering være nødvendig for å sikre at helheten ivaretas.

For å vurdere om sentraliseringsgraden i politiets organisasjon er hensiktsmessig kan sentrale beslutninger med jevne mellomrom gjennomgås for å vurdere om sentrale instanser har informasjons- og kompetansefortrinn som tilsier at de kan treffe og gjennomføre beslutningene mer effektivt enn lokale nivåer. Dersom det ikke er tilfellet, bør ledelsen delegere ansvar og myndighet for flere saksområder til lokale nivåer.

Utvalgets utgangspunkt er som tidligere nevnt, at oppgaver og ansvar som hovedregel bør legges til politidistriktene, og at unntak skal begrunnes særskilt. En dynamisk utvikling der mer robuste politidistrikter blir tilført flere oppgaver og større ansvar, vil være en naturlig følge av dette prinsippet.

15.2.2 Spesialisering eller koordinering av oppgaver

Det andre hovedtemaet ved organisasjonsutforming er hvordan arbeidsoppgaver skal spesialiseres, og hvordan spesialiserte enheter skal samordnes. For å sikre tilgang på nødvendig spisskompetanse kreves spesialisering, slik at medarbeiderne kan perfeksjonere seg gjennom å repetere oppgaver og dermed skaffe seg erfaring. Med økt erfaring trenes evnen til å løse oppgavene på kortere tid og med færre feil, slik at kostnadene kan reduseres. Etter hvert som nye oppgaver skaper nye læringsutfordringer, oppstår nytt behov for å trene og skaffe seg ny erfaring og bevege seg oppover nye læringskurver. Kompetanseutvikling skjer da kontinuerlig.

Høy grad av spesialisering kan imidlertid skape grobunn for «siloer» og revirer. Spesialiserte avdelinger risikerer å konsentrere seg for ensidig om sine egne oppgaver og være for lite opptatt av at deres handlinger har betydning også for resten av organisasjonen. Spesialisering krever derfor koordinering, og koordineringsbehovet er større jo mer spesialiserte medarbeiderne og enhetene blir. Spenningen mellom spesialisering og koordinering er permanent til stede i organisasjoner: Jo sterkere spesialisering, desto større er behovet for koordinering.

Når behovet for å koordinere et saksområde og en avdeling overskygger gevinstene ved spesialisering, kan saksområdene og avdelingen legges under felles ledelse. Det er lettere å koordinere aktiviteter som hører til én leders myndighets- og ansvarsområde enn å koordinere aktiviteter som er underlagt ulike ledere. Én og samme leder kan lettere skaffe seg oversikt over alle relevante aktiviteter i egen enhet enn dersom vedkommende må gå veien om en annen leder. Samtidig er det lettere å motivere og instruere egne medarbeidere til å arbeide for samme mål enn å forsøke å påvirke hva som skjer innenfor en annen leders ansvarsområde.

Enhetlig ledelse av gjensidig avhengige aktiviteter fjerner imidlertid ikke målkonflikter dilemmaet mellom koordinering og spesialisering. Enhetens overordnede behov og prioriteringer kan gå på tvers av enkelte faggruppers behov for spisskompetanse.

Utvalget legger til grunn at det på flere kriminalitetsområder fortsatt vil være behov for nasjonal spisskompetanse. Særlig innenfor flere av Kripos’ fagområder samt innenfor alvorlig økonomisk kriminalitet, IKT-kriminalitet og beredskap er det behov for ytterligere spesialisering. Samtidig er det i et lite land som Norge nødvendig å kunne koordinere de ressurser vi har på best mulig måte.

Med utgangspunkt i den høye teknologiske utviklingstakten, som er et viktig element i store deler av den alvorlige kriminaliteten, er det viktig at den foreslåtte modellen ikke bidrar til å styrke verken nasjonale eller lokale revirer. Det er avgjørende at innretningen bidrar til å opprettholde en kompetanseflyt mellom nasjonale bistandsenheter og politidistriktene slik at dagens spesialistkompetanse kontinuerlig tilflyter generalistene i politidistriktene. På den måten vil politidistriktets generalister opprettholde og styrke sin kompetanse i takt med utviklingen.

15.2.3 Koordinering i komplekse organisasjoner

Etter hvert som en organisasjon vokser, og oppgaveporteføljen øker, vil kompleksiteten ofte øke. Dette kan gi behov for nye avveininger mellom ulike hensyn som medfører modifikasjoner i strukturen. Koordinering i slike komplekse organisasjoner krever omfattende prosesser, og tydelige styringslinjer er nødvendig for å redusere prosesskostnadene.

I faglitteraturen understrekes49 betydningen av å utnytte den koordineringen som skjer uformelt. Medarbeidere og avdelinger som er gjensidig avhengige av hverandre, finner ofte selv fram til måter å samarbeide på og skaper uformelle rutiner, nettverk og kontaktkanaler seg imellom. Mange virksomheter tyr til formelle grep for å koordinere sine aktiviteter, også i de tilfeller hvor uformell samordning kunne ha skapt enklere og mer smidige løsninger.

Uformell koordinering har imidlertid sine begrensninger. Slik koordinering kan undergrave og gå på tvers av formelle beslutningsprosesser og styringsmekanismer. Uformell kontakt er i tillegg ofte avhengig av personlige relasjoner og er dermed lite robust over tid. Personlige motsetninger, ikke minst mellom ledere, kan skape konflikter. Fordeler og ulemper kan være ujevnt fordelt mellom de involverte og føre til at viljen til å opprettholde uformell kontakt varierer. Informasjon som utveksles uformelt, kan være vanskelig å formidle til andre som trenger den. Belønnings- og karrieresystemer er ofte mest knyttet til suksess i egen enhet, slik at insentivene til å samarbeide på tvers av enheter kan være svake.

Det er derfor nødvendig å ha formelle koordineringsmekanismer. Virkemidlene varierer med organisasjonens formål og kompleksitet. Den sterkeste formen for koordinering består i å legge gjensidig avhengige aktiviteter og avdelinger inn under felles ledelse. Dersom dette er for inngripende for involverte avdelinger og faggrupper, finnes det likevel koordineringsformer som gir større autonomi til de aktiviteter og avdelinger som skal samordnes, slik at fagmiljøene kan ivaretas. Dette varierer fra felles lokalisering og digitale kontaktformer til multippel rapportering i prosjekter og matriseorganisasjoner.

Utvalget mener en rendyrking av de nasjonale bistandsenhetene vil gi bedre koordineringsmekanismer gjennom tydeligere styringsstrukturer med avgrenset oppgavespenn og klarere fordeling av strategiske og operative funksjoner.

15.3 Kort om modellene

Utvalgets forslag til fremtidig organisering av politiets særorganer er basert på en behovsanalyse og vurderinger av særorganenes oppgaveløsning i foregående kapitler. Utvalget har vurdert tre modeller:

  • Modell 1 er et 0-alternativ som baserer seg på at dagens særorganstruktur videreføres, men med noen forslag til effektiviseringstiltak og forbedringspunkter, herunder justeringer i portefølje og ansvar. Modell 1 fremstår slik som et 0+-alternativ.

  • Modell 2 innebærer at nasjonal spisskompetanse innen organisert og annen alvorlig kriminalitet, økonomisk og finansiell kriminalitet samt IKT-kriminalitet blir foreslått samlet i en nasjonal enhet for etterforskningsbistand. Utvalget har vurdert om IKT-kriminalitet og digitalt beredskap burde organiseres som en egen, ny nasjonal enhet, men har konkludert med at det er en mindre hensiktsmessig løsning.

    I tillegg blir det foreslått å opprette en egen nasjonal enhet for politiberedskap. Øvrige oppgaver, ansvar og ressurser som i dag ligger til særorganene, vil delvis bli foreslått overført til politidistriktene, delvis til andre forvaltningsorganer i justissektoren og delvis som regionalt nasjonalt ansvar til utvalgte politidistrikt i tråd med nærpolitireformens intensjoner.

    Hovedgrepet ved denne modellen er todelt: Det innføres en samlet etterforskningsressurs på nasjonalt spisskompetansenivå, samtidig som nasjonale beredskapsressurser løftes ut av Oslo politidistrikt og samles i en ny nasjonal enhet for beredskap i politiet.

    Mindretallet, utvalgsmedlemmer Fause og Paulsen, har en særmerknad til modellalternativet og har foreslått en alternativ løsning der Økokrim både faglig og administrativt videreføres som i dag, subsidiært blir underlagt Riksadvokatembetet.

  • Modell 3 innebærer samme fordeling av oppgaver, ansvar og ressurser mellom nasjonalt nivå og politidistriktene som modell 2, men det nasjonale nivå vil her bestå av en samlet enhet for både bistand og beredskap. Påtaleorganiseringen vil også bli som i modell 2.

Ettersom utvalget i kapittel 7 argumenterte for at Politihøgskolen ikke er å regne som et særorgan eller et bistandsorgan, men som en selvstendig høgskole for politietaten – er den heller ikke behandlet spesielt i disse løsningsalternativene.

15.3.1 Om utvalgets vurdering av modellene

Følgende gjennomgang gir innledningsvis en beskrivelse av modellenes innhold, etterfulgt av endringene dette medfører ut fra dagens løsning.

Utvalget vurderer deretter virkningene av modellvalgene i form av en samfunnsøkonomisk analyse med utgangspunkt i den teoretiske bakgrunnen gjengitt i pkt. 15.1 og 15.2. Dette innebærer at en ny organisering av særorganene etter utvalgets mening bør:

  • gi mer fleksibel og effektiv kapasitetsutnyttelse av politiressurser

  • gi mer helhetlig og effektiv kriminalitetsbekjempelse

  • være bedre tilpasset de nye politidistriktenes bistandsbehov

  • styrke kompetanseutvikling og -deling i politietaten

  • styrke forutsetninger for bedre styring

  • styrke nasjonal beredskap

Vurderingene er dels utdrag fra den samlede samfunnsøkonomiske analysen som er å finne i vedlegg 4. Den gir også nærmere forklaring på en del fagbegreper.

Den samfunnsøkonomiske analysen er en kostnadsvirkningsanalyse, og innebærer at modellene ikke er rangert etter prissatte nyttevirkninger alene. De ikke-prissatte, kvalitative vurderingene veier tungt i den samlede vurderingen og vil derfor i vedlegget bli mer inngående behandlet.

For en bredere gjennomgang av kostnadsvirkningene blir det henvist til nevnte vedlegg.

Utvalget gir til slutt en samlet vurdering av hver enkelt modell.

15.4 Modell 1

Innenfor denne modellen vil dagens struktur i hovedsak bestå, men det foreslås visse forbedringstiltak. Antall enheter vil ikke bli redusert, men modellen medfører endringer i oppgaver, ansvar, styringslinjer og fagansvar.

Utgangspunktet må generelt være å overlate flest mulig oppgaver til det enkelte politidistrikt og samle i bistandsenheter der man av spesielle grunner ønsker å samle det nasjonale ansvar og ha dette som nasjonale bistandsoppgaver.

I det følgende vil endringer for hvert særorgan bli beskrevet.

15.4.1 Endringer som følge av modell 1

Kripos

Dagens oppgaver og ansvar vil i det vesentligste bestå ved at Kripos videreføres som den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet med riksdekkende ansvar for bistand, etterforskning og påtale for visse saker.

Behandleransvaret for politiets registre som i dag ligger hos Kripos anbefales overført til POD som systemeier.

Utvalget anbefaler et tettere samarbeid mellom Kripos og Økokrim om analyse og etterretning for å styrke bekjempelsen av organisert kriminalitet samt alvorlig IKT-kriminalitet.

Utvalget anbefaler også en samling av ressurser internt på teknologi intensive områder i Kripos. Gitt kun mindre forbedringstiltak i et 0+-alternativ, anbefaler utvalget å konsentrere og verne om et organisatorisk miljø for å samle fagmiljøene innen IKT-kriminalitet, elektroniske spor og datatekniske undersøkelser, internett relatert etterforskningsstøtte, fag og metodeutvikling innen kommunikasjonskontroll og overgrep på nett. POD og Kripos må avklare om det er rammebetingelser for å ivareta beredskapsrollen til politiet i det digitale rom i denne 0+-modellen. Utvalget anbefaler å vurdere om drift og saksbehandling av kommunikasjonskontroll bør overføres til PIT.

Utvalget anbefaler videre en samling av ressurser internt på IKT-kriminalitet i Kripos, eksempelvis gjennom etablering av et NC-3-senter, som omtalt i kapittel 5 (pkt. 5.4).

Utvalget registrerer tilbakemeldinger fra politiledere og interessenter om et stort behov for å styrke reell slagkraft innen digitalt politiarbeid og IKT-kriminalitet. Dette bør omfatte et ressurs- og kompetanseløft i politidistriktene på digitalt politiarbeid og IKT-kriminalitetsområdet.

Utvalget anbefaler videre en presisering av påtaleinstruksen § 37-3 (3) for å understreke styrket innsats på feltet. Nåværende bestemmelse sier i første punktum:

«Enheten kan etterforske alvorlig IKT-kriminalitet.»

Utvalget mener ordlyden bør endres til:

«Enheten skal etterforske alvorlig IKT-kriminalitet.»

Bestemmelsens øvrige ordlyd forblir uendret.

Utvalget anbefaler videre at POD og Kripos i fellesskap foretar en gjennomgang av Kripos’ portefølje med mål om å identifisere oppgaver og ansvar som kan fordeles til politidistriktene. Dette er i tråd med politiets grunnprinsipper om at politiet skal være desentralisert. Tre hensyn er avgjørende: For det første bør Kripos’ oppgavespenn begrenses. For det andre bør porteføljen rendyrkes til Kripos’ kjerneoppgaver. For det tredje bør det legges til grunn at de tolv nye politidistriktene skal kunne etterforske og straffeforfølge flere og mer komplekse saker enn tidligere.

Ved fordeling av nye arbeidsoppgaver i politiet kan det fortsatt være hensiktsmessig å plassere disse i en nasjonal enhet for bistand og etterforskning, som Kripos. Hovedprinsippet bør likevel bidra til gradvis å fordele flere oppgaver og mer ansvar til politidistriktene.

I tillegg bør en slik felles gjennomgang omfatte en avklaring av strategiske og operative funksjoner i grensegangen mellom Politidirektoratet og Kripos.

Økokrim

Dagens oppgaver og ansvar vil i det vesentligste bestå som i dag ved at Økokrim videreføres som politi- og påtalemyndighetens sentrale enhet for etterforskning og straffeforfølgning av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet.

Utvalget registrerer samtidig tilbakemeldinger fra politiledere og interessenter om at det er stort behov for å styrke Økokrim både med ressurser og kompetanse for å opprettholde en allmennpreventiv effekt og reell slagkraft innen bekjempelse av økonomisk kriminalitet. Dette bør også innebære et ressurs- og kompetanseløft i politidistriktene på økokrimområdet, der det pågående etterforskningsløftet er et viktig tiltak. Flere utvalget har fått innspill fra, både kontrolletater og politiledere, fremhever i tillegg behov for bedre utviklingsmuligheter for økoteamene. Skjerming av ressursene kan være ett tiltak.

En annen utfordring utvalget har identifisert, er knyttet til økonomiske straffesaker i det såkalte mellomsjiktet, det vil si saker som er for omfattende og ressurs- og kompetansekrevende for det enkelte politidistrikt, men ikke tilstrekkelig omfattende til at Økokrim har kapasitet til å prioritere sakene. Flere sentrale aktører er bekymret for at et økende antall saker havner i dette mellomsjiktet. Fordi slike saker ikke blir kategorisert innen politiets straffesakssystem (Strasak), har det vært vanskelig for utvalget å få klarhet i omfanget. Utvalget anbefaler derfor å iverksette tiltak som kan belyse omfanget av saker i dette mellomsjiktet, og iverksette nødvendige tiltak for å begrense omfanget.

Utvalget anbefaler at Økokrim får tildelt tydelig definert fagansvar på sine områder, og henviser blant annet til Økokrim-rapporten Nasjonalt fagansvar (2015). Med fagansvar mener utvalget et pådriveransvar for fag- og metodeutvikling. Utvalget anbefaler at POD – i samråd med Riksadvokaten – har direktivretten. Dette blir nærmere omtalt i kapittel 16.

Utvalget anbefaler også at POD, Riksadvokaten og Økokrim i fellesskap foretar en gjennomgang av Økokrims portefølje med utgangspunkt i foreslåtte grunnprinsipper for fordeling av oppgaver i politiet.

Under dette alternativet foreslår ikke utvalget endringer i påtalekompetansen hos Økokrim, og det forutsettes at ordningen med eget statsadvokatembete lagt til Økokrim blir videreført. Utvalget anbefaler som nevnt et tettere samarbeid med Kripos.

Utrykningspolitiet (UP)

UP vil i dette alternativet i hovedsak bestå som i dag, men utvalget vil foreslå at bistandsressursen UP representerer, i større grad bør være tilgjengelig for politidistriktene som bistands- og beredskapsressurser.

Politireserven ligger i dag til UP. Politireserven har vært utredet flere ganger og utvalget legger til grunn at Politireserven skal videreføres, jf. anmodningsvedtak i Stortinget våren 2015 i forbindelse med behandling av Prop. 61 LS (2014–2015).

Politiets utlendingsenhet (PU)

I dette alternativet foreslår utvalget mindre endringer i struktur og oppgaveløsning. Utvalget foreslår at PU blir opprettholdt som egen enhet, men anbefaler en rendyrking av kjerneoppgaver og reduksjon av lederspennet.

Med utgangspunkt i hva som utgjør politiets kjerneoppgaver, slik de er definert av en rekke tidligere utvalg, mener utvalget at flere av dagens oppgaver som er lagt til PU, faller utenfor. Utvalget vil derfor anbefale at drift av mottakssenteret på Trandum blir overført til Kriminalomsorgen. Utvalget mener videre prinsipielt at ansvar for stedlig utlendingskontroll i sin helhet bør ligge til det enkelte politidistrikt for å unngå mulige målkonflikter.

Utvalget anbefaler også en egen utredning for å undersøke effektiv bruk av ressurser i arbeidet med identitetsfastsettelse og annet ID-arbeid i politiet og forvaltningen for øvrig. Her er det flere aktører med ulike roller – PU, Kripos, NID, Oslo politidistrikt, Gardermoen politistasjon samt flere andre i øvrig forvaltning. Utvalget mener rent overordnet at ID-arbeid bør samles i en nasjonal enhet og legges enten til NID eller Kripos.

Utvalget mener at registrering av asylsøkere fortsatt bør være en politioppgave, men er oppmerksom på at en kommende utredning om ansvarsdeling mellom PU og utlendingsforvaltningen vil vurdere dette nærmere.50 Utvalget ser fortsatt behov for at politiet koordinerer og gjennomfører uttransportering av personer uten lovlig opphold som ikke reiser frivillig, men anbefaler at det settes i gang pilotstudier for å vurdere andre løsninger, med mål om en mer effektiv ressursutnyttelse. Dette kan sees i sammenheng med den forsøksordning som er etablert hvor Kriminalomsorgen har overtatt transport av varetektsinnsatte på Østlandet.

Nasjonale beredskapsressurser (NB)

Under dette alternativet vil de nasjonale beredskapsressurser bli videreført som en egen enhet på nivå 2 i Oslo politidistrikt.

Selv om det er i ytterkant av mandatet, vil utvalget samtidig bemerke at det fremstår som uhensiktsmessig at nasjonale livvakttjenester ikke er samlet. Dette kan medføre manglende koordinering av viktig etterretning. Utvalget har også blitt kjent med andre utfordringer, blant annet ulik kulturutvikling og uheldig lønnspress. Utvalget anbefaler derfor at det arbeides videre med en samlokalisering av livvakttjenestene, blant annet av etterretningsressurser og IP2-mannskap, for å få en mer ressurseffektiv utnyttelse. Utvalget finner likevel ikke grunnlag for å anbefale hvor livvakttjenesten bør ligge.

Utvalget registrerer flere prinsipielle innvendinger mot at nasjonalt ansvar for beredskap fortsatt forblir i Oslo politidistrikt, og anbefaler derfor en gjennomgang av retningslinjer for å klargjøre hvordan anmodninger fra distriktene skal avveies mot behov i Oslo for å motvirke mulige fremtidige samtidighetskonflikter.

Politiets organisasjonsmodell vil dermed se ut som vist i figur 15.1.

Figur 15.1 Politiets organisering i modell 1

Figur 15.1 Politiets organisering i modell 1

15.4.2 Utvalgets vurdering av konsekvenser ved valg av modell 1

Mer fleksibel og effektiv kapasitetsutnyttelse av politiressurser

Politiet har en arbeidsintensiv tjenesteproduksjon. Både i politidistrikt og særorgan utgjør personellkostnader om lag 80 prosent av driftsutgiftene.51 Tilførsler av øremerkede midler til å ansette nye politistillinger har de siste årene gitt god tilgang på politibetjenter i særorgan og politidistrikt.52 Eksempelvis har om lag halvparten av bemanningsøkningen til PU i perioden 2009–2016 vært arbeidstakere under 35 år, hvorav en betydelig andel har vært nyutdannede.

Det antas at fremtidig opptak av politistudenter innsnevres og at tilgangen på politibetjenter følgelig reduseres fra dagens nivå. Sammen med blant annet avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen vil dette forsterke behovet for å optimalisere utnyttelsen av politiressurser.53

Modell 1 innebærer som utgangspunkt ikke tiltak som antas å bidra til mer fleksibel og effektiv kapasitetsutnyttelse av politiressurser.

Mer helhetlig og effektiv kriminalitetsbekjempelse

Økokrim og Kripos’ kompetanse- og ressursprofiler er delvis komplementære.54 Gitt premisset om økende overlapp i Kripos’ og Økokrims ansvarsområder som følge av endringer i kriminalitetsbildet, kan tettere samarbeid mellom de to bidra til synergier.

Modell 1 forutsetter en tydeliggjøring av påtaleinstruksen, som ventes å bidra til større forutsigbarhet og styrke samhandlingen mellom både Kripos og politidistrikt og Økokrim og politidistrikt. Det er forventet at dette kan bidra til mer effektiv saksfordeling til Økokrim og Kripos i saker der disse organene utgjør det mest effektive nivå.

Styrke kompetanseutvikling og -deling i politietaten

Modell 1 forutsetter utvikling av et tettere samarbeid mellom Kripos og Økokrim innenfor organisert kriminalitet. Dette vil bidra til bedre kompetanseutveksling- og flyt, herunder en mer systematisk innhenting av kompetanse fra distriktene til Kripos’ egne saker.

Styrke forutsetninger for bedre styring

Modell 1 innebærer som utgangspunkt ingen endring fra nåsituasjonen. Utvalget anbefaler imidlertid tiltak for å klargjøre skillet mellom strategiske og operative oppgaver mellom Politidirektoratet og dagens særorganer, samt gjennomgang av særorganenes portefølje med mål om å flytte ut oppgaver og redusere kontrollspennet. Dette kan bidra til bedre styringslinjer.

Styrke nasjonal beredskap

Modellen forutsetter at det foretas en gjennomgang av retningslinjer for å motvirke risiko for samtidighetskonflikter, eksempelvis ved bruk av vektingskriterier for å vurdere og vekte ulike anmodninger fra politidistriktene.

15.4.3 Utvalgets samlede vurdering av modell 1

Dette modellforslaget bevarer eksisterende løsninger, innebærer små endringer og er mindre ressurskrevende å gjennomføre enn de øvrige alternativene. For enkelte av særorganene vil løsningen gi redusert kontrollspenn, og endringsforslagene vil etter utvalgets mening bidra til å styrke styringslinjene mellom Politidirektoratet og underliggende enheter.

Svakhetene med modellen er i første rekke at den i liten grad tar innover seg endringer og muligheter som ligger i nærpolitireformen.

Politimestrenes ønske om oppgaveendring og muligheter for kompetanseoppbygging i tråd med forutsetningene for nærpolitireformen blir i mindre grad etterkommet.

Forslaget løser heller ikke det betydelige løftet som politiet trenger innen digitalt politiarbeid, IKT-kriminalitet og politiberedskap i det digitale rom. Bistandsenhetene vil trolig styrke sin posisjon på bekostning av politidistriktene gjennom økt sentralisering av både oppgaver og kompetanse i norsk politi. Dette vil i neste omgang svekke politidistriktenes muligheter for å bygge opp kompetanse som kan gi mer lik oppgaveutførelse og polititjeneste i hele landet. Videre svarer ikke modellen til utvalgets utgangspunkt om at politioppgaver i den nye strukturen som utgangspunkt skal løses lokalt, og at unntak må begrunnes særskilt. Etter utvalgets mening kan ikke unntakene fra hovedregelen begrunnes gjennomgående med behov for nasjonal spisskompetanse.

15.5 Modell 2

Modell 2 innebærer at dagens særorganstruktur blir erstattet med to enheter for henholdsvis etterforskningsbistand og beredskap. Dette innebærer at Økokrim og Kripos blir slått sammen til en felles enhet. Hovedansvar for trafikksikkerhet vil bli overført til politidistriktene, samtidig som Politidirektoratets strategiske styring på området blir styrket. PU blir foreslått avviklet i nåværende form. Politiets organisering på utlendingsfeltet blir videreført gjennom strategisk styring forankret i POD, mens det operative ansvaret blir overført til Øst politidistrikt.

Nasjonale beredskapsressurser blir anbefalt etablert som egen nasjonal beredskapsenhet, med hjemmel i politiloven §16 (2).

15.5.1 Endringer som følge av modell 2

Utrykningspolitiet

I denne modellen vil hovedansvaret for trafikksikkerhet bli overført til politidistriktene, i samsvar med forutsetningene for nærpolitireformen og totalansvarsprinsippet. Dette er en konsekvens av utvalgets grunnprinsipp, som vektlegger at politiarbeid som kan utføres i de enkelte politidistrikt, bør gjøres der og ikke tildeles et særorgan (nasjonal bistandsenhet). Det vil gi politimestrene i det enkelte politidistrikt bedre styring med politiressursene i eget distrikt samt økt fleksibilitet og økte ressurser til forebygging og bekjempelse av alle typer kriminalitet.

Trafikksikkerhet er viktig og krever et langsiktig og forebyggende arbeid i nærmiljøet for å sikre at innsatsen kommer der ulykkene oftest inntreffer. Politidistriktene vil kunne disponere mannskapet for å arbeide videre mot visjonen om null drepte og varig skadde i trafikken.

Utvalget foreslår at det blir etablert en strategisk enhet i Politidirektoratet for å ivareta nasjonale føringer og følge opp trafikksikkerhetsarbeidet i politidistriktene. En nødvendig forutsetning er at POD viderefører dagens målkrav innenfor trafikksikkerhetsarbeidet overfor politidistriktene gjennom styringsdialog og disponeringsskriv.

I denne modellen blir de innbeordrede mannskapene tilbakeført til politidistriktene og det kan vurderes å gi trafikksikkerhetsarbeidet et organisatorisk uttrykk i hvert politidistrikt.

Utvalget presiserer at en slik løsning ikke behøver å innebære en fysisk flytting fra dagens hovedkvarter i Stavern der både fasiliteter og kompetanse er bygget opp.

Politiets utlendingsenhet

Politiets utlendingsenhet PU blir foreslått avviklet i sin nåværende form. Den strategiske virksomheten blir anbefalt forankret i Politidirektoratet, mens det operative ansvaret anbefales overført til Øst politidistrikt.

Utvalgets forslag skiller seg dermed fra Politianalysens forslag om avvikling av PU og utflytting av oppgaver på utlendingsfeltet til andre deler av utlendingsforvaltningen, og at politiet kun får bistandsfunksjon i enkeltsaker.55

Drift av utlendingsinternatet på Trandum anbefales overført til Kriminalomsorgen og driften av utreisesenteret på Oslo lufthavn overføres til Øst politidistrikt. Territorialkontroll av utlendinger gjennomføres i sin helhet av politidistriktene.

Det store flertall av innreiser til landet skjer gjennom Øst politidistrikt, hvor både Svinesund og Gardermoen lufthavn inngår. I tillegg ligger både Trandum utlendingsinternat, Gardermoen utreisesenter og kommende ankomstsenter for migranter (Råde) i politidistriktet. Distriktet er således klart «største bruker» i utlendingssaker og har allerede i dag høy kompetanse på området.

Utvalget mener det er viktig med et nasjonalt og internasjonalt koordineringspunkt for utlendingsforvaltningen, slik PU er i dag. Det er også viktig å ha et registreringspunkt for dem som ankommer Norge for å søke asyl og et som koordinerer uttransportering. Det er betydelige ressurser avsatt i PU til dette arbeidet i dag, og på bakgrunn av innspill fra politietaten og kontrollorganer mener utvalget at dagens løsning ikke er tilstrekkelig fleksibel og effektiv i perioder med store endringer i asyltilstrømmingen, slik vi har sett i 2015–2017. Ved å overføre funksjonene til Øst politidistrikt er det mulig å beholde viktige koordineringsfunksjoner, samtidig som politidistriktet bedre kan utnytte ressursene til andre gjøremål når det skjer svingninger i asyltilstrømmingen.

Øst politidistrikt vil dermed få tilført både politiinnsatspersonell (IP4) og sivil kompetanse innenfor utlendingsforvaltning. Dette bør gi bedre ressursutnyttelse for eksisterende forvaltningsoppgaver, polititjenester på Gardermoen og ved grenseoverganger langs svenskegrensen (Svinesund). Den operative ansvarsdelingen innebærer at Øst politidistrikt, i henhold til totalansvarsprinsippet, får bedre styring med politiressurser i eget distrikt.

Dette forslaget innebærer samtidig at øvrige politidistrikter får fullt ansvar for utlendingskontroll i eget distrikt. Ansvaret omfatter pågripelse og transport av personer uten lovlig opphold til utreisesenter ved Gardermoen og utlendingsinternatet på Trandum.

Fag- og metodeutvikling knyttet til ID-arbeid må ses i sammenheng med arbeids- og ansvarsdeling mellom NID og den nye enheten for etterforskningsbistand, der Kripos inngår. Øvrig fagkompetanse, herunder landkunnskap, forutsettes overført til Øst politidistrikt for å kunne utgjøre en felles fagressurs for øvrige politidistrikt ved behov. Utvalget er samtidig oppmerksom på at en varslet utredning av arbeidsdelingen mellom politiet og utlendingsforvaltningen på området kan foreslå andre løsninger.

For øvrig henvises det til tidligere behandling om øvrige effektiviseringstiltak, herunder overføring av ansvar for utlendingsinternatet på Trandum til Kriminalomsorgen og utvikling av en pilotundersøkelse for å kartlegge alternative modeller for uttransportering. Utvalget anbefaler her en utredning for bedre samordning på ID-feltet.

Økokrim

Som nevnt er den sentrale begrunnelsen for modellen å få en samlet bistands- og etterforskningsressurs på høyeste mulige fagnivå nasjonalt.

Økokrim blir innenfor denne modellen foreslått samlet med Kripos i en felles bistands- og etterforskningsenhet (se pkt. 15.5.4).

Utvalget har merket seg at flere aktører både innenfor og utenfor politietaten er urolig for at en sammenslåing av Økokrim og Kripos kan medføre at økonomiske straffesaker blir nedprioritert. Utvalget mener at en sammenslåing av ressursene vil være viktig for å få en god samlet utnyttelse av tilgjengelige ressurser for å møte det fremtidige angjeldende kriminalitetsbildet. I den forbindelse er det en viktig forutsetning å opprettholde minst samme innsats i bekjempelsen av alvorlig økonomisk kriminalitet som i dag, og i den forbindelse styrke og utvikle fagmiljøet. Utvalget har vurdert å overføre Økokrims oppgaver til politidistriktene, men på bakgrunn av begrunnelsen for å opprette Økokrim, samt politidistriktenes kompetanse og bistandsbehov på dette nivå, anses det som lite ønskelig. En slik løsning ville innebære et tilbakeslag i arbeidet med å bekjempe alvorlig økonomisk kriminalitet.

Utvalget har også vurdert om miljøkriminalitet fortsatt bør stå i en særstilling. Disse sakene utgjør ifølge Økokrim ca. 15 prosent av porteføljen. Som utgangspunkt ser ikke utvalget at slike saker regelmessig er mer kompliserte eller mer alvorlige enn de mange kompliserte og alvorlige straffesaker som i dag blir etterforsket i det enkelte politidistrikt. Utvalget ser at verdikonfliktene kan være større i enkelte miljøsaker enn i annen kriminalitet, for eksempel innen faunakriminalitet, der lokalt krysspress kan være utfordrende for lokal påtalemyndighet. De nye tolv politidistriktene bør likevel være store nok til å minimere grunnlag for slike lokale integritetskonflikter ved at etterforskning kan gjennomføres i andre enheter, og på andre steder i distriktet. En slik kompetansebygging i politidistriktene vil også styrke forutsetningene for nærpolitireformen som en kompetansereform.

Utvalget ser imidlertid at arbeidsmiljøsaker, forurensningskriminalitet og annen miljøkriminalitet fortsatt er et meget viktig område med behov for spisskompetanse. Det er en stadig utvikling i retning av mer komplisert kriminalitet også på dette området. Kontrollinstanser som Miljødirektoratet og Fiskeridirektoratet har pekt på behovet for myndighetsorganer med særlig kompetanse på miljøområdet. Miljødirektoratet ønsker også egne miljøteam i det enkelte politidistrikt.

Utvalget mener derfor at selv om de sterkeste prinsipielle hensyn taler for å tilbakeføre denne sakstypen til distriktene, er det fortsatt et område med behov for nasjonal spisskompetanse. Imidlertid mener utvalget at dette ikke er en oppgave som nødvendigvis må ligge til et sentralt organ i Oslo.

Politidistriktene bør i større grad enn tidligere etterforske og straffeforfølge miljøsaker, mens det nasjonale koordineringsansvaret bør legges til et politidistrikt. Både Miljødirektoratet og Direktoratet for arbeidstilsynet ligger i Trondheim, og utvalget mener derfor at Trøndelag politidistrikt bør få denne oppgaven.

Utvalgets mindretall, utvalgsmedlemmene Fause og Paulsen, kan ikke slutte seg til forslaget om å ta bort etterforskning av miljøkriminalitet og nasjonalt kompetanseansvar for dette saksfeltet fra Økokrims portefølje og isteden legge dette ansvaret til Trøndelag politidistrikt:

For det første harmonerer ikke dette forslaget med utvalgets egne grunnkriterier for å legge enkelte politi- og etterforskningsoppgaver til en nasjonal enhet, nemlig kriteriene som peker på sjeldent forekommende saksfelt, kompleksitet, ressursbehov, vanskelighetsgrad, distriktsovergripende karakter og/eller behov for internasjonal bistand og samhandling. Mindretallet legger til grunn at Økokrims miljøteam i det alt vesentlige håndterer og har håndtert saker som faller inn under disse kriterier på en meget tilfredsstillende måte, og at Økokrim som nasjonalt etterforskningsorgan fremdeles må ha kapasitet og kompetanse til å håndtere denne kategorien saker.56

For det andre vil en slik omorganisering naturlig nok, både på kort og noe lengre sikt, føre til en svekkelse av politiets evne til å etterforske de mest krevende, komplekse og prinsipielle miljøkrimsakene, idet det eksisterende kompetansemiljøet ved Økokrims miljøteam foreslås lagt ned og et nytt må bygges opp – som antydet – i Trøndelag. Etter mindretallets syn harmonerer dette forslaget dårlig med grunnlovsvedtaket av mai 2014, hvoretter Grunnloven § 112 ble vedtatt. Slik denne bestemmelsen lyder, har enhver rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur hvor produksjonsevnen og det biologiske mangfoldet bevares. Det fremgår videre at statens myndigheter skal iverksette tiltak som gjennomfører disse grunnsetninger. Selv om Grunnloven ikke inneholder noen straffetrussel, eller peker direkte på politiet generelt eller Økokrim spesielt, forplikter den staten på et helt annet nivå enn tidligere. Med dette forpliktes også politiet hva gjelder avdekking, etterforskning og påtalehåndtering av miljøkriminalitet. I tillegg kommer de mange klima- og miljømessige utfordringer landet og verden står overfor, og som det er bred politisk enighet om å håndtere på best mulig vis, hvilket klart taler imot å devaluere politiets evne til å bekjempe de aller mest alvorlige miljøkrimsakene som foreslått.

For det tredje er dette saksfeltet, slik det er gjort rede for, så viktig at det klart og tydelig må skjermes fra andre viktige og prioriterte saksfelt. Dersom en spesialenhet for miljøsaker legges under et politidistrikt, frykter dette mindretallet at enhetens kapasiteter ved behov kan bli trukket inn og benyttet i etterforskning av andre saker/saksfelt samt bli pålagt utførelse av andre politioppgaver. Dette kan i gitte situasjoner være fullt legitimt og endog helt nødvendig for en politimester, men vil samtidig klart gå på bekostning av den foreslåtte spesialenhetens primæroppgaver.

Mindretallet, utvalgsmedlemmene Fause og Paulsen, står dermed fast på at miljøteamet ved Økokrim må være organisert som i dag, og at dette teamets kapasitet og evne til oppgaveløsning heller bør styrkes enn omorganiseres og dermed svekkes.

Flertallets forslag vil dermed innebære at politiets organisasjonsmodell vil se ut som vist i figur 15.2.

Figur 15.2 Modell 2. Nye enheter for etterforskningsbistand og beredskap

Figur 15.2 Modell 2. Nye enheter for etterforskningsbistand og beredskap

Dette vil gi en mer ryddig struktur ved at PODs underliggende enheter blir tydeligere gruppert.

15.5.2 Økokrim overflyttes til Riksadvokaten

Utvalgets mindretall, utvalgsmedlemmene Fause og Paulsen, foreslår subsidiært en alternativ modell 2, der Økokrim blir faglig og administrativt underlagt Riksadvokatembetet, som underliggende enhet tilsvarende organisering av SØIK57 i Danmark. Riksadvokaten har tidligere gitt uttrykk for at en slik løsning kan realiseres, og alternativet har tidligere vært diskutert i Stortingets kontroll og konstitusjonskomité.58 I forbindelse med opprettelsen av Politidirektoratet i 2001 ble det også vurdert om Økokrim skulle legges til Riksadvokatembetet eller Politidirektoratet. Økokrim er allerede i dag faglig underlagt Riksadvokatembetet i straffesakssammenheng, på samme måte som de øvrige statsadvokatembeter.

Modellen forutsetter ikke endringer i straffeprosessloven. Når det gjelder forholdet til politiloven § 16 andre ledd nr. 1, antas det at ordningen og hjemmelsgrunnlaget ikke skiller seg vesentlig fra hvordan Økokrim er organisert i dag, med den forskjell at Riksadvokaten ikke har politimyndighet (som politidirektøren), se politiloven § 15. Sammenholdt med påtaleinstruksen § 35-1 antas det kun å være nødvendig å gjøre mindre justeringer. Den mest vesentlige forskjell fra dagens ordning blir at det administrative ansvaret for Økokrim flyttes fra POD til Riksadvokaten. Riksadvokaten vil her disponere alle etterforskningsressursene knyttet til alvorlig økonomisk kriminalitet.

Et særskilt spørsmål vil kunne være om Riksadvokaten skal defineres inn i politiloven § 15 på samme måte som politidirektøren, med det formål også å ha det administrative ansvar for Økokrim.

Gitt at Økokrim legges under Riksadvokaten, antas det at Økokrim i det vesentlige vil ha samme kompetanse, organisering og oppgaveportefølje som i dag.

Dette forslaget innebærer at Kripos i realiteten alene vil utgjøre den nye enheten for etterforskningsbistand. Forslaget om styrking av politiets samlede innsats for bekjempelse av alvorlig IKT-kriminalitet ligger fast.

Riksadvokaten har tidligere gitt uttrykk for at en slik løsning er mulig å realisere.59

Tre hensyn er særlig vektlagt i Riksadvokatens forslag:

  • mer enhetlig styring av saksinntak

  • bedre budsjettstyring

  • styrket tilsynsfunksjon

Det viktigste hensynet er at Økokrim, i motsetning til øvrige særorganer, nesten utelukkende har etterforskning og påtalebehandling som sitt viktigste arbeidsområde. Hoveddelen av Økokrims virksomhet er i dag knyttet til straffesakssporet, der Riksadvokaten allerede er faglig overordnet. En organisatorisk overflytting vil dermed gi bedre sammenheng mellom budsjettstyring og saksinntak.

I straffesakssporet vil Økokrim da bare forholde seg til ett overordnet nivå, og det vil være enklere for Riksadvokaten å vurdere volum på saksinntaket enn med dagens løsning.

For det andre: Ved å forholde seg til bare ett overordnet ledd vil Økokrim få en enklere og mer direkte budsjettdialog, med færre konkurrerende hensyn og formentlig mer målrettet styring av midlene. Styringsmessig vil det også gi bedre muligheter for politisk prioritering av innsatsen mot alvorlig økonomisk kriminalitet gjennom målrettede tiltak over Riksadvokatens budsjett enn tilfellet i dag er gjennom Politidirektoratet.

Riksadvokaten er i dag overordnet de regionale statsadvokatembetene, og prinsipielt vil det være liten forskjell om Økokrim, som statsadvokatembete, inngår i samme struktur.

For det tredje vil Økokrim under Riksadvokatembetet være en større aktør, sammenlignet med de øvrige statsadvokatembetene, og dette vil kunne gi en styrket tilsynsfunksjon. Dette hviler på et premiss om at alle politienheter bør være av en viss størrelse, og at Økokrim her skiller seg ut som en mindre enhet. Gjennom tilknytning til Riksadvokatembetet vil Økokrim bli mer effektiv, og det vil være lettere å sette inn kompenserende tiltak ved behov.

Mot denne løsningen kan det innvendes at etterforskning blir flyttet ut av politiet, og at dette kan medføre behov for endringer i politiloven. Samtidig er dette en ordning (SØIK) som har fungert godt i Danmark i mange år. Ved SØIK er det også ansatt polititjenestemenn og -kvinner. Det er fullt mulig med tilsvarende løsning i Norge, der politiansatte er utlånt til enheten for økonomisk kriminalitet (Økokrim), mens ansvar for lønn og administrasjon ligger i politisporet. Alternativet vil være ansattforhold som spesialrådgivere, og det kan ikke være å anbefale.

Riksadvokaten har gitt uttrykk for at dersom det norske samfunn ikke klarer å håndtere alvorlige økonomiske straffesaker på en god måte, vil det kunne slå tilbake på hele straffesakskjeden, og det er en fare for at hele denne viktige funksjonen kan miste sin legitimitet.60

Utvalgets flertall mener at samordning med Riksadvokatembetet reiser prinsipielle spørsmål om i hvilken grad det bør etableres et eget nivå og apparat for etterforskning. Det vises til argumentasjonen for å slå sammen etterforskningsressursene til ett felles miljø, der særlig muligheter som bedre utnyttelse av felles ressurser blir vektlagt. Fremtidens kriminalitet vil være preget av en økende grad av sammenvevde problemstillinger, der organisert og annen alvorlig kriminalitet i stor grad henger sammen med økonomisk kriminalitet Utvalget ser imidlertid at store og kompliserte straffesaker innenfor økonomisk kriminalitet, som Yara-saken og Lime-saken, krever spesialistkompetanse av særlig karakter, men mener dette kan bli ivaretatt i en felles nasjonal enhet for spisskompetanse innenfor etterforsking.

Utvalgets flertall mener at det ikke bør velges en ytterligere ny organisatorisk særordning for visse typer saker i Norge. Dette kan medføre oppbygging av parallelle fagmiljøer, med risiko for at miljøene utvikler seg i ulik retning. I tillegg gir ikke alternativet den nødvendige etterforskningsmessige slagkraft for en reell styrking av bekjempelsen av alvorlig kriminalitet, inkludert økonomisk kriminalitet, herunder IKT-kriminalitet.

Utvalgets flertall mener det er avgjørende at all etterforsking av alvorlig kriminalitet er nært knyttet til et senter for spisskompetanse innenfor IKT-kriminalitet. Ved å legge Økokrim til Riksadvokaten mener flertallet at avstand til et eventuelt NC3-senter vil virke negativt inn på oppgaveløsningen.

Utvalgets flertall mener også at å flytte etterforskningsdelen ut av politiet er lite ønskelig. Et samarbeid mellom viktig etterforskningskompetanse innenfor en enhet er å foretrekke foran to ulike løsninger for det samme miljøet.

Hvorvidt Økokrim vil bli tilgodesett med økte budsjetter og en mer forutsigbar økonomi underlagt Riksadvokaten, mener utvalget er usikkert. Budsjettmessige prioriteringer må uansett skje, men da blir det på et høyere nivå enn i POD. Justis- og beredskapsdepartementet som må gjøre nødvendige prioriteringer i relevante budsjettkapitler. Uansett må det skje samordninger, og utvalgets flertall mener det vil være usikkert om Økokrim vil bli tildelt mer midler om enheten ligger under Riksadvokatembetet.

Utvalgets flertall mener løsningsforslaget også gir utfordringer i styringslinjen mellom Økokrim og politiets operative del. I tillegg gir ikke alternativet den nødvendige etterforskningsmessige slagkraft for en reell styrking av bekjempelsen av alvorlig IKT-kriminalitet.

Utvalgets flertall mener det er viktigere å samle etterforskningsressursene enn å dele inn i to enheter med enda større avstand ved å fjerne tilknytningen til POD. POD vil da miste sin mulighet til å samordne ressursinnsatsen på strategisk nivå. Det vil kunne svekke både POD og politiets samlede kraft.

Utvalgets mandat er å finne løsninger som gir et bedre organisert politi, og et politi som er enhetlig og mer styrbart. Utvalgets flertall mener en slik løsning vil ha motsatt effekt, og vil derfor ikke tilrå løsningen. Dersom en sammenslåing av Kripos og Økokrim ikke vil finne sted, er det etter flertallets oppfatning bedre at dagens løsning videreføres.

15.5.3 Organisering av digitalt politiarbeid og IKT-kriminalitet

Utvalget har tidligere drøftet om det bør opprettes en ny og egen bistandsenhet i politiet for de teknologi-intensive områdene. Modellen har lagt til grunn en samlokalisering med Kripos og den nye nasjonale bistands- og etterforskningsenheten. Fordelen med en ny bistandsenhet for IKT-kriminalitet er å skjerme etterforskning av denne type straffesaker fra andre saksfelt da politiets behov for digital kompetanse er i dag meget stort. Etableringen av Økokrim er et godt eksempel på et vellykket organisatorisk grep for å løfte et spisskompetansemiljø og skape raskere endringer. Enheten vil i modellen ha full autonomi som tilrettelegger for innovasjons- og endringskraft hvor politiet fremover skal jobbe annerledes enn i dag, også ofte kalt disruptiv innovasjon og arbeidsprosesser.

I en digital kontekst vil raske lederbeslutninger være avgjørende for å håndtere trusselbildet og en egen enhet vil ivareta et overkommelig lederspenn og utgangspunkt for å ta beslutninger langt raskere enn i dagens situasjon. En egen enhet vil gi bedre rammebetingelser for nasjonal synlighet også i samhandling med viktige enheter som PST, Etterretningstjenesten, NSM m.fl. Viktigst er synligheten ved beslutningsbordet i politidirektørens nasjonale ledergruppe (NLG) og kortest mulig vei til politidirektøren. Utvalget ser at en egen enhet vil løfte også beredskapsområdet hvor hybride kriser må ivaretas av politiets digitale beredskapsrolle med samarbeid og integrasjon med Nasjonalt beredskapssenter på likt nivå. Utgangspunktet for å få investeringskraft, som i dag er hovedutfordringen til politiet innen fagområdene, er godt tilrettelagt ved en egen enhet med bakgrunn i argumentasjonen over.

Utvalget anerkjenner at en ny enhet vil skape nye grensesnitt og behov for sterk koordinering med den nye nasjonale bistands- og etterforskingsenheten. De knappe ressursene og fagspesialistene vil fullt eller delvis løftes ut av sårbare kompetansemiljøer. I tillegg vil det være noe utøket kostnad ved modellen rundt administrative funksjoner.

Utvalget anbefaler ikke å opprette en egen bistandsenhet for «cyber», men har vektlagt at digitalt politiarbeid er så integrert med all kriminalitet, enten den det gjelder IKT-kriminalitet eller bruk av elektroniske spor under etterforskingen, at det vil være avgjørende å ha ressursene i samme organisasjon som resten av de nasjonale spisskomptansemiljøene innen etterforskning og bistand. Denne modellen har vært krevende for Kripos å ivareta etter overtagelse av Politiets datakrimsenter i 2005 fordi fagspesialistene innen kriminalitet mot de digitale verdikjedene ikke har fått tilstrekkelig utvikling, synlighet og finansiering. Det er et spenningsfeltet mellom bruken av de mest datatekniske spesialistene til kriminalitet i det digitale rom og som støtte til etterforskning av alvorlig tradisjonell kriminalitet som er det nære, fysiske og enkelt å forstå. Det kan syntes som de knappe ressursene og spesialisten har blitt prioritert over tid til det sistnevnte også med forankring i politiske vinder og forståelse. Dette spenningsfeltet vil i utvalgets anbefaling av organisering bestå. Det er avgjørende for ledelsen å balansere ressursene ved skriftende politiske føringer og dagsaktuelle saker. Ledelsen må få tilstrekkelig synlighet over tid til å stå støtt og få tilsrekkelig investeringskraft.

Utvalget anbefaler at digitalt politiarbeid og IKT-områdene organiseres i en semi-autonom modell der NC3 blir en av tre hovedområder for den nye nasjonale bistands- og etterforskningsenheten. Utvalget mener at med god styring og ledelse er det mulig å oppnå et innovativt NC3 fagmiljø med stor synlighet. Dette vil ivareta behovet for å imøtekomme sammenvevde og tverrfaglige kriminalitetsutfordringer politiet må håndtere på nasjonalt nivå. Utvalget har lagt stor vekt på en organisering som imøtekommer teknologiens gjennomgående betydning for samfunnet, individet og næringslivet. Denne organisasjonsmodellen har noe lavere administrative kostnader enn egen enhet for NC3.

Utvalget mener at en av hovedutfordringene i modellen er fagmiljøets viktige rolle i beredskapsarbeidet. I en stor slagkraftig nasjonal spisskompetanseenhet for bistand og etterforskning kan det langsomme og mindre synlige beredskapsarbeidet bli nedprioritert. Utvalget fremhever derfor betydningen av investering og kapasitet til digitalt beredskapsarbeid.

15.5.4 En nasjonal bistand- og etterforskningsenhet

I denne modellen foreslås Økokrim og Kripos samlet i en felles bistands- og etterforskningsenhet underlagt POD for å styrke samarbeid, ressursutnytting og kompetanseutvikling innenfor organisert og økonomisk kriminalitet. Etablering av en ny enhet forutsetter samtidig en kraftinnsats for å styrke nasjonal spisskompetanse på IKT-kriminalitet.

Utvalget legger til grunn at en slik ny enhet vil ha tre hovedsøyler som er gjenspeilet i organisasjonskartet: organisert og annen alvorlig kriminalitet, økonomisk kriminalitet og IKT-kriminalitet. Utvalget mener denne modellen vil gi stordriftsfordeler som styrker samarbeid innenfor viktige kompetansemiljø i politiet, gjennom en mer effektiv ressursutnyttelse av nasjonal spisskompetanse, og som grunnlag for bedre kompetanseutvikling.

Etablering av en felles enhet bør innebære en ny organisasjonsmodell som gjenspeiler styrkeforholdet mellom de tre søylene.

Utvalget forutsetter at styringsdialogen mellom POD og enheten, sammen med mål- og prioriteringsskriv fra Riksadvokaten, sikrer at innsatsen i bekjempelse av alvorlig økonomisk kriminalitet minst holdes på dagens nivå.

Utvalget mener at en sammenslåing av de to etterforskningsmiljøene under en felles ledelse, kan gi økt fleksibilitet gjennom etablering av tverrfaglige etterforskningsteam med rett kompetanse. Det er grunnleggende viktig at politi og påtalemyndighet representerer et godt faglig nivå. Særlig gjelder det innenfor de tyngste og mest krevende kriminalitetstypene.

Denne utviklingen av kriminalitetsbildet ble også fremhevet av de politiorganisasjoner utvalget møtte under sine reiser i Sverige, Finland, Danmark og Nederland. I Danmark ble det særlig vektlagt et behov for å utvikle fleksible team med bred kompetanse for å møte den krevende kriminaliteten.

Ved opprettelsen av Økokrim var det forventet at organet ville behandle et begrenset antall saker. Sentralisering, og dermed skjerming av ressursene ble ansett som viktig for å bygge opp nødvendig kompetanse på fagområdet og dermed øke saksinntaket. Dette har også, som beskrevet i tidligere kapitler, vist seg å være en suksess.

Tilbakemeldinger fra politietaten og kontrollorganene uttrykker tydelig et ønske om å styrke og videreutvikle Økokrim, særlig i lys av en økende kompleksitet både innenfor økonomisk kriminalitet og andre alvorlige kriminalitetstyper.

Dagens kriminalitet kan være kompleks og krever ulik kompetanse. Dagens etterforskningsteam i Økokrim er sammensatt av ulik fagkompetanse. I saker som krever ytterligere kompetanse innhenter teamene også annen kompetanse, for eksempel fra Kripos.

Etter utvalgets mening er det imidlertid ingen presis avgrensning mellom straffesaker innenfor økonomisk kriminalitet og andre alvorlige straffesaker. Økonomisk kriminalitet kan, som all annen type kriminalitet, være både organisert og alvorlig. Likevel er det ikke vanskelig å se et klart skille mellom en typisk straffesak innenfor økonomisk kriminalitet som Acta-saken og en sak knyttet til organisert innføring av store mengder narkotika.

Moderne kriminelle trekkes mot metoder der den økonomiske vinningen er stor og oppdagelsesrisikoen liten. Eksempelvis er det et betydelig nettbasert marked for illegale og helseskadelige preparater og tjenester, der ofte organiserte kriminelle står bak. Som politiets omverdensanalyse (2015) peker på, tar kriminelle aktører stadig i bruk nye digitale løsninger, og grensene mellom tradisjonelle kriminalitetstyper blir gradvis utvisket. Organisert kriminalitet, økonomisk kriminalitet og IKT-kriminalitet opptrer oftere i samvirke. Dette samvirket kan styrke stordriftsfordeler og bidra til mer effektiv kriminalitetsbekjempelse, eksempelvis i form av bedre finansiell etterforskning i saker om organisert kriminalitet og for eksempel bedre elektronisk etterforskning i saker om mer rendyrket økonomisk kriminalitet.

Allerede i dag har Økokrim og Kripos overlappende fagområder. Begge enheter styres av samme straffeprosessuelle rammer, og begge enheter har bygget opp til dels hver sin kompetanse innen IKT og digitale spor som ledd i etterforskningen. Det kan derfor være lite hensiktsmessig med oppdeling i økosaker og andre saker.

Et argument som er anført som spesielt for Økokrims saksområde er at saker innenfor økonomisk kriminalitet ofte forutsetter en grundig undersøkelse for å fastslå om det har skjedd noe straffbart. Utvalget ser denne forskjell, men mener at dette må være gradsforskjeller mer enn prinsipielle forskjeller. Også for flere av Kripos’ saker vil det være nødvendig med forutgående undersøkelser før etterforskning blir iverksatt; det må foreligge «rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbare forhold».61

Økokrim og Kripos yter bistand på noe ulik måte. Kripos yter prinsipielt bistand ved å bidra inn i etterforskningen av saker, mens Økokrims bistand i hovedsak er indirekte ved at Økokrim avlaster politidistriktene ved selv å forestå etterforskningen. Utvalget mener det bør være mulig å enes om felles kriterier for saksinntak ved en fusjon.

En sammenslåing kan også gi synergier for eksempel ved overskuddsinformasjon. Utvalget har vektlagt Økokrims spisskompetanse i finansiell etterforskning som viktig bidrag til bekjempelse av organisert kriminalitet og annen grov kriminalitet. Samtidig vektlegger utvalget at Kripos gjennom sin etterforskning kan frembringe bevis i saker som etterforskes av Økokrim.

Allerede i dag kan både Kripos og Økokrim be hverandre om bistand, men det blir trolig enklere å få dette til å fungere under felles ledelse. En sammenslåing av Økokrim og Kripos vil etter utvalgets mening ikke gjøre verken nasjonal eller internasjonal samordning mer komplisert.

En tilsvarende løsning ble også vurdert av det første særorganutvalget, det såkalte Mikkelsen-utvalget i 2003.62 Den gang var også PST en del av vurderingsgrunnlaget, og særlig fire komplementære og dels overlappende kompetanseområder ble trukket frem som avgjørende; kriminalitetsområdene IKT-kriminalitet og organisert kriminalitet, samt støttefunksjonene sikring av elektroniske spor og kommunikasjonskontroll.

Utvalget har i mindre grad hatt kapasitet til å vurdere kommunikasjonskontroll, men har i sin vurdering lagt stor vekt på de øvrige kompetanseområdene. Selv om de to særorganutvalgene trekker ulike konklusjoner, er vurderingene for øvrig parallelle.

Å samle Kripos og Økokrim under samme ledelse, må også ses i sammenheng med behovet for økt satsing på IKT-kriminalitet og behovet for økt kunnskap om IKT som ledd i forebygging og etterforskning av kriminalitet. I denne sammenheng støtter utvalget forslaget om et NC3-senter, og dette arbeidet må prioriteres dersom politiet skal lykkes i å snu trenden i det digitale kriminalitetsbildet.

Utvalget har drøftet om det bør opprettes en ny og egen nasjonal enhet for spisskompetanse innenfor IKT-kriminalitet (se kapittel 5). I vurderingen har utvalget vektlagt at IKT er så integrert i all etterforskingsvirksomhet, enten det gjelder IKT-kriminalitet, bruk av IKT eller avlesning av elektroniske spor under etterforskningen, at det i dag vil være mest hensiktsmessig å samle den beste kompetansen innen etterforskning av de mest krevende saker til én enhet. Utvalget er samtidig oppmerksom på at opprettelse av en egen enhet kan medføre at Kripos blir tappet for verdifull kompetanse.

Utvalgets flertall mener med andre ord at en sammenslåing vil legge til rette for bedre oppgaveløsning. I tillegg vil en sammenslåing utgjøre en viktig organisatorisk endring for at politiet bedre skal kunne møte det fremtidige kriminalitetsbildet.

En sammenslåing bør også gi muligheter for effektivisering av administrative funksjoner. Det advares likevel mot å se sammenslåing som en mulighet for å spare ressurser. Innsparing av ressurser på administrativt nivå, bør komme fagområdene til gode.

Utvalgets flertall mener at håndteringen av disse spørsmålene bør løses via en helhetlig prosess i ny organisasjon etter at denne er besluttet opprettet.

Utvalgets mindretall, utvalgsmedlemmene Fause og Paulsen, kan ikke slutte seg til forslaget om å slå sammen Kripos og Økokrim til en nasjonal bistands- og etterforskningsenhet. Kripos og Økokrim løser sine oppgaver hver for seg på en meget tilfredsstillende måte som to selvstendige enheter. Dette gjelder både i håndtering av egne etterforskningssaker, bistand til politidistriktene, som nasjonale kontaktpunkt, som nasjonale kompetanseutviklere og innen nasjonal kriminaletterretning. Dersom de to enhetene skal slås sammen til én, må det etter mindretallets syn kunne sannsynliggjøres at den samlede oppgaveløsningen vil bli bedre enn i dag. Mindretallet kan imidlertid ikke se at slike argumenter i tilstrekkelig grad er fremkommet i det som er beskrevet under flertallets drøftelse.

Mindretallet ser det tvert om slik at flere argumenter med styrke taler for at dagens organisering som to separate enheter bør opprettholdes. Forbedringer og videreutvikling av disse to enhetene må dermed finne sted innenfor de nåværende organisatoriske rammer.

For det første er ikke oppgavene til Kripos og Økokrim samsvarende med hensyn til saksfelt. Det vises om dette til påtaleinstruksens kapittel 35 – saker som gjelder økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet og 37 – saker som gjelder bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet. Selv om begge enhetene håndterer straffesaker som går inn under samlebegrepet «profittmotivert kriminalitet», er saksforholdene svært ulike både med hensyn til relevante straffebud, persongalleri, etterforskningsmetodikk og metodebruk. I sakene til Økokrim ligger det videre betydelige juridiske utfordringer knyttet til kompliserte sivilrettslige spørsmål allerede under etterforskningsfasen. I Kripos er de juridiske utfordringene ofte av komplisert straffeprosessuell art, regelmessig knyttet til ulike former for metodebruk. En annen viktig forskjell er at Kripos som hovedregel yter bistand til politidistriktene, mens Økokrim som hovedregel håndterer egne etterforskningssaker. Saksporteføljen til et sammenslått Kripos og Økokrim vil følgelig både bli omfattende, innbyrdes svært ulikeartet og kompleks, hvilket etter mindretallets oppfatning gir grunn til å frykte for at de to enhetenes spisskompetanse svekkes, hvilket igjen kan svekke evnen til den totale oppgaveløsning. Mindretallet legger videre til grunn at Økokrim over flere år har levert særdeles gode resultater, herunder med en andel domfellelser på over 80 prosent for de om lag 15–20 straffesakene som årlig etterforskes og påtalehåndteres, hvilket klart taler mot et behov for omorganisering.

For det andre vil disse forskjellene mellom Økokrim og Kripos etter mindretallets syn skape betydelige styrings- og ledelsesutfordringer for en ny og sammenslått nasjonal enhet. Selv om det ut fra en teoretisk ledelsesmodell kan anføres som enklere å styre og lede én samlet nasjonal enhet istedenfor to, stiller mindretallet seg tvilende til om dette lar seg gjøre på en bedre og mer effektiv måte enn etter dagens organisering. Hertil kommer de organisatoriske og ledelsesmessige utfordringer som helt sikkert vil oppstå når de to organisasjonskulturene, Kripos og Økokrim, skal søkes forenet til én. En sammenslåing av Kripos og Økokrim kan etter mindretallet syn neppe sammenlignes med for eksempel en sammenslåing av to politidistrikter – hvor oppgaveportefølje og fagkompetanse mv. i det alt vesentlige er den samme.

For det tredje viser mindretallet til at også historien bak opprettelsen av Økokrim taler for fortsatt organisering som en selvstendig nasjonal enhet. En organisering med Økokrim som del av Kripos ble vurdert ved opprettelsen av Økokrim i 1989, men ble frarådet av daværende riksadvokat Georg Fredrik Rieber-Mohn.63 Bakgrunnen for opprettelsen av Økokrim var den gang at alvorlige og komplekse økonomiske straffesaker ikke ble tilstrekkelig godt håndtert av politiet og påtalemyndigheten. Opprettelsen skjedde følgelig som følge av et bevisst valg om å prioritere bekjempelsen av alvorlig og kompleks økonomisk kriminalitet. Opprettelsen anerkjente samtidig behovet for å skjerme etterforskning av denne typen straffesaker fra andre saksfelt. Etter mindretallets oppfatning står disse argumentene minst like sterkt i dag. Som eksempel kan det vises til at ressurser som er øremerket til bekjempelse av økonomiske kriminalitet ved politidistriktene, ofte blir satt inn for å løse andre oppgaver, slik som ordenstjeneste, tjeneste ved operasjonssentralene samt bistand til å etterforske andre prioriterte kriminalitetsområder. Det ligger atter i historien at skiftende regjeringer har skiftende fokus. Det vises som eksempel til den betydelige satsing som nå rettes inn mot bekjempelse av vold og seksualitet mot barn, hvilket fører til økt personellmessig ressurssetting av dette saksfeltet og dermed lavere ressurssetting av eksempelvis alvorlig økonomisk kriminalitet. Etter mindretallets syn kan en slik dreining av oppmerksomhet på lokalt nivå også inntreffe innad i en nasjonal samlet enhet, hvilket begrunner et fortsatt behov for å skjerme Økokrim som en selvstendig nasjonal enhet.

For det fjerde legger mindretallet til grunn som premiss at sammenslåing av Kripos og Økokrim vil kreve at statsadvokatene flyttes fra den nasjonale enheten til et eget eller annet statsadvokatembete. Det vises om dette til drøfting i pkt. 15.5.5.

Mindretallet mener dette klart vil svekke Økokrims spisskompetanse og evne til oppgaveløsning. Det vises igjen til Rieber-Mohn, som forut for opprettelsen av Økokrim fremholdt nødvendigheten av tett og tverrfaglig samhandling mellom statsadvokater, etterforskere og revisorer med høyt faglig kompetansenivå som en nødvendig forutsetning for at enheten skulle lykkes.64 Rieber-Mohn fremhevet videre at juridiske spørsmål i alvorlige og komplekse økonomiske straffesaker både er vanskeligere og relativt sett langt viktigere enn i eksempelvis drapssaker. Det fremstår da som faglig sett kunstig å foreta et organisatorisk skille mellom faktainnsamling og juridiske vurderinger, fremholdt han, og trakk herunder en analogi mellom etterforskning av alvorlige og komplekse økonomiske straffesaker og saksforberedelse av kompliserte sivile saker. Rieber-Mohns konklusjon var at en slagkraftig nasjonal enhet med tverrfaglig ekspertise som foreslått burde ledes av påtalemyndighet på høyt nivå, nemlig av statsadvokater.

Etter mindretallets syn er integrerte statsadvokater fra etterforskningens start, via påtalevedtak, til iretteføring for domstolene, minst like påkrevd i dag for å sikre målretting og tilstrekkelig kvalitet på etterforskningen på dette særskilt krevende og komplekse saksfeltet. Dette fordrer høy kompetanse fra påtalemyndighetens side. Som eksempel kan nevnes at både Sverige og Danmark har valgt lignende organisering. Se foran om dette under flertallets drøftelse.

Mindretallet er videre av den oppfatning at det siden 1989 har funnet sted en ytterligere dreining i retning av større kompleksitet på dette saksfeltet, herunder høyere faglig vanskelighetsgrad og økende behov for internasjonal samhandling, hvilket flere straffesaker fra den senere tid vitner om.65 Dette forsterker etter mindretallets syn behovet for integrerte statsadvokater i Økokrim.

Mindretallet legger atter til grunn at de straffesaker hvor det oppstår behov for samhandling mellom Kripos og Økokrim, eksempelvis hvor det er behov for å trekke på den andre enhetens spisskompetanse, best kan løses gjennom samarbeidsprosjekter som i dag.

15.5.5 Påtaleorganisering i ny bistands- og etterforskningsenhet

En særlig utfordring knyttet til den foreslåtte modellen er spørsmålet om påtaleorganisering. Her vil det være nødvendig med en endring, ettersom Kripos og Økokrim har ulike ordninger for ivaretakelse av påtalemessige spørsmål.

Økokrim ble som nevnt opprettet i 1989 som svar på politiets manglende evne til å etterforske og iretteføre økonomiske straffesaker. For å prioritere denne type straffesaker tilstrekkelig ble det ansett som nødvendig at Økokrim ble ressurssatt med egne statsadvokater. Det var da nødvendig at lederen også tilhørte den høyere påtalemyndighet, slik at organet i dag er en hybrid mellom et etterforskningsorgan og et statsadvokatembete.

Kripos ble ved omorganisering i 2005 («Nye Kripos») tildelt påtale- og etterforskningsansvar i tillegg til å skulle være et bistandsorgan for politidistriktene. Påtaleansvaret ble løst ved opprettelsen av Det nasjonale statsadvokatembetet (NAST), og ved at det ble ansatt egne politijurister. Det vil si at Kripos-løsningen prinsipielt sett er i samsvar med organiseringen av påtalemyndigheten ellers i Norge. I Økokrim etterforskes og påtaleavgjøres derimot sakene av samme påtalejurist (statsadvokat). Det er derfor i utgangspunktet ikke en totrinns vurdering av påtaleskritt etter at saken er ferdig etterforsket.

Boks 15.1 Organisering av påtalemyndigheten

Påtalemyndigheten i Norge er delt i tre nivåer, jf. straffeprosessloven § 55. Øverst er Riksadvokaten, deretter statsadvokatene og politijuristene (fellesbetegnelse for politifullmektiger, politiadvokater og politiinspektører med påtalemyndighet). Det ses i denne sammenheng bort fra særregler for lensmenn og politistasjonssjefer.

Etterforskning skjer i politidistriktene under ledelse av en politijurist. Påtalespørsmålet avgjøres avhengig av alvorlighetsgrad av et av disse tre nivåene. Hensynet er å sikre både faglig forsvarlige beslutninger og integritet. For en drapssak innebærer dette at etterforskningen ledes av en politijurist, før påtalespørsmålet forberedes av en statsadvokat. Det er opp til Riksadvokaten å beslutte påtalespørsmålet, før saken eventuelt returneres til statsadvokaten for iretteføring/aktorering.

For andre alvorlige forhold ligger påtalekompetansen til statsadvokaten, mens politiet selv har påtalekompetanse for de mindre alvorlige forhold.

Vurdering av Økokrims modell for påtale

Det følger ikke direkte av utvalgets mandat å vurdere organisering av påtalemyndigheten. Utvalgets forslag om å slå sammen Kripos og Økokrim, med sine respektive organiseringer av påtalefunksjonen, reiser likevel spørsmål om dette.66

Alvorlige straffesaker som drap og krigsforbrytelser etterforskes i politidistrikt eller Kripos under ledelse av en politijurist. Statsadvokater, som fører disse sakene i retten, er likevel regelmessig involvert og orientert om etterforskningen fra et tidlig stadium og har kompetanse til å beordre etterforskningsskritt. For politidistriktenes saker vil dette være en statsadvokat fra de regionale statsadvokatembetene, mens for Kripos’ saker vil det være en statsadvokat fra NAST. Det er vurdert som en fordel at statsadvokatene er involvert fra start i prosessen for å sikre kvalitet i en kompleks sak.

I dagens Økokrim, som behandler alvorlige økonomiske straffesaker, er det valgt en særlig ordning der den som leder etterforskningen fra første dag, også tar ut tiltale. Det særegne er at en statsadvokat leder etterforskningen (og ingen politiadvokat). Sett hen til organiseringen av påtale for øvrig i Norge, og som heller ikke ble vurdert endret av Påtaleanalysen (NOU 2017: 5), er det Økokrims avvikende ordning som krever en særskilt begrunnelse.

Det har vært reist spørsmål om hvorvidt Økokrim-ordningen skaper den nødvendige avstanden mellom etterforskning og avgjørelse av tiltalespørsmålet, som ellers er gjeldende for alle andre straffesaker, og hvorfor denne «eksklusive» ordningen videreføres for økosaker, men ikke er ansett nødvendig for kompliserte og omfattende saker innenfor alvorlig organisert kriminalitet.

Til forsvar for dagens ordning er det fremholdt at Økokrim-saker har spesielt kompliserte påtalespørsmål. Saksforholdene krever stor grad av kompetanse og strategisk tenkning om blant annet tilskjæring av saksforholdet, vurdering av etterforskningsskritt, hvordan forstå kompliserte dokumenter/avtaler, utenlandsk rett, vurdering av tiltalespørsmål, og innsikt i rettspraksis på området mv.

En fordel mange fremhever med Økokrims modell, er at statsadvokatene kan følge saken hele veien fra etterforskning vurderes startet, og gjennom alle instanser til og med Høyesterett. Dette skal sikre at hele etterforskningskjeden har nødvendig kvalitet.

Økokrim hevder at integrert påtale på statsadvokatnivå er nærmest avgjørende for god håndtering av straffesaker om alvorlig økonomisk kriminalitet. Kontinuerlig styring fra oppstart av etterforskningen og grundig kjennskap til saken fra dem som vet best hva som kreves i et saksframlegg for domstolene, er helt sentralt. I tillegg mener Økokrim det blant annet er nødvendig med god kunnskap om komplisert selskaps-, regnskaps-, transaksjons- og markedsjuss mv. Dette er årsaken til at flere andre lands spesialiserte påtaleenheter mot alvorlig økonomisk kriminalitet (blant annet Ekobrottsmyndigheten i Sverige og SØIK i Danmark) har senioranklager integrert.

En slik ordning har vært vurdert som den beste faglige ordningen, men også som den mest kostnadseffektive og ressurseffektive ordningen.

Økokrim har selv iverksatt kompenserende tiltak for å motvirke de negative sidene ved en slik påtaleordning. Motargumentene har i hovedsak vært at det er for liten avstand til saken for påtalejuristen som skal behandle videre påtalemessige skritt, etter at saken er ferdig etterforsket. Følgende tiltak er gjennomført:

  • omorganisering med nytt avdelingsnivå for å sikre tettere ledelse og oppfølging av etterforskningsteamene

  • etablering av seksjon for fagstøtte og fagutvikling for å bidra til utvikling av kvalitativt gode metoder for etterforskning, påtale og aktorering av straffesakene samt å bistå med fagstøtte og understøtte fagutvikling internt og til politidistriktene

  • etablering av egen saksbehandlingsbase som gir en detaljert beskrivelse av løsninger og rutiner for de ulike fasene i straffesaksbehandlingen basert på beste praksis

  • arbeidssiktelser og etterforskningsplaner basert på felles mal brukes i alle saker for å sikre målretting, styring og notoritet i oppgave- og ansvarsfordeling for teamet i saken

  • egen hovedetterforsker på alle Økokrims saker som – i tillegg til å utføre etterforskning – har som oppgave å ha totaloversikt over saken, med særlig ansvar for fremdrift og kvalitetssikring

  • etablering av styringsgruppe for saken ved saksinntak som består av avdelingsleder samt én til to andre medarbeider med høy kompetanse på fagområdet

  • evaluering av saker, både etterforskning og aktorater, som integrert del i sakshåndteringen

Økokrim mener at tiltakene til sammen har gitt klar positiv effekt for kvalitet, målretting og framdrift i de enkelte sakene. Det er bedre kvalitetssikring av påtalevedtakene ved at de systematisk blir gjenstand for kritiske blikk fra flere andre før utforming. Tiltakene har også gitt ledelsen bedre grunnlag for å drive internkontroll og løpende kvalitetsoppfølging av straffesakshåndteringen. Den eneste negative effekten som er påpekt, er økt tidsbruk, idet flere medarbeidere må sette seg inn i saker mv., særlig i styringsgruppene. Dette mener Økokrim er marginalt, sett i forhold til de positive effektene.67

Utvalget ser at Økokrims ordning er effektiv og på mange måter hensiktsmessig. Utvalget mener likevel at ordningen gir en svekket rettsikkerhetsgaranti for alvorlige straffesaker ved at samme person som leder etterforskningen, også tar ut tiltalebeslutningen og senere fører saken for retten. Det skjer altså ingen kvalitetssikring i to ledd, slik som for andre alvorlige straffesaker. Etter utvalgets mening kan dette farge etterforskningen i den forstand at objektivitetshensyn ikke blir tilstrekkelig ivaretatt, noe Påtaleanalysen omtaler som «bekreftelsesfellen».68

Utvalget har for øvrig merket seg Økokrims tiltaksliste for å sikre kvaliteten underveis og læringen i etterkant av den enkelte sak. Etter utvalgets mening bør man ha den prinsipielt sett beste løsning, og ikke kompensere en prinsipielt sett dårlig løsning med ressurskrevende avbøtende tiltak.

Utvalgets mindretall, medlemmene Fause og Paulsen, viser til drøftelsen foran, hvor medlemmene ikke kan slutte seg til flertallets forslag til sammenslåing av Kripos og Økokrim til en nasjonal bistands- og etterforskningsenhet.

Mindretallet kan heller ikke slutte seg til flertallets anførsler om at dagens organisering av Økokrim med integrerte statsadvokater generelt gir en ordning med svekkede rettssikkerhetsgarantier idet samme person, nemlig en statsadvokat, leder etterforskningen, beslutter tiltale og deretter fører straffesakene for domstolen.

Mindretallet viser for det første til at denne ordningen er gjeldende for politiadvokatene i politiet. Det vises atter til straffeprosesslovutvalgets forslag om å legge tiltalekompetansen til politiadvokatene i saker med strafferamme på fengsel inntil to år, hvilket vil bety at påtalemyndigheten i politiet tildeles kompetanse til å lede etterforskningen og deretter beslutte tiltalte i om lag 80 prosent av straffesakene.69 Dette forslaget fremsettes uten at problemstillinger rundt svekkede rettssikkerhetsgarantier, som foran anført av flertallet, finnes påaktet å drøfte.

Mindretallet kan for det andre ikke se at det er fremkommet opplysninger om eller eksempler som viser at Økokrims statsadvokater generelt eller spesielt unnlater å overholde den lovfestede objektivitetsplikten etter straffeprosessloven § 55. Det vises videre til drøftelsene til straffeprosesslovutvalget rundt dette tema, som mindretallet slutter seg til, og som klart tilkjennegir hvilke plikter som påhviler påtalemyndighetens embets- og tjenestemenn, hvilket i seg selv anses som en viktig rettssikkerhetsgaranti.70

Mindretallet viser videre til de tiltak som er iverksatt av Økokrim selv for å styrke de interne kontrollmekanismer, herunder organisering av nytt avdelingsnivå, etablering av seksjon for fagstøtte, bedre etterforskningsledelse og støtte, etablering av styringsgrupper og kontinuerlig evaluering av sakene, som beskrevet foran. Mindretallet legger til grunn at disse kontrollmekanismene bidrar til etterlevelse av objektivitetsplikten etter straffeprosessloven § 55 på en tilfredsstillende måte.

Mindretallet finner atter grunn til å fremheve de spesielle hensyn som gjør seg gjeldende i saker som etterforskes av Økokrim, og som klart taler mot å skille Økokrim og statsadvokater. Mindretallet ser på samme måte som Økokrim et klart behov for å sikre at hele etterforskningen har en slik kvalitet at sakene kan forberedes og deretter opplyses for domstolene på best mulig måte av vedkommende statsadvokat. Det må herunder fremheves at integrert påtale på statsadvokatnivå synes helt avgjørende for å lykkes med dette. Som fremhevet av Økokrim legger mindretallet til grunn at statsadvokatenes kontinuerlig styring av etterforskningen fra oppstart av etterforskningen samt dyp kjennskap til sakenes faktum og juridiske problemstillinger er helt avgjørende i dette arbeidet. Videre kommer behovet for nødvendig kunnskap om komplisert selskaps-, regnskaps-, transaksjons- og markedsjuridiske spørsmål mv., hvilket best opparbeides av statsadvokater som både kan lede etterforskningen og deretter prosedere straffesakene for de tre rettsinstansene. Det vises igjen til at flere andre lands spesialiserte påtaleenheter, som er gitt i oppdrag å bekjempe alvorlig og omfattende økonomisk kriminalitet, herunder Ekobrottsmyndigheten i Sverige og SØIK i Danmark, har senioranklager integrert, uten at denne organiseringen anses som et rettssikkerhetsproblem.

Dersom det til tross for disse argumenter likevel anses nødvendig å kvalitetssikre Økokrims påtalevedtak, som anført av flertallet, tillater mindretallet seg å foreslå at dette kan finne sin løsning ved å legge tiltalekompetansen i Økokrims straffesaker til Riksadvokaten, se straffeprosessloven § 65 sammenholdt med § 66. Gitt en slik lovendring legger mindretallet til grunn at flertallets prinsipielle innvendinger mot statsadvokatene i Økokrim faller bort.

Fremtidige løsninger

Utvalgets flertall har sett på ulike løsninger for organiseringen av påtalemyndigheten ved en ny sammenslått enhet. Den ene løsningen er at det nye bistandsorganet blir opprettet som et eget statsadvokatembete, og at etterforskningen i enkeltsaker blir videreført som i Økokrim i dag. Dette vil i praksis innebære at NAST inngår som del av den nye bistandsenheten, og at etterforskningen fortsatt blir ledet på statsadvokatnivå.

Den andre løsningen er å opprette et nytt statsadvokatembete for økonomiske saker som i dag hører inn under Økokrim. Etter utvalgets mening innebærer forslaget å dele saker som har vært under felles etterforskning, og dette vil skape unødvendige og lite hensiktsmessige nye kontaktflater.

Det tredje alternativet er at statsadvokatfunksjonen i Økokrim overføres til NAST, som dermed får ansvaret for Økokrims saksområde i tillegg til nåværende portefølje. Etter utvalgets mening har denne løsningen de beste grunner for seg. For det første blir også økonomiske saker undergitt den samme totrinnsvurdering for påtale som de øvrige mest alvorlige straffesakene. I tillegg vil alle sakstyper fra bistandsenheten sortere under samme statsadvokatembete. Utvalget viser også til at straffeprosessutvalget foreslo å utvide delegasjonen av påtalekompetanse, slik at for de resterende 20 prosent av straffesakene, som nettopp er de alvorligste straffesakene med høye strafferammer, skal det fortsatt være et totrinnssystem. De som leder etterforskningen fra første dag, nemlig politiadvokaten, vil ikke ha myndighet til å ta ut tiltale.71

Utvalgets flertall mener sistnevnte alternativ er mer konsistent med straffeprosesslovutvalgets forslag ved å innføre samme ordning for alvorlig og komplisert økonomisk kriminalitet som for de øvrige mest alvorlige straffesaker.

Utvalgets flertall går likevel ikke nærmere inn på disse alternativene.

15.5.6 Nasjonal beredskapsenhet

Dette alternativet innebærer at de nasjonale beredskapsressurser, med unntak av TTS, UC og Den kongelige politieskorte blir flyttet ut fra Oslo politidistrikt og etablert som en egen enhet underlagt POD, med hjemmel i politiloven §16 (2) pkt. 1.

Utvalget viser også til beskrivelsen i modell 1 om en anbefalt samling av livvakttjenestene.

Ved etablering av Nasjonalt beredskapssenter anbefaler utvalget at enheten blir fysisk lokalisert samme sted.

Utvalget forutsetter at Nasjonal enhet for beredskap ved en slik overflytting fortsatt vil ha daglig patruljetjeneste i Oslo politidistrikt, eller andre politidistrikt etter beslutning av POD, for å opparbeide nødvendig operativ erfaring og være tilgjengelig for akutt respons ved kritiske hendelser. Patruljetjenesten må være en tilleggstjeneste til trening og gjennomføring av kjerneoppgavene til nasjonale beredskapsressurser og ikke gå på bekostning av for eksempel trening til å gjennomføre de primære oppgavene. Det vises for øvrig til redegjørelsen i kapittel 12.

15.5.7 Utvalgets vurdering av konsekvenser ved valg av modell 2

Mer fleksibel og effektiv kapasitetsutnyttelse av politiressurser

Modell 2 innebærer at UPs og PUs oppgaver overføres til politidistriktene. Modellene forutsetter at politidistriktene gis insentiver som sikrer at trafikksikkerhetsinnsatsen ikke blir nedprioritert. Overføringen av UPs og PUs oppgaver til politidistriktene vil styrke politidistriktenes operative kapasitet tilsvarende om lag 680 politiårsverk med minst IP4-godkjenning. Politiressursene vil være integrert i daglig operativ tjeneste og inngå som en mer fleksibel ressurs.

Øst politidistrikt overtar det nasjonale koordineringsansvaret fra PU knyttet til registrering, ID-avklaring og uttransportering. Dette utgjør om lag 400 årsverk, hvorav rundt 60 prosent er politistillinger. Ved å overføre oppgavene til Øst politidistrikt legges det til rette for en mer fleksibel og effektiv bruk av politiressursene, samtidig som spesialiseringsgevinster knyttet til fagområdet ivaretas.

Kriminalomsorgen overtar ansvaret for driften av utlendingsinternatet ved Trandum. Driften av Trandum ligger nærmere Kriminalomsorgens kjernevirksomhet enn politiets og overføring av ansvaret åpner således for spesialiseringsgevinster. Ved at Kriminalomsorgen overtar dette ansvaret, åpnes det for frigjøring av politiressurser.

På materiellsiden vil politidistriktene bli styrket med om lag 170 patruljebiler fra UP. I sum representerer dette en styrking av politidistriktenes operative kapasitet og beredskapsevne, samtidig som det legger til rette for en mer fleksibel utnytting av politiressurser. Ansvaret for trafikksikkerhetsarbeidet overføres fra UP til politidistriktene. Dette vurderes å gi større fleksibilitet til fornying og tilpasning til nevnte endringer i teknologiutviklingen, herunder insentiv og mulighet til å realisere gevinster, eksempelvis å vri ressurser fra trafikkontroller til andre kriminalitetsområder. Det legges til grunn at UPs arbeidsoppgaver kan ivaretas av politidistriktene. Samlet vurderes modell 2 å finne en bedre balanse mellom hensynet til fleksibilitet og effektivitet på den ene siden og behovet for spesialisering og spisskompetanse på utvalgte områder på den andre siden.

Mer helhetlig og effektiv kriminalitetsbekjempelse

Flere trendrapporter om kriminalitetsutviklingen, beskriver en utvikling hvor kriminelle begår lovbrudd på mange ulike arenaer, på tvers av etablerte kriminalitetskategorier som IKT-kriminalitet, økonomisk kriminalitet og organisert kriminalitet. Gitt denne utviklingen, kan dagens organisering av Kripos og Økokrim føre til silotenkning som går på bekostning av helhetlige tilnærminger som bedre svarer på utfordringene i kriminalitetsbildet.

Ved en organisatorisk sammenslåing av Økokrim og Kripos under en felles ledelse legges det til rette for stordriftsfordeler. Det antas blant annet at Kripos’ kompetanse og kapasitet innen områder som organisert kriminalitet og IKT-kriminalitet også er relevant i Økokrims etterforsking av saker som omhandler alvorlig økonomisk kriminalitet. Betydningen av faglige synergier forventes å øke som følge av endringer i kriminalitetsbildet.

En sammenslåing vil gi bedre forutsetninger for å utnytte overskuddsinformasjon fra hverandres etterforskinger. Utvalgets flertall mener at en sammenslåing vil tilrettelegge for bedre oppgaveløsning allerede i dag og ikke minst i lys av det fremtidige kriminalitetsbildet.

En sammenslåing bør gi muligheter for synergier og effektivisering for administrative funksjoner. Det advares likevel mot å se en mulighet for å spare ressurser. Samlet ressurssparing på administrativt nivå bør gå til fagområdene.

Utvalgets flertall mener at håndteringen av disse spørsmålene bør løses via en helhetligprosess i ny organisasjon etter at denne er besluttet opprettet.

Det legges til grunn at Økokrims virksomhetsområder får et sterkt organisatorisk uttrykk i den sammenslåtte modellen, for å minimere risikoen for at disse virksomhetsområdene nedprioriteres og «domineres» av de andre delene av organisasjonen.

Forutsigbart bistandstilbud med bedre samhandling

Uforutsigbarhet knyttet til Kripos og Økokrims bistandstilbud kan gjøre det vanskeligere for politidistriktene å dimensjonere egen kapasitet og kompetanse.

I likhet med modell 1 forutsetter modell 2 en tydeliggjøring av påtaleinstruksen som ventes å bidra til større forutsigbarhet og styrke samhandlingen mellom nasjonal bistandsenhet og politidistrikt. Videre vil en organisatorisk sammenslåing av Kripos og Økokrim legge til rette for en harmonisering av bistandskonseptene, som ytterligere vil kunne øke forutsigbarheten til bistandstilbudet og styrke samhandlingen med politidistriktene. I saker som faller inn under både Økokrims og Kripos’ kompetanseområder vil det også kunne oppnås synergier.

Samling av beslutningsmyndighet og ansvar på det mest effektive nivå

I modell 2 blir UPs og PUs oppgaver overført til politidistriktsnivået hvor de bidrar til å styrke kapasiteten til politimesteren lokalt. Det legges til grunn at politidistriktsnivået er tettest på utførelsen av oppgavene, noe som gir bedre adgang til relevant informasjon og kompetanse på en kostnadseffektiv måte. Det antas at dette vil bidra til mer formålstjenlige prioriteringer og mer effektiv anvendelse av politiressurser.

Den nasjonale bistandsenheten for etterforskning vil besørge oppgaver som best ivaretas på nasjonalt nivå. I likhet med modell 1 forutsetter modell 2 en tydeliggjøring av påtaleinstruksen, som forventes å bidra til en mer effektiv saksfordeling til Økokrim og Kripos i saker der disse utgjør det mest effektive nivå.

I modell 2 får de nasjonale beredskapsressursene et nasjonalt organisatorisk uttrykk. Dette vurderes å være et mer effektivt nivå enn dagens organisatoriske oppheng under Oslo politidistrikt.

Mer effektiv samhandling og fagformidling gjennom nasjonale kontaktpunkter

Særorganene er nasjonale kontaktpunkt innenfor sine kompetanseområder. De nasjonale kontaktpunktene legger til rette for effektiv og god samhandling internt og eksternt.

Modell 2 antas å legge til rette for koordineringsgevinster gjennom samling av nasjonale kontaktpunkter. Med en tiltakende uklar grensegang mellom alvorlig økonomisk kriminalitet og organisert kriminalitet kan en organisatorisk sammenslåing understøtte en mer hensiktsmessig faginndeling og en mer formålstjenlig inndeling av de nasjonale kontaktpunktene. Modellen vil også kunne styrke internasjonal samhandling og samarbeid gjennom bedre utnyttelse av Kripos og Økokrims internasjonale kontaktflater. Begge særorgan antas å ha gjensidig utbytte av det andre organs internasjonale kontaktflater.

Det forutsettes at den nasjonale beredskapsenheten vil få en rolle som nasjonalt kontaktpunkt for nasjonal beredskap. Modell 2 antas således å understøtte en mer effektiv samhandling og fagformidling innenfor beredskapsfeltet.

UP er et kontaktpunkt innen trafikksikkerhet, nasjonalt og internasjonalt. I modell 2 overføres det overordnede ansvaret for trafikksikkerhetsarbeidet, herunder rollen som nasjonalt kontaktpunkt, til egen strategisk funksjon i POD. Det ventes således ingen virkning knyttet til UPs rolle som internasjonalt kontaktpunkt.

PUs rolle som kontaktpunkt nasjonalt og internasjonalt overføres til Øst politidistrikt. Det ventes således ingen virkning i knyttet til PUs rolle som internasjonalt kontaktpunkt.

Styrke kompetanseutvikling og kompetansedeling i politietaten

Interaksjon mellom fagmiljøer stimulerer til innovasjon og legger grunnlag for utvikling som hvert fagmiljø ikke ville oppnådd enkeltvis. Flere fagmiljøer gir bredere tilnærming til bruk av ulike verktøy og metoder, og i kunnskapsvirksomheter inngår gjerne størrelsen på fagmiljøene som et sentralt vurderingskriterium for å vurdere potensialet for faglig kvalitet og innovasjonsevne. En viss størrelse på fagmiljøene anses som nødvendig, blant annet for å skape bredde for synergier og kapasitet for samarbeid.

Modell 2 samler fagmiljøene i Kripos og Økokrim, som dermed blir større i både bredde og dybde. Det antas videre at det samlede fagmiljøet blir mer attraktivt med hensyn til rekruttering av medarbeidere, så vel som overfor eksterne samarbeidsaktører og fagmiljø. Dette antas å øke evnen til fagutvikling og innovasjon.

De nasjonale beredskapsressursene samles i eget nasjonalt organ. Det antas at dette vil styrke forutsetningene for fag- og metodeutvikling. I kraft av å være et nasjonalt organisatorisk organ tilrettelegges det for at de nasjonale beredskapsressursene får en tydeligere faglig profil, med positive virkninger for samhandling og kompetanseoverføring til politidistrikt. Det ventes også at forutsetningene for kompetansedeling internasjonalt vil bli bedre gjennom at de nasjonale beredskapsressursene vil tilhøre det samme organisatoriske nivået som viktige samarbeidsaktører.72

Styrke forutsetninger for bedre styring

Ved at UP og PU integreres i politidistriktene og Kripos og Økokrim slås sammen, tilrettelegges det for en mer helhetlig styring, hvor ledelsen får økt handlingsrom til å anvende ressursene mer fleksibelt og effektivt. Dette styrker organisasjonens evne til å tilpasse virksomheten etter vekslende behov.

I modellen får de nasjonale beredskapsressursene et eget nasjonalt organisatorisk uttrykk. Det antas at dette vil tilrettelegge for bedre og mer forutsigbar styring og dimensjonering av beredskapsressursene.

Styrke nasjonal beredskap

I modell 2 foreslås de nasjonale beredskapsressursene etablert som en egen selvstendig nasjonal beredskapsenhet, direkte underlagt Politidirektoratet, med unntak av TTS og UC-enheten samt Den kongelige politieskorte (DKP) som fortsatt vil ligge under Oslo politidistrikt. Modellen forutsetter at mannskaper i beredskapsenheten inngår i operativ tjeneste i Oslo politidistrikt eller andre distrikt for å opprettholde nødvendig operativ erfaring og tilgjengelighet for akutt innsats.

Organiseringen som en selvstendig enhet vil bidra til å sikre at dagens nasjonale beredskapsressurser får nødvendig autonomi til å utvikle egen spisskompetanse og ekspertkultur. En egen enhet vil ventelig lettere kunne synliggjøre ressurs- og investeringsbehov gjennom styringsdialogen. Modellen legger også til rette for å etablere et sterkt kompetansemiljø gjennom å konsentrere ressursene til ett sted.

Enheten vil ikke ha IKT-beredskap som del av sin organisasjon. Ettersom trusselbildet utvikler seg, må det løpende vurderes tiltak, samhandling og organisering for å sikre et effektiv og helheltlig beredskapskonsept som også ivaretar hybride kriser og hendelser.

Innsatsevnen til de nasjonale beredskapsressursene vil kunne utvikles fra et helhetsperspektiv, med et enhetlig nasjonalt fokus med tanke på strategisk utvikling av beredskapsfeltet. Modellen gir også grunnlag for mer langsiktig og helhetlig budsjett- og aktivitetsplanlegging i et nasjonalt perspektiv.

Samling av de nasjonale beredskapsressurser i én organisasjon ventes også å bidra til mer direkte og bedre samvirke med politidistrikt og andre samarbeidsaktører.

15.5.8 Utvalgets samlede vurdering av modell 2

Utvalgets flertall mener overordnet at modell 2 er en intuitiv og logisk organisering av politiet og en struktur som støtter politiets kjerneoppgaver og forutsetningene for nærpolitireformen ved å gi mer ansvar til politidistriktene. Utvalgets flertall mener videre at modellen vil gi bedre styring og styrke samordning innen etterforskning av alle typer alvorlig kriminalitet samt legge grunnlag for en nødvendig økt satsing på nasjonal spisskompetanse innenfor bekjempelse av alvorlig IKT-kriminalitet, og digitalt politiarbeid.

Utvalgets flertall mener videre at en egen enhet for politiets nasjonale beredskapsressurser er et nødvendig tiltak for å styrke politiets innsats for å forebygge og bekjempe terroranslag som en reell nasjonal ressurs. Utvalget mener at en egen nasjonal beredskapsenhet, knyttet til et nasjonalt beredskapssenter, vil kunne ivareta et nasjonalt perspektiv, sørge for forutsigbare økonomiske rammer og dyrke kjerneoppgavene (beredskap) bedre enn dagens organisering under Oslo politidistrikt. Modellen understøtter også utvalgets grunnprinsipper.

Det er likevel viktig å etablere en styringsmodell som kan motvirke at nasjonale bistandsenheter blir pålagt en portefølje som bidrar til stort oppgavespenn, som i neste omgang kan svekke gjennomføringsevnen.

En annen innvending er at fortsatt god resultatoppnåelse innenfor trafikksikkerhet og på utlendingsfeltet krever god styringsdialog mellom POD og politidistriktene for å sikre nødvendig ressursinnsats og prioritering. Det krever en oppbygging av strategisk kapasitet i Politidirektoratet.

15.6 Modell 3

Modellen bygger på modell 2, men innebærer at bistand- og beredskapsenhetene blir samlet i én enhet. En lignende løsning er blant annet valgt i Nederland, der den sentrale enheten inngår i organisasjonskartet som et 11. politidistrikt. Løsning for UP og PU vil bli som i modell 2, det vil si at ressursene blir overført til politidistriktene, men med tydeligere strategisk styring fra POD.

Utvalgets mindretall, medlemmene Fause og Paulsen, fastholder sin alternative løsning om å legge Økokrim under Riksadvokaten som beskrevet i pkt. 15.5.1. og 15.5.2.

Modellen innebærer, som beskrevet under modell 2, at politiressursene i UP og PU blir delvis tilbakeført til politidistriktene, og delvis til POD og andre enheter som beskrevet i pkt. 15.5.1.

Politiets organisasjonsmodell vil dermed etter flertallets forslag se ut som vist i figur 15.3.

Figur 15.3 Modell 3. En sentral bistands- og beredskapsenhet

Figur 15.3 Modell 3. En sentral bistands- og beredskapsenhet

15.6.1 Utvalgets vurdering av konsekvenser ved valg av modell 3

Mer fleksibel og effektiv kapasitetsutnyttelse av politiressurser

Virkningene for modell 3 sammenfaller i det vesentligste med virkningene til modell 2. I modell 3 er de nasjonale beredskapsressursene og den nasjonale bistandsenheten samlet under felles organisasjon og ledelse. Modell 3 vurderes ikke å gi ytterligere nyttevirkninger som følge av ulikeartede oppgaver.

Mer helhetlig og effektiv kriminalitetsbekjempelse

Med hensyn til mål om mer effektiv kriminalitetsbekjempelse gjennom mer effektiv samhandling og fagformidling vil virkningene i modell 3 forventes å sammenfalle med modell 2, med unntak av beredskapsområdet, som ventes å få et mindre tydelig uttrykk ved å være en integrert del av en nasjonal bistandsenhet.

Styrke kompetanseutvikling og -deling i politietaten

Virkningene i modell 3 forventes å sammenfalle med modell 2, med unntak av beredskapsområdet, som vil få mindre autonomi og gis et mindre tydelig uttrykk ved å være en integrert del av en nasjonal bistandsenhet.

Styrke forutsetninger for bedre styring

Virkningene i modellen sammenfaller for øvrig med modell 2, med unntak av de nasjonale beredskapsressursene. I modell 3 samles de nasjonale beredskapsressursene og etterforskningsressursene under felles ledelse. Dette stiller enheten overfor mange mål og krav, og kan skape vanskeligheter i prioriteringer mellom beredskap og etterforskning. Modell 3 vurderes derfor å øke lederspennet, med risiko for at bredden i oppgaveportefølje kan skape både styringsutfordringer og målkonflikter. Det forventes ikke ytterligere samhandlingsgevinster sammenliknet med modell 2.

Styrke nasjonal beredskap

I likhet med modell 2 blir de nasjonale beredskapsressursene hevet til et nasjonalt nivå, som reduserer risikoen for samtidighetskonflikter. I modell 3 samles de nasjonale beredskapsressursene og etterforskningsressursene under felles ledelse. Sammenliknet med modell 2 antas dette å føre til redusert autonomi for de nasjonale beredskapsressursene. Samtidig vil modellen styrke grensesnittet og helhetlig ledelse mellom dagens beredskapsfunksjoner og fremtidens behov for politiets beredskap i det digitale rom.

15.6.2 Utvalgets samlede vurdering av modell 3

Utvalget mener denne modellen, i likhet med modell 2, gir en intuitiv og logisk organisering av politiet. En samlet nasjonal bistands- og beredskapsenhet vil gi store samordningsgevinster og en samlet nasjonal politikraft på alle områder som vil være lett å styre og operasjonalisere.

En fordel med denne modellen er at nasjonale beredskapsressurser og etterforskning/etterretning blir satt i sammenheng. Dette kan ivareta en viktig dimensjon i styrking av politiets IKT-beredskap, noe flere politiledere og interessenter har vektlagt overfor utvalget.

Utvalget ser imidlertid noen utfordringer som må løses. En slik enhet vil få et stort oppgavespenn, og det vil være nødvendig med tydelige styringslinjer både innad i enheten og overfor Politidirektoratet. Utvalget ser at det kan være kulturforskjeller mellom beredskapsdelen og etterforskningsdelen som kan være vanskelig å overkomme.

Det er videre en viss risiko for at en slik enhet vil utgjøre en maktkonsentrasjon som kan utfordre den tiltenkte rollen som mer rendyrket bistandsenhet, ved å komme i en mellomposisjon mellom politidistriktene og POD. Det er mulig å hevde at modellen vil innebære et langt skritt i retning av å etablere en norsk utgave av det amerikanske Federal Bureau of Investigation (FBI). Dette kan medføre en maktforskyvning i forholdet til politidistriktene. Det kan også tenkes at enheten blir så stor at den reelt kan utfordre PODs styringsevne.

I tillegg mener utvalget det er en risiko at en slik stor enhet kan medføre at flere viktige beslutninger blir tatt i lukkede rom, og dermed unndratt offentlig debatt. For en viktig samfunnsinstitusjon som politiet er åpenhet avgjørende for å opprettholde nødvendig tillit til publikum.

16 Andre tiltak for å sikre gode polititjenester

16.1 Behov for mer ledelse, kompetanse og teknologi

I mandatet til utvalget vektlegges at etatens kapasitet til å styre, lede og utvikle virksomheten må styrkes, slik at det kan utvikles gode polititjenester. Utvalget har til hensikt å foreslå hensiktsmessige strukturer for å legge til rette for dette. Imidlertid er det viktig at strukturene følges opp med andre tiltak, slik at bistandsorganene kan bidra til at politidistriktene oppnår kompetanse og robusthet i tråd med nærpolitireformens intensjoner. Utvalget vil derfor peke på noen andre sentrale faktorer enn strukturendringer, som må vektlegges i en virksomhetsutvikling. Utvalget konsentrerer seg om behovet for ledelse, kompetanseoppbygging og anvendelse av teknologi. Utvalget har også gjort seg noen refleksjoner om noen spesielle kulturtrekk i politiet.

Korte utviklingstrekk

22. juli-kommisjonen73, og senere også Politianalysen74, pekte på behovet for å utvikle ledelse og kompetanse i politiet. Dette er fulgt opp i nærpolitireformen og senere utredninger, senest i Påtaleanalysen75, fremlagt 2. mars 2017.

Det har vært arbeidet med ledelse, forbedringstiltak og kompetanseoppbygging i hele etaten. Etterforskningsløftet er et særskilt tiltak for å bedre kompetansen innen etterforskning og samlet sett er det gjort mye grunnleggende og viktig arbeid for å følge opp de utredninger og tiltak som har blitt tilrådd og besluttet.

Langsiktige strategier og god styring som bakgrunn for ledelse

Mange utvalget har snakket med, har gitt uttrykk for at norsk politi trenger en langtidsplan, på samme måte som man har langtidsplan for Forsvaret, transport og forskning, noe også Politianalysen pekte på.76 Utvalget er enig i at det ville være ønskelig. Langsiktig kompetanseoppbygging og tilpassing til samfunnets behov krever et langsiktig politisk perspektiv. Det vil gi langsiktige og derved mer stabile rammer for POD, som derved gis bedre mulighet til å utøve sin ledelse av politiet.

Mangel på slike rammer innebærer at det lettere oppstår usikkerhet om eget mandat. Man kan få overstyring på politisk nivå og svakere virksomhetsstyring og beslutnings- og gjennomføringsevne.

Behovet for PODs ledelse i virksomhetsutviklingen

Ledelsens hovedoppgaver, ved siden av å iverksette den vedtatte politikk, er å utvikle strategier, vedta budsjetter, implementere strategiske veivalg og legge til rette gode rammer for at virksomheten kan yte gode polititjenester.

God ledelse er avgjørende for et godt politi. God ledelse skal tilrettelegge for god virksomhetsledelse. Det innebærer og realisering av den strategi som gjør at virksomheten totalt sett utvikler seg i tråd med samfunnets behov. God ledelse er også forutsetning for å videreutvikle de ti grunnprinsipper som norsk politi skal bygge på.77Videre er god ledelse en forutsetning for god måloppnåelse, lik og kvalitetsbasert oppgaveutførelse, planlagt og systematisk forbedring av kvalitet, innføring av nye arbeidsformer, utnytte muligheter ved digitalisering, kontroll på økonomi, og godt medarbeiderskap.

PODs ledelse av særorganene synes å være ulikeartet for ulike organ og ikke alltid på tilstrekkelig strategisk nivå. Ulike særorgan har utviklet egne strategier – så vidt utvalget kjenner til, uten at det er koordinert eller gjort i samråd med POD, og utvalget er ikke kjent med at POD har utviklet langsiktige strategier for hva man ønsker med de ulike særorgan.

Utvalget er derfor enig med Politianalysen, som vektlegger behovet for bedre ledelse og en mer effektiv organisering av politietaten.

Politianalysen pekte også på at strukturelle forhold har betydning for utøvelse av ledelse. Analysen mente at de daværende strukturelle forutsetningene i politiet ikke la til rette for god ledelse,78 og foreslo en rekke tiltak som nå er delvis gjennomført, herunder reduksjonen i antall politidistrikt. Videre fremholdt analysen at ulike kulturer i politidistrikter og særorganer gjør erfaringsutveksling og samhandling vanskelig og fører til fravær av enhetlig ledelse i politiet.79 Utvalget mener det fortsatt er et potensial for forbedret samhandling mellom enhetene.

Utvalget konstaterer også at selv om norsk politi må anses som meget dyktig på operativ ledelse, er det grunn til å anta at man fortsatt har noen skritt å gå når det gjelder strategisk ledelse og virksomhetsstyring. POD anslår selv å ligge på nivå 3 av 5, der 5 er det optimale for god virksomhetsstyring.80

Utvalget har forståelse av at økt grad av styring fra PODs side kan komme i konflikt med den betydelige autonomi som det enkelte politidistrikt har kunnet utvikle. Da vi hadde 54 politidistrikt, var enhetlig ledelse mer utfordrende, noe enklere trolig med 27 distrikt, og man har ytterligere bedre forutsetninger nå med tolv distrikt. Det betyr også at autonomien kan bli mer utfordret når det nå er færre distrikt enn før.

Muligheten ligger i å organisere i en struktur som sammen med øvrige virksomhetsbetingelser gjør at medarbeiderne får mulighet til å yte sitt beste og i tråd med virksomhetens mål og strategier, med god styring og likevel frihet til å ta selvstendige valg i operativ tjeneste.

Roller, myndighet og ansvar

Uavhengig av hvilke nye strukturer som innføres, er det nødvendig med avklaring av roller, myndighet og ansvar for henholdsvis POD og bistandsenhetene, og også mellom POD og bistandsenhetene. Klare og entydige styringslinjer er påkrevd både for å kunne utøve god styring og for å kunne yte tjenester på en god måte.

16.2 Kulturelle utfordringer

Synet på ledelse

Mandatet legger vekt på behovet for styring. Oppdragsgiver ønsker bedre styring, mer effektivitet og bedre kompetanse, med det formål å skaffe borgerne et best mulig fremtidig politi.

I utvalgets spørreundersøkelse rettet mot politimestrene fremgår det at noen oppfatter at ledelseskompetanse har for lav prioritet i politiet og at lederkompetanse burde vært en høyere anerkjent kompetanse i etaten. Dyktige fagpersoner innen politiet, som ikke selv er ledere, kan ha mer negative assosiasjoner til hva ledelse innebærer.

Politikultur(er) – én eller flere?

Politianalysen var opptatt av kulturen og dens betydning, ikke minst hvordan ulike deler av politiet kan utvikle særegne kulturer. Dette kan føre til målkonflikter.81 Utvalget mener organisasjonsstrukturene bør fremme en felles kultur og viser i den forbindelse til modellforslagene i kapittel 15.

Syn på reformen og ressurser

Det andre utvalget har merket seg, er synet på at mer ressurser løser de fleste utfordringer, og at dette til dels er eneste mulighet for endring eller bedring. Politidistriktene opplever utfordringer med å få endene til å møtes. Også politiet, som øvrig del av offentlig virksomhet, må utvikle mer kunnskap og forståelse om hvordan man kan utnytte de ressurser man har, optimalt. Videre må forståelsen av at bruk av ny teknologi kan gi bedre brukertjenester, mer effektivitet og bedre ressursanvendelse, og også en bedre arbeidssituasjon for den enkelte medarbeider, videreutvikles.

16.3 Et mer kompetent politi – kompetanseoverføring fra bistandsenhetene til politidistriktene

Kvalitetsreformdelen i Nærpolitireformen tar opp i seg et ønske om generell kompetanseheving i politiet og flere prosesser er allerede i gang. Politidirektoratet har gjennom reformarbeidet lagt opp til en kompetanseheving både innenfor både virksomhetsstyring og fagstyring. Et tiltak i denne forbindelse er som nevnt etterforskningsløftet.

Dagens særorgan bidrar til kompetanseoverføring

Utvalget har blitt godt orientert om hvordan dagens særorganer aktivt driver kompetanseoverføring. Kripos overfører i betydelig grad kompetanse ved å bistå andre politienheter i enkeltsaker. Økokrim bistår politidistriktene også i enkeltsaker, men hensikten med Økokrim er også å føre egne saker. Økokrim blir av mange oppfattet som et særorgan som i mindre grad overfører kompetanse gjennom lokal tilstedeværelse. Økokrim bistår mest gjennom rådgivning og erfaringer fra egne saker. Politiets utlendingstjeneste mener selv de overfører kompetanse til politidistrikt og andre sentrale politiorgan, både gjennom oppgaveløsning sammen med andre enheter og gjennom rådgivning og kursing, mens Utrykningspolitiet overfører kompetanse innen trafikksikkerhetsarbeid. Det gjør Utrykningspolitiet både gjennom å støtte politidistriktene i deres trafikksikkerhetsarbeids, og kanskje mest gjennom å tilbakeføre innbeordret personell til politidistriktene etter endt innbeordringstid i Utrykningspolitiet.

Kompetanseflyt i praksis – dagens spesialist blir morgendagens generalist?

Mange i politiet sier at «dagens spesialist blir morgendagens generalist». Dette er utvilsomt riktig, i den forstand at det som er nytt og revolusjonerende i dag, kan bli allmennkunnskap i løpet av kort tid. Systemet må legge til rette for at den kompetansen spesialenhetene bygger, etter hvert tilfaller hele virksomheten. Virksomheten i de enkelte fagområder i politiet kan betraktes som en pyramide. Nederst i pyramiden kan tenkes alle ansatte i politidistrikter, som det midterste lag kan man tenke seg dem som arbeider med ytterligere spesialisering innen det enkelte politidistrikt, og som den smaleste og øverste del av pyramiden, den kompetansen som finnes og bør finnes i et bistandsorgan (nasjonal spisskompetanse). Disse spesialistene er klart færre, og de få som finnes, både er og bør være særs dyktige innenfor sitt relativt sett smale område. Dette kan illustreres som i figur 16.1.

Figur 16.1 Kompetansepyramide

Figur 16.1 Kompetansepyramide

De som er på toppen av kompetansepyramiden, spesialistene i bistands- og spesialenheter, bør jakte på økt kunnskap og innovasjon, samtidig som kompetansen flyter nedover i hele virksomheten. Dersom dette ikke skjer, forblir virksomheten kompetansemessig topptung, og politidistriktene svekkes.

Utvalget er derfor særs opptatt av denne kompetanseflyten må fungere, og mener at det er avgjørende at forslag til nye strukturer ses i sammenheng med at det må utvikles systemer for systematisk kompetanseoverføring på alle nivåer.

Utvalget er kjent med at mange i politiet mener politiet generelt, og Kripos spesielt, er et «landhandleri», et sted som skal håndtere mye ulikt. «Hver gang en ny oppgave skal utføres, har den blitt lagt til Kripos», er et utsagn utvalget har hørt mange ganger. Det er klart et dilemma når det oppstår oppgaver som er så spesielle at de ikke kan spres over tolv distrikter, og samtidig ikke egner seg til å bli plassert i ett distrikt, og oppgavene er såpass operative i sin natur at de ikke bør ligge i POD. Utvalget er ikke kjent med at JD/POD ved slike tildelinger av oppgaver har tenkt at kompetansen over tid bør tilfalle samtlige politidistrikt, eventuelt at ansvaret legges til ett eller flere spesielt dedikerte distrikt, slik man for eksempel har gjort med sokkelansvaret eller ordningen for «Søk etter antatt omkommet».82 Utvalget mener der er et potensial for et mer overordnet og dynamisk forhold til kompetanseutvikling og kompetanseoverføring, slik at like naturlig som at oppgaver først kommer til Kripos, er det at de over tid skal ut i politidistriktene.

Plikten til aktiv kompetanseoverføring til hele politiet bør inngå i instrukser for bistandsorganer og følges opp i styringsdialogen fra POD.

16.4 Særlig om fagansvar

Hvorfor ta opp spørsmålet om fagansvar?

For at både politidistrikt og hvert bistandsorgan skal kunne gjøre det arbeidet som forventes, bør det være klarhet i hva ansvarsområdene omfatter, og hvordan fagansvaret skal utøves. Utvalget har gjennom sitt arbeid gjentatte ganger opplevd en uklarhet i etaten, inkludert særorganene, om hva fag- og metodeansvar er, hva det omfatter, hvem som har fagansvar for hva, og hvem som bør ha fagansvaret. Særorganene, inkludert Politihøgskolen, har i samtaler med utvalget tatt opp dette behovet for avklaring.

Utvalget er bedt om å foreslå organisering av fagansvaret for å tilrettelegge for bedre styring. Utvalget ser spørsmål om hva som er fagansvar og hvem som skal ha kompetanse til å beslutte hvordan faget skal utøves og metoden utvikles som viktige deler av styringslinjene, og nødvendig for å identifisere forbedringspunkter og forslag til hvordan det kan bli en bedre og mer lik polititjeneste i hele landet. Uklarhet om hva fagansvar er, hvordan det skal forstås og avgrenses, hvem som har ansvar for hva, hvem som skal være ansvarlig for å fastsette politiets metoder på ulike områder, hvor grensene går, hvordan disse prosessene skal være, og hvem som skal ha beslutningskompetanse på de ulike nivå, skaper gnisninger og usikkerhet inn i en organisasjon og til dels lange, kostnadskrevende og kompliserte prosesser for avklaring.

Utvalget er også kjent med at flere av de nåværende særorganene til dels har og til dels ønsker et videre og mer klart definert fag- og metodeansvar. Politihøgskolen ønsker også et tydelig ansvar her. Utvalget har derfor vurdert dette som del av spørsmålet om hvilke oppgaver de fremtidige bistandsorganene bør ha, samt hvordan grenseflatene mot andre deler av virksomheten bør være.

Utvalget har gjennom arbeidet sett at fag- og metodeutviklingen i politiet virker fragmentert og lite koordinert på flere områder. Det synes som om mange enheter både i og utenfor dagens særorganer har nasjonale oppgaver samt en form for faglig metodeansvar knyttet opp mot dette. Dette sikrer en helhetlig tilnærming til metodeutviklingen innenfor de ulike fagområdene. Dette vil være ressursbesparende på flere områder. Først og fremst fordi mange av metodene er gjensidig avhengig av hverandre eller krever involvering og koordinering av ulike deler av politiet under utvikling. Da vil det være naturlig at den øverste delen av kompetansepyramiden får ansvaret for fagutvikling og standardisering. Dette vil føre til enklere prosesser med kompetanseoverføring til resten av politiet. I tillegg vil en slik modell gjøre det lettere for POD å kunne styre den faglige utviklingen i etaten, fordi man vil ha færre aktører å forholde seg til.

16.4.1 Fagansvarets innhold

Politianalysen var innom både fagansvarets innhold og særorganenes rolle og mente at det ville være «naturlig å tillegge særorganene et nasjonalt fagansvar knyttet til egne fagområder. Dette vil normalt kunne innebære ansvar for å definere nasjonale standarder og prosedyrer, tilrettelegge og gjennomføre kompetanseutvikling og sikre kunnskapsutvikling og generell utvikling av fagområdet(ene)».83

Kripos bekrefter at det ikke finnes noen helhetlig definisjon av fag- og metodeansvaret.84 Kripos sendte i 2012 en henvendelse til POD om dette, som ikke er besvart innen april 2017. Kripos har beskrevet hva et slikt fagansvar bør innebære, og at det bør inneholde følgende hovedpunkter:

  • totaloversikt over fagområdets spesialområder/-disipliner – på lokalt og sentralt plan

  • ansvar for validering, sertifisering og dokumentasjon av metoder – nasjonale standarder

  • ansvar for kontinuerlig utvikling og oppdatering av metoder – beste praksis

  • ansvar for kompetanseoverføring

Økokrim har også savnet en klargjøring av hva deres fagansvar er. Siden 1989 har påtaleinstruksen fastslått at Økokrim skal være et nasjonalt kompetansesenter med hovedvekt på økonomiske straffesaker. Økokrim mener det forutsetter et tydelig fagansvar med definerte roller og fullmakter. Politidirektoratet ba Økokrim i 2014 om å beskrive hva man mente at fagansvaret skulle være, og har også levert innspill, men per mars 2017 er dette ikke besvart fra Politidirektoratet.

Politihøgskolen ønsker også en klargjøring.

Etterforskningsløftet

Nærpolitireformen er som nevnt også en kvalitetsreform. «Etterforskningsløftet» er et samarbeid mellom Politidirektoratet og Riksadvokaten. Etterforskningsløftet skal øke kvalitet og effektivitet i etterforskningen, og skal gi resultater innen alle de seks effektmålene i nærpolitireformen85, herunder innen områder som også er inntatt i mandatet for dette utvalget. Det nevnes særskilt mer enhetlig politi og bruk av bedre teknologi.86 Programmet skal være et første steg på veien mot en definert minimumsstandard for tjenesteutførelse innen etterforskning for norsk politi.

Arbeidet med å definere hva som er fagansvar er en del av dette87.

Felles standarder og metoder skal ikke være til hinder for, men bidra til at man innen rammene kan bruke individuell kompetanse og kreativitet for å løse saker. Det skal også bli mer attraktivt å arbeide med etterforskning.

I rapport av desember 2016 utgitt av Politidirektoratet/ Etterforskningsløftet er beskrevet fagmyndighet, fagansvarsfunksjonen, fagansvar og fagforvaltningsrollen.

Når det gjelder de ulike spørsmål rundt utviklingen av fagansvaret videre, viser rapporten til dette utvalgets arbeid, men i rapporten legger man til grunn at eventuelle endringer som følge av dette utvalget uansett vil ligge ett stykke frem i tid. Rapporten anbefaler derfor å fortsette arbeidet uavhengig av dette utvalgets anbefalinger. Rapporten beskriver at det vil skje en nærmere dialog mellom Riksadvokaten, PHS, Kripos, Økokrim og Oslo politidistrikt i løpet første halvår 2017.88

Etterforskningsløftet har en ambisiøs tidsplan, og mye vil formentlig være på plass før dette utvalget avgir sin innstilling. Utvalget har derfor behandlet det som utvalget oppfatter å ligge innenfor mandatet uavhengig av prosessen i etterforskningsløftet.

Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at hovedgrepet med etterforskningsløftet i det alt vesentlige er meget verdifullt og viktig. Standardiserte løsninger basert på beste praksis og i henhold til både internasjonale og nasjonale standarder vil styrke målet om et politi som fremstår som enhetlig og gir bedre, likeartede og like polititjenester.

Særlig på ett område legger imidlertid etterforskningsløftet opp til en beslutningsprosess som utvalget vil knytte noen kommentarer til: etablering av et fagansvar-/forvaltnings- og utviklingsapparat for etterforskningsfeltet. Så langt synes det ikke å være utviklet noen beskrivelse av hva fag- og metodeansvar er, hvilke prosesser som skal etableres for å utvikle det, med beskrivelse av roller, myndighet og ansvar, og hvem som har kompetanse til å treffe beslutninger om hvordan det bør utøves. Etterforskningsløftet har påbegynt dette arbeidet. Men etter utvalgets syn bør dette arbeidet bygge på mer klare premisser og definisjoner enn prosjektet om Etterforskningsløftet så langt ser ut til å gjøre.

Utvalgets forståelse av hva fag- og metodeansvar bør være

Utvalget har samlet seg om at fag- og metodeansvar kan deles opp i følgende elementer:

  • Organisatorisk bør bistandsenheten være det nasjonale og internasjonale kontaktpunkt for fagområdet

  • Kompetansemessig bør enheten ha spisskompetanse innen fagområdet, det vil si at enheten gis et eget ansvar for å kunne faget, herunder utvikling av nye metoder og standarder, definere disse og foreslå dem som nye standarder, dele dem og bidra til opplæring

  • Enheten bør også ta initiativ til og å prøve ut nye former for arbeid, drive innovasjon. Man skal utvikle metoden. Man skal også eventuelt foreslå/identifisere behov for, utarbeide og videreutvikle forslag til nasjonale standarder, prosesser og prosedyrer. Dette kan kalles pådriveransvaret .

  • Enheten kan også pålegges en forpliktelse til å bringe ny kunnskap videre til andre deler av organisasjonen og å sørge for å tilrettelegge slik at hele organisasjonen kan vedlikeholde sin kompetanse

  • Etter delegering kan enheten også tildeles ansvaret til å omfatte den formelle kompetansen til å beslutte nye rutiner og også nytt regelverk på et område (eller å endre det allerede vedtatte)

Utvalget mener at ansvaret for å utvikle metoder i størst mulig grad bør samles i en ny struktur. Det naturlige vil da være at spisskompetansemiljøene (les: bistandsenhetene) tar ansvaret for utvikling av metodene innenfor eget kompetanseområde.

Utvalget mener at prosessene for å definere nye standarder og fag og metode må tilse at de relevante aktørene blir involvert på rett nivå og i rett omfang, og at prosessene ikke må ta for lang tid. Utvalget ser her betydningen av at Politihøgskolen bidrar innen sine kompetanseområder slik at fagansvaret tar hensyn til relevant kunnskap og forskning på området. Politihøgskolen bør med andre ord ha et eget kvalitetssikringsansvar som ledd i prosessen.

Ved uenighet må en overordnet instans – Politidirektoratet, i samråd med Riksadvokaten der det følger av det tosporede system – ha faglig kompetanse og formell myndighet, altså både en rett og en plikt, til å beslutte innen rimelig tid. Det vises her til rapporten om etterforskningsløftet, som utvalget sier seg enig i både når det gjelder det prinsipielle og mulighetene for delegering:

«Statlig forvaltning er hierarkisk. Det innebærer blant annet at ansvar ikke kan delegeres, og at delegering av myndighet (rettigheter) og oppgaver (plikter) må skje fra den som har det øverste ansvaret. I politi-sporet vil derfor myndighet kunne delegeres fra Politidirektoratet i form av fullmakter.»89

Både fordi ansvar ikke kan delegeres, og fordi POD, som rapporten om etterforskningsløftet peker på, har en overordnet og strategisk rolle å utvikle og ivareta, er det både formelt og praktisk mest korrekt at godkjenning av nye metoder og annet fra fagansvarlig myndighet skal godkjennes av Politidirektoratet/Riksadvokaten. Politidirektoratet er leddet mellom de operative politidistrikt og departementet, og å treffe denne type endelige beslutninger vil være en naturlig oppgave for et fagdirektorat. Beslutninger om hvordan fagansvaret skal utøves, kan ha konsekvenser for ressursfordelingen og kan også på andre måter få betydning for deler av politiets virksomhet som ikke faller inn under fagansvarlig enhet. Fagansvarlig vil ved å søke å optimalisere faglige metoder og fremgangsmåter, indirekte kunne allokere ressursanvendelse innen sitt ansvarsområde, mens Politidirektoratet/Riksadvokaten må tenke helhetlig. Som vist til i sitatet kan man derfra delegere til fagansvarlige på de områder man finner hensiktsmessig.

Politidirektoratets overordnede rolle ses ikke å utgjøre et hinder for at Politidirektoratet kan være siste instans i denne beslutningsprosessen. Samtidig må man sikre at Politidirektoratet ikke skal opprette parallellkompetanse i tillegg til kompetansen i andre enheter, selv om det er for å foreta selvstendige nye faglige vurderinger. Politidirektoratet må først og fremst se på konsekvenser for øvrig i organisasjonen. Implementeringen ligger til bistandsenhetene og i politiet for øvrig.

16.4.2 Særlig om Politihøgskolens rolle

Politihøgskolen implementerer i dag praksisnære metoder i utdanningen og bidrar på den måten til faglig godkjenning av metodene. Det er imidlertid i den daglige tjenesten i særorganene at metodeutviklingen foregår.90 Etterforskningsløftet har også foreslått at Politihøgskolen skal få fagforvalteransvaret. Utvalget har merket seg at Politihøgskolen ønsker et tettere samarbeid med særorganene, med større ansvar for fag- og metodeutvikling. Politihøgskolen har fremmet forslag om å etablere et eget kunnskapssenter under ledelse av Politihøgskolen med et samlet ansvar for å standardisere metodearbeidet.

Utvalgets vurdering av Politihøgskolens rolle

Forskning og kunnskap bør ligge bak det som besluttes, også innenfor utøvelse av fag og metode. Alle beslutninger om hvordan fagansvaret skal utøves, bør være utviklingsorientert og faglig forsvarlig og sikre at rutinen virker etter hensikten.

Utvalget viser derfor til sitt forslag til rolleavklaring innen fag- og metodeansvar, der Politihøgskolen får kvalitetssikringsansvar for å sikre at nye metoder og fagstyring er i samsvar med relevant forskning, og relevante metoder i politiutdanningen, før endelig beslutning fattes.

Utvalget vil imidlertid ikke tilrå at Politihøgskolen får et særlig ansvar for å ta avgjørelser om hvordan fag- og metodeansvar skal utøves. Politihøgskolen er ikke rigget for å utøve myndighet overfor andre linjeenheter, og en slik løsning kan samlet sett skape en virksomhet med gråsoner mellom ulike myndighets- og ansvarsroller.

Videre er Politihøgskolen en utdanningsinstitusjon. Kjerneoppgaven er å utdanne og videreutdanne politi, ved siden av forskning og utvikling. Å påta seg ansvaret for prosesser rundt fagansvar vil trolig fordre oppbygging av både ny kompetanse og nye enheter i Politihøgskolen, samtidig som det lett vil kunne gå ut over andre hardt tiltrengte kjerneoppgaver som allerede lider, dersom en slik løsning ikke følges av økte ressurser til Politihøgskolen. Mulige budsjettkutt i fremtiden vil gjøre dette ytterligere vanskelig. Politihøgskolen bør derfor konsentrere seg og sine ressurser om de kjerneoppgaver skolen har og bør ha.

16.5 Behov for digitalisering

Vi befinner oss nå i en tidsalder hvor all virksomhet er IKT-virksomhet. Politiet leverer operative tjenester, men allerede i dag kan man ikke utføre nær sagt noen oppgaver uten IT. I løpet av få år vil ventelig hele politiet ha nye digitale plattformer. Oppgaver politiansatte har utført, er allerede løst via teknologi og vil trolig bli enda mer automatisert i løpet av kort tid.

Utvalget har vært særlig opptatt av hvilke muligheter digitalisering gir for arbeidet innen bistandsenhetene, hvilke føringer dette bør gi for hvordan bistandsorganer bør innrettes for fremtiden, hvordan digitaliseringen kan øke samhandlingen mellom bistandsenhetene, og hvordan politiet kan forbedres som følge av økt digitalisering.

Utvalget registrerer med tilfredshet at det arbeides iherdig med utviklingen av ny IKT-infrastruktur i politiet. Det er et stort etterslep på IKT-infrastruktur i politiet. Det sentrale systemet som brukes i straffesakene/etterforskning, er fra 1990-tallet. Investeringsbehov for IKT-infrastruktur antas ifølge POD91 å være på ca. 200 millioner kroner per år de neste 6–8 årene. I tillegg kommer behov for digitalisering. Utvalget er klar over at etterslepet på infrastruktursiden så langt har gitt vesentlige begrensninger for politiets utvikling og evne til både kriminalitetsbekjempelse og å lage moderne digitale arbeidsflater. Digitalisering bør være et sentralt område i politiets langtidsplan.

Det arbeides med nye digitale løsninger for publikum, og det er utviklet flere gode felles registerløsninger og plattformer, for eksempel KO:DE, som Kripos har ansvaret for. KO:DE er tilgjengelig på Kilden, politi og lensmannsetatens eget intranett. Utvalget savner likevel den digitale dimensjonen i de ulike rapporter og annet (sett bort fra digitaliseringsstrategien) som utvalget har sett i forbindelse med arbeidet. I de ulike dialoger med ansatte i politiet virker de færreste å være opptatt av hvilke muligheter digitalisering betyr for effektiv, moderne og god arbeidsflyt. Iverksettelse av «politiarbeid på stedet» er imidlertid et godt eksempel på at ny teknologi ses i sammenheng med en ny måte å arbeide på.

Politiets digitaliseringsstrategi

POD utviklet høsten 2016 Politiets digitaliseringsstrategi92, som blir et viktig instrument for digitalisering av politiet. Utvalget mener at strategien gjør det mulig å legge til rette for mer effektiv og bedre kvalitativ bistand fra bistandsenhetene, ved siden av at virksomheten kan bli mer effektiv. Det gjelder blant annet muligheten for å utvikle ett politi som lar seg styre og kan ledes, og med like tjenester til brukerne. Strategien har flere viktige mål. Ett av dem er ifølge forordet at «Politiets medarbeidere skal oppleve at de får tilgang til relevant informasjon når og der de trenger den, og politiet som virksomhet skal bli mer effektiv og tilpasningsdyktig. Digitalisering av politiet er avgjørende for å lykkes med dette».93

Strategien legger også opp til at digital samhandling skal være førstevalget, både eksternt og internt, og at kompetanse, metoder og organisering er tilpasset den digitale tidsalder. Man ønsker også å oppnå forenklede, standardiserte og automatiserte prosesser. Det pekes også på at digitalisering er en forutsetning for en vellykket gjennomføring av nærpolitireformen. Samtidig erkjennes det at det er en prosess «å tenke nytt på hvordan man jobber, kommuniserer og gjennomfører oppgaver ved å utnytte potensialet som ligger i anvendelse av ny teknologi. Politiet har i liten grad tatt i bruk disse mulighetene så langt».94 Strategien erkjenner også at man så langt ikke har gode nok systemer, og det pekes også på at «organisasjonen mangler forståelse for at fagutvikling også omfatter digitalisering» og at «det er utfordrende å gjennomføre endringer i organisasjonen».95

Strategien støtter opp om mandatet til utvalget. Implementeringen vil legge til rette for gode polititjenester til brukerne og vil gjøre samhandlingen internt, også mellom bistandsenhetene og resten av politiet, enklere og bedre. Teknologiutviklingen er også del av begrunnelsen for de strukturendringer som utvalget foreslår.

Digitaliseringsstrategien er omfattende, men omhandler i mindre grad hvordan digitaliseringen konkret kan bidra til samhandling internt i politiet uten fysisk felles tilstedeværelse.

Utvalget skal vurdere distriktspolitiske konsekvenser. Dette forstås blant annet slik at man må se på hvordan man kan utvikle kompetent politi i distriktene ved hjelp av adekvat bistand ved behov. Utvalget vil tilrå at man i det videre arbeidet med realiseringen av strategien også legger vekt på digitalisering i arbeidet med å utvikle robuste politidistrikter. Ved digitale løsninger kan man både bygge opp interne fagmiljø og få relevant bistand fra eksterne bistandsenheter uten at man må flytte på seg. Med andre ord, personer innen samme distrikt som arbeider med de samme type saker må ikke nødvendigvis flytte fysisk, og politidistriktene kan få bistand uten at personer fra bistandsenhetene må reise til stedet, og på den måten kan også bistandsenhetene yte bistand til flere.

16.6 Utvalgets vurderinger

Hensiktsmessige strukturer mellom bistandsenheter, Politidirektoratet, Politihøgskolen og politidistriktene er ikke tilstrekkelig for god oppgaveløsning og god samhandling. En vellykket videreutvikling av politi- og lensmannsetaten fremover forutsetter også fortsatt økt vekt på god ledelse basert på utvikling av felles kultur. Det er derfor fortsatt behov for å videreutvikle virksomheten også når det gjelder betydningen av og forståelsen for ledelsesarbeidet, og utvikle organisasjonskulturen slik at man får en samlet interesse av å utnytte tilgjengelige ressurser optimalt.

En dynamisk holdning til kompetanseutvikling er også sentralt, slik at det blir en kontinuerlig kompetanseflyt fra bistandsenhetenes spisskompetanse og ut til politidistriktene. Nye teknologiske løsninger er påkrevd og må kombineres med en tilsvarende organisasjons- og kulturutvikling. Samtidig bør ny teknologi gi muligheter for bedre tjenestekvalitet, økt effektivitet, bedre samhandling og kompetanseutvikling.

Nye og gode løsninger for digital samhandling gjør det mulig å samarbeide uavhengig av sted og avstand. Utvalget vil derfor tilrå at de strukturendringer utredningen foreslår, ses i sammenheng med de muligheter som økt digitalisering og teknologi gir.

17 Utenlandsbesøk

17.1 Innledning

I mandatet er utvalget pålagt i nødvendig utstrekning å innhente informasjon fra andre land. Utvalget har lagt vekt på å besøke land med mange av de samme utfordringer som i Norge, land med tilsvarende kultur, og land som har vært gjennom reformer som fordrer ny organisering av nasjonal spesialistkompetanse. I de landene utvalget har valgt å besøke, finnes parallelle utfordringer: Alle har vært gjennom én eller flere reformer der hovedretningen har vært færre og større politidistrikt, og der en mer kostnadseffektiv organisering og drift har vært en viktig driver.

Utvalget har i sitt arbeid hatt møter med sentral politiledelse i følgende land:

  • Danmark, 24. november 2016

  • Sverige, 25. november 2016

  • Nederland, 13. desember 2016

  • Finland, 12. januar 2017

I alle de fire landene er det som nevnt de senere årene gjennomført reformer, og utvalget var av den oppfatning av at å besøke disse landene ville gi nyttige innspill om erfaringer knyttet til spørsmål som ligger i mandatet. Samtidig er det viktige ulikheter mellom landene som må tas med i vurderingen av de løsningsvalg som anbefales.

Den største ulikheten mellom de besøkte landene er geografi. Sverige og Finland har mye til felles med Norge i hvordan avstander og naturlige hindringer som fjorder og fjell samt en signifikant tettere befolkning i sør enn i nord, virker inn på hvordan politiet skal arbeide og organisere seg. Danmark og Nederland er derimot tettere befolket på et betydelig mindre område, noe som gir andre naturlige løsninger på noen områder.

Politikulturen oppleves lik i de forskjellige landene. I alle landene er det en motsetning mellom lokalt politi (nærpolitiet) på den ene siden og hvor sentralisert politiet skal være på den andre siden. Både i Finland og i Nederland ble balansen mellom den delen av politiet som skal være nær publikum (lokalt politi), og den delen som skal være sentralisert, skarp og spesialisert, beskrevet som en utfordring.

Selv om politiet i ulike land kan ha mange av de samme utfordringene, er det samtidig viktige forskjeller i historie og politikultur som ligger til grunn for de valg som er tatt. Sammenligninger må derfor gjøres med viktige forbehold. For eksempel har Nederland hatt tradisjon for å drive politiet i tettere samarbeid med kommunale- og regionale politisk valgte personer og organer enn vi er vant til i Norge.

I tillegg har utvalget besøkt Europols cybercrimecenter (EC3) i Haag for å få informasjon om utviklingen av IKT-kriminalitet og hvordan det arbeides internasjonalt for å forebygge og bekjempe denne typen kriminalitet. Utvalget har diskutert ulike måter å organisere og prioritere spesialistkompetansen innenfor dette området på. Det synes klart at kriminalitet gjennomført ved hjelp av nettbaserte verktøy og kommunikasjonsplattformer vil være sentralt i fremtidens kriminalitetsbekjempelse.

17.2 Sverige

17.2.1 Innledning

Politiet i Sverige er underlagt Justisdepartementet og hadde i 2016 ca. 28.500 ansatte.96 Rikspolitisjefen er utnevnt av regjeringen og rapporterer til Justisdepartementet.

Polismyndigheten kan sammenlignes med Politidirektoratet i Norge. Den ble opprettet 1. januar 2015 og har ansvaret for all politivirksomhet i Sverige, med unntak av myndighetsområdet til Säkerhetspolisen (Säpo). Myndigheten ble til gjennom en sammenslåing av Rikspolisstyrelsen og Sveriges 21 lensvise politimyndigheter samt Statens kriminaltekniske laboratorium. Säpo, som tidligere hørte inn under rikspolitidirektoratet, ble samtidig omdannet til en frittstående myndighet innen politiet.

Polismyndigheten har nasjonalt hovedkontor i Stockholm. For øvrig er politiet i Sverige geografisk inndelt i sju politiregioner, som hver ledes av en politidirektør. De sju regionene er henholdsvis Nord (Umeå), Mitt (Uppsala), Bergslagen (Örebro), Stockholm (Stockholm), Öst (Linköping), Väst (Göteborg) og Syd (Malmö). Politiregionene er delt opp i 27 politiområder, som igjen er delt opp i 95 lokalpolitiområder.

Politiregionene har et helhetsansvar for oppgaveløsningen i sin region, og noen regioner har blitt tildelt nasjonalt ansvar på enkeltområder. For eksempel er Region Vest ansvarlig for den nasjonale hundetjenesten, mens Region Mitt har ansvar for den nasjonale trafikktjenesten.

Den operative enheten i politiregionen er ansvarlig for den regionale kriseberedskapen, innsatsevnen og politiets kontaktsenter i regionen. Beslutninger skal tas på laveste effektive nivå i Polismyndigheten, men noen oppgaver skal behandles på regionalt nivå, for eksempel etterforskning av visse typer kriminalitet.

Polismyndigheten er organisert med fem avdelinger som skal støtte politiregionene i sitt arbeid:

  • HR-avdelingen

  • IT-avdelingen

  • økonomiavdelingen

  • kommunikasjonsavdelingen

  • rettsavdelingen

I tillegg har Polismyndigheten fem enheter/avdelinger som støtter et enhetlig og effektivt nasjonalt politi:

  • Rikspolitisjefens «kansli»

  • Internrevisjonen

  • Særskilte utredninger

  • Nasjonalt rettsmedisinsk senter

  • Nationella operativa avdelningen (NOA)

Nationella operativa avdelningen (NOA) har ansvar for etterforskning av blant annet

  • korruptionsbrott

  • krigsbrott

  • cites-brott (Convention of International Trade in Endangered Species)

  • kulturarvsbrott

17.2.2 Organisert kriminalitet

Gjennom NOA ivaretar Polismyndigheten politiets nasjonale spisskompetanse og nasjonale koordinering. NOA har et nasjonalt ansvar for å sikre et enhetlig og effektivt politi. NOA er ansvarlig for å samordne og følge opp den nasjonale satsingen mot grov organisert kriminalitet.

For å sikre et mer enhetlig politi har NOA derfor prosessansvaret for en rekke områder i politiet, som:

  • etterretningsvirksomhet

  • grensepolitivirksomhet

  • internasjonalt politisamarbeid og internasjonal samhandling

  • nasjonalt innsatskonsept

  • kriminalitetsoffer- og personsikkerhetsarbeid

  • kompleks datakriminalitet, inkludert barnepornografikriminalitet

  • polismyndighetens kontaktsenter

  • krisehåndtering

  • teknikkspaning (samordnet teknisk innsamling)

  • seksjonen for særskilte innsatser

  • polismyndighetens sju operasjonssentraler

Videre har NOA funksjonsansvar (herunder personalansvar) for:

  • den nasjonale innsatsstyrken (Beredskapstroppen)

  • politiflyet (Helikoptertjenesten)

  • politiets bombegrupper

  • sentralbordet

Figur 17.1 Organiseringen Polismyndigheten Sverige

Figur 17.1 Organiseringen Polismyndigheten Sverige

Kilde: Polismyndigheten

Ca. 1300 personer arbeider på NOA per 1. januar 2015.97

NOA skal ha evne til å lede politisamarbeidet både nasjonalt og internasjonalt. Avdelingen skal ikke drive egen operativ virksomhet, men støtte politiregionene i deres ulike typer oppgaveløsning. NOA leder likevel den operative politivirksomheten og har myndighet til å beslutte både innsats og ressursforsterkninger i hele landet.

Videre skal NOA være et nasjonalt kontaktpunkt mot Sikkerhetspolitiet (Säpo) og Forsvaret samt være ansvarlig for å håndtere sensitiv informasjon, blant annet om terrorisme og spaning.

Bakgrunnen for politireformen (initiert januar 2015) var en utredning fra 2012.98 Utgangspunktet for utredningen var spørsmålet om det var organisasjonsmessige eller strukturelle årsaker til at politiet ikke var mer effektivt. Det var også et politisk ønske om et mer enhetlig politi og mer nærpoliti. Selv med mer penger ble ikke resultatene bedre, og utredningen skulle finne ut hvorfor.

Lokalpolitiet skal være selve navet i svensk politi. Her skal det være korte beslutningslinjer. Mer enn halvparten av regionenes politivirksomhet skjer i lokaldistriktene.

Nationellt forensiskt centrum (NFC) (senter for rettsmedisin) er også underlagt NOA. Sjefen for senteret rapporterer til sjef for NOA, som også er stedfortredende for rikspolitisjefen. Det opplyses av svensk politi at det ikke har vært offentlig debatt i Sverige om privatisering av tjenestene knyttet til det rettsmedisinske laboratorium.

Resultatene av politireformen i Sverige lar vente på seg. Oppklaringsprosenten har ikke bedret seg, reformens mål om å frigjøre bistandsressurser har foreløpig ikke slått til, og man har til dels kulturelle utfordringer.99

I Sverige er flere sosiale problemområder løftet frem som årsak til mye kriminalitet. Blant annet nevnes integrasjon, sosiale utfordringer og arbeidsledighet blant unge som bakgrunn for kriminalitetstyper som:

  • organisert kriminalitet

  • gjengkriminalitet

  • vold i nære relasjoner

  • drap og æresdrap

17.2.3 Økonomisk, finansiell og miljøkriminalitet

Ekobrottsmyndigheten, ble etablert i 1992 på bakgrunn av økende oppmerksomhet om økonomisk kriminalitet, og særlig «hvitsnippforbrytere» som gikk fri. I 2004 ble de tilført en politioperativ avdeling med blant annet myndighet til bruk av tvangsmidler.

Hovedkontoret til Ekobrottsmyndigheten ligger på Kungsholmen i Stockholm og består av følgende enheter:

  • enheten för ledning och styrning

  • operativa ledningskansliet

  • överåklagarens kansli

  • rättsenheten

  • enheten för personal- och kommunikationsfrågor

Ekobrottsmyndigheten har nærmere 2000 ansatte og tar inn ca. 6000 saker av ulik størrelse hvert år. Rundt halvparten er relativt enkle saker. De fleste sakene er knyttet til konkursbehandling og skattekriminalitet, til sammen utgjør disse sakstypene ca. 85 prosent av sakstallet.100

Ekobrottsmyndigheten etterforsker og irettefører ca. 2000 saker årlig, med en gjennomsnitts behandlingstid på 230 dager. Gjennomsnittlig domfellelse er rundt 90 prosent. Saker knyttet til grov økonomisk kriminalitet er generelt svært ressurskrevende.

Økonomisaker kan anmeldes direkte til regionalt politi eller direkte til Ekobrottsmyndigheten. De fleste anmeldelsene kommer fra Skatteverket eller fra advokatfirmaer. Det er få anmeldelser fra privatpersoner, men Ekobrottsmyndigheten har egen tipstelefon, som benyttes også av privatpersoner. I tillegg driver Ekobrottsmyndigheten tilsyn.

Den operative virksomheten til Ekobrottsmyndigheten består av ti påtaleenheter og fem politioperative enheter fordelt rundt i landet. De ligger i Stockholm, Göteborg, Malmö, Linköping med enhet i Örebro og Umeå med enhet i Sundsvall. I tillegg kommer Finansmarknadskammaren i Stockholm.

De politioperative enhetene arbeider med kriminaletterretning, hemmelige tvangsmidler, spaning og sikring og analyse av databeslag.

Ekobrottsmyndighetens prioriterte områder er:

  • grov organisert kriminalitet

  • grov økonomisk kriminalitet

  • smugling av tobakk, alkohol og olje

  • EU-momsbedrageri

  • hvitvasking

  • terrorfinansiering

  • inndragning av verdier ervervet ved kriminalitet

Typiske grove økonomiforbrytelser som etterforskes, er:

  • tømming av selskaper

  • ulovlig arbeidskraft

  • bedrageri mot offentlige lønnsgarantier

  • momsbedragerier

  • smugling – avgiftsunndragelser

  • innsidehandel

  • investeringsbedrageri

I utvalgets møte med Ekobrottsmyndigheten ble det opplyst at det i 2016/2017 ble brukt betydelige ressurser på arbeidsmarkedskriminalitet og særlig rettet mot byggebransjen.

Ekobrottmyndigheten kan ikke selv velge saker, da det er lovfestet hvilke sakstyper myndigheten skal være ansvarlig for. De sakene man får inn sorteres etter ulike kriterier som nevnt under:

  • Mengdemål

    • Kan behandles innenfor åtte timers utredningstid, kan bruke standardisert utredningsmodell.

  • Prosjektmål

    • Saken skal kunne håndteres av en rutinert etterforsker. Dette er saker som fører til frihetsberøvelse, men med begrenset forundersøkelse.

  • Særlig krevende mål

    • Komplisert forbrytelse, som bør etterforsker av en gruppe/team, underledelse av påtalejuristen. Mål med internasjonal tilknytning og/eller etterforskning for økonomisk kriminalitet (finasmarknadsbrott).

Ekobrottsmyndighetens resultater og suksessfaktorer opplyses å være knyttet til følgende faktorer:

  • ulike typer samarbeid (GOB/GEB)

  • styring

  • etterretning (informatører, internasjonal strategi)

  • forundersøkelser (spaning, eksterne eksperter, knytte mistenkte til pengene)

  • rettergang (digitale bevis, dublering av påtalejurister)

  • etter rettsprosessen/oppfølging

Myndigheten har en egen IT-forensisk avdeling. Det er en utfordring at bevis i større og større grad ligger i «skyen» og mer sjelden ligger på harddisker. Ekobrottmyndigheten opplyste til utvalget at de ligger langt fremme på bitcoin-området og det mørke nettet, mens på andre områder er det gjerne mer sparsomt, særlig på etterforskningssiden. Det ble for øvrig påpekt at svensk lovgivning på datakrimområdet henger noe etter, noe som gjør arbeidet noe mer utfordrende.

Ekobrottmyndigheten jobber for tiden med å styrke kvalitetssikring av forundersøkelsene. Det er forbedringspotensial innenfor flere områder:

  • cyberområdet

  • sikre bevis

  • sikre penger/utbytte

  • internasjonalisering: etablering av mange selskaper med utenlandsk opprinnelse, mye skattekriminalitet og unndragelse. Vanskelig å forfølge, også i hjemland

  • ressursknapphet og knappe bevilgninger

  • som spesialistmyndighet er det vanskelig å håndtere alle typer økonomisk kriminalitet. Har derfor begynt å fordele enkelte oppgaver til bestemte kontorer

  • utdanning. Vanskelig å rekruttere etterforskere og påtalejurister med nødvendig kompetanse. Må derfor etablere egen utdanning, og som liten myndighet er dette utfordrende

17.2.4 Utlendingsfeltet

Innen NOAs operative enheter er politiets arbeid innenfor utlendingsfeltet organisert som egen seksjon, grensepolitiseksjonen. Innad er seksjonen blant annen inndelt i en strategisk gruppe og en operativ gruppe.

Seksjonens hovedoppgaver er strategiske spørsmål, innenfor områder som utlendingsrett (EU, Schengen), krav til IT og utdanning, U-boken (registrering i SIS, Schengen information system), og innreiseforbud.

Forvaltningsvedtak på innreiseforbud er ikke straffesanksjonert ved ulovlig innreise, men ved domstolbeslutning vil ulovlig innreise sanksjoneres med inntil to års fengsel. Seksjonen svarer på spørsmål om ytre grenser mot tredjeland, Schengen og ambassadesamordninger, dokumentekspertise, statistikkrapportering (Frontex, Eurostat) samt retningslinjer om politiets gjennomføring av grensekontroll ved indre grense og uttransportering.

Politiet opplyste til utvalget at Migrationsverket og politiet har enkelte overlappende oppgaver, noe som er lite effektivt. I særlig grad gjelder dette samordning med ambassader.

Når asylsøkeren kommer til grensen møter han/hun politiet, som produserer en overordnet innreiserapport, som er begrenset og summarisk. Asylsøkeren blir registrert, men man har ikke i samme grad som i Norge den polisiære tilnærmingen. Politiet har tillatelse til kroppsvisitasjon ved grensen, men kan for eksempel ikke foreta innsyn i innhold på mobiltelefon.

Registreringen oversendes Migrationsverket (siden 1999), som forestår nærmere identifisering (fastslår identitet for dette formålet) og behandler asylsøknaden.

Politiet i Sverige ønsker større mulighet for utveksling av informasjon, også på identitet, men har ennå ikke fått politisk gjennomslag for dette. For politiet er det et problem at de ikke til enhver tid vet hvem som er i landet, fordi de i for liten grad er involvert i identifiseringsarbeidet. I likhet med Norge er det også eksempler på at flere asylsøkere/innvandrere er registrert med ulike identiteter.

I Sverige er det politisk uenighet om hvor stram innvandringspolitikk som skal føres. Mediebildet har endret seg det siste året, og det er nå større oppslutning rundt en politikk med lavere ankomster og flere returer.

Kriminalvården står for selve uttransporteringen og eventuelt følge til hjemlandet. Dersom det er behov for politibistand, bestiller Kriminalvården dette hos politiet, som fakturerer for tjenesten. Det er også Kriminalvården som får bevilgninger til dette arbeidet.

Grensepolitiseksjonen har et nasjonalt ansvar for å styre, utvikle og følge opp virksomheten og sikre en helhetlig tilnærming. Politiregionene har funksjonsansvar og gjennomføringsansvar, men de overordnede føringer ligger til grensepolitiseksjonen. Grensepolitiet samarbeider med andre myndigheter. De viktigste samarbeidspartnerne er:

  • Kustbevakningen (Kystvakten)

  • Migrationsverket (Migrasjonsverket)

  • Tullverket (Tollverket)

  • Kriminalvården (Kriminalomsorgen)

Grensepolitiseksjonen i NOA mener det er koordineringsutfordringer i forbindelse med arbeidet på utlendingsfeltet, og at det kunne vært en bedre løsning med en samlet koordinerende myndighet.

17.2.5 Trafikksikkerhet

Ansvaret for trafikksikkerhetsarbeidet i det svenske politiet er i hovedsak lagt til region Mitt, som også er underlagt NOA. Region Mitt har saksoppdraget og prosessansvaret. Region Vest har saksoppdraget for transportsikkerhet. Hver politiregion har også egne trafikkseksjoner for trafikksikkerhetsarbeidet som skjer i landet for øvrig.

Politiet i Sverige skal øke tryggheten og redusere kriminaliteten på veien. Innenfor trafikkområdet innebærer det trafikksikkerhetsarbeid, trygghetsskapende arbeid, kontroller av yrkestrafikken og å forebygge kriminalitet på veien. Dette er en omfattende virksomhet, som drives på alle nivå i politiorganisasjonen.

Politiet er ansvarlig for å overvåke og etterforske kriminalitet på veien. I forbindelse med overvåking gjennomføres kontroller knyttet til fart, rus og bilbeltebruk.

Politiet har tre arbeidsoppdrag på veien – et trafikksikkerhetsoppdrag, et spesialistoppdrag og et kriminalitetsbekjempende oppdrag. Politiets mål er å

  • redusere antallet døde og skadde i trafikken (trafikksikkerhetsoppdraget)

  • kontrollere yrkestrafikk, farlig gods, kjøre- og hviletider m.m. (spesialistoppdraget)

  • bekjempe kriminalitet (det kriminalitetsbekjempende oppdraget)

Politiet samarbeider også med andre virksomheter. De fleste som arbeider med trafikksikkerhet i svensk politi, arbeider i den ytre tjenesten (lokale), og de samarbeider med andre virksomheter, både innenfor og utenfor politiorganisasjonen. Arbeidet rettet mot kriminalitet på veien bygger ofte på informasjon fra allmenheten eller fra myndighetenes etterretning- og anlaysearbeid. Eksterne samarbeidspartnerer kan være Kronofogden og Tullverket.

17.2.6 Politiutdanning

Den svenske politireformen, som trådte i kraft 1. januar 2015, har som mål at det skal være ett politi med lik utdanning og likt kompetansegrunnlag i hele landet.

Polishögskolan i Sverige er etablert på tre steder; Växsjö, Umeå og Stockholm (Södertörn). Frem til slutten av 1990-tallet var det bare én skole, i Stockholm. Polishögskolan har som mål å tilby likeverdig utdanning til politiet på alle tre lokasjoner, i tråd med målet om «ett politi». Det er ingen stor diskusjon i Sverige vedrørende mulige utfordringer som følge av flere lokasjoner. Alle lokasjoner er knyttet til et høgskole-/universitetsmiljø, og fra 2018 av vil utdanningen bli en fullverdig høgskoleutdanning.

Polishögskolan er organisert under politiets HR-avdeling i Polismyndigheten. Under utvalgets møte i Stockholm ble det uttrykt misnøye med organiseringen og uttalt at dette ikke var skolens førstevalg.

Utdanningen går i dag over fem terminer. I de to siste terminene av grunnutdanningen inngår seks måneders lønnet aspiranttid. Det blir uteksaminert ca. 400 politimenn og -kvinner per år. Antallet blir delvis fastlagt av Polismyndigheten og delvis av Riksdagen. Alle som blir utdannet fra Polishögskolan er i dag garantert jobb, men ved omlegging til høgskole er det forventet en overgang til at ferdigutdannede må søke og konkurrere om utlyste jobber.

Grunnutdanningen er basert på en egen forskrift om politiutdanningen101, og en utdanningsplan ligger til grunn for utdanningen. Polismyndigheten kan gi føringer for innholdet, men dette skjer mer unntaksvis, opplyste skolens representant under møte med utvalget.

Polishögskolan har i sin nåværende form ikke en egen forskningsavdeling. Forskning på politifagområder skjer på andre forskningsarenaer.

Etter- og videreutdanning i Sverige tilhører en annen struktur og tilbys av en egen organisasjon, fordelt på fire kompetanseenheter i landet. Det tilbys etter- og videreutdanning innenfor ca. 30 emner, som skal dekke de fleste områder som politivirksomheten består av. Hvilke emneområder som skal vektlegges, utvikles i hovedsak av NOA i samarbeid med det enkelte utviklingssenter. NOA utarbeider formål og mål for videreutdanningen innenfor de enkelte emneområder og lager kursplaner, som er grunnlaget for etter- og videreutdanningen. De fire kompetansesenterne kan få nasjonalt ansvar for enkeltemner.

Selve etterutdanningen kan gjennomføres på flere måter, både fysisk på de ulike lærestedene og gjennom fjernundervisning, e-læring, webinar etc.

Etter- og videreutdanningen har noen utfordringer knyttet til å: rekruttere kvalifisert utdanningspersonell i riktig antall og med riktig kompetanse til rett tid, ha et oppdatert og gjennomarbeidet utdanningsmateriell, gjennomføre en likeverdig utdanning innen samme utdanningsområde og skape et likt kompetansenivå i hele landet.

17.2.7 Beredskap

Den nationella innsatsstyrkan (NI) ligger under operativ avdeling (NOA). Dette bygger på et dansk konsept; alle politi har en grunnkompetanse, men enkelte har i tillegg en spisset kompetanse. Innsatsstyrken fungerer som bistand til regionene, og myndigheten vil da bli overlatt til regional politisjef, men ved nasjonal krise vil beslutningsmyndighet enten ligge hos sjef for NOA eller sjef for den nasjonale innsatsstyrken.

Nationella insatsstyrkan er plassert i Stockholm og vil ved behov bli transportert til politiregionene. I gitte tilfeller samarbeider innsatsstyrken med Forsvaret. I tillegg til den nasjonale innsatsstyrken inkluderer den nasjonale beredskapen blant annet også en bombegruppe.

17.3 Danmark

17.3.1 Innledning

Rigspolitiet er dansk politis øverste myndighet og er underlagt Justisministeren.

Rigspolitiet ledes av rigspolitichefen og er organisert i fire hovedområder, svarende til den måte politidistriktene er organisert på. De fire hovedområder er Politiområdet, Konsernstyring, Konsern IT og Konsern HR. I tillegg hører Politiets etterretningstjeneste (PET) inn under Rigspolitiet.

Politiområdet er ledet av en politidirektør, og ordningen svarer i hovedsak til vårt Politidirektorat og vår politidirektør.

Politiområdets primære oppgaver er å understøtte oppgaveløsningen i politidistriktene med spesialistkompetanse, ivareta juridiske, strategiske og policyorienterte oppgaver på det politifaglige område og foreta den nødvendige operative koordinasjon av politiets totale innsats.

Politiområdet er organisert med én stabsenhet, én forretningsutviklingsenhet, tre avdelinger for nasjonale spisskompetanse og sju nasjonale politifaglige enheter.102

Politiet er videre organisert i tolv politikretser (distrikt) samt Færøyene og Grønland. Påtalesporet er underlagt Justisministeren og ledes av Rigsadvokaten med to regionale statsadvokatembeter. I tillegg finnes Statsadvokaten for Særlig Økonomisk og International kriminalitet (SØIK).

Danmark gjennomførte i 2007 sin siste strukturreform. Landet omstrukturerte da fra 54 til tolv politikretser. Saker som berører flere kretser, må håndteres av disse imellom.

Danmark har i stor grad tillagt nasjonal spisskompetanse til ett politidistrikt (politikrets) med særlig kompetanse eller etablert én til to taskforces, med bistandsplikt. Et eksempel er innenfor etterforskning av organisert kriminalitet, der det er etablert en taskforce i øst og en i vest med skjermede ressurser og fleksible arbeidsmuligheter. Prinsippet om å legge nasjonal spisskompetanse til «største bruker» synes å være noe mer fremtredende i Danmark enn i andre land utvalget har besøkt.

Utgangspunktet for nasjonal spisskompetanse i Danmark er at det er kompetanse som det ikke er hensiktsmessig å legge til de tolv politikretsene, og som distriktene selv ikke kan forvalte på en god måte. Hovedhensikten med den nasjonale spisskompetansen er å ha ekspertise på utvalgte områder og kunne yte bistand til politikretsene innenfor disse områdene. Det legges vekt på at denne spissede kompetansen skal overføres til politikretsene, og at ny spisskompetanse hele tiden skal etableres.

17.3.2 Organisert kriminalitet

Politiområdet er organisert med en nasjonal etterforskningsavdeling, som er delt i tre sentre:

Figur 17.2 Organisering av Politiområdet under Rigspolitiet

Figur 17.2 Organisering av Politiområdet under Rigspolitiet

  • nasjonalt etterforskingssenter

  • nasjonalt cyberkrimsenter

  • nasjonalt kriminalteknisk senter

Det nasjonale etterforskingssenteret har igjen tre underliggende enheter:

  • etterretning og grenseoverskridende kriminalitet

  • etterforskningsutvikling (metode og kvalitet)

  • monitorering og analyse

Det er en positiv (fallende) kriminalitetsutvikling på tradisjonelle kriminalitetsområder også i Danmark. Likevel er det en vekst i antall saker knyttet til ID-kriminalitet, bedrageri, miljøkriminalitet og økonomisk kriminalitet.

Den største utfordringen for dansk politi ligger i kampen mot såkalte rocker-bander, herunder MC-miljøer. Disse gruppene har internasjonale forgreininger, samtidig som de utkjemper territoriale kamper mot hverandre. Dette er multikriminelle bander, som krever store politiressurser å kontrollere og etterforske.

Organisert kriminalitet er et sentralt satsingsområde i Danmark, men det betyr ikke at andre kriminalitetstyper nedprioriteres, som sedelighet, drap, overgrep etc.

I Danmark legges det stor vekt på å utvikle både teknologi og analyseenheter for å kunne se de kriminelles bevegelsesmønstre og se tidlige endringer i kriminalitetsbildet. Et dansk ordtak er at «Man må ikke prøve å stoppe hesten ved å løpe bak den for å holde den i halen», og i tråd med dette søker dansk politi å følge utviklingen på fagområdene.

Ved å organisere deler av arbeidet med å forebygge og bekjempe organisert kriminalitet i to taskforces (København og Aarhus) oppnås det en betydelig fleksibilitet og kraftsamling. Disse to enhetene jobber tett på sakene, med riktig kompetanse (både politifaglig og annen ekspertise) og skjermede ressurser. En taskforce har egne saker, men er underlagt det enkelte politidistrikt. Styringen gjennomføres av politimesteren i henholdsvis øst og vest, og hvert distrikt avgir også ressurser til de to enhetene.

Det synes som at det er en tradisjon i Danmark at nye sentraliserte oppgaver legges til et allerede eksisterende organ eller enhet. En er generelt og prinsipielt opptatt av at det er den lokale kretsen som har ansvaret for alt som skjer innen deres område.

17.3.3 Økonomisk, finansiell og miljømessig kriminalitet

I Danmark er det lovbestemt skille mellom Statsadvokaten for særlig økonomisk og international kriminalitet (SØIK) og Nasjonalt etterforskingssenter og organisert kriminalitet. SØIK er underlagt Riksadvokaten, mens organisert kriminalitet ligger under Rigspolitischefen.

På spørsmål fra utvalget ble det svart at en sammenslåing av disse to fagområdene ikke er noe tema i dag. Dette har sin bakgrunn i at de to enhetene ligger ulikt organisert; dersom begge enhetene hadde vært underlagt Rigspolitichefen, ville det nok vært mer nærliggende å slå dem sammen. Lokalt ses imidlertid de to fagområdene mer i sammenheng og er tettere organisert.

SØIK har ca. 135 ansatte. Enheten behandler nærmere 200 saker årlig, alt fra små til store saker. Hvilke saker SØIK tar, er hjemlet i lov. Etterforskningen skjer i nært samarbeid mellom politietterforskere og jurister, gjerne i team. Teamene varierer fra sak til sak og settes sammen ut fra sakens karakter og behov for kompetanse.

I Danmark er det et tett samarbeid mellom økonomisk/finansiell etterforskning og de som etterforsker organisert kriminalitet. Økonomisaker kan gjerne være en effektiv innfallsvinkel for å etablere en sak for å få kriminelle «ut av produksjon».

SØIK driver saksbehandling innenfor sine områder:

  • hvitvasking

  • konkurranselov

  • børslov

  • overtredelse finansiell virksomhet

  • særlige internasjonale saker (krigsforbrytelser)

Vurdering av hvilke saker som skal tilfalle SØIK, gjøres etter en «edderkoppmatrise», (se fig. 17.3) som inneholder seks vurderingsfaktorer. I vurderingen av saken gis hver faktor en score fra 0 til 10 (20). Samlet score avgjør om saken skal behandles lokalt i politidistriktet eller på nasjonalt nivå, gjennom SØIK.

De seks vurderingsfaktorene er:

  • prinsipielle eller særlig juridiske problemstillinger

  • kretsoverskridende kriminalitet

  • internasjonal karakter

  • børsnoterte selskaper

  • samfunnsmessig betydning

  • selskaps- og personstrukturer

«Spindelvevet» lages for alle saker, og vurderingen av hvor saken skal etterforskes blir begrunnet, se figur 17.3. Det blir utarbeidet en rapport knyttet til vurderingen, som blir sendt til politidistriktene. Dette gjør det lettere å prioritere saker og synliggjøre dette. Enhver sak blir fordelt én gang. Eventuelle gråsonesaker blir gjenstand for høring i et eget råd bestående av de tolv politimestre samt Rigsadvokaten, regionale statsadvokatkontorer, Rigspolitiet og SØIK. Her foregår også generelle drøftelser på området. Dette medfører at det gjerne er lettere å ta bakmenn på sammensatt og multikriminelle områder.

Figur 17.3 
Spindelvevet – saksvurdering ved inntak i Danmark

Figur 17.3 Spindelvevet – saksvurdering ved inntak i Danmark

Kilde: SØIK

SØIK skal, i tillegg til egen saksbehandling, bistå og understøtte politikretsene med saker knyttet til økonomisk og finansiell etterforskning. I tillegg skal enheten drive fagutvikling. Den har ingen instruksjonsmyndighet overfor politikretsene, men tar ofte en koordinerende rolle.

Grenseoverskridende kriminalitet er en utfordring for SØIK. Stadig flere saker har internasjonale forgreininger. Dette medfører ofte lengre saksbehandling, noe de kriminelle tjener på ved at de i mange saker har fått strafferabatt fordi saken har tatt for lang tid.

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for «store» saker knyttet til denne type kriminalitet er på maksimalt ett og etthalvt år. En «meget» stor sak kan ta opp til to år, mens en «liten» sak kan ta fem dager. Domstolsbehandling er da ikke medregnet. Ledelsen i SØIK mener dette gir betydelig raskere gjennomføring av slike saker enn for eksempel i Norge.

I Danmark har man laget et system hvor man har måltall for de ulike saksbehandlingssteg. Dermed regner man seg frem til forventet avslutning av saken. Dette systemet brukes også til ressursstyring av sakene.

17.3.4 Trafikksikkerhet

Før 2007 var det i Danmark et sentralt organisert Færdselspoliti. Ved politireformen i 2007 ble rigspolitiets trafikkavdelinger underlagt de nye distriktene (politikredsene). Unntaket var kontroll av tunge lastebiler. Her ble det fra 1.1.2014 opprettet egne tungvognsentre på tre steder: Nord-Jylland, Sør-Jylland og Sjælland.

Rigspolitiet har et nasjonalt Færdselssenter som ivaretar oppgaver på trafikksikkerhetsområdet i tett samarbeid med politidistriktene. Færdselssenteret ivaretar styringsmessige og strategiske oppgaver, som blant annet knytter seg til vedlikehold og understøttelse av politidistriktene og tungvognsentrene, med kunnskap, utdanning, nye verktøy og teknologi.

Nåværende organisering er mer fleksibel og spesialisert med faglig spisskompetanse og lokal analysemulighet. Ulempen er mulighet for utvikling av ulik lokal/regional praksis, tap av kompetanse og at personalet brukes til andre oppgaver. I motsetning til tidligere organisering er dagens modell kanskje noe svakere med hensyn til sentral styring og sentral kvalitetssikring. En desentralisert modell gir imidlertid mulighet for å prøve nye lokale løsninger og utvikling via beste praksis.

Det er for perioden 2016–2020 utarbeidet en nasjonal operativ strategi for trafikksikkerhetsarbeidet i Danmark. Nasjonalt færdselssenter har utarbeidet strategisk nasjonal mål for trafikksikkerhetsarbeidet, med maks antall drepte og skadde i trafikken. Målene er kunnskapsbasert, og gjennom analyse ønsker en å optimalisere innsatsen.

I 2015 var antall drepte i trafikken ca. 180, mens tilsvarende tall for år 2002 var ca. 460.103 Hovedfaktorene for den positive innsatsen tilskrives politiets innsats, bedre veier, helikoptertjenesten og kontrollaktivitet, herunder ATK-kontroller.

På spørsmål fra utvalget opplyste dansk politi om at analyseseksjonen ikke har klart å dokumentere hvilken rolle politikontroll spiller for den store nedgangen i antall skadde og drepte i trafikken de de siste årene. Bildet er sammensatt av flere faktorer.

For noen år siden besluttet politikerne i Danmark å avskaffe politibiler med ATK-utstyr, men fortsatt er det 6–13 biler i hvert politidistrikt. Over tid vil disse kanskje bli erstattet av stasjonære ATK-enheter. I det hele tatt er det stor politisk oppmerksomhet rundt fart og trafikk i Danmark.

17.3.5 Utlendingsområdet

Nasjonalt utlendingssenter er organisert under rigspolitiet, sammen med blant annet Nasjonalt Færdselssenter. I Danmark er også utlendingsfeltet politisk viktig, og de største politiske partiene står samlet. Innenfor de fleste saksområder diskuterer politikerne innstramming på asylområdet.

Den politiske diskusjonen har siste tiden gått i retning av sterk vekt på kontroll, reaksjoner og effektuering (uttransportering) av personer som har fått avslag på asylsøknaden.

Det er stor vekt på grensekontroll, og ny lovgivning har ført til innstramminger i Danmark, både av ytre Schengen-grenser og indre grenser, særlig grensen til Tyskland. En særlig utfordring har vært å forene inngrep på indre grense med EUs krav til fri bevegelighet. EU-kommisjonen er som utgangspunkt imot grensekontroll på indre grense, men politisk press har tillatt dispensasjon. Dette skal evalueres i 2017. Dersom dette ikke lenger tillates, blir kontroll i de grensenære områder enda viktigere.

Antall asylsøkere i Danmark i 2016 var ca. 6100, mens tilsvarende tall for 2015 var ca. 21000 og for 2014 ca. 15000.104

Asylankomstene har stor oppmerksomhet hos danske politikere, og mange politikere ønsker ikke tilstrømningen. Når asylsøkerne først kommer, skal saksbehandling og uttransport av dem som får avslag, skje raskt. Politiet har fått krav om å gjennomføre hurtigere uttransporteringer.

Danmark opplever tilsvarende utfordringer som Norge ved at enkelte land er tilbakeholdne med å ta imot retur av egne borgere, eller at avtaler om retur ikke er på plass. Eksempler er land som Somalia, Iran og Irak.

Politidistriktene tar mye av politiets arbeid innenfor utlendingsområdet, men med en sentral styring fra Rigspolitiet gjennom Nasjonalt Utlendingssenter.

Nasjonalt Utlendingssenter er organisert under rigspolitiet. Nord-Sjælland politidistrikt har et nasjonalt ansvar for politiets saksbehandling i utlendingssaker, og Utreisesenteret ligger også der.

Registrering av asylsøker skjer i all hovedsak i de enkelte politidistrikt. Særlig er trykket stort for de politidistrikt som ligger mot grensen til Tyskland. Det legges opp til at politiets saksbehandling skal skje lokalt. Politiet gjennomfører en begrenset registreringsoppgave, inkludert fingeravtrykk.

I Danmark har tanken vært at politioppgavene på utlendingsfeltet er forholdsvis enkle, og at det derfor ikke er behov for en sentral enhet som gjør dette. Når politiet er ferdig med sin registrering mv., oversendes sakene til Utlendingsstyrelsen, tilsvarende vårt Utlendingsdirektorat (UDI).

Det er etablert et eget samarbeidsforum på etterretningsfeltet mellom politiet og Politiets Etterretningstjeneste (PET).

For uttransportering brukes politiet når det er nødvendig. Frivillige returer går av seg selv og dansk politi mener Danmark er mer tilbakeholden med kontantbidrag til frivillig utreisende enn det som er tilfelle i Norge.

Det er ingen diskusjoner, verken politisk eller i offentligheten for øvrig, om privatisering av disse tjenestene i Danmark.

Fordeling av saker mellom Nord-Sjælland politidistrikt (nasjonalt ansvar) og andre politidistrikt fungerer godt, og Utreisesenteret koordinerer uttransportering over hele Danmark.

Den daglige drift av utlendingssenteret blir ivaretatt av Kriminalomsorgen med bistand fra Røde Kors. Utreisesenteret skal så langt som mulig, være fengselslignende uten å innebære frihetsberøvelse.

17.3.6 Beredskap

Politiområdet hos Rigspolitiet er organisert med en nasjonal beredskapsavdeling, som er organisert i et senter for operasjoner og et senter for utvikling.

Større hendelser håndteres i første omgang lokalt, før en regional operasjonssentral tar over. De regionale sentrene håndteres av en lokal politimester (eks. København, Aarhus). De er imidlertid først forventet å være driftsklare i midten av 2018. Strategisk, operasjonelt og taktisk skal alt ansvar som utgangspunkt ligge lokalt.

Hvert politidistrikt har sin varslingssentral og to regionalsentre bygges opp (Aarhus og København). Heldigvis er det få store og samtidige hendelser, slik at koordinering av ressurser ennå ikke er stilt på de helt store prøver.

Tilsvarende Beredskapstroppen i Norge har Danmark sin Aksjonsstyrke (AKS), som er underlagt Politiets Etterretningstjeneste (PET).

17.3.7 Politiskolen

Politiskolen er underlagt Rigspolitiet. Det er ca. 185 ansatte med ulik bakgrunn og ca. tusen elever, med fire opptak i året. Det er hovedsakelig politiutdannede som underviser, men det er også pedagogisk personell med annen bakgrunn.

Skolens hovedarbeidsoppgaver er å drive:

  • grunnutdanning

  • etter- og videreutdanning (EVU)

  • lederutdanning

  • samarbeid med politiutdanninger internasjonalt

Utdanningsbehov meldes inn til Politiskolen, som vurderer behovet og om behovet også kan gjelde andre politidistrikt eller enheter. Politiskolen eller Rigspolitiet kan da bestemme at behovet skal dekkes, og at studier/utdanningstilbud skal etableres. I flere sammenhenger gjennomføres en business case, før eventuelt tilbudet etableres.

Både Folketinget (politisk) og Rigspolitiet kan bestemme undervisning og faginnhold på Politiskolen.

Politiskolen ligger i Brønby, men det er politisk bestemt at det også skal etableres et utdanningssenter i vest, i Herning.

Politiutdanningen i Danmark er nå et toårig studium (tre ganger åtte måneder). Fra 2017 av blir det etablert en seksmåneders utdanning som politikadett. Kadettene skal ha begrensede oppgaver og i stor grad være knyttet til utsendelse av mennesker uten lovlig opphold, transport og grensekontroll.

Forskningen skjer delvis på Politiskolen og delvis på universitetet. Det er for eksempel etablert forskningsprogram på bakgrunn av terrorhendelser i Danmark i 2015. Manglende tilpasning til trusselbildet var utgangspunktet.

Samarbeid med politidistriktene opplyses å være utfordrende. Dette skyldes delvis IT-systemer som ikke snakker godt nok sammen, men også andre strukturelle forhold. Tverrgående samarbeid er fortsatt ikke på godt nok nivå.

17.4 Finland

17.4.1 Innledning

Politiet i Finland er organisert under Innenriksdepartementet. The National Police Board (NPB) tilsvarer i hovedsak Politidirektoratet i Norge. NPB er i hovedsak organisert i tre avdelinger, en operasjonsavdeling, en rådgivende stab og en HR-avdeling. Den operative avdelingen er videre oppdelt i fem seksjoner, en for kriminalitetsbekjempelse, en for fellesoperasjoner/drift, en for lisensadministrasjon, en for orden og samfunnssikkerhet og en seksjon for trafikksikkerhet.

Figur 17.4 
Politiets organisering i Finland

Figur 17.4 Politiets organisering i Finland

The National Police Board (NBI) er ansvarlig for å styre og lede alle politioperasjoner, politidistriktene og andre nasjonale enheter i politiet.

Innenriksdepartementet fastlegger mål for politiet, og det opereres med en budsjettsyklus på fire år, men med årlige gjennomganger av måloppnåelse.

De overordnede målene for finsk politi er:

  • å sikre trygghet og sikkerhet

  • å forebygge og bekjempe kriminalitet

  • effektiv tjenesteutøvelse

  • å opprettholde tillit i befolkningen

Fra finsk politi ble det under møte i Helsinki den 12. januar 2017 opplyst at den siste årlige publikumsundersøkelse (etter PORA-reformene 2009, 2010 og 2014) viser at 96 prosent har tillit til politiet i Finland.

Som utgangspunkt skal politiets strategiske arbeid ligge til Innenriksdepartementet, mens NPB har den operasjonelle styringen. I praksis er dette utfordrende, og i noen grad overlapper interessene.

De viktigste utfordringene finsk politi har per i dag er å:

  • utvikle samarbeid med sikkerhetsmyndigheter, spesielt i befolkningsfattige områder

  • utvikle kunnskap innen IKT-sikkerhet

  • utvikle systemer for informasjonsdeling som støtter måloppnåelsen, og som kan kommunisere med andre offentlige systemer

I dag er det rundt 7300 politiansatte (politiutdannet) i Finland. Innen 2020 skal dette tallet reduseres til 6500. Det meste skal skje gjennom naturlig avgang. Dette vil føre til ca. 1,2 politiutdannet person per 1000 innbyggere, noe som opplyses å være blant de laveste tallene i verden. Det er en forutsetning at denne reduksjonen ikke skal gå ut over ambisjoner og mål, men ledelsen i politiet er per i dag usikker på hvordan det skal la seg gjøre.

Finsk politi har et nært samarbeid både med toll- og grensekontrollen samt Forsvaret. Dette samarbeidet er svært viktig og medfører en effektivisering av bruk av politiressurser.

17.4.2 Organisert kriminalitet – Nasjonal etterforskningsenhet (NBI)

NBI er inndelt i tre avdelinger: etterretning, etterforskning og rettsmedisinsk laboratorium.

Strategisk er NBI en støtteenhet for lokalt politi og yter bistand til politidistriktene, samtidig som NBI sentralt selv etterforsker de mer alvorlige sakene.

For eksempel har finsk politi etablert etterretningsenheter i fem byer i Finland samt ved grenseoverganger, flyplass og egne sjøbaserte enheter i Kuovola, Helsinki og Vantaa. Hovedkontoret ligger i Vantaa, ved hovedflyplassen. Disse enhetene er støttet av NBI, som blant annet sikrer nasjonal tilnærming til metodebruk og fagutvikling.

Organisert kriminalitet i Finland er i stor grad forbundet med grensekryssende transport, i særlig grad fra Russland, De baltiske statene og Polen.

Rundt år 2000 var det anslått at Finland hadde åtte grupper med organiserte kriminelle. I 2016 har dette tallet økt til ca. 77 grupper (hovedsakelig fordelt på fire ulike MC-miljøer). Rundt 300 politifolk jobber med saker knyttet til organisert kriminalitet. I tillegg kommer innsats fra blant annet toll og grensekontroll.

Det er en mål for etterforskningen å beslaglegge og inndra verdier som er ervervet gjennom kriminell virksomhet. Økonomisk vinning er hovedmotivasjonen for de organiserte kriminelle.

IKT-kriminalitet vil være sentralt i fremtiden. Kriminelle gjenger har svært avansert utstyr, og politiet er på flere områder på etterskudd. NBI har spesialistkompetanse, men kompetanse bygges også i distriktene. Likevel er det per i dag et kompetanseunderskudd innenfor IKT-kriminalitet i politiet når en sammenligner med den kompetansen de organiserte kriminelle grupperingene besitter.

17.4.3 Økonomisk, finansiell og miljømessig kriminalitet

Økonomisk og finansiell etterforskning blir også ivaretatt i Nasjonal etterforskningsenhet (NBI).

Regjeringens strategi for bekjempelse av økonomisk kriminalitet er nedfelt i fireårsplaner og justeres hvert fjerde år. Forebygging og etterforskning skjer både sentralt og lokalt. Av ca. 7200 politiutdannede personer arbeider ca. 390 med økonomisk etterforskning i politidistriktene, mens ca. 90 etterforskere er plassert sentralt i NBI.

Den sentrale enheten for økonomisk kriminalitet er plassert sammen med den sentrale enheten for organisert kriminalitet, en ordning finsk politi mener gir viktige synergieffekter mellom fagfeltene, der sakene ofte griper inn i hverandre.

Årlig etterforskes rundt 1200 saker, mens det åpnes i overkant av 2000 saker.105 Påtale er skilt fra politiet, slik at når politiet har etterforsket ferdig en sak, blir den oversendt til påtaleenheten for videre behandling i domstolen. Siden politi og påtale er skilt i Finland, har politiet i Finland liten oversikt over domfellesprosent.

I januar 2017 pågikk det etterforskning av ca. 50 omfattende økonomiske straffesaker. I hele 2016 ble det avsluttet 114 saker i NBI, saker som er forbundet med større korrupsjonssaker, både nasjonalt og internasjonalt.106

Grunnen til det store saksantallet har ikke noe enhetlig svar, men det begrunnes blant annet med en godt utviklet kultur for etterforskningssamarbeid innen organisert kriminalitet, der etterforskningsgruppene lærer mye av hverandre og utvikler et effektivt samarbeid.

I tillegg mener Finland at det er en fordel at etterforskningen er ledet av erfarne etterforskere, og at etterforskningen ikke er motivert av ønske om domfellelse, men av å gjøre en best mulig etterforskning, der særlig beslag og inndragning av verdier skapt gjennom kriminell virksomhet blir gjennomført. Finsk politi opplyser imidlertid at de er bevisste på å begrense beslag for å være kostnadseffektive og kutte saksbehandlingstid.

I 2015 ble det opprettet et nasjonalt cyperkrimsenter, som en egen enhet i NBI. Dette senteret samarbeider med alle avdelinger. Senteret har 50 personer i sentrale stillinger og 30 i støttefunksjoner og rapporterer direkte til ledelsen i NBI.

Typiske saker det jobbes med ved cyberkrimsenteret, er:

  • kredittkortsvindel

  • phishing

  • malware

  • DDoS-angrep mot kritiske tjenester

  • datainnbrudd og nettverksangrep

  • CEO-svindel

Miljøkriminalitet blir etterforsket i økonomiavsnittene i ti av elleve politidistrikt. I ett politidistrikt er det opprettet et pilotprosjekt der arbeidet skjer i en egen enhet for miljøkriminalitet i politidistriktet. I 2015 ble det utarbeidet en nasjonal regjeringsstrategi for bekjempelse av miljøkriminalitet.

I 1998 ble det etablert en egen overvåkingsgruppe for miljøkriminalitet i Finland, som årlig utgir en statusrapport. Se også rapporten Grass is greener on the other side of the border (sammenligning av Finland og Sverige fra 2014).

Figur 17.5 
Organisering NBI

Figur 17.5 Organisering NBI

17.4.4 Utlendingsfeltet

Hvert politidistrikt i Finland har egne immigrasjonsenheter, med ansvar for oppfølging innen sitt distrikt. Politiet tar imot søknader om asyl og opphold, men behandler dem ikke. Fra 1. januar 2017 ble dette ansvaret overført til immigrasjonsmyndigheten, en ny enhet som er opprettet for dette formålet.

Immigrasjonsmyndigheten har ni kontorer fordelt over hele landet. I 2015 registrerte finsk politi 32 000 søknader om asyl/opphold.107 I 2016 har situasjonen normalisert seg, og tallet er betydelig lavere.

Helsinki politidistrikt har en egen enhet for immigrasjon, som også samarbeider med andre aktører på området, som utenlandske ambassader m.m. Sentrale beslutningstakere på utlendingsfeltet i Finland er politiet, utlendingsforvaltningen og finsk grensekontroll.

For tiden er arbeid med frivillig retur en prioritert oppgave. Gjennom nasjonale og internasjonale ordninger (IOM) blir de som får avslag på sin søknad om asyl eller opphold, forsøkt motivert til å reise tilbake frivillig.

Uttransportering med tvang skjer ved hjelp av politistøtte. Sivil bistand er ikke vurdert. Finsk politi bistår med transport til hjemlandet, men mange følges bare til Schengens yttergrense.

Også i Finland er ID-arbeidet en utfordring. ID-arbeidet gjennomføres av utlendingsmyndighetene.

Finland har to egne mottakssenter, hvorav ett er i Helsinki. Dette tilsvarer i hovedsak Norges mottakssenter på Trandum. Mottakssentrene er administrert av utlendingsmyndighetene, og delvis drevet av private aktører.

NBI har sentralt opprettet en koordinerende enhet knyttet til utlendingskriminalitet – kriminalitet begått av innvandrere og asylsøkere.

17.4.5 Trafikksikkerhet

I 2014 ble «Den rörliga polisen», tilsvarende Norges Utrykningspoliti, desentralisert. Trafikksikkerhetsarbeidet i politiet ble da flyttet ut til politidistriktene, strategisk styrt og ledet av en sentral enhet i NPB. Totalt har finsk politi 560 politiårsverk til disposisjon for trafikksikkerhet. Dette inkluderer ikke etterforskningsressurser ved større trafikkrelaterte kriminelle hendelser, som blir utført av egne etterforskningsenheter. I hvert politidistrikt er det en egen trafikkenhet. I tillegg gjør ordenspolitiet enkelte trafikkrelaterte oppgaver.

Polisyrkeshögskolan er en viktig del av det strategiske arbeidet ved at den strategiske enheten i NPB legger føringer for undervisning innen trafikksikkerhet både på bachelorutdanningen og etter- og videreutdanningen (EVU).

Polititjenestemenn som tilhørte det tidligere statlige trafikkpolitiet, er fortsatt lokalisert på samme sted, siden de allerede var tett integrert med lokale tjenestesteder.

Totalt sett mener finsk politi at trafikksikkerhetsarbeidet i politiet er styrket gjennom desentralisering, blant annet ved at også ordenspolitiet i politidistriktene nå utfører trafikksikkerhetsoppgaver.

Oppgaver som ligger til den strategiske enheten i NPB er:

  • målstyring og overvåking, rapporteringskrav

  • å utarbeide rammer og retningslinjer for arbeidet

  • å utvikle utstyr og metoder

  • sentrale anskaffelser

  • rammer og retningslinjer for utdanning og trening

  • internasjonalt samarbeid

Den sentrale enheten i NPB har en direkte styringslinje til trafikkenhetene i politidistriktene. Dersom beslutninger krever rask iverksettelse har NPB myndighet til å henvende seg direkte til trafikkenheten i politidistriktet, uten å involvere politimesteren.

2016 ser ut til å ha vært året med det laveste antall døde i trafikken i Finland. I løpet av året døde likevel 240 personer i trafikkulykker.108

Finsk politi har, blant annet som følge av reduserte budsjetter, også i større grad enn tidligere benyttet seg av automatiske og semiautomatiske trafikkontroller, noe som også trolig har bidratt til den positive trenden. Større bruk av automatiske løsninger gjør at det er mulig å bruke mer av den tradisjonelle politikraften til andre oppgaver. Digitalisering er uansett en del av fremtidens løsning, og en kan se for seg at i mangel på ressurser og årlige budsjettreduksjoner må fremtidens politiinnsats i trafikken utelukkende skje gjennom digitaliserte og automatiserte løsninger.

17.4.6 Politiutdanning

Politiutdanningen i Finland skjer på Polisyrkeshögskolan (Police University College), som ligger i Tampere. Skolen lå tidligere på flere steder, men ble samlokalisert i 2007. Skolen har ca. 200 ansatte, der rundt halvparten er lærere/instruktører. Av disse er ca. 40 prosent politiansatte. Som følge av avstanden, særlig til hovedstaden, oppleves lokalisering i Tampere av mange som upraktisk. Skolen er underlagt Innenriksdepartementet.

Utdanningen var tidligere et diplomstudium, men ble i 2014 reorganisert til et treårig bachelorstudium. I 2015 ble det tatt opp ca. 200 studenter, mens rundt 170 ble uteksaminert.

Etter bachelorstudiet er det åpnet for å ta et 30–60 studiepoeng sersjantkurs eller et fullt toårig masterprogram. Skolen tilbyr også bachelorstudium i redningstjeneste og for personell innenfor brann og ambulansetjeneste.

Polisyrkeshögskolan har forskningsaktiviteter, men det er uklart hvor sterk uavhengigheten er.

Det blir satset mye på e-læring og virtuelle læringsmiljøer. Fordi høyskolen er basert i Tampere, er det både ressurs- og tidsbesparende å satse på digitale læringsverktøy. Ledelsesutdanning skjer gjennom universitetsstudier, der Polisyrkeshögskolan samarbeider med universitetet for å skreddersy utdanningen.

Lokalisering av Polisyrkeshögskolan på ett sted har ført til en mer kostnadseffektiv administrasjon og en fordel ved at alle instruktører/lærere er samlet på ett sted. Samlokaliseringen krevde store investeringer, men over tid ser en at en samling likevel gir samfunnsøkonomiske gevinster og er mer kostnadseffektivt.

Det er forventet at samarbeid med universitetet i Tampere vil utvikle seg videre, og at nye muligheter vil åpne seg.

17.4.7 Beredskap

De aller fleste beredskapsoppdragene (99 prosent) løses i Finland av «basic field officers».109

Hvert politidistrikt har et SWAT-lag, som ligner på Norges UEH-styrker.110 Hvert SWAT-lag har ca. 12–20 polititjenestemenn, til sammen 240 personer. Helsinki har et eget lag, som er noe utvidet.

Sentralt har Finland en enhet (Karhu), i hovedsak tilsvarende Beredskapstroppen. Karhu er underlagt Helsinki politidistrikt og er oppsatt med fire lag, slik at det alltid er ett Karhu-lag (tolv personer) på vakt i hovedstaden. I tillegg finnes det bombegrupper i hvert politidistrikt (fem personer per gruppe).

Ved bruk av Karhu ber lokal ledelse om bistand, og politimester i Helsinki tar beslutning om å bistå. Når Karhu bistår, er det i samarbeid med lokalt SWAT-lag, Grensekontrollmyndigheten, som har spesialteam og driver blant annet maritime operasjoner, og det finske Forsvaret, som har spesialstyrker, helikoptre og pansrede kjøretøy. De fleste hendelser er innenfor Helsinki-området, der også de fleste kritiske mål ligger.

Under utvalgets møte med finsk politi ble det også opplyst om at Karhu er lett å flytte til andre deler av Finland, og at det oftest skjer ved hjelp av Forsvarets helikopter. Samarbeidspartnerne er viktige å samvirke med, og dette styrker en felles kultur. Det ble opplyst om at det så langt ikke er eksempler på samtidskonflikter som har medført at Helsinki-politiet har måttet prioritere egne operasjoner foran operasjoner i andre politidistrikt.

Det er både fordeler og ulemper knyttet til å være organisert under Helsinki politidistrikt:

  • Hovedinstallasjonene – flyplass og havn m.m. – ligger der.

  • Bedre karrieremuligheter etter at en er ferdig i Karhu.

  • Distriktene bruker SWAT-team, som fungerer godt.

  • Budsjettutfordringer med å være en del av et stort politidistrikt, prioritetsutfordringer.

17.5 Nederland

17.5.1 Innledning

Nasjonalt politi i Nederland er underordnet landets Justis- og beredskapsdepartement. Nederland har gjennomført organisatoriske reformer både i 1994 og i 2013. I 2013 gikk landet fra å ha 25 politidistrikt til å organisere seg i ti politidistrikt samt to sentrale enheter – en sentral enhet og et politiservicesenter.

Nederlandsk politi var før omorganiseringene veldig fragmentert og hadde en utpreget lokal organisering, som var «tett på folket.» Samling av de ulike distriktsenhetene til én samlet nasjonal organisasjon med overordnet styring var påkrevd, men har vært krevende og har møtt mye motstand.

Spenning mellom lokale og nasjonale interesser har en lang historie i Nederland og pågår fortsatt. Historisk har også bystrukturene vært sterke, mens nasjonale strukturer har vært svakere. Maktsentra har dermed vært nærmere det lokale og de store byenes ordførere, som har hatt og fortsatt har betydelig påvirkning på hvordan politiets oppgaver utføres i Nederland.

Det er også spenninger mellom sivilt politi og militæret. Tidligere hadde militæret myndighet til å utøve makt i bybildet. Nå er det kun i forbindelse med eventuelle terrorhendelser at militæret blir benyttet. Samarbeidet mellom politiet og militæret er nedfelt i loven, men per i dag er disse to fagmiljøene i all hovedsak atskilt. Likevel er det militærpolitiet som har ansvaret for hovedflyplassen Schiphol. Her har militærpolitiet både en politi- og en militærfunksjon. Dette gjelder også i de store havnene, som for eksempel i Rotterdam.

I Nederland er det også en viss spenning mellom forebygging og maktbruk i politiet. Politiets viktigste våpen har tradisjonelt vært dialog, mens det i takt med samfunnsutviklingen de siste årene har vokst frem forventninger om større bruk av makt. Mange er bekymret for utviklingen, fordi dette strider mot tradisjonelle demokratiske verdier. Dette innebærer at det er en forventning om at nødvendige politikrefter skal være tilgjengelige, men i minst mulig grad synlige i bybildet. Politiet skal ikke dominere.

Det er rundt 63 000 ansatte i nederlandsk politi, hvorav 49 800 er operative politioffiserer. Dette utgjør ca. 2,5 politiutdannede personer per 1 000 innbyggere.111

Den nye organiseringen med ti politidistrikt og en enhetlig sentral organisering skulle sikre koordinering av ressurser og etterforskning. En utfordring i overgangen har vært å skape en helhetlig tankegang. Særlig viser dette seg i de største byene (for eksempel i Amsterdam) der myndighetene er vant med selv å styre politiet og dets prioriteringer. Tidligere var manglende koordinering av politidistriktsgrenseoverskridende kriminalitetsbekjempelse en utfordring, og fortsatt er dette krevende. Ulike kulturer hadde vokst frem, og økonomistyringen var ulik i de gamle politidistriktene. Som en følge av det var nivået på utstyr, kompetanse og personell ulikt, og forskjellene var store.

Ett av målene med den nye strukturen var å skape et mer enhetlig politi i landet. En begrunnelse for den siste reformen var bedre nasjonal koordinering av politiressursene. En annet ønske var større effektivitet, og særlig besparelser gjennom offentlig innkjøp. Den nye strukturen har tatt sikte på å etablere gode systemer for styring og ledelse med tydelig ansvars- og rollefordeling.

Mange av utfordringene ved reformen skyldes gjerne at de negative effektene var undervurdert. Selv om ingen egentlig ønsker det gamle systemet tilbake, har endringene vært en påkjenning for både politiet og befolkningen.

Politiledelsen i Nederland mener perioden med usikkerhet mellom gammel og ny ordning trolig har vært for lang, og dette har forsterket spenninger og gjort det enda vanskeligere å få implementert endringene effektivt. Sykefraværet har i reformperioden og senere økt, og en har i ettertid sett at det menneskelige aspektet nok var undervurdert i gjennomføringen av reformen.112

17.5.2 Nasjonal spisskompetanse

På nasjonalt nivå har Nederland en overordnet enhet, Force Command, som har et strategisk ansvar for å lede de ti politidistriktene (regionale enheter). Den nasjonale spisskompetansen er i all hovedsak organisert i det «11. politidistrikt», Central Unit (den sentrale enhet). Enheten har både en selvstendig etterforskningsdel og en bistandsdel.

Den selvstendige etterforskningsdelen skal forebygge og etterforske alvorlig kriminalitet og terror samt forebygge og etterforske saker knyttet til den generelle samfunnssikkerheten.

Bistandsenheten skal gi politidistriktene bistand i form av spesialetterforskere, kriminalteknikk, etterretning og analyse, informasjonsarbeid, internasjonal koordinering, luftstøtte, operativ støtte og koordinerende oppgaver både for nasjonale og internasjonale operasjoner.

Den nasjonale spisskompetansen i den sentrale enheten støtter hver regionale enhet (politidistrikt). Hver regionale enhet har følgende divisjoner (avdelinger):

  • regional operativ divisjon

  • regional kriminaletterforskningsdivisjon, som inkluderer utlendingssaker, ID-arbeid og saker knyttet til menneskehandel

  • regional etterretnings- og analysedivisjon

  • regional operativ og koordinerende divisjon, herunder å håndtere konflikter, kriser og arrest

  • regional divisjon for økonomisk etterforskning

Både konvensjonell rettsmedisin og cyberforensics blir gjort regionalt. De mer alvorlige og vanskelig sakene blir sendt til en sentral enhet, Nederlands rettsmedisinske institutt, som er statlig, men frittstående.

17.5.3 Økonomisk og finansiell kriminalitet

Økonomisk og finansiell etterforskning er en del av den generelle etterforskningskapasiteten i landet. Det finnes en nasjonal norm, som legger opp til 18 fulltidsstillinger per 1000 ansatte, noe som fører til at det både nasjonalt og lokalt finnes 1150 politiansatte som arbeider fulltid med denne type kriminalitet.113

Det er spesialister i politidistriktenes frontlinjeteam og i team som finnes i etterforskningsenhetene på regionalt nivå (Investigation Service (DRR), 10 stk.). På nasjonalt nivå finnes spesialister i National Investigation Service (DLR), organisert i den sentrale enheten (Central Unit).

På nasjonalt nivå finnes også et team som arbeider med komplekse saker knyttet til økonomisk og finansiell kriminalitet. Det er også et operativt team knyttet til The Fiscal Intelligence and Investigation Service (FIOS Ministry of Finance) og til the Social Intelligence and Investigation Service (SIOD, ministry of Social Affairs and Employment). Dette teamet er lokalisert i Central Unit. Hver regional enhet er ansvarlig for å holde kontakt med og søke hjelp i det nasjonale teamet.

I tillegg til denne basisorganiseringen finnes det et nasjonalt ekspertsenter. Her gis det praktisk hjelp, men dette er knappe ressurser som prioriterer utvikling, kompetanseheving og utviklinger av metoder mv. på området.114

17.5.4 Beredskap

Nederlandske DSI (Dienst Speciale Interventies) tilsvarer i hovedsak Beredskapstroppen i Norge.

DSI er nasjonalt organisert og plassert i Utrecht. Fra Utrecht når de hele geografiske Nederland innen en time (med bil), men styrken disponerer også helikopter og båter. I tillegg har DSI personell i de regionale enheter, som vil være en «første respons» og har en kortere responstid. Dette har vist seg å skape trygghet og motivasjon for de andre politimannskapene, som i sitt daglige arbeid vet at «they already are there». DSI bruker egne kjøretøy, som ikke er identifiserbare som politibiler.

Under pågående operasjoner har DSI selv kontroll og kommando, men i samarbeid med lokalt politi. Det gir en effektiv kommandostruktur. En svakhet ved ordningen kan ligge i at lokale ordførere ikke vil ha DSI-enheter inn i sitt område (for eksempel i Amsterdam). Selv om ordførerne kan overstyres på dette punktet (for eksempel av regjeringen), er man reservert fordi dette kan skape større spenninger mellom lokal/regionalt og nasjonalt nivå.

DSI er en spesialstyrke som kun er dedikert til spesialoperasjoner. Når de ikke er på oppdrag, ligger de i trening og utfører ikke vanlig polititjeneste. På oppdrag kan de likevel utføre vanlig politiarbeid. Det er ca. 300–400 hendelser115 årlig som krever intervensjon fra DSI.

Medlemmer av DSI må være tilgjengelig til enhver tid og kan bli innkalt under ferieavvikling.

Tillatelse til DSI-intervensjon krever godkjenning fra lokal politimester og påtaleenhet. Det har vært tilfeller der slik tillatelse ikke er gitt, selv etter påtrykk fra lokalt tilstedeværende politi. I de fleste tilfeller gir likevel politimester/påtaleenhet etter, fordi konsekvensene av manglende intervensjon kan være store. I tillegg er det et samarbeid med marinestyrker i spesielle operasjoner.

I DSI er det samlet både militær og polisiær etterretning. Dette er en spesiell ordning som skaper utfordringer i forholdet mellom DSI og «vanlig» politi, som ikke har samme tilgangen til informasjon fra militær etterretning som DSI.

Jurisdiksjonen mellom politistyrker og militære innenfor DSI er forskjellig. De militære har ikke adgang til å gjøre vanlig politiarbeid.

I etterkant av terrorhendelsene i Paris og Brussel i 2015 og 2016 har det skjedd endringer i opinionen. Hendelsene var så nære at folk ble urolige for at slike hendelser kunne skje også i Nederland. Dette medførte at DSI og det sentrale politiet foreslo tiltak overfor regjeringen for å styrke sikkerheten og dempe usikkerheten i befolkningen. Hendelsene utløste også krav om bedre utstyr og mer ressurser til DSI.

Nederlands politi opplyste under møte med utvalget den 13. desember 2016 at det pågår en diskusjon om å tillate grensekryssende operasjoner mellom Belgia, Nederland og Tyskland, men dette er enda ikke avklart. Politiets spesialstyrker i disse landene har imidlertid treningssamlinger sammen.

18 Økonomiske og administrative konsekvenser

I dette kapitlet vurderer utvalget de økonomiske og administrative konsekvensene av anbefalte løsningsforslag i kap. 15. Gjennom den samfunnsøkonomiske analysen i vedlegg nr. 4 har de antatt vesentligste nytte- og kostnadsvirkningene av modellforslagene blitt vurdert, herunder også implementeringsrisiko. Utvalgets vurderinger tar utgangspunkt i denne analysen.

Utvalget understreker at utvalgsarbeidet ikke har gitt grunnlag til å fange opp den fulle bredden av økonomiske og administrative konsekvenser. Dette er delvis fordi utvalget ikke i detalj har vurdert utforming og implementering av anbefalte modellforslag. I tillegg vil eventuelle omstillingsprosesser bli gjenstand for drøftinger og forhandlinger, hvor tiltak som treffer personellet blir vurdert løpende gjennom prosessen. Vurderinger vil derfor nødvendigvis være tentative.

18.1 Økonomiske konsekvenser

Økonomiske konsekvenser er vurdert med henblikk på både kostnader og besparelser. Overordnet vurderer utvalget at de økonomiske konsekvensene vil være relativt begrenset. Dette skyldes at utvalgets anbefalte modellforslag, både flertallets og mindretallets, i hovedsak innebærer organisatoriske endringer, hvor det flyttes, snarere enn endres på særorganenes ressursbruk. Forventede virkninger er derfor primært kvalitative.

Personellkostnader og kostnader til eiendom, bygg og anlegg (EBA-kostnader) utgjorde henholdsvis 78 og 10 prosent av særorganenes driftsutgifter i 2015.116 Når det gjelder personellkostnader, har utvalget verken hatt mandat til, eller forutsetninger for, å vurdere hvorvidt eller hvordan særorganenes fagressurser påvirkes. Utvalget har derfor, og på skjønnsmessig basis, kun vurdert mulige virkninger knyttet til administrative støttefunksjoner. Beregningene må anses som overslagsberegninger som det hefter usikkerhet ved.

For EBA er det identifisert et potensial for besparinger som følge av eventuell samlokalisering og/eller flytting av virksomheter til områder med lavere husleiekostnader. Utvalget har imidlertid ikke hatt grunnlag for å vurdere kvantifiserbare effekter av EBA-utgifter. Dette gjelder også eventuelle merkostnader som kan påløpe ved at nasjonal beredskapsenhet samlokaliseres i politiets nasjonale beredskapssenter.

Frigjøring av årsverk i støttefunksjoner

Dels som følge av reduksjon i antall virksomheter, med tilhørende reduksjon i ledelse og administrasjonsbehov, og dels som følge av at resterende enheter blir større i absolutte termer, med potensial for stordriftsfordeler, antas et noe redusert behov for støttefunksjoner. Som det fremgår av den samfunnsøkonomiske analysen i vedlegg nr. 4, anslås netto nåverdi av personellrelaterte besparelser for stabs- og støttefunksjoner til 192 mill. kroner over 20 år. For en redegjørelse av forutsetningene for beregningene henvises det til vedlegg 4.

Antall frigjorte årsverk per støttefunksjon, og tilhørende forventet årlig besparelse, fremgår av tabell 18.1 og 18.2.

Tabell 18.1 Anslåtte frigjorte årsverk i støttefunksjoner

PU

UP

Kripos og Økokrim

Sum

HR

5

0

1

6

Lønn og regnskap

1

0

1

2

Kommunikasjon

2

0,5

2,5

Stabs- og ledelsesfunksjon

2,5

2,5

5

Sum

15,5

Tabell 18.2 Anslått reduksjon i personellutgifter per år i mill. kroner. 2016-kroner

Sum

HR

5

Lønn og regnskap

2

Kommunikasjon

2

Stabs- og ledelsesfunksjon

4

Sum

13

Risiko for økte lønnskostnader i tilfelle synliggjøring av ubegrunnede lønnsforskjeller

Sammenslåing av enheter kan synliggjøre ubegrunnede lønnsforskjeller blant sammenliknbare stillingskategorier, med kostnadsdrivende utjevninger som følge. Basert på en overordnet vurdering av lønnsutviklingen i særorganene er det ikke grunnlag for å hevde at utjevning av ubegrunnede lønnsforskjeller mellom særorganene vil være en kostnadsvirkning av et stort omfang eller betydning. Utvalget har imidlertid ikke hatt anledning til å gå tilstrekkelig i dybden til å utelukke eventuelle effekter.

Omstillingskostnader

For å realisere gevinstene antas det å kunne bli nødvendig med omstillingsvirkemidler, hovedsakelig knyttet til sluttvederlag. I beregningen av omstillingskostnader forutsettes det bruk av virkemidlene som spesifisert i politiets omstillingsavtale og tilhørende særavtaler.

Utvalget foreslår at fagressursene i UP blir integrert i POD gjennom etablering av strategisk enhet for å ivareta nasjonale føringer og følge opp trafikksikkerhetsarbeidet i politidistriktene. Utvalget presiserer at dette ikke behøver å innebære fysisk flytting fra dagens hovedkvarter i Stavern, der både kompetanse og fasiliteter er bygget opp. Dersom flytting vedtas vil det påløpe omstillingskostnader knyttet til flytting- og pendlerkostnader mv. samt eventuelle rekrutterings- og opplæringskostnader, dersom medarbeidere velger å slutte.

For UPs faste ansatte i de fem regionene, forutsettes det at disse får endret tjenestested til nærmeste politidistrikt, og at dette ikke utløser omstillingskostnader. For fagansatte i PU, legges det til grunn at endring av tjenestested fra PUs lokaler til Øst politidistrikts lokaler, ikke gir merreisetid som overstiger 1 ½ time pr. dag, og som dermed ikke utløser kompensasjon. Omstillingskostnadene oppsummeres i tabell 18.3.

Tabell 18.3 Omstillingskostnader personell i mill. kroner. Engangssum, fordelt over to år. 2016-kroner

Mill. kr

PU

17

UP

5

Kripos og Økokrim

3

Sum

25

Oppbemanningskostnader ved ny nasjonal beredskapsenhet

Utvalget anbefaler at de nasjonale beredskapsressursene etableres som en selvstendig enhet, lokalisert sammen med politiets nasjonale beredskapssenter. Ved å bli en egen enhet, kan det avstedkomme behov for etablering av egne støttefunksjoner som i dag ivaretas av Oslo politidistrikt. Oppbemanningsbehovet antas som moderat, under forutsetning om at deler av eksisterende bemanning i Oslo politidistrikt overføres til ny enhet. På skjønnsmessig grunnlag forutsettes det ytterligere behov for fem årsverk knyttet til sentrale støtte- stabsfunksjoner, som anslagsvis vil koste 4,5 mill. kroner årlig.

Tentative implementeringskostnader

For å implementere og gjennomføre endringer forutsettes det behov for ekstra kapasitet for å implementere endringene i organisasjonsmodellene. Dette er gjerne kompetanse som det ikke er hensiktsmessig å bygge opp permanent, og hvor bruk av eksterne konsulenter kan være et alternativ. Det forutsettes, på skjønnsmessig grunnlag, behov for syv konsulenter fordelt over to år, som anslagsvis vil koste 14 mill. kroner.

Eiendom, bygg og anlegg

Utvalgets anbefalte modell innebærer utflytting av PUs lokaler på Tøyen til andre lokaler i Øst politidistrikt, hvor husleiekostnadene i snitt er lavere. På sikt kan det følgelig forventes reduserte EBA-utgifter. Flytting kan imidlertid avstedkomme betydelige prosjektkostnader, som kan variere avhengig av arealbehov og leiemarked.

En organisatorisk sammenslåing av Kripos og Økokrim tilrettelegger for samlokalisering som kan gi betydelige gevinster i form av redusert kvadratmeterpris og reduserte utgifter til fellestjenester som resepsjon, administrasjon, kantine, møterom, med videre.

18.2 Administrative konsekvenser

Utvalgets løsningsforslag får administrative konsekvenser i etaten ved at oppgaver flyttes mellom enheter. I tillegg kommer behov for revisjon av enkelte lover og forskrifter.

Administrative konsekvenser for etaten

Overføring av PUs oppgaver til politidistriktene

Politiets utlendingsenhet blir foreslått omorganisert og den strategiske virksomheten blir forankret i Politidirektoratet, mens det operative ansvaret blir overført til Øst politidistrikt. For øvrig henvises til kap. 14 om effektiviseringstiltak, herunder overføring av ansvar for utlendingsinternatet på Trandum. Utvalget anbefaler også her en utredning for bedre samordning mellom politiets enheter på ID-feltet, herunder også NID.

Overføringen av årsverk fra PU vil stille økte krav til Øst politidistrikts støttefunksjoner, herunder HR, kommunikasjon, og stab- og ledelsesfunksjoner. Antallet som må innpasses i eksisterende linjeorganisasjon avhenger av hvordan PUs årsverk fordeles mellom Øst politidistrikt og øvrige politidistrikt. Utvalget anbefaler at det blir vurdert å gi det nasjonale koordineringsansvaret for asylregistrering, ID-avklaring og uttransportering et organisatorisk uttrykk i Øst politidistrikt.

Overføring av drift av mottakssenteret på Trandum til Kriminalomsorgen

Det forutsettes at de sivile ansatte tilknyttet driften av mottakssenteret på Trandum, blir overført til Kriminalomsorgen.

Overføring av UPs oppgaver til politidistriktene og Politidirektoratet

Utvalget foreslår videre at UPs oppgaver overføres til politidistriktene, hvor den faste staben blir integrert i POD, som en strategisk enhet med ansvar for å ivareta nasjonale føringer og følge opp trafikksikkerhetsarbeidet i politidistriktene. Som tidligere nevnt, utelukker ikke dette at UPs stab fortsetter fra dagens hovedkvarter i Stavern. Hovedansvaret for trafikksikkerhet i politiet blir imidlertid overført til politidistriktene. Utvalget anbefaler at det blir vurdert å gi trafikksikkerhetsarbeid et organisatorisk uttrykk i hvert politidistrikt. De administrative konsekvensene for overføring av UPs oppgaver vurderes således å være begrenset.

Overføring av behandleransvaret for politiets registre fra Kripos til Politidirektoratet

Behandleransvaret for politiets registre, som i dag ligger hos Kripos, anbefales overført til POD som systemeier. Tiltaket forventes ikke å medføre endringer i ressursbruken.

Overføring av miljøsaker til Trondheim

Utvalgets flertall legger til grunn at arbeidsmiljøsaker, forurensningskriminalitet og annen miljøkriminalitet fortsatt er et meget viktig område med behov for spisskompetanse. Imidlertid mener flertallet at dette ikke er en oppgave som nødvendigvis må ligge til et sentralt organ i Oslo og at oppgaven kan bli ivaretatt av et politidistrikt. Både Miljødirektoratet og Direktoratet for arbeidstilsynet ligger i Trondheim. Utvalget mener derfor at det overordnede nasjonale ansvar for miljøsaker bør overføres til Trøndelag politidistrikt. Flytting av Økokrims miljøkrimavdeling til Trøndelag politidistrikt omfatter om lag 17 årsverk, herunder rundt syv politiårsverk. En flytting av miljøkrimavdelingen i Økokrim til Trøndelag politidistrikt vil avstedkomme prissatte- og ikke- prissatte kostnadsvirkninger, i tillegg til fordelingsvirkninger. Disse vurderes overordnet.

Ikke-prissatte kostnadsvirkninger

De ikke- prissatte virkningene vurderes å ha størst betydning. En evaluering av utflytting av syv statlige virksomheter117, fattet i 2001-2003, viste at frafallet av ansatte ble på mellom 75-90 prosent, og rapporten konkluderte med at viktige samfunnsfunksjoner ble midlertidig svekket. Med nevnte erfaringstall vil en flytting i praksis innebære at fagmiljøet må bygges opp fra grunnen av, med en sterk reduksjon i kapasitet og kompetanse i mellomperioden, med negative konsekvenser for politiets evne til å bekjempe alvorlig miljøkriminalitet i en begrenset periode. Rekrutteringsgrunnlaget i tilflyttingsregionen er avgjørende for gjenoppbyggingen av fagmiljøet. Utvalgsarbeidet har ikke gitt grunnlag for å vurdere kompetansemiljøene i Trondheim opp mot behovet i miljøkrimavdelingen. Utvalget viser imidlertid til at både Miljødirektoratet og Direktoratet for arbeidstilsynet ligger i Trondheim. Arbeidsmarkedskonjunkturer har også innvirkning på rekrutteringen. Utvalget har ikke hatt grunnlag for å vurdere betydningen av dette.

Oppsummert vurderes det at tiltaket vil ha negative virkninger i en mellomperiode. Når omstillingen er fullført, legges det til grunn at tiltakets negative virkninger gradvis opphører.

Prissatte- kostnadsvirkninger

Basert på erfaringstall, anslås det at 85 prosent av de ansatte i miljøkrimavdelingen velger å slutte. Avdelingen omfatter om lag 17 årsverk, hvorav om lag syv er politistillinger, og resten er fordelt mellom juriststillinger og sivile stillinger. I beregningen av de prissatte virkningene forutsettes det at de syv politistillingene får nye oppgaver i politiet i Oslo-regionen, og det beregnes ikke omstillingskostnader for disse. For de resterende ti årsverkene forutsettes det bruk av sluttvederlag som spesifisert i politiets omstillingsavtale og tilhørende særavtaler, med 24 måneders etterlønn. Dette innebærer en omstillingskostnad på om lag 16 mill. kroner, fordelt over to år. Det er ikke beregnet kostnader knyttet til eventuelt overlapp mellom ansatte som slutter og begynner. I tillegg inngår rekrutteringskostnader. Erfaringsdata fra andre statlige virksomheter indikerer en totalkostnad på rundt 80 000 kroner per ansettelse til annonser og andre prosessutgifter. Med ovennevnte forutsetninger utgjør dette 680 000 kroner.118

For årsverk som velger å flytte til Trondheim, påløper kompensasjon til flytting, herunder utgifter i forbindelse med kjøp/salg av bolig, og dekking av flytteutgifter i henhold til ”Særavtale om flyttegodtgjørelse". Det legges til grunn en engangsutgift på 330 000 kroner.

For å implementere og gjennomføre endringer er det behov for ekstra kapasitet for å implementere endringene. Det legges til grunn et begrenset behov for implementeringskostnader, satt skjønnsmessig til 2 mill. kroner. Det vurderes videre at ti årsverk ikke er i en størrelsesorden som vil påvirke behov for lokaler og tilhørende husleie- og driftskostnader.

I sum beløper omstillingskostnadene seg til om lag 20 millioner fordelt over to år. Det er stor usikkerhet knyttet til forutsetningene som anslaget hviler på.

Fordelingsvirkninger

Flytting av statlige virksomheter fra Oslo til mindre sentrale strøk, kan ha relativt mindre betydning (i absolutt verdi) i Oslo enn den motsvarende gevinstøkningen for et mindre sentralt tilflyttingssted. Slik sett kan utflytting av statlige virksomheter tilføre samfunnet netto verdiskapning selv om det verken finner sted økning i antall arbeidsplasser eller effektivisering.119

Flytting av miljøkrimavdelingen i Økokrim til Trøndelag politidistrikt bidrar til å skape et større mangfold av kompetansearbeidsplasser på tilflyttingsstedet. Gitt det begrensede antall årsverk som omfattes vurderes fordelingsvirkningen å være av begrenset betydning.

Forslag til justeringer i lov og forskrift

Stedlig fordeling av saker

Utvalget mener påtaleinstruksens bestemmelse om stedlig fordeling av saker mellom politidistriktene og nasjonale bistandsenheter bør forsterkes ved endring i ordlyden i §1-1, fra: «En straffbar handling skal som alminnelig regel etterforskes og påtales i det distrikt hvor handlingen antas foretatt», til «En straffbar handling skal som hovedregel etterforskes og påtales i det distrikt hvor handlingen antas foretatt».

Etterforskning og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet

Som følge av utvalgets forslag om presisering av stedlig fordeling av saker blir det også foreslått presisering av påtaleinstruksen §35-1 (2) for å gi hovedregelen et reelt innhold som ivaretar totalansvarsprinsippet. Bestemmelsen har i dag følgende ordlyd: «Innen sitt område kan enheten overta sak fra lokal påtalemyndighet og påbegynne etterforskning av eget tiltak». Utvalget mener bestemmelsens ordlyd bør endres til: «Innen sitt område kan enheten, etter nærmere kriterier fastsatt av Politidirektoratet og Riksadvokaten, overta sak fra lokal påtalemyndighet og påbegynne etterforskning av eget tiltak».

Kripos og Økokrim

Endringer i statsadvokatfunksjonen som følge av fusjon mellom Økokrim og Kripos er nærliggende. Utvalget har imidlertid ikke vurdert dette nærmere, da en slik løsning forutsetter avklaring av flere forhold.

En organisatorisk sammenslåing av Kripos og Økokrim vil kreve endringer i forskrift om ordningen av påtalemyndigheten (påtaleinstruksen)herunder kap. 35. Saker som gjelder økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet, kap. 37. Saker som gjelder bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet og kap. 38 Det nasjonale statsadvokatembetet for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet. Utvalget har imidlertid ikke utarbeidet noen konkrete lovforslagsendringer på dette området da det som nevnt krever avklaring av flere forhold. Utvalgets flertall legger til grunn at sammenslåingen vil legge til rette for en harmonisering av bistandskonseptene, som vil kunne øke forutsigbarheten til bistandstilbudet og styrke samhandlingen med politidistriktene. Endringer i påtaleinstruksen vil kunne påvirke saksfordelingen mellom den sentrale bistandsenheten for etterforskning og politidistriktene. Utvalget anbefaler videre en presisering av påtaleinstruksen § 37-3 (3) for å understreke styrket innsats på feltet. Nåværende bestemmelse sier i første punktum: «Enheten kan etterforske alvorlig IKT-kriminalitet.» Utvalget mener ordlyden bør endres til: «Enheten skal etterforske alvorlig IKT-kriminalitet.»

Politihøgskolen

De rettslige rammene for politihøgskolens styre og virksomhet er fastsatt i Politiloven IV a) og i forskrift om Politihøgskolens styre, oppgaver og virksomhet. Utvalget mener at det er POD, som eier av PHS, som bør ha ansvar for å oppnevne styrets fire eksterne medlemmer. Dette krever endring i Forskrift om Politihøgskolens styre, oppgaver og virksomhet (FOR-2005-11-25-1330) § 2 2. og 3. ledd hvor «departementet» endres til «Politidirektoratet».

Utvalget anbefaler videre at drift av Justissektorens kurs og øvingssenter (JKØ) i Stavern og drift av øvingssenter på Kongsvinger overføres til Politiets fellestjenester (PFT). I tillegg anbefaler utvalget at politihøgskolens drift av kantinen ved Justis- og beredskapsdepartementet og overnattingsfasilitetene i Dronning Astrids gate avvikles.

Administrative konsekvenser – mindretallets anbefaling

Utvalgets mindretall, utvalgsmedlemmene Fause og Paulsen, foreslår at Økokrim blir videreført i dagens form, subsidiært at enheten faglig og administrativt underlegges Riksadvokatembetet. Modellen forutsetter ikke endringer i straffeprosessloven. Når det gjelder forholdet til politiloven § 16 andre ledd nr. 1, antas det at ordningen og hjemmelsgrunnlaget ikke skiller seg vesentlig fra hvordan Økokrim er organisert i dag, med den forskjell at Riksadvokaten ikke har politimyndighet (som politidirektøren), se politiloven § 15. Sammenholdt med påtaleinstruksen § 35-1 antas det kun å være nødvendig med mindre justeringer.

Fotnoter

1.

Goold og Campbell (2002); Galbraith (2014); Hermansen (2015).

2.

Politidirektoratet (2016): Rammer og retningslinjer for etablering av nye politidistrikter, s. 17–18.

3.

Direktoratet for forvaltning og IKT (2017): Evaluering av nærpolitireformen Statusrapport 2016 s. 26 (Difi-rapport 2017:2).

4.

Høringsdag særorgansjefene 18. oktober 2016.

5.

Politidirektoratet (2003): Rapport om særorganenes fremtidige rolle og organisering (Mikkelsen-utvalget) omfattet bare Kripos, Økokrim og PST, hvorav sistnevnte ikke lenger er å regne som et særorgan.

6.

Se omtale i kapittel 4.

7.

Samtale med ledelsen i Politidirektoratet 22. september 2016.

8.

Samtale med Riksadvokaten. 16. september 2016.

9.

Høringsdag med politimestrene 23. november 2006.

10.

Se også kap. 16.

11.

NOU 2013: 9, s. 35.

12.

Samtale med rektor ved Politihøgskolen Nina Skarpnes 27. september 2016.

13.

Politiloven § 1.

14.

Se blant annet Hermansen (2015) En bedre styrt stat, og NOU 1989: 5 En bedre organisert stat.

15.

Oslo PD har eksempler på målkonflikter med PU, der PU for eksempel har foretatt utlendingskontroller i Oslo som ikke var tilstrekkelig koordinert.

16.

Politidirektoratet(2011): Politiets beredskapssystem del 1 s. 42

17.

Politiloven § 1 (2).

18.

Politiloven § 1 (1).

19.

Politidirektoratet (2016): Rammer og retningslinjer for etablering av nye politidistrikter, s. 17

20.

Se også forrige perspektivmelding, Meld. St. 12 (2012–2013).

21.

NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi, s. 33–34.

22.

Regjeringen har besluttet å følge anbefalingene i rapporten Politiet mot 2020 – Bemannings- og kompetansebehov i politiet. Politidirektoratet (2008).

23.

Politidirektoratet (2015). Politiets ressursanalyse 2015.

24.

Se også omtale av bemanningsnormer i Produktivitetskommisjonen – NOU 2016: 3.

25.

I perioden 2012–2016 har antall politistillinger økt med 1200.

26.

PODs tilråding i forbindelse med samfunnsøkonomisk analyse om Politihøgskolens kapasitetsutnyttelse ved ulike studentopptak.

27.

Alle statlige virksomheter skal påse at mål og resultatkrav oppnås på en ressurseffektiv måte. I regjeringens avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform (ABE) legges det til grunn at politiets årlige budsjetter skal reduseres med mellom 100 og 150 mill. kroner (0,7–1 prosent). Nominelle kroner er etter kapittel 440, post 1, 14 205 143 000 kr, Prop. 1 S (2015–2016) s. 108.

28.

NOU 2016: 3 s. 35.

29.

Direktoratet for forvaltning og IKT (2016). Nøklene til handlingsrommet. Hva fremmer og hemmer effektivisering i staten? Difi-rapport 2016: 6.

30.

Riksrevisjonen administrativ rapport nr. 1 2015. Trenden støttes av Difis medarbeiderundersøkelse i staten fra 2016, der bare 25 prosent av lederne svarte at digitalisering var en svært viktig ledelsesutfordring.

31.

Politiets data- og materielltjeneste (PDMT) ble avviklet som særorgan fra 7. oktober 2013 og ble delt opp i to selvstendige enheter, Politiets IKT-tjeneste (PTP) og Politiets fellestjenester (PFT).

32.

Se bl.a. www.innovativeanskaffelser.no for eksempler på droneutvikling (BaneNOR) og FoU innen trafikksikkerhet (Statens Vegvesen), samt www.anskaffelser.no

33.

Brev til sekretariatet 22. mars 2017.

34.

Brev til sekretariatet 22. mars 2017.

35.

ibid.

36.

www.anskaffelser.no

37.

Politidirektoratet (2016): Lønnsutvikling i politiet 2009–2016.

38.

DFØ (2008). Veileder i beregning av samfunnsøkonomiske gevinster og kostnader. Omstilling av statlige virksomheter. Justert for prisvekst 2008–2016.

39.

Det ble registrert i underkant av 3500 nye asylsøkere, hvorav over 400 var født i Norge av asylsøkende foreldre, jf. Brochmann-utvalget II, NOU 2017: 2.

40.

https://www.udi.no/aktuelt/forventninger-om-antall-asylsokere-til-norge-i-2017-og-2018/.

41.

Direktoratet for forvaltning og IKT (2016) Nøklene til handlingsrommet. Hva fremmer og hemmer effektivisering i staten? Difi-rapport 2016:6, s. 11–12.

42.

Direktoratet for forvaltning og IKT (2017) Evaluering av nærpolitireformen. Statusrapport 2016, Rapport 2017:2

43.

Ibid. s. 29.

44.

Teknologirådet (2015) Forutseende politi. Kan dataanalyser hjelpe politiet til å være på rett sted til rett tid? Rapport 04/2015.

45.

https://www.anskaffelser.no/prosess/anskaffelsesstrategi.

46.

NOU 1981: 35 Politiets rolle i samfunnet – Delutredning I.

47.

Det teoretiske grunnlaget er å finne i Galbraith (2014), Hermansen (2015), Goold og Campbell (2002) og Christensen (m.fl.)(2015)

48.

NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi, s. 33–34.

49.

Se bl.a. Galbraith (2014), Hermansen (2015), og Goold og Campbell (2002)

50.

Prop. 61 LS (2014–2015) Endringer i politiloven mv., s. 46.

51.

Politidirektoratet (2015) Ressursanalyse 2015.

52.

I perioden 2012–2016 har antall politistillinger økt med 1 200

53.

Alle statlige virksomheter skal påse at mål og resultatkrav oppnås på en ressurseffektiv måte. I regjeringens avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform (ABE), legges det legges til grunn at politiets årlige budsjetter skal reduseres med mellom 100–150 mill. kroner (0,7–1 prosent). Nominelle kroner kapittel 440, post 01 kr. 14, 205 143 mrd., Prop. 1 S (2015–2016) s. 105.

54.

Politianalysen (NOU 2013: 9) anbefalte at det ble satt i gang et arbeid for å vurdere nærmere tilknytning og samarbeid mellom Kripos og Økokrim.

55.

NOU 2013:9 Ett politi – rustet til å møte morgendagens utfordringer, s.139

56.

Se førstestatsadvokat Hans Tore Høviskeland, Tidsskrift for Strafferett nr. 4/2016, hvor det blant annet foretas en gjennomgang av de mest prinsipielle og krevende straffesakene som er håndtert av Økokrims miljøteam.

57.

Statsadvokaten for særlig økonomisk og international kriminalitet (SØIK).

58.

Innst. S. nr. 217 (2003–2004).

59.

Dagens Næringsliv 17. april 2015: «Åpner for å overta Økokrim», samt samtaler 16. september 2016 og 13. mars 2017.

60.

Notat fra Riksadvokaten til sekretariatet 10. april 2017.

61.

jf. kravene i straffeprosessloven § 224.

62.

Politidirektoratet (2003): Rapport om særorganenes fremtidige rolle og organisering. Mikkelsen-utvalget (Særorganutvalget), s.199ff.

63.

Brev fra riksadvokat Georg Fr. Rieber-Mohn til justisminister Helen Bøsterud av 22. april 1987.

64.

Op.cit.

65.

Som eksempel kan nevnes saker omhandlet i Rt. 2010. s. 1121, Rt. 2013 s. 1254 og HR-2016-1857-A.

66.

Som det fremgår av straffeprosessloven § 58, står politimestrene som påtalemyndighet under Riksadvokaten og stedets statsadvokat. Det fremgår videre av samme bestemmelses andre ledd at statsadvokatene kan gi pålegg umiddelbart til politiets tjenestemenn. Det ligger allerede i lovens ordning at en politimester ikke kan være overordnet statsadvokater. Gitt en sammenslåing av Kripos og Økokrim, og gitt at denne nasjonale etterforskningsenheten og bistandsenheten skal ledes av en politimester, har han ikke kompetanse fra lovgiver til å lede statsadvokater.

67.

Samtale med utvalget 23. september og 18. oktober 2016.

68.

NOU 2017: 5 s. 29.

69.

NOU 2016: 24. Ny straffeprosesslov, s. 198.

70.

Ibid. side 196.

71.

NOU 2016: 24 s. 197–200.

72.

Sverige, Danmark og Nederland har organisert de nasjonale beredskapsressursene under en sentral nasjonal politiledelse.

73.

NOU 2012: 14 – Rapport fra 22. juli-kommisjonen.

74.

NOU 2013: 9 – Politianalysen.

75.

NOU 2017: 5 – Påtaleanalysen.

76.

NOU 2013: 9 Politianalysen s. 40.

77.

St.meld. nr. 42 (2004–2005) Politiets rolle og oppgaver – kap.2.

78.

NOU 2013: 9 Politianalysen s. 154.

79.

NOU 2013: 9 Politianalysen s. 155.

80.

Politidirektoratet 2016, presentasjon for utvalget v/Frede W. Hermansen 29. september 2016

81.

Forskjellige kulturer, omfang og utfordringer mellom ulike politidistrikter, særorganer og enheter fører til fravær av enhetlig ledelse i politiet. Samtidig styres de ulike politidistriktene etter de samme målene og satsingene (s. 155).

82.

Fire politidistrikt har politiansvar for kontinentalsokkelen på vegne av alle politidistriktene som «grenser» til sokkelen – to politidistrikt har det nasjonale administrative ansvaret for ordningen som gjelder for søk etter antatt omkomne.

83.

NOU 2013: 9, Politianalysen s. 35.

84.

Kripos 2017, e-post til sekretariatet 5. april 2017.

85.

Presentasjon fra Politidirektoratet for utvalget 6. desember 2016

86.

Politidirektoratet desember 2016 - Rapport om etablering av et forvaltnings- og utviklingsapparat for etterforskningsfeltet – Politidirektoratet/Etterforskningsløftet

87.

ibid.

88.

Ibid. s. 19.

89.

Rapport om etablering av er forvaltnings- og utviklingsapparat for etterforskningsfeltet s. 13.

90.

Intervju, Kripos-sjef 27.09.2016.

91.

Politidirektoratet 22. august 2016 – presentasjon for utvalget v/Wilfred Østgulen

92.

Politidirektoratet (2016). Politiets digitaliseringsstrategi, udatert versjon 1.1

93.

Ibid., s. 1

94.

Ibid., s. 7

95.

Ibid., s. 12

96.

Polisen (2017), https://polisen.se/Om-polisen/Organisation/.

97.

Møte med svensk politi Stockholm 25. november 2015.

98.

SOU 2012: 13 s. 17 m.v., En samanhållen svensk polis.

99.

Møte med svensk politi i Stockholm 25. november 2016.

100.

Møte med Ekobrottsmyndigheten, Stockholm 25. november 2016.

101.

Förordning (2014.1105) om utbildning till polismanpresentasjon for utvalget 25. november 2016.

102.

Politiet 2017 Politiområdet.

103.

E-post til utvalget 21. mars 2017 fra Rigspolitiet.

104.

Utlendinge- og integrasjonsministeriet – statistikk per 31. mars 2017.

105.

Møte med finsk politi Helsinki, 12. januar 2017 – presentasjon.

106.

Ibid.

107.

TV2-artikkel 28. januar 2016 http://www.tv2.no/a/79888719.

108.

Finsk politi e-post til utvalget 23. mars 2017.

109.

Møte med utvalget i Helsinki 12. januar 2017 – Jari Kaikko - Karhukommandør.

110.

Utrykningsenheter (UEH) som finnes i hvert politidistrikt i Norge og består av IP3-personell.

111.

Møte med nederlandsk politi 13. desember 2016 i Den Haag – Strategy Advisor Theo Postma presentasjon «overall structure».

112.

Møte med nederlandsk politi i Den Haag 13. desember 2016.

113.

E-post fra nederlandsk politi v/Strategy Advisor Theo Postma 2.2.2017.

114.

E-post fra nederlandsk politi v/Strategy Advisor Theo Postma 2.2.2017.

115.

Møte med nederlandsk politi I Den Haag, 13. desember 2016.

116.

Politidirektoratet (2016). Ressursanalyse. 2015. Utgifter og bemanning i politi- og lensmannsetaten.

117.

Henholdsvis Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Konkurransetilsynet, Kystverket, Luftfartstilsynet, Medietilsynet, Post- og teletilsynet og Sjøfartsdirektoratet. Se evalueringsrapport til Fornyings- og administrasjonsdepartementet (2009). Asplan Viak, PWC, Sintef. Evaluering av utflytting av statlig virksomhet – komparativ analyse

118.

DFØ (2008) Veileder i beregning av samfunnsøkonomiske gevinster og kostnader. Omstilling av statlige virksomheter. Justert for prisvekst 2008–2016.

119.

Se SSØ/DFØ (2008) Omstilling av statlige virksomheter. Veileder i beregning av samfunnsøkonomiske gevinster og kostnader.

Til toppen
Til dokumentets forside