Del 3
Utvidet analyse – drøfting av funnene fra saksgjennomgangen i lys av forskning, tidligere utredninger og innspill fra eksterne

7 Kunnskap og kompetanse

7.1 Sammendrag

Utvalget anbefaler å

• bruke tildelingsbrev til direktoratene for å fremme økt kunnskap og kompetanse i tjenestene om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt og på at etatene må samarbeide for å sikre dette

• sikre at rammeplaner for relevante utdanninger inkluderer kunnskapsmål om vold mot barn, samarbeid, regelverk, taushetsplikt, opplysningsplikt, avvergeplikt og sikkerhetsarbeid

• utrede innføring av autorisasjonsordning for ansatte i barneverntjenesten

• styrke og målrette videre- og etterutdanningstilbudet om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt

• sikre at rettsmedisin blir en spesialisering innenfor medisinfaget, og at det opprettes et nasjonalt kompetansenettverk for rettsmedisin

• styrke faget sosialpediatri for blant annet å bedre differensialdiagnostiske vurderinger og for å nå nasjonale mål om medisinske undersøkelser på Statens barnehus

• standardisere bruken av diagnosekoder som omhandler vold og seksuelle overgrep mot barn ved barneklinikker og barnehus

• sikre at kartlegging og tematisering av foreldres egne oppveksterfaringer med vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt inngår i svangerskapsomsorgen og i Tidlig inn

• prøve ut og evaluere i større skala forebyggende programmer som ATVs Bryt voldsarven

• innføre kompetansekrav til psykologer/psykiatere som tar på seg barnesakkyndige oppdrag

• vurdere å innføre et krav om at barnesakkyndige skal ha spesialistkompetanse i en spesialitet som er relevant for mandatet

• vurdere å etablere en egen psykologspesialitet innen barnesakkyndig arbeid

• stimulere til forskning på barnesakkyndige vurderinger og deres rolle i barnevernets arbeid

• sikre at de ansvarlige departementene utvikler mål for forskning, tjenesteevaluering og kompetanseutvikling om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn for sine ansvarsområder

• gjennomføre jevnlige omfangsundersøkelser om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn

• inkludere spørsmål om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn i undersøkelsen Ungdata

• iverksette forskning for å få mer kunnskap om årsaker til at barn og voksne utøver vold og seksuelle overgrep, samt om effekten av behandling for dette

• samle forskning og kunnskaps- og kompetanseutvikling om vold mot barn som et eget område i regionale miljøer

• tilrettelegge for at barn og unge kan delta i forskningsprosjekter om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt

• utvikle mer konkrete mål for hva barn og unge skal lære om vold, overgrep og omsorgssvikt og om hjelpeapparatet

• sikre at foreldre og samfunnet generelt får mer kunnskap om konsekvenser av vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn.

7.2 Behov og problemstillinger

Utvalget mener at en av de sentrale årsakene til de ulike typene svikt som ble avdekket i saksgjennomgangen, er manglende kunnskap og kompetanse i tjenestene. I kapittel 6 om svikt i sakene omtaler utvalget eksempler på at tjenestepersoner feiltolket, overså eller på annen måte unnlot å reagere på en god måte på barns atferd, symptomer eller fysiske skader. Det gjaldt både der barn hadde fått en diagnose, slik som ADHD, og i møte med barn med fysiske skader som uforklarlige blåmerker og bruddskader, plutselige endringer i barns væremåte og ved voldelig og/eller ved seksualisert atferd. Videre så utvalget eksempler på at tjenestepersoner ikke reagerte på risikofaktorer hos et barns omsorgspersoner, slik som blant annet psykiske lidelser, rusmiddelmisbruk og egen voldsutsatthet. Intervjuer med tjenestepersoner fra sakene bekreftet at det var et tydelig behov for mer kunnskap i tjenestene.

Til tross for myndighetenes satsing på kunnskap og kompetanse om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt gjennom flere stortingsdokumenter, strategier og handlings- og tiltaksplaner synes det fortsatt å være for store forskjeller i hvor mye tjenestepersoner kan om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn.1 Det gjelder både kunnskap om hvordan man forebygger, avdekker og forhindrer vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt, og hvordan man håndterer en sak der barn forteller om dette. Utvalget mener at det er bekymringsfullt at det kan virke tilfeldig hvor mye kunnskap tjenestepersoner har om dette temaet. Alle som møter barn i sitt yrke bør ha en basiskunnskap for å kunne forebygge og avdekke, og deretter kunne henvise til riktig instans på den rette måten. Disse instansene må videre ha kunnskap og kompetanse til å følge opp barna på en god måte.

Kunnskap og kompetanse er en av grunnpilarene og den viktigste drivkraften i arbeidet med å forebygge, avdekke og forhindre vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. Nyere forskning og kunnskap om hvor mange barn som utsettes for de ulike formene for vold i Norge, og om hvilke konsekvenser dette kan føre til både fysisk, psykisk og samfunnsøkonomisk, har bidratt til økt oppmerksomhet om problematikken i samfunnet. Det har også ført til økte bevilgninger til instanser som arbeider med vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt og til kunnskaps- og kompetansesentre som skal forske og støtte tjenestene på feltet. Utvalget mener at økt kunnskap og kompetanse i tjenestene er ett av de viktigste målene for å styrke arbeidet med forebygging, avdekking og forhindring av vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn.

Det kan være flere årsaker til hvorfor det er mangel på kunnskap og kompetanse om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn i dag. Det er en utfordring at departementenes tildelingsbrev til underliggende etater i ulik grad vektlegger viktigheten av å sikre god kunnskap og kompetanse ute i sektorene. Videre er det ulikt hva studentene på relevante grunn- og profesjonsutdanninger lærer om temaet. Videre- og etterutdanningstilbudet kan virke for ustrukturert og tilfeldig. Oppdatert kunnskap kan også virke utilgjengelig for tjenestene, og brukes i for liten grad av forvaltningen og/eller tilsynsmyndighetene. Gode erfaringer fra praksisfeltet, og barn og unges egne erfaringer, er heller ikke godt nok systematisert eller samlet. Det brukes betydelige midler på å hente inn kunnskap og å fremme forskning på feltet, uten at dette formidles til tjenestene på en god nok måte. Det er også mangel på kunnskap om enkelte temaer, slik som effekten av behandling av personer som utøver vold og seksuelle overgrep.

Manglende kunnskap handler også om at barn ikke vet hva vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt er, og at de på bakgrunn av dette ikke klarer å si ifra til noen om hva de blir utsatt for. Det kan også bety at omsorgspersoner ikke har forståelse for hva slags konsekvenser det kan få for barna deres dersom de utsetter dem for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt.

7.3 Tildelingsbrev fra departementene til direktorater

7.3.1 Dagens situasjon

Ansvaret for kunnskaps- og kompetanseutvikling i tjenestene om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn ligger hos flere departementer. Sentralt er Barne- og likestillingsdepartementet (BLD), Helse- og omsorgsdepartementet (HOD), Kunnskapsdepartementet (KD) og Justis- og beredskapsdepartementet (JD). Departementenes tildelingsbrev til underliggende etater kan være gode virkemidler for å fremheve viktige temaer, og tydeliggjøre de ulike sektorenes rolle i å forebygge, avdekke og forhindre vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn.

Selv om det i flere tildelingsbrev blir gitt oppdrag som omhandler kunnskap- og kompetanseheving i tjenestene om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn, blir ikke dette fremhevet som et viktig område i tildelingsbrevene for de relevante sektorene. Det er også en utfordring at sektorenes innsats ikke alltid ses i sammenheng med hverandre, noe som bør endres gjennom bedre samordning mellom departementene om de relevante delene av tildelingsbrevene.

Samlet sett er det stor variasjon i tildelingsbrevene når det gjelder hvor tydelig uttalt og prioritert arbeidet med vold og seksuelle overgrep mot barn og med kunnskaps- og kompetanseutvikling i tjenestene er. Oppdragsbrevene til kunnskaps- og kompetansesentrene synes også å være for lite samkjørt fra departementenes og direktoratenes side, selv om det har blitt tatt grep for å bedre dette de siste årene.

7.3.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at tildelingsbrev, spesielt til direktoratene, bør være tydelige og legge mer vekt på viktigheten av økt kunnskap og kompetanse i tjenestene om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn og på at etatene må samarbeide for å sikre dette. Departementene bør også i større grad samarbeide om de relevante delene av tildelingsbrevene for å sikre at sektorenes innsats ses i sammenheng med hverandre, også når det gjelder kunnskap og kompetanse i tjenestene. Mål og oppdrag i tildelingsbrevene på dette feltet bør gjenspeile en langsiktig strategi på tvers av sektorene. Utvalgets anbefaling på dette punkt må ses i sammenheng med utvalgets forslag om en ny organisering av innsatsen på forskning og kunnskaps- og kompetanseutvikling om vold mot barn, jf. kapittel 7.13.

7.4 Vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn i rammeplaner for grunn- og profesjonsutdanningene

7.4.1 Dagens situasjon

Målet om at tjenestene skal ha kunnskap og kompetanse til å kunne forebygge, avdekke og forhindre vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt, forutsetter at studenter på de relevante utdanningene lærer om tegn på at et barn blir utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt, hvordan slike barn skal følges opp, samt om temaer som samtaler med barn, regelverk, samarbeid med andre tjenester og sikkerhetsarbeid.

Rammeplaner for grunnutdanningene for lærerutdanningene, barnevernspedagogutdanningene, sosionomutdanningene, politistudenter og utdanningene innenfor helsefag beskriver i relativt liten grad hva studentene skal lære om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. Flere utdanninger, slik som medisinstudiet og profesjonsstudiet i psykologi, har heller ikke nasjonale rammeplaner for innholdet i studiene, og det kan dermed bli enda større variasjon i hva studentene lærer om temaet.

Selv om rammeplaner er forpliktende for institusjonene og er ment å skulle sikre et nasjonalt likeverdig faglig nivå, er det likevel store forskjeller når det gjelder hvordan institusjonene konkret løser krav til innhold på studiene. Dette kan føre til utilsiktede ulikheter i hva studentene lærer.

Flere arbeidstakerorganisasjoner, slik som Fellesorganisasjonen (FO), har spilt inn til utvalget at det er et stort behov for mer kunnskap om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. FO har også spilt inn at det kan være nødvendig å legge mer føringer slik at utdanningsinstitusjoner i større grad tilbyr pensum som omhandler vold og seksuelle overgrep. Det er et behov for et solid kompetanseløft innenfor flere emner, fag og utdanninger for å sikre at studenter som går ut i arbeidslivet, har den kunnskapen de trenger for å kunne forebygge, avdekke og forhindre.2

Studenter på førskolelærerutdanningen, grunnskolelærerutdanningen og barnevernspedagogutdanningen skal ifølge rammeplanene kunne hjelpe barn i vanskelige situasjoner og kriser. De skal også tilegne seg kunnskap om barns rettigheter, om lover som omhandler barn og unge og om rettsikkerhet. I rammeplanene går det verken frem hvem barn i vanskelige situasjoner er, eller hvor mye undervisning som skal gis om temaområdene. Undersøkelser gjort av Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) i 2007 og i 2015 viste at mange blivende førskolelærere, grunnskolelærere og barnevernspedagoger opplevde at de ikke hadde fått nok kunnskap og kompetanse om fysiske og seksuelle overgrep. Mange følte at de i møtet med arbeidslivet ikke var godt nok rustet til å bistå barn i risiko.3

7.4.1.1 Studiene innenfor medisin, psykologi og tannlege

For studiene innenfor medisin, psykologi og tannlege er det som nevnt ingen nasjonale rammeplaner. I nasjonal plan for profesjonsutdanning for psykologer nevnes ikke vold, seksuelle overgrep eller omsorgssvikt mot barn eller voksne, og heller ikke traumer, tilknytningsforstyrrelser, atferdsvansker eller lignende.4 Slike temaer berøres først i målbeskrivelser for spesialiseringer slik som barne- og ungdomspsykologi og familiepsykologi.5 Det er imidlertid et arbeid på gang for å utvikle nasjonale læringsmål for medisinstudiet, hvor Legeforeningen blant annet har problematisert at det ikke er bestemt når eller hvor studentene skal lære om ikke-medisinske temaer som helsepersonelloven6, pasient- og brukerrettighetsloven7 og taushetsplikt.8 For tannlegestudiet har det skjedd en del endringer de siste årene, og vold og seksuelle overgrep mot barn er blitt inkludert i pensum.

7.4.1.2 Sykepleie

I rammeplan for sykepleierutdanning fra 2008 nevnes ikke sykepleierens møte med barn som pasient, og heller ikke tematikken vold og seksuelle overgrep.9 Det finnes en rekke videreutdanninger og spesialiseringer sykepleiere kan ta, deriblant helsesøsterutdanning. Rammeplan og forskrift om helsesøsterutdanningen10 har et tydelig mål for studentenes kunnskap om vold og overgrep:

Studentene skal utvikle sin evne til å oppdage barn og unge som har behov for spesiell oppfølging p.g.a. av omsorgssvikt, sykdom, funksjonshemming eller risiko for dette. De skal videre øve seg i å samtale med barn, unge og deres pårørende i slike situasjoner.11

Studenter på helsesøsterutdanningen skal også kunne anvende sin kunnskap i samarbeid med andre aktuelle yrkesgrupper og frivillige organisasjoner og ha evne til å sette i gang slikt samarbeid. Dette nevnes sjeldent i andre rammeplaner.

7.4.1.3 Politi

I bachelorstudiet i politiutdanning finnes det en rammeplan vedtatt av JD i 2014. I Politihøgskolens fagplan for bachelorutdanningen beskrives det kort at studentene innenfor de ulike fagene skal lære om politiets arbeid og møte med personer som har vært utsatt for vold i nære relasjoner. Det er ikke noen særskilt omtale av barn i denne forbindelsen.12 Arbeidet med vold i nære relasjoner fremheves ikke som et viktig overordnet fokusområde, til tross for at både JD, Politidirektoratet og Riksadvokaten fremhever dette som et satsingsområde.13

7.4.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at rammeplaner for relevante utdanninger bør inneholde flere klare kunnskapsmål som sikrer at studentene lærer om vold mot barn, samarbeid med andre tjenester, relevant lovgrunnlag, opplysnings- og avvergeplikt samt sikkerhetsarbeid. Det bør også være mer sammenheng i hva studenter lærer på de ulike utdanningene. Alle yrkesutøvere som kommer i kontakt med barn bør få en basiskunnskap fra grunnutdanningen slik at de er i stand til å hjelpe barn som trenger det. Det bør ikke være tilfeldig hvilken kunnskap de personene som barnet møter i barneverntjenesten, på skolen, i barnehagen, på helsestasjonen eller i politiet har.

Utvalget er kjent med at det er foreslått endringer i rammeplan for lærerutdanninger og for de helse- og sosialfaglige utdanningene. Endringene i flere kunnskaps- og ferdighetsmål innebærer at studentene skal kunne identifisere tegn på vold og seksuelle overgrep og sette i verk nødvendige tiltak.14 Det er også vedtatt endringer i rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, hvor barnehagens rolle i arbeidet mot vold og overgrep fremheves.15

Det bør vurderes å legge til flere kunnskaps- og ferdighetsmål om andre tjenester, om opplysnings- og avvergeplikt og om sikkerhetsarbeid og risikovurderinger, slik at studentene er bedre forberedt på å sikre barn i utrygge situasjoner og vet hvordan man kan gjennomføre en risikovurdering av et barns omsorgssituasjon. En viktig del av denne opplæringen bør være praktisk kunnskap om hvordan man best kan skrive en bekymringsmelding. Kunnskapsmål for sikkerhetsarbeid og risikovurdering bør gjelde alle relevant utdanninger.

Når det gjelder utdanningsinstitusjoner som tilbyr utdanning innen medisin, psykologi og tannhelse inkludert tannpleie, bør det legges til rette for at studentene får gode kunnskaper om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn, uansett hvilket lærested de har valgt.

Det kan også vurderes å prøve ut et fellesfag om vold mot barn for alle studenter på relevante utdanninger. Slik sikrer man at alle lærer det samme. Det kan i tillegg føre til en felles forståelse for arbeidet og for hverandres arbeidsoppgaver, og det vil kunne fremme det tverrfaglige arbeidet. Dette kom også som innspill fra de unge ekspertene som blir nevnt i kapittel 3.4.4. Dette er også en anbefaling fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), som mener at det bør tilrettelegges for felles opplæring på tvers av tjenester og instanser i kommunen. Bufdir mener videre at det er viktig at de respektive grunnutdanningenes tematisering av vold og seksuelle overgrep gir grunnlag for godt samarbeid på tvers av sektorer og tjenester, samtidig som behovet for grundig forståelse av egen tjenestes mandat og rolle må ivaretas.16

7.5 Om autorisasjon i barneverntjenesten

7.5.1 Dagens situasjon

De fleste av de som arbeider i barneverntjenesten er utdannet barnevernspedagoger og sosionomer. Disse utdanningene tilbys ved en rekke universiteter og høyskoler, men i dag kan innholdet i utdanningene være ganske ulikt. Blant annet viser Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) sitt tilsyn med utdanningene i barnevern at det er et tydelig behov for å sikre at utdanningenes innhold, oppbygning og læringsutbyttebeskrivelser understøtter og fremhever den barnevernfaglige kompetansen i enda større grad, på bakgrunn av stor lokal variasjon.17

Flere instanser har pekt på autorisasjon for barnevernspedagoger og sosionomer som en måte å sikre lik kvalitet i barneverntjenestene på. Statens helsetilsyn uttalte i 2008 at en autorisasjonsordning vil kunne sikre at uegnede personer ikke kan arbeide i barnevern og sosialtjenester, og at faget blir gjenstand for en kontinuerlig vurdering av hva som er akseptabelt eller uforsvarlig. Statens helsetilsyn mente at det er et tankekors at det ikke er etablert de samme virkemidlene overfor sosial- og barnevernsarbeidere som det er innført for 27 grupper av helsepersonell.18

FO mener at autorisasjon er et viktig virkemiddel for å sikre kvalitet i velferdstjenestene, og at det er nødvendig også for å sikre godt tverrfaglig samarbeid med personell i andre sektorer hvor det kreves autorisasjon. Videre pekes det på at autorisasjon vil kunne bety økt status, økt beskyttelse og mulighet for å stille krav om veiledning, samt rom for faglig vedlikehold og utvikling. Det vil også være et godt verktøy for arbeidsgiveren overfor ansatte som ikke utøver sin jobb på en forsvarlig måte.19 FO mener også at en autorisasjonsordning kan bidra til økt bevissthet og aktsomhet hos den enkelte og for feltet generelt. Det kan skape økt trygghet i relasjonene til barn, unge og deres familier fordi de kan ha forventninger til hvordan de bør bli møtt.20 I brev til HOD 12. mai 2014 anmodet FO departementet om å innføre autorisasjon for barnevernspedagoger og sosionomer etter helsepersonellovens autorisasjonsordning. Dette ble blant annet gjort for å kunne bruke de samme virkemidlene overfor personer i disse faggruppene som ovenfor helsepersonell, dersom de ikke handler i samsvar med krav til faglig forsvarlighet.21 Departementet svarte at det ikke ville være naturlig å innføre autorisasjon etter helsepersonvelloven, men viste til at en eventuell autorisasjonsordning for barnevernspedagoger og sosionomer bør vurderes etter lovgivning som ligger under BLD og Arbeids- og sosialdepartementet sine ansvarsområder.

BLD har hittil ikke ønsket å gå inn for en autorisasjonsordning, men har gitt uttrykk for at departementet ser behovet for et kompetanseløft i den kommunale barneverntjenesten.22 Departementet har gitt Bufdir i oppdrag i 2017 å utrede formelle kompetanse- og kvalifikasjonskrav for barnevernledere, og vurdere autorisasjonsordning knyttet til slike krav.23 Bufdir holder også på med en utredning om kompetansebehov i den kommunale barneverntjenesten, samt at de har fått i oppdrag å starte utviklingen av et kvalitetssystem i barneverntjenesten, i form av et faglig rammeverk for undersøkelsesarbeid, beslutningstaking og oppfølging av barn i tiltak.24 Spørsmålet om autorisasjon behandles ikke i de tiltakene regjeringen har satt i gang for å øke kompetansen i barneverntjenesten.

Selv om Barnevernslovutvalgets utredning i NOU 2016: 16 Ny barnevernslov – Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse ikke inneholdt diskusjoner eller anbefalinger om autorisasjon, har flere av høringsinstansene kommentert problemstillingen. Blant dem som mener at en autorisasjonsordning bør innføres, er Bufdir og Høgskolen i Oslo og Akershus, fakultet for samfunnsvitenskap.25

I NOU 2009: 8 Kompetanseutvikling i barneverntjenesten – Kvalifisering til arbeid i barneverntjenesten gjennom praksisnær og forskningsbasert utdanning tilrådet utvalget at det burde innføres en sertifiserings- og autorisasjonsordning i barneverntjenesten, og at denne burde forutsette at de som blir autorisert, har gjennomført godkjent turnustjeneste. Videre foreslo utvalget å legge til rette for en ordning som krever resertifisering etter noen års forløp. Utvalget mente at en slik ordning ville være et viktig bidrag for å gi barnevernspedagoger betryggende kvalifikasjoner for de krevende arbeidsoppgavene i barneverntjenesten.26

Dette er i tråd med anbefalingene i NOU 2000: 12 Barneverntjenesten i Norge – Tilstandsvurderinger, nye perspektiver og forslag til reformer, som mente at autorisasjonskrav var særlig viktig for stillinger som innebærer direkte kontakt med barn, ungdom og familier, samt for faglige lederstillinger på alle områder i barneverntjenesten.27 Utvalget pekte blant annet på at hensynet til pasientenes sikkerhet, som er et hovedmoment i krav om autorisasjon for mange grupper helse- og omsorgspersonell, kan være like aktuelt for målgruppen til barneverntjenesten. Utvalget pekte på at barneverntjenesten har et høyt innslag av grupper som tradisjonelt ikke hever sin stemme og krever bedre tjenester på samme måte som andre brukere av helsetjenestene gjør. Å sikre at ansatte i disse tjenestene har den rette kompetansen, er derfor et samfunnsansvar. Videre mente utvalget at man gjennom autorisasjon kunne garantere for et visst kunnskapsnivå og for at yrkesutøverne har personlige kvalifikasjoner som gjør at de har myndighetenes og samfunnets tillit.

Av de nordiske landene er det kun Finland som har innført en autorisasjonsordning for sosialarbeidere. Dette ble innført gjennom lov om ansatte i sosiale velferdstjenester som trådte i kraft i mars 2016.28 Formålet med loven var å forbedre brukernes sikkerhet og deres rett til kvalitet i sosial- og velferdstjenester. Loven tydeliggjør også plikter og rettigheter for de som arbeider med sosial- og velferdstjenester. I Finland er også krav til tverrfaglighet i tjenestene som arbeider med utsatte barn, tatt inn i lov om barns velferd. Også land som England har ordninger som regulerer hvem som kan arbeide innenfor sosialt arbeid.29

7.5.2 Utvalgets vurdering

Utvalget ser en rekke fordeler med å innføre en autorisasjonsordning for barnevernspedagoger og sosionomer. En slik ordning vil kunne bidra til økt tillit, kvalitet og profesjonalitet i tjenestene, og gi økt rettssikkerhet for barna og deres foreldre. Utvalget finner ikke grunn til å anta at behovet for autorisasjon for personell som arbeider med mennesker i så sårbare situasjoner som i barneverntjenesten, er mindre enn behovet for autorisasjon av helsepersonell. Både barnevernpersonell og helsepersonell har behov for å ha høy grad av tillit både hos de personene de møter i sitt virke, og i samfunnet for øvrig. Autorisasjon innebærer en formalisering av denne tilliten. En autorisasjonsordning sikrer at samfunnet kan unnlate å gi, og eventuelt også frata, autorisasjonen til personer som ikke har denne tilliten, til tross for gjennomført relevant utdanning. De hyppigste grunnene til tap av autorisasjon for helsepersonell er rusmiddelbruk, atferd uforenlig med yrkesutøvelsen og grove pliktbrudd. En autorisasjonsordning vil også gi faggruppene høyere status, og sannsynligvis bidra til bedre rekruttering til studier og til tjenestene. Autorisasjon av barnevernpersonell vil videre klargjøre hvilke faglige krav som skal gjelde, og hvilke yrkesgrupper som bør kunne arbeide i barneverntjenesten, samt gi ansatte muligheten til å holde seg faglig oppdatert gjennom krav til jevnlig kompetanseheving, slik det er for flere grupper av helsepersonell.

På den annen side kan det anføres at ordningen vil vanskeliggjøre tilgangen til personell, i det minste for en periode etter innføringen. En autorisasjonsordning vil imidlertid måtte fases inn over tid. Autorisasjon er heller ingen garanti for bedre kvalitet. En autorisasjon må følges med krav til kvalitet i utdanningsløpet og en eventuell turnusordning. Dette var også et poeng i forslaget i NOU 2009: 8 om å innføre denne typen ordning. Det er videre en utfordring at barneverntjenesten består av mange faggrupper, ikke kun barnevernspedagoger og sosionomer. Etter utvalgets vurdering vil det være en fordel for barneverntjenesten å ha tilgang til flere fagpersoner i sin tjeneste, som psykologer, jurister og pedagoger. Dette er et hensyn som bør være mulig å ivareta i barneverntjenesten selv om man innfører en ordning med autorisasjon for barnevernspedagoger og sosionomer. Det er i dag flere faggrupper med definerte og ikke direkte helserelaterte oppgaver som jobber sammen med autorisert helsepersonell i helsetjenesten, som for eksempel sosionomer og sykehusprester. Det er imidlertid viktig over tid å vurdere om det er hensiktsmessig å utvikle en avgrensning av oppgaver som skal være forbeholdt de autoriserte i barneverntjenesten. Et annet spørsmål er hvordan det praktisk vil fungere å frata en barnevernarbeider sin autorisasjon, og hva det vil kunne føre til at man mister sin autorisasjon. Ordningen vil også på sikt kunne innebære en del kostnader for kommunene i form av høyere lønn og mindre mulighet til å selv bestemme hvem som kan arbeide i barneverntjenesten. Det siste vil bero på om man vil gå inn for å bestemme at visse oppgaver innenfor barneverntjenesten kun skal utøves av autoriserte barnevernspedagoger og sosionomer.

Utvalget ser de positive effektene innføring av en slik ordning vil kunne ha. Det er imidlertid flere problemstillinger som må utredes videre, slik som hvem ordningen skal inkludere, hvilket organ som skal ha ansvar for autoriseringen, og kriterier for tap av autorisasjon. Utvalget mener derfor at problemstillinger og mulige modeller for innføring av en autorisasjonsordning for barnevernspedagoger og sosionomer bør utredes. Utvalget kjenner ikke til at det er gjort noen slik utredning tidligere.

7.6 Videre- og etterutdanningstilbud om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt

7.6.1 Dagens situasjon

Videre- og etterutdanningstilbudet om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt er i ulik grad tilgjengelig for ansatte i tjenestene. Dette gjelder også ansatte på krisesenter og familievern, samt personer som jobber med barn på frivillig basis, eksempelvis innenfor idrett.30

En kartlegging gjort av Bufdir i 2016 av etter- og videreutdanningstilbud om vold og seksuelle overgrep viser at dette tilbudet ikke er godt nok spredt geografisk, at det ikke er god nok kapasitet på studiene og at det er høye studiekostnader. Bufdir peker videre på at tilbudet på flere studiesteder er for avhengige av engasjerte ansatte, og at tilbudet ikke dekker alle områder innenfor temaet.31

7.6.1.1 Barnehage og skole

I barnehager arbeider det mange uten pedagogisk utdanning, og det er derfor viktig å sikre at alle ansatte i barnehager får kompetanse om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. I den nåværende kompetansestrategien for alle ansattgrupper i barnehager er barn med særskilte behov ett av fire satsingsområder, men vold og seksuelle overgrep er ikke spesifikt nevnt i dag.32 Det står imidlertid i regjeringens opptrappingsplan mot vold og overgrep at KD skal sørge for at barnehagepersonalets kunnskap om vold og overgrep blir styrket når planen skal revideres i 2017.33 Omtale av skolens rolle med avdekking, forebygging og forhindring av vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt er også fraværende i KDs strategi for videreutdanning for lærere og skoleledere.34 Strategien legger vekt på viktigheten av å tilrettelegge for videreutdanning, og det er et stort og variert studietilbud på Utdanningsdirektoratets nettsider. Imidlertid er det per i dag ingen tilgjengelige kurs som tydelig legger vekt på vold og seksuelle overgrep mot barn.

7.6.1.2 Barnevern

Jevnlig, faglig oppdatering for alle ansatte i barneverntjenestene ble foreslått i NOU 2009: 8. Utvalget mente at det burde tilrettelegges for at barnevernansatte kunne gå gjennom en form for oppdatering med relevans for deres arbeidsoppgaver hvert tredje eller fjerde år, og at dette tilbudet burde være knyttet til nyere og faglig relevant forskning på området.35 Det er ikke slike krav i dag, og ifølge Bufdir har det vist seg å være vanskelig å rekruttere studenter til videreutdanning innen barnevernfeltet, både fra barneverninstitusjoner og fra kommunalt barnevern. Regjeringen har varslet en egen kompetansestrategi for den kommunale barneverntjenesten, og det nevnes at et viktig element er å etablere et bedre og mer helhetlig videre- og etterutdanningstilbud.36

For ansatte i barneverntjenester finnes det ingen hovedoversikt, slik som Utdanningsdirektoratet har, men det finnes en rekke tilbud for videre- og etterutdanning både på høyskoler og gjennom ulike kompetansesentre slik som de regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) og de regionale kunnskapssentrene for barn og unge (RKBU/RBUP). Eksempelvis utviklet RVTS Sør på oppdrag fra Bufdir HandleKraft, som er et kompetanseprogram om traumebevisst omsorg for ansatte i statlige og private barneverntiltak.37Fra 2017 skal det også tilbys en nasjonal videreutdanning i barnevernfaglig veiledning som er en satsing fra BLD for å unngå utbrenthet og høy gjennomtrekk i barneverntjenesten.38 Regjeringen har imidlertid varslet at det skal etableres en nettbasert oversikt over tilgjengelige utdanninger og tilskuddsordninger innenfor barneverntjenesten. Målet er at tilbudet til kommunale tjenester blir kommunisert på en oversiktlig og tydelig måte, slik at tjenestene gjøres godt kjent med tilbudet.39

7.6.1.3 Politi og rettspleie

Politidistriktene og særorganene innstiller etter søknad egne ansatte for å ta etter- og videreutdanning ved Politihøgskolen på bakgrunn av sitt eget kompetansebehov. For videre- og etterutdanningen avgjøres tildeling av studieplass på grunnlag av en skjønnsmessig vurdering. Eventuelle føringer fra for eksempel Politidirektoratet (POD) er også avgjørende for hvordan tildelingen av studieplasser foretas.40 Alle videre- og etterutdanninger for politiet er samlet på Politihøgskolens nettsider. For politiet er det særskilt to relevante utdanninger som gjelder barn; Videreutdanning i avhør av sårbare personer og Videreutdanning av veiledere i bekymringssamtalen. Til tross for at POD har vært en sterk pådriver ovenfor politidistriktene om å innstille søkere har de ikke lyktes i å fylle opp alle studieplassene.41

Balansen mellom det strafferettslige sporet og den forebyggende, og mer omsorgsrettede, innsatsen i politiet kan være en utfordring. Det synes å være et behov for mer kompetanse om håndtering av barn generelt, men spesielt i situasjoner hvor barn har vært utsatt for vold eller seksuelle overgrep. Dette henger sammen med oppfatningen om hva som er til barnets beste i de ulike sektorene.42 En måte å sikre bedre kompetanse i politidistriktene på er gjennom hospitering, for eksempel ved sedelighetsavdelingen hos Kripos. Hospitantordningen hos Kripos på to år hever kompetanse hos etterforskere på vold og overgrep i distriktene, men det har ifølge Kripos vært utfordrende å få nok søkere til ordningen.43

Tilbakemeldinger fra Politihøgskolen tyder videre på at vold og seksuelle overgrep mot barn ikke vektlegges nok, verken i politiets grunnutdanning eller etter- og videreutdanning. Heller ikke politidistriktenes familievoldskoordinatorer, som skal være politiets spesialister, mottar i dag grunnleggende utdanning i rollen. Dette står i tydelig kontrast til sentrale føringer om hvilken prioritet vold og seksuelle overgrep mot barn skal ha i politiet.

Politiets barneavhørere får i dag en god utdanning. Problemet har i større grad vært å hindre frafall, samt sikre at påtalemyndigheten sikres kompetanse i å lede tilrettelagte avhør. Tilbakemeldinger til utvalget tyder på at blant annet høyt arbeidspress for politiets barneavhørere, manglende tilrettelegging og små fagmiljø, er faktorer som bidrar til høy gjennomtrekk for denne gruppen.

7.6.1.4 Helsepersonell

For mange yrkesgrupper innenfor helse- og omsorgsektoren slik som leger, sykepleiere og psykologer betyr videreutdanning at de spesialiserer seg. For flere av disse profesjonene er det mulig å ta spesialisering rettet mot arbeid med barn, men også her er det varierende hvor mye faglig innhold det er om vold og seksuelle overgrep.

En utfordring innenfor helsesektoren er at det er for få rettsmedisinere i Norge i dag. Dette er en gruppe helsepersonell som er sentrale i saker der et barn er alvorlig skadet eller dødt. Heltids rettsmedisinere finnes kun ved universitetssykehusene, og det er ingen formell spesialisering i rettsmedisin selv om dette har blitt foreslått tidligere.44 Et av argumentene for en slik spesialisering er at rettsmedisin er et faglig krevende spesialområde med stor betydning for rettssikkerheten. Det er i dag store kapasitetsproblemer på dette området, og det er et felt hvor det trengs snarlige tiltak for å styrke faget og organiseringen av dette, samt å øke rekrutteringen.

For enkelte profesjoner er det ordninger som sikrer at man holder seg oppdatert på ny kunnskap. Innenfor allmennmedisin er det krav om resertifisering hvert femte år. Resertifiseringen skal inneholde både praksis og deltakelse på kurs.45 Fra 2017 vil ett av disse kursene være et e-læringskurs for fastleger om vold i nære relasjoner. Kurset skal styrke fastlegenes kompetanse i forebygging, avdekking og oppfølging av både utsatte og utøvere av vold i nære relasjoner.46

I spesialistutdanningen for leger i barnesykdommer er det tilbud om et kurs i praktisk pediatri som også omfatter omsorgssvikt, mishandling og overgrep overfor barn. Dette kurset inngår som et av de kursene kandidatene kan velge mellom som obligatoriske kurs i spesialistutdanningen.

7.6.1.5 Tverrfaglig videre- og etterutdanning

NKVTS, Nasjonalt senter for selvmordsforskning- og forebygging (NSSF) og Senter for rus- og avhengighetsforskning (SERAF) tilbyr i samarbeid med Universitetet i Oslo en erfaringsbasert mastergrad i psykososialt arbeid innen selvmord, rus, vold og traumer. Utdanningen er underlagt Institutt for klinisk medisin ved Universitetet i Oslo. Målet med studiet er å utdanne fagpersonell til å utføre praktisk og vitenskapelig arbeid innen problemområdene selvmordsforebygging, rus- og avhengighetsproblematikk og vold og traumatisk stress. Studiet retter seg primært mot yrkesgrupper med fullført helse- og/eller sosialfaglig/pedagogisk utdanning, men også andre yrkesgrupper slik som politi har blitt tatt opp og fullført studiet tidligere. Studentene velger selv spesialisering i selvmord, rus eller vold og traumer.47

7.6.1.6 Ordninger i Danmark og Sverige

I andre nordiske land kan det se ut til at tilbudet om videre- og etterutdanning er mer samlet. I Danmark har Socialstyrelsen hovedansvaret for all kursvirksomhet innenfor temaet vold mot barn og voksne ovenfor tjenester som jobber med barn. De tilbyr mer enn 30 målrettede kurs og videreutdanninger for ledere og medarbeidere på barneområdet. Dette kom i gang etter at et ekspertpanel om overgrep mot barn anbefalte at det ble gjort en gjennomgang av det eksisterende etterutdanningstilbudet om vold og overgrep.48 Panelet var spesielt interessert i betydningen av utdanning på arbeidsplassen, der flere kunne utdannes samtidig og kursene kunne spisses direkte inn på hva den enkelte tjenesten hadde behov for. I 2013 gjennomførte Deloitte en evaluering av videre- og etterutdanningene om barn og unge, og konkluderte med at selv om mye av tilbudet svarte til kommunenes behov, var det utfordringer knyttet til å sette i verk det man hadde tilegnet seg av kunnskap, samt at det var lite sammenheng mellom de ulike tilbudene.49 Denne kartleggingen førte til et utdanningsinitiativ, der alle kursene og videreutdanningene ble gjennomgått. Det ble også satt ned et panel av fagfolk for å sikre koordinering av kursene og etterutdanningen.

I Sverige har Socialstyrelsen en viktig rolle i kunnskapsinnhenting og formidling. De tilbyr en del kurs selv, spesielt autorisering i Barns behov i centum (BBIC), som er en fremgangsmåte for sosialtjenesten for blant annet å sikre at alle aspekter ved barns omsorgsmiljø kartlegges.50 I tillegg bevilger Socialstyrelsen midler til de 21 länsstyrelsene for at disse skal bistå tjenestene med kompetanseheving om vold og overgrep. Ut ifra de ulike länsstyrelsenes nettsider ser det ut til at det varierer hva slags kompetanseheving de kan tilby, og hvor my vekt hvert enkelt län legger på temaet. I Sverige finnes det også flere kunnskaps- og kompetansesentre som driver opplæring for tjenestene om vold og overgrep, for eksempel Nationalt centrum for kvinnofrid ved Uppsala universitet51 og Kunnskapscentrum om våld i nära relationer i Stockholm.52

7.6.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at det er behov for en mer målrettet og systematisk videre- og etterutdanning for tjenestene. Grunnutdanningen bør suppleres med kunnskapsutvikling både i tjenestene gjennom blant annet formelle kurs og mer uformell erfaringsutveksling på arbeidsplassen, og gjennom videre- og etterutdanning, inkludert praktisk relevant barnevernrelatert utdanning på mastergradsnivå. Ledere bør ha et bevisst forhold til kunnskaps- og kompetanseutvikling for sine ansatte, da muligheten til å ta videre- og etterutdanning ofte er avhengig av at ledere ser nytten av dette og setter av ressurser og tid. Det bør være et mål for ledere i relevante tjenester at det utvikles kompetanseplaner for de ansatte, slik at man sikrer den rette kompetansen i for eksempel barneverntjenesten.

Utvalget mener at det må stilles krav om at etterforskere og politijurister som jobber med vold og overgrepsproblematikk må sikres nødvendig kompetanse for å oppnå god fenomenforståelse og innsikt i psykologiske aspekter knyttet til barns fortellinger om vold og overgrep. Dette er vesentlig for å sikre god kvalitet i etterforskningssporet og for påtalemyndighetens arbeid og bevisførsel.

Av samme grunn bør det også stilles krav om at politijurister som har vold og seksuelle overgrep som spesialfelt, integreres i politiets etterforskningsmiljøer. Behovet for at det tas grep på dette området underbygges blant annet av en meget høy henleggelsesprosent i saker om vold i nære relasjoner.

For advokater og jurister som jobber med saker som gjelder barn, vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt, er det viktig med etterutdanning og kompetanseheving på fagfeltet. Det er sentralt å sikre tilstrekkelig kunnskap og egnethet for en god håndtering av sakene.

For politi og ansatte i skole og barnehage finnes det informasjon om alle videre- og etterutdanninger på ett sted, henholdsvis på Politihøgskolens og Utdanningsdirektoratets nettsider. Det er viktig at dette også kommer på plass for barneverntjenesten. Per i dag er videre- og etterutdanninger tilgjengelig ved ulike utdanningsinstitusjoner og flere kunnskaps- og kompetansesentre. Ved at informasjonen blir samlet på ett sted vil ledere og ansatte enklere kunne finne frem til de nyttige og relevante tilbudene. Dersom man går inn for en autorisasjonsordning i barneverntjenesten, innebærer det at personell vil måtte holde seg faglig oppdatert. Det må da stilles krav til videre- og etterutdanning.

Utvalget er kjent med at Helsedirektoratet arbeider med å utrede kompetansebehov innenfor rettsmedisin. Utvalget anbefaler at rettsmedisin blir en spesialitet innenfor medisin på linje med eksisterende spesialiteter, og slik det er i andre nordiske land. Det kan også være aktuelt å opprette et nasjonalt styrende organ, for å sikre langsiktighet og forutsigbarhet i arbeidet. Rättsmedicinalverket i Sverige er et eksempel på et slikt nasjonalt styrende organ for hele faget.

Det bør også vurderes om det skal etableres en egen spesialitet for psykologer i behandling av utsatte for alvorlig traumatisering, herunder personer som har blitt utsatt for vold og seksuelle overgrep. De helsemessige konsekvensene av vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt er betydelige. Spesialisert kompetanse i undersøkelse og behandling av denne gruppen vil kunne være et vesentlig bidrag til å øke tilgjengeligheten for kvalifisert hjelp i behandlingsapparatet.

7.7 Helsevesenets diagnostikk av vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn

7.7.1 Dagens situasjon

Barn kommer til helsepersonell med et bredt spekter av symptomer og plager som noen ganger kan være uttrykk for underliggende vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Det kan for eksempel dreie seg om fysiske skader, psykiske og atferdsmessige problemer, smertetilstander, plager fra kjønnsorgan og endetarmsåpning, tannhelseproblemer og ernæringsproblemer både i form av over- og underernæring. Også komplekse og sammensatte fysiske helseplager synes å være assosiert med dysfunksjonelle hjemmeforhold. Kunnskapsgrunnlaget i kapittel 4 viser tydelig hvor bredt og ofte uspesifikt vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt rammer barn og unges helse og fungering, både somatisk og psykisk. I prinsippet kan slike belastningsforhold ligge under de fleste vansker.

Innenfor helsetjenester er ofte etablerte diagnostiske kategorier det organiserende prinsippet for utredning og behandling. Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikker (BUP-er) benytter verktøy hvor det kartlegges i hvilken grad barnet oppfyller kriterier for ulike diagnoser innen psykisk helse. Disse diagnosene er kun deskriptive og sier med få unntak noe om årsakene til symptomene. Likevel er det utvalgets inntrykk at en rekke vansker som er vanlige blant barn og unge som har blitt utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt ikke koples til slike årsaksforhold, men tillegges andre fortolkninger. Blant utvalgets saker har dette blant annet inkludert ADHD og alvorlige atferdsforstyrrelser. Forskning indikerer at BUP-ene i for liten grad undersøker vold og seksuelle overgrep som årsaksforhold.53

De samme problemstillingene gjelder innen det somatiske helsevesenet. Her gjøres det såkalt differensialdiagnostiske vurderinger hvor ofte organiske årsaker undersøkes først, for eksempel infeksjoner, immunologiske tilstander, hormonsykdommer, nevrologiske sykdommer eller kreft. Først når alle disse er utelukket, vurderes vold og seksuelle overgrep som mulige forklaringer. Dette gjør at vold og overgrepsproblematikk blir en eksklusjonsdiagnose, det vil si noe man vurderer når andre forhold er utelukket. Konsekvensen av dette blir forsinket diagnostikk, noe utvalget også så eksempler på i saksgjennomgangen. I kun få av sakene utvalget gikk gjennom, kunne utvalget se at vold, seksuelle overgrep eller omsorgssvikt var vurdert som en mulig årsak til barnets symptomer eller plager.

7.7.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener det er nødvendig å styrke kompetansen og kapasiteten i helsevesenet på å fange opp vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. Behandlere må ha oppdatert kunnskap om hvordan utsatthet for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt kan komme til uttrykk symptomatisk og funksjonelt. Innen psykisk helsevern må man sikre at behandlere kjenner til hvordan utslag innenfor ulike diagnostiske kategorier kan skjule et underliggende mønster av traumerelaterte reguleringsvansker som er omtalt i kapittel 4.4.2, slik at resultater fra ulike kartleggingsverktøy tolkes med dette for øye. Man må også sikre at personell har en kunnskapsbasert forståelse av hva ulike diagnoser kan si om årsaker, slik at man ikke binder seg til forklaringer som tar oppmerksomheten bort fra forhold i barnets omsorgsmiljø. Der det ikke er gjort, må man som del av utredningen innføre rutinemessig undersøkelse av om barn utsettes for vold, seksuelle overgrep eller omsorgssvikt, både gjennom direkte samtaler med barn og gjennom egnede standardiserte instrumenter slik som KATE-B, som er utviklet ved NKVTS.54 Dersom helsepersonell tidligere vurderte vold og overgrep som en reel differensialdiagnose på linje med andre forhold, ville det kunne bidra til tidligere avdekking av vold, seksuelle overgrep eller omsorgssvikt mot barn.

Utvalget mener det er nødvendig å styrke feltene sosialpediatri og rettsmedisin for å sikre bedre differensialdiagnostikk i saker med mulig vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn, samt å bedre den medisinske oppfølging av barna.

Sosialpediatri og rettsmedisin bidrar begge med personell til å undersøke barn, til å drive forskning og fagutvikling samt undervisning og veiledning av helsepersonell og andre samarbeidspartnere. Rettsmedisinerne har særlig kunnskap om skademekanismer, hvordan skader og sykdommer vises i kroppsvev, og hvordan medisinsk kunnskap skal brukes i rettens tjeneste. Sosialpediaterne har særlig kunnskap om diagnostikk og klinisk oppfølging av denne gruppen med barn. Dersom vi hadde et helsevesen hvor man tidligere vurderte vold og overgrep som mulige forklaringer på et helseproblem, ville dette ha kunnet bidratt til raskere avklaring av saker. For å få til dette trengs det mer kunnskap blant helsepersonell om symptomuttrykket ved vold og overgrep og om diagnostikk og håndtering av dette. Her er gjennomføring av barnesamtalen sentralt, samt kunnskap om hvilke undersøkelser som er nødvendig for å avklare en sak.

Det er for få sosialpediatere i Norge i dag. Konsekvensene av dette ses blant annet ved at kun 20 prosent av barna som var til tilrettelagt dommeravhør i 2015 fikk tilbud om kvalifisert undersøkelse.55 Det er etablert et nasjonalt mål om at alle barn som har vært i tilrettelagt avhør på bakgrunn av mistanke om vold og overgrep skal få tilbud om en slik undersøkelse i regi av spesialisthelsetjenesten.56 Utvalget mener at det må legges til rette for at dette målet nås. Utvalget mener at statlige helsemyndigheter bør utfordre fagmiljøene på å definere innholdet i faget sosialpediatri, hvordan utdanningen skal være, og hva som skal være kravet til volum og veiledning. Myndighetene bør legge forholdene til rette i form av blant annet kombinerte stillinger tilknyttet barneavdelinger og barnehus.

Feltet rettsmedisin opplever i dag en sviktende rekruttering, noe utvalget mener delvis skyldes det forholdet at vi ikke har noen formell spesialisering i faget. Utvalget mener derfor at myndighetene snarest må etablere en slik spesialisering etter mønster av ordningene i Sverige, Danmark og Finnland. Det bør vurderes å opprette et nasjonalt kompetansenettverk i sosialpediatri og klinisk rettsmedisin for å bidra til fagutvikling. Etablering av kompetansenettverk i klinisk rettsmedisin i samarbeid med de institusjonene som i dag ivaretar rettspatologi og klinisk rettsmedisin ble uttrykt som et mål i oppdragsdokumentet fra HOD til helseforetakene i 2015.57

7.8 Tidlig utredning og tilbud til foreldre som har vært utsatt for vold i egen oppvekst

7.8.1 Dagens situasjon

Saksgjennomgangen viste at sårbarhet hos foreldre, som man på grunnlag av forskning vet innebærer risiko for voldsutsatthet hos barn, i for liten grad ble fanget opp i forbindelse med blant annet svangerskapsomsorg eller kontroller ved helsestasjonen. Dette gjaldt blant annet rusmisbruk, psykisk ledelse og vold i familien. De siste årene har det å komme tidlig inn for å få kjennskap til slike risikofaktorer vært gjenstand for en stor satsing i Norge, blant annet gjennom innføring av Tidlig inn i norske kommuner. 58 Gjennom programmet skal helsestasjoner og lokalt helsepersonell få kompetanse i å komme i dialog med kommende mødre og foreldre for å få kjennskap til vold, rusproblemer eller psykisk lidelse i familien. Det gis også opplæring i kartleggingsinstrumenter som kan gjøre det lettere å nærme seg temaet. Som omtalt i kapittel 8.4.1, har programmet blitt evaluert og er funnet å øke tjenestenes forståelse for hverandres kompetanse og ansvarsområder.59

Viktigheten av å utforske disse risikofaktorene understrekes også i nasjonal faglig retningslinje for svangerskapsomsorgen. Her anbefales det at helsepersonell stiller alle gravide spørsmål om vold, og at kvinnen skal få individuell oppfølging når vold avdekkes.60 Som beskrevet i kapittel 4 kan belastninger i omsorgspersoners egen oppvekst, som det å ha blitt utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt av egne foreldre, være en sterk risikofaktor for at man ender opp med å utsette sine egne barn for det samme. Denne formen for sårbarhet var det eksempler på i sakene som utvalget gikk gjennom. En systematisk tenkning rundt og tilnærminger til kartlegging av slike forhold synes ikke å være integrert i forebyggende kompetanseutviklingsprogrammer som Tidlig inn.

Det finnes i dag flere foreldreveiledningsprogrammer rettet mot foreldre med traumatiske opplevelser, eller foreldre som selv har vært eksponert for vold, som det kan vises til dersom slike forhold kommer frem gjennom systematisk undersøkelse.

• Child- Parent Psychotheraphy (CPP)61 er et foreldreveilednings/behandlingsprogram som retter seg mot barn mellom null og fem år som har vært utsatt for vold enten direkte eller som vitne, sammen med en trygg omsorgsperson (ofte den voldsutsatte forelderen). Metoden undersøker hvordan omsorgspersonens egen historie påvirker relasjonen til barnet, og sikter mot å styrke relasjonen mellom barnet og omsorgspersonen, og derigjennom styrke barnets mentale helse. Programmet varer i 52 uker. Opplæring i CPP tilbys av RBUP Øst og Sør i samarbeid med Alternativ til vold.

• International Child Development Program (ICDP)62 er et gruppeveiledningsprogram for foreldre som har som mål å styrke omsorgen og oppveksten for barn og unge. Det retter seg mot omsorgsgivere og skal styrke deres omsorgskompetanse.

• Cirlcle of Security (COS) er en modell rettet mot barn i aldersgruppen ett til seks år og deres omsorgspersoner, hvor foreldre hjelpes til å forstå barns handlinger, følelser og behov, slik at de blir i bedre stand til å gi utviklingsstøttende omsorg. Bevissthet rundt hvordan omsorgsgivernes egen utviklingshistories virker inn på deres omsorgsatferd er et av temaene. COS har også gruppemodell over 12 samlinger rettet mot familier med barn med mild til moderat risiko for å utvikle tilknytningsproblematikk. Opplæring i COS tilbys av blant andre av RKBU Øst og Sør.63

• Bryt voldsarven er et program som helt spesifikt retter seg mot å stoppe generasjonsoverføring av vold og krenkelser, som tilbys ved enkelte Alternativ til vold (ATV) sentre. Her får mennesker som er opptatt av at egne barn ikke skal oppleve det samme som dem, et tilbud om hjelp til å unngå nettopp det. Dette er per i dag kun et mer sporadisk og begrenset tilbud noen steder i regi av ATV.64

7.8.2 Utvalgets vurdering

Utvalget så eksempler på saker der foreldre i sin egen oppvekst hadde opplevd det samme som de senere utsatte sine barn for. Denne kjente risikofaktoren syntes i liten grad å ha vært et tema som ble undersøkt eller vektlagt i forbindelse helsestasjonens tilbud til kommende eller nybakte foreldre.

Utvalget anbefaler at en systematisk utredning av eller tematisering av foreldres egne oppveksterfaringer av vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt gjøres til en integrert del av Tidlig inn, på lik linje med tematisering av nåværende vold, rusmisbruk eller psykisk lidelse. Erfaringen er at mange foreldre bærer på en bekymring for å overføre egne vonde erfaringer til sine barn, og vil kunne ta imot tilbud om hjelp for å forebygge at det skjer.

Mer oppmerksomhet rundt denne formen for sårbarhet hos foreldre bør derfor kombineres med at man sikrer at det finnes tilbud om, og kompetanse på, anbefalte forebyggende behandlings- og foreldreveiledningsprogrammer i de lokale tjenestene, som CPP, ICDP og COS. Det programmet som mest spesifikt retter seg mot denne problematikken, ATVs Bryt voldsarven, bør etter utvalgets mening gis ressurser til å kunne prøves ut og evalueres i større skala.

7.9 Bruken av sakkyndige i barneverntjenesten

7.9.1 Dagens situasjon

Utvalget så eksempler i de gjennomgåtte sakene på at det var brukt sakkyndige. Blant annet hadde barneverntjenesten hentet inn vurderinger fra sakkyndige psykologer som del av undersøkelsen av foreldres omsorgsevne og barns behov. Det var eksempler på at eksterne sakkyndiges vurderinger bidro til å svekke barneverntjenestens arbeid og forlenget barnas eksponering for skadelige omsorgsbetingesler. Utvalget så eksempler på at den sakkyndiges anbefalinger var basert på et for dårlig undersøkelsesgrunnlag, hvor for eksempel foreldres omsorgsevne ble vurdert uten at egnet metodikk for slike vurderinger lå til grunn, eller hvor det ikke var gjennomført samtaler med barn for å undersøke eventuell utsatthet for vold, seksuelle overgrep eller omsorgssvikt.

Bruken av sakkyndige i barneverntjenesten, oftest psykologer, er vanlig i barneverntjenestens undersøkelsessaker og i fylkesnemndene. Den sakkyndige skal gjøre egne barnefaglige utredninger på bakgrunn av mandatet den får, og avgi en rapport til oppdragsgiver, som kan være både barneverntjenesten og private parter. Den sakkyndige skal gi oppdragsgiveren og partene et faglig perspektiv og dermed bidra til at saken blir tilstrekkelig opplyst i forbindelse med de vurderingene og beslutningene som skal fattes om barnet.65 BLD har opprettet en liste over sakkyndige i barne- og familiesaker i samarbeid med Norsk Psykologforening og Legeforening, hvor personer som har gjennomført et utdanningsprogram for sakkyndige i barnevernssaker, blir oppført.66

Alle sakkyndige rapporter i en barnevernssak som er utført av psykologer skal i dag kvalitetssikres av Barnesakkyndig kommisjon (BSK), som ble opprettet i 2010 på bakgrunn av Øvreeide-utvalgets utredning NOU 2006: 9 Kvalitetssikring av sakkyndige rapporter i barnevernssaker. Antallet rapporter som vurderes årlig, varierer, men har de siste årene ligget på mellom 800 og 900.67 Kommisjonen består av en kommisjonsleder og 15 kommisjonsmedlemmer som er oppnevnt av Kongen i statsråd for en periode på tre år. BLD bestilte i 2015 en evaluering av ordningen, der målet var å undersøke om kommisjonen fungerte etter formålet og hensikten, samt foreslå eventuelle forbedringer. Evalueringen viste at etableringen av BSK har bidratt til økt rettssikkerhet i barnevernssaker, og at BSK har bidratt positivt til kvalitet på sakkyndigrapporter og prosesser i avgjørelsesorganene. Evalueringen inneholdt også forslag til forbedringer, som først og fremst gjaldt at tilliten til sakkyndigutredninger er svak hos private parter, og at det er behov for en mer utadrettet og veiledende arbeidsform. Videre anbefales det at den flerkulturelle kompetansen i kommisjonen styrkes og det kan være behov for økt åpenhet om habilitet.68

Det har hittil vært forsket lite på rollen til sakkyndige i barneverntjenesten i Norge. Dette var også et forslag fra Øvreeide-utvalget, som også Den norske Psykologforening har støttet opp under.69 Det har likevel vært stor oppmerksomhet og debatt rundt dette i offentligheten de siste årene, blant annet fra en gruppe profesjonelle i Bekymringsmelding om barneverntjenesten.70 Personene bak denne meldingen er bekymret for at observasjonsgrunnlaget i rapportene er for tynt, og at de sakkyndiges mening tillegges for mye vekt.

Utfordringer knyttet til bruken av sakkyndige tas også opp i NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder? - Vurdering av nye domstolsordninger for foreldretvister, barnevernsaker og utlendingssaker (Særdomstolsutvalget). Utvalget peker blant annet på at listen over sakkyndige i dag har en begrenset nytteverdi, blant annet fordi den bærer preg av manglende vedlikehold og fordi den generelt gir lite informasjon om personene på listen. Utvalget foreslår at det bør vurderes å legge ansvaret for administrering av registeret over sakkyndige til et forvaltningsorgan med beslektede oppgaver, slik som Domstoladministrasjonen.71

Utover at man må være utdannet psykolog eller barnepsykiater, er det det per i dag ingen formelle krav til hvem som kan ta oppdrag som sakkyndige psykologer/psykiatere i barnevernssaker. Det innebærer for eksempel at man kan gjøre sakkyndige vurderinger av foreldres omsorgsevne/-kapasitet, barns utviklingsbehov, og samspillet i familien uten mer spesialisert barnefaglig eller utviklingspsykologisk kompetanse enn den man har fra grunnutdanningen. Utdanningsprogrammet for sakkyndige psykologer/psykiatere som nevnt ovenfor er ikke obligatorisk for å kunne bli brukt som sakkyndig i barne- og familiesaker.72 Det foreligger per i dag over 6000 sakkyndige rapporter i BSKs elektroniske arkiv. Materialet er en potensielt svært viktig kilde til kunnskap og læring. Det kan blant annet gi svar på hvilke perspektiver og hvilket normativt og metodisk grunnlag vurderinger gjøres på, men har til nå i svært liten grad vært gjenstand for forskning.

7.9.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener det er behov for å kvalitetssikre bruken av sakkyndige psykologer/psykiatere i barnevernssaker. Det bør etter utvalgets mening innføres kompetansekrav til dem som skal ta på seg slike oppdrag, for eksempel at de har gjennomført utdanningsprogrammet for sakkyndige nevnt ovenfor. For å ta på seg oppdrag i barnevernsaker mener også utvalget at det bør være et minstekrav at den sakkyndige er spesialist innenfor en relevant spesialitet, for eksempel klinisk psykologi for barn og unge. Det kan etter utvalgets mening også vurderes å etablere en egen spesialitet for barnesakkyndig arbeid. Videre bør det også stimuleres til forskning på barnesakkyndig arbeid. Det foreligger et stort uutnyttet materiale av arkiverte sakkyndigrapporter. Blant annet trengs det mer kunnskap om hvilke kunnskaps- og metodegrunnlag som ligger til grunn for sakkyndige vurderinger, og hva som er barneverntjenestens erfaringer med bruken av sakkyndige. Som Særdomstolsutvalget pekte på, er det også behov for bedre og mer tilgjengelig informasjon om anbefalte sakkyndige.

7.10 Forskning, tjenesteevaluering, statistikk og data om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn og unge

7.10.1 Dagens situasjon

Kunnskap om omfang er viktig for å kunne forebygge overgrep og utvikle gode hjelpetilbud. Det er først de siste ti årene at det er blitt gjennomført større omfangsundersøkelser i Norge. Disse er blitt utført av Velferdsforskningsinstituttet NOVA og av NKVTS, og rapportene inneholder de mest oppdaterte tallene som finnes i Norge på antall barn som utsettes for vold, overgrep og omsorgssvikt. Disse har avdekket nyttig informasjon som kan benyttes i utdanning av tjenestepersoner, av hjelpeapparatet i dets daglige virke og i utforming av politikk. Undersøkelsene omhandler voksne eller barn over 16 år. Det er imidlertid et arbeid på gang for også å kunne inkludere yngre barn i slike undersøkelser.

Det registreres generelt lite om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt både på kommunalt og statlig nivå. Krisesentrene lager årsrapporter om antall barn som overnatter der, og Statens barnehus har oversikt over hvor mange tilrettelagte avhør som har blitt foretatt om vold og overgrep. Fra skoler er det i dag små muligheter for å ta ut data om omfang av vold mot barn.

Innen spesialisthelsetjenesten registreres såkalte ICD-10 koder, og det finnes også diagnosekoder som omhandler vold og seksuelle overgrep. Fra interessegruppe for sosialpediatri i Norsk barnelegeforening har utvalget fått rapportert at kodebruken ved barneklinikker og barnehus er inkonsistent, men interessegruppen har tatt et initiativ til å standardisere dette.73

I helsetjenesten har det de siste årene vært økende bruk av kvalitetsregister, og ved St. Olavs hospital har man etablert et kvalitetsregister for sosialpediatri. Erfaringer så langt visert at dette er et nyttig verktøy for å systematisere kunnskap om populasjonen og evaluere utviklingen av det sosialpediatriske tilbudet. Dette er et verktøy som kunne ha blitt tatt i bruk andre steder.

Det er også utfordringer knyttet til å hente ut nyttig statistikk fra politiets straffesaksregister (STRASAK). Gjennom saksinnhentingen har utvalgets sekretariat fått et innblikk i STRASAK, et system med mange tekniske svakheter som gjør det vanskelig for politiet å bruke dette til å lage gode analyser.

Myndighetene har gjennom opptrappingsplanen mot vold og overgrep varslet at de ønsker å trappe opp forskningsinnsatsen på vold og overgrep i Norge. Regjeringen har satt av 50 millioner kroner i perioden 2014–2019 til et forskningsprogram om vold i nære relasjoner, som gjennomføres av NOVA og NKVTS, og som gjennom en rekke prosjekter skal belyse temaene i programsatsingen. Ut ifra sentrenes egen beskrivelse av prosjekter i programmet er det tydelig at de fleste prosjektene omhandler vold i nære relasjoner mot eller av voksne. Det er også eksempler på prosjekter som er mer rettet mot barn, som NKVTS' prosjekt om tidligere og aktuelle somatiske og psykiske helseplager hos barn som kommer til Statens barnehus, og NOVAs kartlegging av vold og overgrep blant unge UngVold, men de fleste prosjektene vil likevel ikke spesifikt handle om barn.

Det registreres i dag mye informasjon om ungdom i Norge gjennom kommunenes gjennomføring av Ungdata. Ungdata er en undersøkelse rettet mot ungdom i ungdomsskole og videregående skole som omfatter et bredt spekter av temaområder, som foreldre og venner, skole, lokalmiljø, fritidsaktiviteter, helse og trivsel, rusmiddelbruk, risikoatferd og vold. Besvarelsen foregår elektronisk i skoletiden ved at elevene logger seg inn på undersøkelsen via en nettside. Det er NOVA og de regionale kompetansesentrene for rusfeltet (KoRus) som har det faglige ansvaret for undersøkelsene, mens kommunen står for den praktiske gjennomføringen. Ungdata gir et kunnskapsgrunnlag i forebyggende ungdomsarbeid, politikkutvikling og til forskning og undervisning.74

Spørreskjemaet har en grunnmodul med et fast sett av spørsmål som stilles til alle som deltar. I tillegg kan kommuner og fylkeskommuner velge å ta med utdypende spørsmål om temaer fra faste tilleggsmoduler. Det er også mulig å lage egne spørsmål som er relevante ut fra lokale forhold. Av det som inngår i grunnmodulen går man i liten grad i dybden på temaer som vold og seksuelle overgrep. For å måle hvor mange unge som utsettes for ulike former for vold får ungdommene spørsmål om de i løpet av det siste året har blitt utsatt for ulike voldsformer: jeg har blitt utsatt for trusler om vold; jeg har blitt slått uten synlige merker; jeg har fått sår eller skade på grunn av vold uten at jeg trengte legebehandling; jeg har blitt skadet så sterkt av vold at det krevde legebehandling.

Det er frivillig for kommunene å delta, men i 2014, 2015 og 2016 deltok totalt 311 kommuner og fire fylkeskommuner.75 Kommunene og fylkeskommunene bestemmer selv når de vil gjennomføre sin undersøkelse. Mange kommuner har besluttet å gjennomføre Ungdata hvert tredje år, og så langt er det flere kommuner som har gjentatt undersøkelsen en eller to ganger.76

7.10.2 Utvalgets vurdering

Utvalget anbefaler at de ansvarlige departementene utvikler felles mål for arbeidet med forskningen, tjenesteevaluering og kompetanseutviklingen om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt med barn. Gjennom opptrappingsplanen mot vold og overgrep for perioden 2017–2021 har regjeringen varslet at de ønsker å videreføre forskningsprogrammet om vold i nære relasjoner, og trappe opp forskningsinnsatsen etter 2019.77 Det skal lages en plan for videre forskning på vold i nære relasjoner generelt og på vold og overgrep mot barn, eldre og andre sårbare spesielt. Utvalget er enige i at voldsprogrammet bør videreføres, og at oppmerksomheten rundt forskning på vold mot barn og unge bør skjerpes betydelig. Dette bør inkludere forskning på barn og unge som selv begår vold og seksuelle overgrep, for å undersøke hva denne gruppen barn trenger av hjelp og oppfølging for å minske sjansen for at de blir voksne som begår vold og seksuelle overgrep. Det er viktig at det gjøres forskning på personer som begår vold og seksuelle overgrep, blant annet for å finne årsaker til dette og hvilken effekt behandling kan ha.

Utvalget anbefaler videre at det gjennomføres jevnlige omfangsundersøkelser om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. Funn om omfang og risikofaktorer fra slike undersøkelser kan bidra til at myndighetene kan målrette sin innsats bedre og til at tjenestene får oppdatert kunnskap som kan støtte opp under deres arbeid. Resultater av slike undersøkelser vil også kunne benyttes i forbindelse med jevnlige stortingsmeldinger om vold mot barn, som utvalget foreslår i kapittel 8.3.2.

Utvalget mener at Ungdata er en god mulighet til å følge trender og til å følge forhold i barns liv over tid, både lokalt og nasjonalt. Ungdata er det mest nærliggende verktøyet som allerede er i bruk og har bred anvendelse, hvor man også kan følge utviklingen når det gjelder ungdommers eksponering for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Utvalget anbefaler at grunnmodulen utvikles til å inkludere flere og mer nyanserte spørsmål knyttet til vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt, blant annet ved å inkludere nøkkelspørsmål fra NOVAs og NKVTS' befolkningsundersøkelser. Det bør også vurderes på hvilken måte man kan sikre at alle kommuner deltar. Forholdet mellom disse undersøkelsene og SSBs levekårsundersøkelse må utredes nærmere. For å få bedre kunnskap om omfang av vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn bør det i tillegg til omfangsundersøkelser settes i verk tiltak for å sikre bedre statistikk. Statistikk kan utfylle omfangsundersøkelsene og også bidra til kunnskapsgrunnlaget for jevnlige stortingsmeldinger. Utvikling av mål og indikatorer på feltet vil også være avhengig av at man har et startpunkt som man kan gå ut ifra, og da er statistikk viktig, jf. kapittel 8.3.2.

Videre bør det legges til rette for at man kan kople ulike statistikker/registre sammen over en lengre periode for å måle effekt av innsats og tiltak ovenfor visse grupper. Eksempelvis vil det være interessant å følge en gruppe barn med tiltak fra barneverntjenesten over en tidsbestemt periode for å se hvordan det går med dem som voksne, og kople disse dataene til registre som måler foreldres samfunnsøkonomiske status, arbeidsledighet, eventuell kriminalitet og andre faktorer.

En bedre strategi for forskningen fremover bør også innebære en mer samordnet innsats for å unngå overlappende prosjekter og for å utnytte den kompetansen som finnes, fullt ut. Et eksempel er prosjekter om barnevernundersøkelser, der RKBU Midt og Universitetet i Agder begge har sett på arbeidet med undersøkelser i kommunalt barnevern.78 Et annet eksempel er at både NOVA og NKVTS har publisert data om omfang av vold og seksuelle overgrep mot barn, samlet inn på ulike måter.79 Det har en egenverdi at det forskes på disse områdene på ulike måter og over hele Norge. Det kan likevel ha en positiv effekt for den samlede kunnskapsutviklingen at forskningsmiljøene og kunnskaps- og kompetansesentrene får et tettere samarbeid og bruker hverandres forskning enda mer aktivt i egne prosjekter. Forskningsprogrammet om vold i nære relasjoner er en måte å sikre dette på. NKVTS og NOVA har fått alle midlene i programmet og det er forventet at sentrene samarbeider om å dekke temaene i satsningen.

Forskningen som skjer bør også være mer rettet mot det tjenestene har behov for. Dette kan blant gjøres ved å bedre kunnskaps- og kompetansesentrenes kontakt med tjenestene i kommunene. Dette skjer blant annet i dag ved Universitetet i Agder gjennom samarbeidsprosjektet Praxis-Barnevern, som skal være et bindeledd mellom universitetet og praksisfeltet ved å sikre gjensidig informasjon om utdanning, relevante forskningsprosjekt, seminar og kurs.80 Bruk av kvalitetsregister i tjenestene bidrar også til å skaffe praksisnær kunnskap. Det vises for øvrig til kapittel 7.13.

7.11 Hensynet til vern av barn og personvern i forskning på vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn

7.11.1 Dagens situasjon

Det er i dag flere utfordringer knyttet til forskning på feltet vold i nære relasjoner generelt, og spesifikt innen temaene vold og seksuelle overgrep mot barn. Blant annet kan det sies at de strenge kravene og etiske reglene for forskningsprosjekter om og med barn kan bli et hinder for å innhente nødvendig kunnskap om hva som skal til for å beskytte barn mot vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt.81

Barn og unge er de beste kildene til denne kunnskapen, da de selv best kjenner forholdene som berører deres oppvekst og hverdagsliv. Ved å spørre barn selv om vold og seksuelle overgrep og inkludere dem direkte i forskningsprosjekter kan man få god og presis kunnskap om hvilke grupper av barn som rammes. Inkludering av barn i prosjekter vil også kunne gi nyttig kunnskap om hvordan de opplever møtet med hjelpeapparatet. Dette kan være til hjelp for utforming av tiltak som skal støtte barn i risiko.

Mange av problemstillingene knyttet til å inkludere barn i forskning om vold og seksuelle overgrep drøftes av NKVTS i rapporten Juridiske-, etiske- og metodiske aspekter ved gjennomføring av omfangsundersøkelser med barn og unge om vold og seksuelle overgrep.82 En utfordring som trekkes frem er hvem som skal gi samtykke til barnets deltakelse. I dag er det foreldre/foresatte som må samtykke på barns vegne når barn mellom 12 og 16 år skal delta i forskning.

Det er lite som tilsier at det er skadelig for barn å bli spurt om voldserfaringer, og forskerne peker på at både den nasjonale og internasjonale forskningen tyder på at risikoen for at barn og unge vil ta skade av å delta i forskning om potensielt traumatiserende hendelser, er svært lav.83

Flere forskere har derfor ment at det var et behov for en forskrift til helseforskningsloven § 17 syvende ledd84 om selvstendig samtykkekompetanse for barn mellom tolv og 16 år, spesielt når det gjelder omfangsundersøkelser om utsatthet for vold og seksuelle overgrep. I Sverige har det allerede blitt gjort en del forskning der barn under 16 år har deltatt i spørreundersøkelser hvor vold og overgrep har vært et tema.

Ifølge regjeringens opptrappingsplan mot vold og overgrep vil regjeringen «vurdere regulering av barns mulighet til å delta i forskning om sensitive temaer».85 Dette punktet følges blant annet opp av HOD som har sendt på høring en forskriftsendring om barns rett til å samtykke til deltakelse i medisinske og helsefaglige forskningsprosjekter som kan avdekke opplysninger som foreldre, eller andre med foreldreansvar, har egeninteresse i at ikke avdekkes. Det er ifølge forslaget en forutsetning at samfunnsnytten ved forskningsprosjektet klart overstiger ulempene det kan medføre for det enkelte barn å delta i prosjektet. Dersom et prosjekt oppfyller de ovennevnte vilkårene, kan de regionale komiteene for medisinsk og helsefaglig forskningsetikk (REK) godkjenne at barn mellom 12 og 16 år selv kan samtykke.86

7.11.2 Utvalgets vurdering

Hensynet til personvern kan ofte sies å gå foran den samfunnsmessige nytten av forskningsprosjekter. Journalister synes å ha et større spillerom enn forskere, fordi de ikke er bundet av de samme strenge reglene for personvern. Nye personvernregler i EU fra 2018 vil også kunne føre til enda strengere krav til forskning, også på vold i nære relasjoner. Det har vist seg å være vanskelig å få godkjennelse for forskningsprosjekter med utgangspunkt i rettsmedisinske undersøkelser av barnedødsfall på grunn av omsorgssvikt, mishandling og drap. Kunnskap om samfunnets håndtering av disse dødsfallene vil trolig kunne benyttes i forebyggende tiltak samt til styrking av rettssikkerheten for barn. Personvernhensyn har til nå blitt vurdert å veie tyngre enn den samfunnsnytten som studiene ville kunne generere.

Utvalget mener at det bør tilrettelegges for mer forskning og tjenesteevaluering om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt der barns erfaringer og synspunkter hentes inn direkte. Det bør derfor tilrettelegges for mer forskning om temaet der barn selv kan delta i prosjekter. NKVTS har fått i oppdrag å gjennomføre en omfangsundersøkelse blant barn ned til tolv årsalderen, som forventes å bli satt i gang etter at forskriften og godkjenning fra REK er på plass. Også denne typen omfangsundersøkelser bør gjennomføres jevnlig. Utvalget mener videre at i avveiningen mellom personvern og forskning bør man være tydeligere på behovet for forskning, og dette bør tillegges større vekt enn det som ofte gjøres i dag.

7.12 Kunnskap om personer som utøver vold og seksuelle overgrep, inkludert barn og unge

7.12.1 Dagens situasjon

Det finnes begrenset med forskning på personer som begår vold og seksuelle overgrep i Norge. Ved Alternativ til vold (ATV) har forskere studert personer som går til behandling for voldelig atferd, og har funnet at flertallet selv har opplevd vold i barndommen, og at mange av disse hadde én eller flere diagnoser for psykiske lidelser.87 Videre har det blitt gjort en forskningsoppsummering og intervjustudie av mødres vold mot barn, som blant annet peker på behovet for omfangsstudier som kartlegger foreldres og andres utøvelse av vold og seksuelle overgrep. Dette har blitt gjort i Sverige og Finland, men ikke i Norge.88 Forskerne mener at mer forskning på personer som utøver vold mot egne barn også bør undersøke hva som eventuelt hindrer disse i å søke hjelp for sin atferd.

Forskerne bak NOVAs omfangsundersøkelse om vold og overgrep mot barn peker på at det også er behov for økt satsing på forskning om seksuell vold blant ungdom slik at man kan forebygge på et mer kunnskapsbasert grunnlag.89 Ved å forske mer med vekt på utøverperspektivet kan man få mer informasjon om hva som gjør at disse begår vold og overgrep, og sette i gang mer målrettede og forebyggende tiltak. Forskere ved NKVTS ser også denne utfordringen, og mener blant annet at det bør vurderes å gjennomføre en forekomstundersøkelse av utøvelse av vold og overgrep.90

En viktig del av forebygging av vold og seksuelle overgrep innebærer å sikre god oppfølging av de som tidligere har begått vold og seksuelle overgrep. Utvalget så eksempler i sakene på personer som begikk gjentatte seksuelle overgrep mot barn, også etter å ha sonet en fengselsdom for lignende overgrep. Enkelte av disse personene ble diagnostisert som pedofile. Det kan tyde på at det er behov for å utrede hvordan man kan forhindre at personer som har begått seksuelle overgrep mot barn gjør dette på nytt, samt utrede tilbakefallsrisiko og betydningen av pedofilidiagnosen. Denne problemstillingen er behandlet nærmere i kapittel 11.

Nylig ble det gjennomført en kartlegging av behandlingstilbudet til både voksne og barn og unge som utøver vold og seksuelle overgrep i Norge. Kartleggingen avdekket at selv om det finnes en del tilbud til både barn og voksne, er det ikke et likeverdig tilbud over hele landet. Forskerne pekte samtidig på den pågående diskusjonen om hvorvidt behandling fører til at personer slutter å utøve vold og begå overgrep, og på at det mangler forskning på hvilke metoder som bør tas i bruk for barn og unge med problematisk seksuell atferd.91

7.12.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at det bør settes i verk flere forskningsprosjekter med mål om å få mer kunnskap om årsaker til at personer begår vold og seksuelle overgrep, og om effekten av behandling for dette. Dette gjelder også prosjekter som tar for seg barn og unge med voldelig eller problematisk seksuell atferd. Denne typen kunnskap vil kunne bidra til bedre forebygging og mer målrettede tiltak. Det er spesielt viktig å få mer kunnskap om hva som fungerer av tiltak overfor barn og unge som selv begår vold og seksuelle overgrep, for å hindre at disse fortsetter med dette som voksne. Utvalget er kjent med at Helsedirektoratet i samarbeid med flere utvikler et nytt behandlingsopplegg for personer som er dømt for seksuelle overgrep.92 Det vil være viktig med god følgeevaluering av et slikt opplegg.

7.13 Tjenestenes tilgang til oppdatert kunnskap og kompetanse

7.13.1 Dagens situasjon

I Norge er NKVTS det enkeltstående miljøet som er tillagt størst ansvar for forskning på vold og seksuelle overgrep mot barn og voksne. Senteret mottar årlige oppdrag og bevilgninger for å generere kunnskap på feltet på vegne av flere departementer. Samtidig foregår det mye relevant forskning både ved universiteter, forskningsinstitutter og på kunnskaps- og kompetansesentre. Det kan være utfordrende for den enkelte tjenesteperson å finne frem til kunnskapen vedkommende trenger, noe også tjenestepersoner utvalget har intervjuet, ga uttrykk for. Det har blitt gjort noen grep for å gjøre kunnskapen lettere tilgjengelig. I 2015 ble Dinutvei.no lansert: en portal med informasjon om vold og overgrep, rettigheter og tiltak til både utsatte, utøvere og hjelpeapparatet. Det ligger også mye informasjon på departementenes og direktoratenes nettsider, på nettsidene til kunnskaps- og kompetansesentrene og på sider som retter seg spesielt mot barn og unge som Ung.no.

I tillegg til kunnskapsdeling via nettsider og publiseringer finnes det en rekke nasjonale retningslinjer rettet mot de ulike tjenestene. Disse faglige retningslinjene utarbeides som regel på bakgrunn av oppdatert kunnskap. Utover myndighetenes retningslinjer og faglige veiledere er det utarbeidet flere håndbøker og rutineguider for tjenestenes arbeid med vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. Disse er ikke samlet på ett sted. Bruken av retningslinjer, veiledere og håndbøker er i liten grad evaluert. Nytten av slike verktøy i hverdagen er omdiskutert. Et viktig moment er at slike verktøy må innføres i tjenestene, og oppdateres jevnlig for at de skal være nyttige for brukerne.

Et annet virkemiddel for å sikre god informasjon til ansatte spesielt innenfor helsetjenester er bruk av fagprosedyrer. Fagprosedyrer skal være en støtte for helsepersonell i det daglige arbeidet og bidra til god og forutsigbar kvalitet på tjenesten. Det finnes for eksempel fem fagprosedyrer for arbeid i sykehus med vold, overgrep og omsorgssvikt mot barn, samt for arbeid med barn som pårørende og for tannhelsetjenestens avdekking av vold mot barn.93 Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten gjorde i 2009 og 2016 en kartlegging av utvikling og bruk av fagprosedyrer, som blant annet viste at det var et stort antall fagprosedyrer i bruk på helseforetakene, og at det sannsynligvis foregikk mye dobbeltarbeid med prosedyreutviklingen.94 Nettverk for kunnskapsbaserte fagprosedyrer gjorde en uformell undersøkelse blant helseforetakene i 2016 om bruk av de fem prosedyrene som spesifikt tar for seg vold og overgrep mot barn. For de fleste helseforetakene gjaldt det at fagmiljøene ikke var kjent med at det finnes fem kunnskapsbaserte prosedyrer om vold og omsorgssvikt, selv om enkelte sykehus hadde innført egne fagprosedyrer om temaet.95 Standardiserte pasientforløp er tatt i bruk ved St. Olavs hospital, og dette kan være en god måte for å relatere fagprosedyrer til den lokale konteksten på.

De regionale kunnskaps-, kompetanse- og ressurssentrene utgjør en viktig del av myndighetenes satsing på å styrke kompetansen på vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt i tjenesteapparatet. Blant de regionale sentrene er de regionale ressurssentrene om vold og traumatisk stress (RVTS-ene) tillagt et særlig ansvar på dette feltet, men også de regionale kunnskapssentrene om barn og unge (RBUP/RKBU-ene), kompetansesentrene om rus (KoRus-ene) og andre sentre har oppgaver. I flere sammenhenger, blant annet knyttet til undervisning i opplæringsprogrammet Tidlig inn får de ulike regionale sentrene i oppdrag å samarbeide.96 Sentrene skal fungere som en «en tjeneste for tjenestene». De er viktige aktører når det gjelder å ta i bruk forskningsbasert kunnskap og utvikle kompetanse og kapasitet i lokale tjenester på tvers av sektorer og etater. Utover kurs og ulike kompetanseutviklingsprogrammer i tjenestene, driver flere av dem etter- og videreutdanning samt spesialiseringsutdanning i samarbeid med andre aktører.

Flere evalueringer, både av sentrene samlet sett og mer individuelt tegner et fragmentert bilde av kompetansehevingsarbeidet ut mot tjenestene.97 Ett av funnene er at det kan være uklart for tjenestene hvilke av sentrene de skal kontakte ved ulike behov98, og at også rollefordelingen mellom disse sentrene og det ordinære tjenesteapparatet, for eksempel spesialisthelsetjenesten, er uklar.99 For at tjenestene skal kunne be om kompetansehevende tiltak, må de kjenne til sentrenes rolle og funksjon. Evalueringen av RBUP/RKBU-ene viste at enkelte sentre ikke er kjent i hele målgruppen, og at dette særlig var et problem i områder som lå langt unna senteret geografisk. Imidlertid viste evalueringen at RVTS-ene var godt kjent også i andre kommuner enn hvor sentrene var lokalisert.

Helsedirektoratet og Bufdir ble bedt av HOD og BLD om å gjennomgå kunnskaps- og kompetansesentrene.100 Gjennom to delrapporter fra 2013 og 2014 ble sentrenes organisering, finansiering og samfunnsoppdrag gjennomgått, og det pekes blant annet på at feltet er uoversiktlig og at det mangler en overordnet strategi og tenkning rundt sentrenes rolle. Rapporten peker videre på at sentrene har forskjellig forankring og organisering, og at innhold og arbeidsmåter varierer. Det vil dermed ikke være et likeverdig tilbud om kompetanseheving for ansatte i hjelpeapparatet, som igjen kan føre til store variasjoner i kvalitet og innhold i tilbudet til barn og unge som er utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Videre mente direktoratene også at det var behov for å se psykisk helse, vold og rus i en sammenheng med barnevern og familievern, og at kunnskaps- og kompetansemiljøene som retter seg mot barne- og ungdomsområdet generelt og barnevernsområdet spesielt, burde styrkes. Direktoratene foreslo fire ulike modeller for hvordan samfunnsoppdraget «å være en tjeneste for tjenestene» kan løses. 101

Dels på bakgrunn av behov og utfordringer påpekt i disse evalueringene satte Helsedirektoratet i 2015 ned et kompetanse- og kvalitetsutvalg, som skulle vurdere hvordan kunnskaps- og kompetansesentrene (RVTS-ene, KoRus-ene og RBUP/RKBU-ene) kunne fremstå mer samlet utad og samarbeide bedre om kompetanseutvikling i de kommunale tjenestene.102 Anbefalingene knyttet seg til tre hovedområder: kvalitets- og kompetanseutvikling, samordning av sentrene og bedre forvaltning av sentrene. Blant annet anbefales sentrene å sørge for en felles oversikt over sentrenes aktiviteter i regionen. Utvalget påpekte videre et behov for at både forskning og utviklingsarbeid skjer i tettere dialog med tjenestene, og i større grad baseres på kommunenes og tjenestenes behov. Dette innebærer blant annet at man i samarbeid med kommunene fremskaffer oversikt over lokale og regionale utfordringer for barn og unges oppvekstsvilkår og bistår kommunene i å tilpasse tilbud og velge satsningsområder. Videre anbefalte utvalget myndighetene å utvikle og å sikre nasjonal koordinering av sentrene på tvers av direktorater og departementer, å gi felles oppdragsbrev til sentrene med vekt på langsiktighet på sentrale innsatsområder, og gjennomgå og samordne tilskuddsordningene for videre- og etterutdanning.

Ifølge Prop. 15 S (2015–2016) Opptrappingsplanen for rusfeltet(2016–2020) har Helsedirektoratet fått i oppdrag å sørge for tiltak som skal sikre at tjenestene får bedre kjennskap til kunnskaps- og kompetansesentrene utenfor spesialisthelsetjenestens virksomhet og likeverdig tilgang til disse. Dette kan skje gjennom etablering av et felles nettsted/nettportal hvor sentrene er knyttet til denne siden. Prop. 15 S (2015–2016) nevner også at flere av kunnskaps- og kompetansesentrene har gitt uttrykk for at de ønsker en organisatorisk sammenslåing. Det fremgår videre av dette dokumentet at et sentralt formål med en slik sammenslåing må være bedre ressursutnyttelse når det gjelder å yte kompetansestøtte til målgruppene i regionene.103

HOD har i et oppdatert tillegg til tildelingsbrev til Helsedirektoratet om kunnskaps- og kompetansesentrene fra 2015 meldt at det er ønskelig med sammenslåinger av kompetansesentre basert på frivillighet, i henhold til regelverket og innenfor den gjeldende økonomiske rammen.104 Departementet ba om direktoratets vurdering av ulike hensyn som bør ligge til grunn for organisatorisk sammenslåing.

Advokatfirmaet Kluge har på oppdrag fra Helsedirektoratet gjennomgått kompetansesentrenes samfunnsoppdrag, aktiviteter, organisering og finansiering. Formålet var å komme frem til hvordan kompetansesentrene best kan organiseres slik at de offentlige ressursene som tildeles sentrene, kan nyttiggjøres på en optimal måte, og slik at kommunenes behov for å gjøre bruk av den kompetansen og kunnskapen som sentrene besitter blir ivaretatt.105 I delrapport II presenteres mulige modeller for fremtidige eierskapsformer av sentrene: mangfoldig eierskap, statlig eierskap og kommunalt eierskap. Fordeler og ulemper ved modellene presenteres, og Kluge kommer med anbefalinger på overordnet nivå og om hvert enkelt senter. I rapporten nevnes det at flere av sentrene i dag har en organisatorisk forankring som i for liten grad er forenlig med statlig styring.106

7.13.2 Utvalgets vurdering

På bakgrunn av saksgjennomgangen og det øvrige kunnskapsgrunnlaget mener utvalget at det er grunn til å vurdere om Norge i dag har gode nok systemer for å sikre at tjenestene har god tilgang til oppdatert kunnskap og kompetanse når det gjelder vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn.

Som et ledd i den ønskede opprydningen i landskapet av ulike regionale kunnskaps-, kompetanse- og ressurssentre, er det etter utvalgets vurdering naturlig å velge vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn som avgrensning og tema for et nytt regionalt miljø eller senter. Å la denne tema- og aldersavgrensningen være et overordnet prinsipp for en ny organisering med samling og samordning av eksisterende ressurser, er etter utvalgets mening naturlig på bakgrunn av den kunnskapen man i dag har om hvilket folkehelseproblem slike belastninger i barndommen i seg selv utgjør. Som beskrevet i kapittel 4 er dette kilden til mange av de vanskene som utfordrer hele spekteret av tjenester mest. Det er meningsfullt og hensiktsmessig å skille ut og rette søkelys mot denne typen belastninger hos barn, siden dette muligens er den største risikofaktoren for vansker som senere blir et anliggende for tjenesteapparatet som helhet, inkludert skole, barnevern, psykisk helsevern, rusrelaterte tjenester, politi, rettsvesen, med flere. Som nærmere utdypet i kapittel 4 har slike barndomsbelastninger alene svært store samfunnsøkonomiske omkostninger. Utvalget anser det som svært uheldig at kompetansetilgangen på dette feltet fremstår som uoversiktlig for tjenestene. Det er et felt hvor det er særdeles avgjørende at kompetanseutviklingsarbeidet fremstår som samlet, tydelig og lett tilgjengelig.

Utvalget har ikke hatt anledning til å utvikle et detaljert bilde av en ny organisering, men har diskutert hvilke generelle egenskaper og kjennetegn som ville ha vært ønskelig og formålstjenlige for en ny organisering. Miljøet bør etter utvalgets mening være bemannet med spisskompetanse innenfor alle arenaer og sektorer som angår forebygging, avdekking og forhindring samt tiltak/behandling av vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn, slik at disse samles på et sted i regionen. Det innebærer tjenester og faggrupper som naturlig er involvert i barnets livsløp fra svangerskap og frem mot voksen alder. Dette vil da blant annet kunne gjelde svangerskapsomsorg/helsestasjon, barnehage, tannhelsetjeneste, skole, barnevern, psykisk og somatisk helsevern, politi og rettsvesen, sosialpediatri og rettsmedisin. Ved en ny organisering vil de nye regionale miljøene/sentrene fremstå som en samlet ressurs som på en strategisk og planmessig måte kan bidra til å dekke tjenestenes behov for kunnskap og kompetanse. En ny organisering bør aktivt kartlegge tjenestenes behov for kunnskap og kompetanse på kort og lang sikt.

Det anses videre som sentralt å sikre at miljøene har høy grad av nærhet til praksisfeltet, ved at praktisk erfaring og kompetanse er representert og vedlikeholdes internt i miljøene/sentrene. Det må utredes på hvilken måte det er formålstjenlig å få til en slik praksisnærhet, men en mulighet vil være at det gis rammer for at ansatte hospiterer i ulike relevante tjenester. Å ha flere formelle arbeidsstedstilhørigheter anses ikke som praktisk og bærekraftig over tid. På noen fagområder kan en integrert forskningsklinisk virksomhet være formålstjenlig, for eksempel når det gjelder tannhelse, psykologisk behandling og sosialpediatri. Utvalget mener videre det er avgjørende at miljøene/sentrene også har et mandat for forskning, men da med klare føringer på at dette skal være praksisnær forskning i tråd med anbefalingene fra blant andre Kompetanse- og kvalitetsutvalget som nevnt ovenfor. Denne formen for forskning muliggjøres etter utvalgets mening kun gjennom den nevnte nærheten de ansatte i organisasjonen har til praksisfeltet. På denne måten ser utvalget for seg at miljøene vil kunne optimalisere synergieffektene av forskning, praksisutvikling og formidling, utviklet i tett samarbeid med tjenestene og tilpasset det som er tjenestenes egne behov.

Utvalget mener det er viktig å skille mellom den typen forskning som her omtales, som er løpende forankret i lokale behov, og mer overordnet forskning som tar for seg fenomenene vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt i sin alminnelighet. Utvalget mener at forskning på det sistnevnte nivået gjerne kan sentraliseres, i større grad enn i dag, slik at den allmenne kunnskapen på feltet blir mer samlet og også lettere å finne frem til for tjenestene, som beskrevet ovenfor. Trolig kan mer forskning på det overordnede nivået kanaliseres til NKVTS som oppdrag fra myndighetene, fremfor at det legges ut på anbud eller stimuleres til gjennom frie forskningsmidler. Dette er et felt hvor myndighetene bør sikre en fortløpende produksjon av kunnskap med høy kvalitet tilpasset det norske samfunnets behov, og hvor bærekraftige miljøer for dette må sikres.

Etter utvalgets vurdering er det viktig at en slik ny organisering som skissert ovenfor er faglig uavhengig og fristilt fra eksisterende styringslinjer. I dag er kompetansesentrene som har oppgaver på feltet plassert i svært ulike styringslinjer, noen er organisert under helseforetakene, noen under universiteter, noen under Bufetat og igjen andre under stiftelser. Dette bidrar etter utvalgets vurdering sterkt til den fragmenterte situasjonen man i dag har. Sentrene må oppfylle forventninger og krav i sine respektive organisasjoner, som ikke nødvendigvis er forenlige med tjenestenes behov. Det gjør det som påpekt vanskelig å få til en samlet strategi for kunnskaps- og kompetanseutvikling.

Et viktig prinsipp for en ny organisering bør derfor være uavhengighet, selv om den vil måtte innebære administrativ tilknytning til et departement, hvor det mest nærliggende vil være BLD. Utvalget mener de regionale miljøene/sentrene må være likeverdige og likt organiserte enheter i et nasjonalt nettverk, hvor en felles strategi, faglig utvikling og fellesskapsfølelse sikres gjennom en nasjonal koordinerende enhet. Hvor denne nasjonale enheten bør forankres, må bli gjenstand for nærmere vurdering og utredning. En etatsmodell kan vurderes, men har etter utvalgets mening også svakheter og kan føre til en byråkratisering og gå på bekostning av den ønskede uavhengigheten. Uavhengig av hvilken koordineringsmodell man velger mener utvalget at den nasjonale koordinerende enheten kan være forankringssted for den faste undersøkelsesordningen utvalget drøfter i kapittel 15. Dette kan sikre at funn fra undersøkelsesarbeidet tilflyter de regionale miljøene, og at undersøkelsesarbeidet får tilgang til oppdatert og relevant kunnskap.

All relevant forskning og kompetanse kan uansett ikke være representert internt i et slikt regionalt miljø. Det er derfor viktig at sentrene har et godt samarbeid med andre sentre eller miljøer som forsker på vold i nære relasjoner, samt andre nærliggende temaer. Miljøet bør også forventes å samarbeide med relevante direktorater, slik som Bufdir, blant annet når det skal utvikles faglige retningslinjer for tjenestene. Et samlet nettverk av miljøene/sentrene med vekt på vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn burde derfor bidra med oppdatert kunnskap, slik at direktoratenes veiledning og instrukser er kunnskapsbasert.

Utvalget har ikke hatt tilstrekkelig med tid til å kartlegge systematisk og utrede fullt ut konsekvensene av å samle forskningen og kunnskaps- og kompetanseutviklingen om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn i ett regionalt miljø/senter. De eksisterende sentrene har opparbeidet seg mye kompetanse på feltet. En konsekvens av å samle kunnskapen og kompetansen om vold mot barn i ett miljø vil kunne være at flere sentre vil miste flere fagpersoner, grupper eller avdelinger. Dette vil naturligvis være utfordrende, og det vil være svært viktig å sikre at de eksisterende fagmiljøene ivaretas. Utvalget ser også negative sider ved å skille forskningen og kompetanseutviklingen om vold mot barn fra annen relevant forskning, inkludert forskning på vold og seksuelle overgrep i andre aldersgrupper. Utvalget har likevel falt ned på at gevinsten av å samle arbeidet som gjøres med forskning og kunnskaps- og kompetanseutvikling om vold mot barn, vil være større enn eventuelle tap. Det vil bidra til å løse mange av de utfordringene som er påpekt i tidligere utredninger og evalueringer, og være forenlig med den ønskede og etterlyste utviklingen av kompetansesentrene i retning av mer koordinert og oversiktlig tjenestestøtte. Det er også en del særegenheter ved vold mot barn som tilsier at et eget og kontinuerlig søkelys bør rettes mot dette temaet, noe som kan være enklere å få til gjennom en ny organisering slik det er skissert ovenfor.

7.14 Barn og unges kunnskap om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt

7.14.1 Dagens situasjon

Utvalget har fått en rekke innspill fra ulike aktører om at barn og unge ikke vet nok om hva vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt er, og at dette fører til at mange ikke vet at de blir utsatt for det. Intervjuer med utsatte privatpersoner fra sakene har også bidratt til å belyse denne problemstillingen, i tillegg til at dette var et gjennomgående tema i møtet utvalget hadde med unge eksperter i regi av Barneombudet, se kapittel 3.4.4. Det er et godt forebyggende tiltak å sikre at barn og unge får informasjon om vold og seksuelle overgrep, samt hvor de kan få hjelp. På denne måten kan man ivareta barnets rett til å bli hørt. Det skal likevel ikke være barnets ansvar å si ifra dersom de blir utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt, og slik be om hjelp.

Gjennom møtet med unge eksperter fikk utvalget innspill om at barn og unge må få informasjon om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt på et tidlig tidspunkt, enten i barnehagen eller tidlig på barneskolen. Stine Sofies Stiftelse ønsker også at man skal snakke med barn og unge om vold og overgrep i barnehagealder og følge dette opp når elevene begynner på skolen.107

De unge ekspertene mente at barn og unge må få vite om de ulike typene av vold, at det kan være mange utøvere av vold, og hva som er lov og ikke lov. Videre mente de at denne informasjonen må gis regelmessig, og helst av noen som barna kjenner, slik at det er mulig å komme til den samme personen i etterkant dersom noen ville fortelle om det de ble utsatt for. Ekspertene mente også at det var viktig at barn fikk informasjon om hele spektret av vold. I ett av intervjuene ble det trukket frem at selv om vedkommende hadde fått noe informasjon om vold på skolen, visste ikke vedkommende at psykisk vold også var ulovlig. Først i voksen alder forsto vedkommende at det denne hadde blitt utsatt for, var vold.

Det har også kommet innspill om at barn og unge må få mer informasjon om hvem barneverntjenesten er, og hva de kan hjelpe med. Flere barn og unge som selv hadde vært utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt har gitt utvalget innspill om at de hadde lært hjemme at barneverntjenesten var noe de burde være redde for, noen som tok barn fra foreldrene sine.

At elever i norsk skole skal ha kunnskap om vold og seksuelle overgrep ble formelt innlemmet i flere kompetansemål skoleåret 2013–2014. Det er imidlertid ingen spesifikke mål som skal sikre at barn og unge får kunnskapen og begrepene de trenger for å kunne si ifra om det de eventuelt blir utsatt for.108 Unntaket er for elever på 4. trinn i faget samfunnsfag, der det er et kompetansemål at elevene skal kunne snakke om temaer knyttet til seksualitet, grensesetting, vold og respekt. Utdanningsmyndighetene er ansvarlige for å veilede sektoren, men hver enkelt skole og skoleeier står fritt til å velge de virkemidlene som best bidrar til at eleven oppnår disse målene. I en kartlegging gjort av Bufdir i 2014 var det ingen av informantene som kjente til disse nye kompetansemålene.109 Kartleggingen peker på at selv om det var stor interesse for denne tematikken, var det lav grad av systematisk og målrettet arbeid med vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn.

7.14.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at det kan være behov for mer konkrete mål i rammeplanene for fagene i grunnskolen og i videregående skole for å sikre at elevene lærer om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt på et tidlig tidspunkt og flere ganger i løpet av skolegangen. Dette bør inkludere alle former for vold, også psykisk vold og nettrelaterte overgrep. Det kan også være et forslag å samle det som i dag er spredt på flere fag i ett fag, med sikte om å lage et «Livsløpsfag», der elever kan lære om ulike utfordringer og aspekter ved livet, slik som økonomi, familieliv og også vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt og de ulike delene av hjelpeapparatet som kan bistå dersom de trenger hjelp.

I tillegg til at kompetansemålene bør styrkes, er det behov for mer strukturert og målrettet informasjon om vold og seksuelle overgrep til barn og unge på skolen. I dag er det litt tilfeldig hvilken undervisning som gis om vold og overgrep, og hvem som gir denne.

Det er behov for å tydeliggjøre ansvarsområder og samarbeidslinjer i organiseringen av informasjonsarbeidet til barn og unge om vold og seksuelle overgrep. Myndighetene bør sørge for at barn i barnehage og skole får alderstilpasset og likeverdig informasjon om vold og seksuelle overgrep.

Det er videre et spørsmål om ikke dagens seksualundervisning bør endres, slik at det blir mer plass til undervisning om temaer som vold og seksuelle overgrep, grensesetting og hvor man kan få hjelp. Blant annet har Sex og Samfunn spilt inn at seksualundervisning bør skje tidligere og oftere, og at ved å snakke om kropp, grenser og relasjoner allerede i barnehagen kan barn utvikle et språk for å kunne si ifra tidlig dersom de blir utsatt for vold, seksuelle overgrep eller omsorgssvikt.110

7.15 Omsorgspersoners og samfunnets kunnskap om vold, overgrep og omsorgssvikt

7.15.1 Dagens situasjon

I sakene så utvalget eksempler på foreldre som utsatte sine barn for vold og overgrep med vilje. Det var også tilfeller som tilsa at det var bakenforliggende årsaker som var grunnen til at foreldrene utsatte barn for alvorlig omsorgssvikt, slik som rusmiddelmisbruk eller psykiske lidelser. Saksgjennomgangen viste et behov for at voksne med barn får vite hva det betyr for barn å leve med vold i familien. Dette kom også frem i intervju med en av de utsatte fra sakene, og på ekspertmøtet med unge som er nevnt ovenfor.

Undersøkelser som er gjort av NOVA finner at det de har kategorisert som «mildere» former for vold, slik som lugging eller klyping, har gått betydelig ned de siste årene både i Norge og i Norden.111 Forskerne trekker frem at en av årsakene til dette kan være at foreldre har fått et annet syn på bruk av vold i oppdragelsen, og at ulike offentlige forebyggingstiltak inkludert informasjonskampanjer har bidratt til dette. For den mer grove volden og omsorgssvikten, ser forskerne imidlertid ikke den samme nedgangen. NOVA peker blant annet på at det vil kreve særskilte tiltak for å endre dette, blant annet fordi den grove volden ofte kan være innvevd i levekårsforhold og andre faktorer.112

Det er etter utvalgets kjennskap lite systematisert kunnskap om hva slags informasjon gravide får om vold og overgrep mot barn. Ifølge en nasjonal faglig retningslinje for svangerskapsomsorgen, skal vold i nære relasjoner tematiseres flere ganger under svangerskapet.113 Retningslinjen tematiserer først og fremst vold mot den gravide selv.

Av andre tiltak kan informasjonsvideoen Din fantastiske baby laget av Stine Sofies Stiftelse nevnes. Videoen tar opp «shaken baby syndrome», eller filleristing. Denne videoen skal nye foreldre få med seg hjem fra barselavdelingen. Det er ikke kartlagt hvorvidt dette gjøres overalt eller hva slags virkning en slik video kan ha, men resultater fra et lignende prosjekt i USA viste til en sterk nedgang i denne typen vold mot barn etter at foreldre fikk informasjon om konsekvenser av filleristing.114 Fødselsforberedende kurs kan også være egnede arenaer for å ta opp tematikken med gravide og deres partnere, men det finnes per i dag ikke retningslinjer for hva disse kursene skal inneholde av informasjon, heller ikke om vold mot barn.

7.15.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at det er viktig at foreldre og samfunnet generelt vet hva vold, overgrep og omsorgssvikt er, og hvilke konsekvenser dette kan ha for barn som utsettes for det. Utvalget mener at det bør vurderes flere forebyggende tiltak for å sikre dette. Utvalget ser et behov for å sikre at både de som bevisst og ubevisst utøver vold, overgrep og omsorgssvikt, får kunnskap om hvor skadelig dette er for barn.

Ifølge regjeringens opptrappingsplan mot vold og overgrep skal innsatsen med å øke bevissthet i befolkningen om vold og overgrep trappes opp. Foreldre fremheves som en viktig målgruppe, og Bufdir har blant annet fått i oppdrag å lage god og forståelig informasjon til foreldre.115 Det vil være viktig å sikre at denne typen informasjon gjøres tilgjengelig både på nett og i papirform, gjerne på helsestasjonen, hos legen eller andre steder der foreldre og barn er.

Utvalget mener videre at det er behov for informasjonstiltak rettet mot spesifikke målgrupper. Gravide kan være en viktig målgruppe for slikt informasjonsarbeid. I dag skal ansatte i svangerskapsomsorgen spørre gravide om vold og seksuelle overgrep. Det bør vurderes om retningslinjene for dette arbeidet bør utvides til å inneholde mer informasjon knyttet til vold mot barn og konsekvenser av slik vold. Det er videre viktig at også den andre forelderen får informasjon om vold mot barn. Det bør vurderes om det bør gis mer informasjon om vold mot barn på fødselsforberedende kurs, og om informasjonsvideoen fra Stine Sofies Stiftelse om «shaken baby syndrome» trenger en oppdatering og eventuelt bør utvides til å inkludere andre former for vold, og inneholde mer informasjon om hvilke konsekvenser vold mot barn kan ha. Det må også sikres at denne filmen vises på fødeavdelinger, noe regjeringen også nevner i sin opptrappingsplan mot vold i nære relasjoner.116 Det kan imidlertid være behov for å kartlegge i hvilken grad gravide får denne typen opplæring i dag før man setter i verk nye informasjonstiltak mot denne gruppen.

En annen målgruppe som kan ha behov for spesifikke informasjonstiltak, kan være nyankomne flyktninger. Regjeringen har varslet at asylsøkere i mottak skal få opplæring i temaene vold i nære relasjoner, vold og overgrep mot barn og seksuell helse. Gjennomføring av dialoggrupper mot vold med beboere på mottak skal også videreføres.117 Det er også viktig med informasjonstiltak utenfor mottak, for eksempel i introduksjonsprogrammet. Barneoppdragelse og vold i nære relasjoner er et tema i faget samfunnskunnskap på introduksjonsprogrammet.118 Utvalget understreker viktigheten av at denne typen opplæring også må ta opp hva som gjør at den enkelte kan komme til å utøve vold og overgrep, inkludert egne traumeerfaringer, psykiske lidelser og andre forhold som kan påvirke personens omsorgsevne.

8 Samarbeid og samordning

8.1 Sammendrag

Utvalget foreslår å

• klargjøre hvilke virkemidler og ansvar Barne- og likestillingsdepartementet har i sin rolle som samordnende/koordinerende departement for regjeringen på feltet vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn

• legge frem en stortingsmelding om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn med jevne mellomrom

• utarbeide sektorvise mål og indikatorer for forebygging, avdekking og forhindring av vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn

• kartlegge bruken og nytten av kommunale handlingsplaner mot vold og overgrep, og gjøre disse mer kjent i kommunene

• utvikle kompensasjonsordninger som sikrer deltakelse for fastleger i samarbeidsmøter av allmenn karakter

• gjennomgå lovbestemmelser om individuelle planer i ulike lovverk for å sikre at disse fremmer en bedre samordning

• innføre regionale innsatsteam som kan bistå tjenestene etter behov i kompliserte saker

• kartlegge og evaluere bruken og nytten av ulike former for konsultasjonsteam, samt igangsette forsøk med to modeller for team som evalueres fortløpende med siktemål om en lovfesting

• gjennomføre en ny evaluering av ordningen med barnehus, med siktemål om en lovfesting av barnehusenes virksomhet

• innføre frister for politi og påtalemyndighetens arbeid i familievoldssaker

• kartlegge spesifikke utfordringer knyttet til samarbeid mellom barnevern, politi, helse og skole og løse disse gjennom forpliktende retningslinjer

• fremheve hensynet til å forebygge, avdekke og følge opp vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn som et sentralt tema når politikken og nye løsninger på e-helseområdet utvikles

• utrede hvordan samhandlingen helsepersonell i mellom, og med andre sektorer slik som politi og barnevern, kan lettes gjennom digitale løsninger

• utrede beslutningsstøtte i elektroniske pasientjournalsystemer, for å veilede helsepersonell å utrede barn med tanke på vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt.

8.2 Behov og problemstillinger

Utvalgets gjennomgang av saker og resten av vurderingsgrunnlaget viser at svikt kan forekomme i samarbeid og samordning mellom tjenestene. Problemstillingen har gått igjen i mange diskusjoner i utvalget og i sakene utvalget har gjennomgått.

Det kan være flere årsaker til at samarbeid og samordning i saker der barn blir utsatt for vold og seksuelle overgrep, kan være utfordrende. Utvalget har sett eksempler på at dette kan handle om at informasjonsdeling mellom tjenestene vanskeliggjøres, blant annet fordi det er ulike oppfatninger av regelverket for taushetsplikt, opplysningsplikt og avvergeplikt og at tjenestene ikke kjenner godt nok til hverandres arbeidsområder. Det er også en rekke strukturelle utfordringer på flere nivå som vanskeliggjør samarbeid og samordning.

I sakene utvalget har gjennomgått, og i intervjuer med tjenestepersoner og privatpersoner fra sakene, er det tydelig at samarbeidet både i konkrete saker og på mer generell basis ofte svikter. Når tjenestene ikke klarer å samarbeide kan det få alvorlige konsekvenser for barn, jf. kapittel 6.2.10. Utvalget så i saksgjennomgangen eksempler på at tjenestene ikke har samarbeidet godt nok. I alle sakene utvalget har sett på har flere tjenester vært involvert i barnet eller familien. Det kunne være barnevern, skole, barnehage, helsevesen, politiet, PPT-tjenesten, flyktningtjenesten i kommunen, krisesenter og familievernkontor.

Manglende samarbeid har i sakene blant annet ført til at viktig og nødvendig informasjon har gått tapt, og at barn ikke har fått den hjelpen de har hatt behov for, tidlig nok. Utvalget så eksempler på at dette var en viktig faktor til at vold, overgrep og omsorgssvikt mot barn ikke ble avdekket på et tidlig tidspunkt. Ulike lovbestemmelser om taushetsplikt synes også å hindre mange i å hente inn nødvendige opplysninger og diskutere en konkret sak med andre tjenester, noe flere av informantene fra sakene ga uttrykk for. Noen tjenester har også feil type forventning til hva andre tjenester skal bidra med. Samarbeid i enkeltsaker vanskeliggjøres også av at relevante tjenester ikke har ressurser eller mulighet til å delta i for eksempel ansvarsgrupper eller samarbeidsmøter. Gjennom sakene og intervjuene med tjenestepersoner har utvalget sett eksempler på at tjenester har liten kjennskap til de andre tjenestene som arbeider med barn og familier, enten kommunalt, regionalt eller nasjonalt.

Problemstillinger utvalget har sett i sin saksgjennomgang, er også beskrevet i en rekke utredninger, kartlegginger og evalueringer av norske tjenester. Samarbeid og samordning i offentlig forvaltning har vært gjenstand for utredninger både initiert av myndighetene og av forskningsmiljøer i Norge. Utvalget har videre fått innspill fra tjenestene, ulike arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner og andre som bekrefter funn fra sakene og fra forskning og utredninger. Utfordringer og barrierer knyttet til samarbeid og samordning er også godt belyst i internasjonal litteratur, og de samme elementene går mer eller mindre igjen nesten uavhengig av land eller organisering av hjelpetjenester.

Utviklingen har gått i retning av mer sektorisering og spesialisering i både sentralforvaltningen og i tjenester på kommunalt nivå. Dette har sammenheng med ønske om en mer kunnskapsbasert forvaltning og bruk av spesialister i offentlige tjenester. Det er mange gode sider ved denne utviklingen, men det har imidlertid også ført til en silotenking i forvaltningen. Dette har skapt en del utfordringer når det gjelder å få til en helhetlig tilnærming, godt samarbeid og en god samordning. Ulempene forsterkes av at det har vært betydelig oppmerksomhet rundt mål- og resultatstyring i tjenesteytingen over tid. Dette har blant annet ført til at hver sektor bruker sine ressurser på egne ansvarsområder og kjerneoppgaver.

Myndighetene har gjennom en rekke strategi-, tiltaks- og handlingsplaner fremmet viktigheten av godt samarbeid og samordning i arbeidet med vold og overgrep mot barn. Regjeringen peker på flere utfordringer knyttet til dette i Prop. 12 S (2016–2017) Opptrappingsplan mot vold og overgrep (2017–2021), slik som at det er mangel på gode og formaliserte samarbeidsrutiner, at reglene for taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett er for kompliserte og at tjenestetilbudet er for fragmentert. For å løse disse utfordringene nevner regjeringen flere konkrete tiltak, slik som et treårig prosjekt om samarbeid mellom familieverntjenesten og helsestasjon, og etablering av felles rutiner for samarbeid mellom politi- og barnevern/barnevernvakt ved utrykning i saker om vold i nære relasjoner. Regjeringen fremholder også en rekke mer overordnede mål, slik som å bidra til systematisk samarbeid mellom tjenester, for eksempel gjennom konsultasjonsteam og å sørge for at de regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS-ene) i større grad kan bidra til bedre lokalt og regionalt samarbeid og samordning av voldsarbeidet.119 Temaet samarbeid og samordning omtales også i Retten til å bestemme over eget liv. Handlingsplan mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse (2017–2020). Her peker regjeringen på at RVTS-ene skal få en større rolle i å bidra til å styrke lokalt og regionalt samarbeid og samordning av arbeid mot vold, også om temaene negativ sosial kontroll, tvangsekteskap, æresrelatert vold og kjønnslemlestelse.120

8.3 Samarbeid og samordning på departements- og direktoratsnivå

8.3.1 Dagens situasjon

For at ansatte i tjenester både kommunalt og statlig skal kunne gi best mulig hjelp til barn og unge er de nødt til å få gode, konsistente og sammenhengende styringssignaler fra sentrale myndigheter. Det er en kjent problemstilling at det er utfordringer med samarbeid og samordning om gjenstridige problemer også mellom departementene. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har gjort en bred kartlegging av disse utfordringene som ble publisert i rapporten Mot alle odds? Veier til samordning i norsk forvaltning (2014). Rapporten peker blant annet på at forvaltningen fremstår som oppsplittet, og at innføringen av mål- og resultatstyring i 1980- og 1990-årene førte til økt oppmerksomhet på forbedring innen det enkelte organ, fremfor mellom organer. Videre skriver Difi at forvaltningen grunnleggende er organisert med sterke sektor- eller fagdepartementer med relativt svake samordningsdepartementer.121 Dette kan bidra til å svekke motivasjonen for oppgaveløsning på tvers. Riksrevisjonen har også kritisert forvaltningen for manglende samordning og peker på at dersom hvert departement kun konsentrerer sine ressurser om egne ansvarsområder og kjerneoppgaver, blir innsatsen på områder som er i grenseland mellom sektorer og områder nedprioritert.122

Arbeid mot vold og seksuelle overgrep mot barn, og generelt med utsatte barn og unge, er et eksempel på et område som berører mange departementer og underliggende etater. Barne- og likestillingsdepartementet (BLD), Justis- og beredskapsdepartementet (JD), Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) og Kunnskapsdepartementet (KD) er de fire hovedaktørene som har viktige virkemidler hver for seg i arbeidet mot vold og seksuelle overgrep mot barn. Dette temaet berører også mange andre departementer. BLD har et overordnet ansvar for områdene familie og samliv, barn og unges oppvekst og levekår og barnevern123. BLD koordinerer også regjeringens innsats for å bekjempe vold og seksuelle overgrep mot barn og ungdom.124 Departementet har et samordningsansvar for flere viktige områder som også gjelder andre departement, og en god samordning er avgjørende for å sikre barns beste. Mange av virkemidlene for å sikre at barn får en trygg oppvekst ligger hos andre departementer, og det er et problem at det ikke er definert hva slags rolle og virkemidler samordningsdepartementet har. Det har vært samarbeid mellom mange departementer de siste årene om å lage gode handlings- og tiltaksplaner, men det kan være utfordrende dersom barns beste møter ulik prioritering i forskjellige departementer med viktige virkemidler.

Utfordringer som gjelder departementene, gjelder også for de underliggende etatene. Enkelte direktorater har ansvar for tiltak fra flere handlings- og tiltaksplaner som gjelder samtidig, og bruker mye tid på rapportering på tiltak som går over i hverandre og som kunne ha vært bedre koordinert fra departementenes side. Det har de siste årene blitt tatt grep for å sikre bedre koordinering av tiltak og samarbeid mellom direktoratene. Eksempelvis har Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Helsedirektoratet fått flere felles oppdrag, blant annet om å sikre at barn som har behov for tjenester både fra barneverntjenesten og fra det psykiske helsevernet, får god og helhetlig oppfølging. Som del av dette samarbeidet ble det i 2016 utgitt et felles rundskriv om samarbeid mellom barnevern og psykisk helsevern for barn og unge. Verdien av godt samarbeid og forventingen om samordning fremheves i tildelingsbrevet til Bufdir for 2017.125 Det er imidlertid forskjeller i hvilken grad dette forventes av andre direktorater.

Et annet eksempel på samarbeid på direktoratsnivå er 0-24-samarbeidet, som er en femårig tverrsektoriell satsing som involverer flere departementer og direktorater. Utdanningsdirektoratet er gitt prosesslederansvar, og det meste av arbeidet er delegert til direktoratene gjennom et felles oppdragsbrev. Målgruppen er utsatte barn og unge under 24 år, og målet er bedre samhandling mellom, og i, stat og kommune om tiltak for å få flere til å fullføre videregående opplæring. Difi har fått i oppdrag å følge dette arbeidet, og har hittil konkludert at det er et betydelig engasjement fra departementene og direktoratene. Difi trekker imidlertid frem at fordi det ikke finnes en klar og entydig «eier» av politikken for utsatte barn og unge, er det viktig at departementene tar et tydelig ansvar for gode og tidlige avklaringer mot andre pågående prosesser og satsinger på feltet. Slik kan direktoratene få nødvendig kraft og rom til å samarbeide, og for å hindre dobbeltarbeid.126 I opptrappingsplan mot vold og overgrep nevnes det at regjeringen vil vurdere måter å ta innsatsen mot vold mot barn inn i 0-24-samarbeidet på.127 Direktoratene har allerede fått ansvar for mange tiltak i ulike handlings- og tiltaksplaner mot vold, og det er en risiko for at disse kan overlappe både med hverandre og det som foregår i 0-24-samarbeidet.

8.3.2 Utvalgets vurdering

Utvalgets saksgjennomgang viste at de forskjellige etatene og forvaltningsnivåene hadde svært ulik tilnærming til og prioritering av arbeidet med vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. Dette viste seg i saker hvor utsatte barn med ulike typer utfordringer ikke fikk et helhetlig, tverrfaglig tilbud, men møtte fragmenterte tjenester.

Sviktende samordning medførte at barna samtidig måtte forholde seg til enkelttiltak på skolen, i helsevesenet og i den kommunale barneverntjenesten uten at sektorene kommuniserte seg imellom. Noen ganger kjente ikke etatene en gang til hverandres innsats overfor ett og samme barn eller samme familie.

Uten samordning fra departements- og direktoratsnivå blir resultatet en fragmentert forvaltning som svikter de mest utsatte barna som har mange forskjellige utfordringer og behov for tverrfaglig innsats fra mange etater samtidig. Behovet for samordning er presserende dersom man ønsker å unngå slike alvorlige saker som utvalget har gått gjennom.

Utvalget mener at det er behov for å sikre bedre samarbeid og samordning på departements- og direktoratsnivå. Det er viktig å tydeliggjøre hvilke virkemidler og ansvar BLD har i sin rolle som koordinerende/samordnende departement på feltet vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. Dette kan gi departementet større handlingsrom til å gjøre strukturelle grep og mulighet til å holde oppmerksomheten på temaet vold mot barn oppe, både på departements- og direktoratsnivå, og for samfunnet generelt. Oppmerksomheten rundt vold mot barn har vært varierende alt etter hvilke saker som kommer opp i media, og temaet er for viktig til at det kan være tilfeldig når det kommer på dagsorden.

Ved å tydeliggjøre og klargjøre BLDs koordinerende/samordnende rolle i dette arbeidet, kan man sikre en mer helhetlig tenkning rundt planer og tiltak på feltet. Det kan være en mulighet å gi BLD ansvar for koordinering av innhold i tildelingsbrevene til direktoratene som omhandler vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. Det er mye god vilje hos myndighetene på feltet vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn, noe de mange handlings-, tiltaks- og strategiplanene om temaet viser. Det er imidlertid nærliggende for utvalget å bemerke at det ikke alltid er like stor vilje til å forankre store endringer i systemene, og at gjennomføringsevnen ikke alltid er like god. Enkelte forslag til tiltak og midler gis for en periode, og kan falle bort etter hvert. Mange av tiltakene er små og har ikke et systemperspektiv. Vold mot barn er et samfunnsfenomen som også krever et langsiktig perspektiv og samordnet, planmessig og strategisk tilnærming. Handlingsplaner angir ikke en nødvendig retning i politikken men bærer heller preg av å være «lappetepper».128

En annen måte å fremme samordning på politikkområdet og sikre at temaet jevnlig kommer på dagsorden, er at regjeringen med jevne mellomrom, for eksempel hvert fjerde år, legger frem en stortingsmelding om, vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. En stortingsmelding vil gjerne beskrive omfanget av problemet og beskrive status i arbeidet som gjøres på feltet. En melding vil også analysere og beskrive hvilke utfordringer som foreligger, og hvilke tiltak som bør settes i verk.

En slik ordning involverer Stortinget i debatten og fremmer kontinuitet, langsiktighet og en mer omforent politisk plan for arbeidet mot vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Det vil også sikre mer samarbeid og koordinering mellom departementene og på direktoratsnivå. Vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn er et alvorlig tema med store konsekvenser for de som utsettes for det, og for samfunnet generelt. Det kan derfor forsvares at problemstillingen får en spesiell behandling. I tillegg er dette en problemstilling som krever stor oppmerksomhet og samordning fra mange ulike sektorer. Det kan derfor være behov for å bruke jevnlige stortingsmeldinger som virkemiddel for samordning og for å sikre at man holder oversikt over utviklingen når det gjelder omfanget av vold, hva som gjøres, og hvilke utfordringer som foreligger.

Videre mener utvalget at det bør utvikles felles mål og indikatorer for arbeidet med vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn i hver sektor, samt mål for tverrfaglig samarbeid. Dette henger sammen med utvalgets forslag om å i større grad synliggjøre barns beste som et viktig felles prinsipp for tjenestene, jf. kapittel 13.4. Anbefalingen må ses i sammenheng med at regjeringen har varslet at de ønsker å utarbeide indikatorer for vold og overgrep som kan brukes i kommunene for å følge med på utviklingen og sette i verk forebyggende tiltak.129 Utarbeidelsen av felles mål og indikatorer innenfor hver sektor kan være en samordnende mekanisme da selve utviklingen vil måtte gjøres i samarbeid mellom tjenestene. Det vil også kunne føre til økt bevissthet om tematikken ute i tjenestene. Slike mål og indikatorer vil kunne brukes når det skal fremmes en stortingsmelding om temaet, samt at det vil kunne bidra til bedre registerdata og statistikk på feltet. Flere kommuner har i dag utviklet kvalitetsindikatorer innen andre felt som grunnskoleopplæring, pleie og omsorg og barnehager. Nasjonale mål og indikatorer per sektor kan også tilpasses lokale forhold. Et eksempel finnes i tildelingsbrevet til Helsedirektoratet for 2017, der et langsiktig mål er å øke kunnskapen og kompetansen om psykiske problemer, rusmiddelproblemer og avhengighet, samt volds- og overgrepsproblematikk og omsorgssvikt. En av styringsparameterne er antallet bekymringsmeldinger fra helsepersonell etter helsepersonelloven130 til barnevern.131

8.4 Om samarbeid og samordning av tjenester til utsatte barn og unge

8.4.1 Dagens situasjon

På bakgrunn av saksgjennomgangen ser utvalget at det er behov for at kommunene i større grad tar ansvar for at barn og unge får gode oppvekstsvilkår og for å forebygge psykiske og sosiale problemer. 132 Kommunenes ansvar for samarbeid og/eller samordning mellom tjenester følger av flere lovverk, slik som barnevernloven133 og krisesenterloven134. Mange tjenester er i dag lovpålagt å samarbeide gjennom blant annet barnevernloven, helse- og omsorgstjenesteloven135 og spesialisthelsetjenesteloven136, men lovverket sier ikke noe om hvordan dette samarbeidet skal foregå.137

En del kommuner har samlokalisert helsestasjon, inkludert svangerskapsomsorgen, åpen barnehage, PPT-tjenesten og helt eller delvis den kommunale barneverntjenesten i det som kalles Familiens eller Barnas Hus.138 Mange kommuner har også etablert tverrfaglige team, kompetanseteam eller samarbeidsgrupper. Andre kommuner har etablert faste møtepunkter og arenaer for samarbeid for ledelsen i kommunen, der enhetsledere for oppvekstfeltet møtes regelmessig med mål om å forankre strategi og tiltak for forebyggende arbeid både politisk og administrativt.139 Møtepunkter for ansatte i kommunen gjennom felles kompetanseheving og kurs kan også styrke samarbeidet i tjenestene, og et eksempel på dette er opplæringsprogrammet Tidlig inn hvor et av delmålene er å skape bedre samordning i tjenestene som møter gravide, småbarnsforeldre og deres barn. Programmet ble evaluert i 2016, og evalueringen viste at det viktigste utfallet av opplæringen har vært at tjenestene får bedre forståelse for hverandres kompetanse og ansvarsområder.140 Videre kan samarbeidsavtaler, som ofte inngås mellom kommunene og regionale helseforetak, bidra til å sikre et mer helhetlig tilbud til pasientene. Det er også gitt klare føringer fra sentralt hold om at det bør inngås forpliktende samarbeidsavtaler mellom de regionale helseforetakene og samarbeidspartnere som Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) og kommunene.141 Lokale samhandlingsrutiner mellom to eller flere tjenester, slik som politi og barnevern, kan også bidra til at ansatte i begge tjenestene har en klar oppfatning av hvordan dette samarbeidet skal foregå og hvem som har ansvar for hva, i tillegg til at den kan sikre kunnskap om hverandre og gjensidig respekt.142

Til tross for mange gode eksempler er det fortsatt mange utfordringer knyttet til samarbeid og samordning. Dette kan handle om ulike profesjonskulturer, lite kunnskap om hverandre, urealistiske forventninger, uenighet om mål, utfordringer knyttet til å dele informasjon på tvers, begrensede tilbakemeldinger, høy gjennomtrekk, begrensede ressurser, uoversiktlige og manglende rutiner og svak prioritering av spørsmålet i ledelsen.143 En evaluering av kommuneprosjektet Sammen for barn og unge – bedre samordning av tjenester til barn og unge viste at alle kommunene i starten av prosjektet opplevde å ha for liten tid til samarbeid. Selv om de hadde etablert rutiner for faste samarbeidsmøter, slet de med å gjøre møtene meningsfulle og konstruktive. Det var i tillegg misnøye med hvordan taushetsplikten ble praktisert, og at det var manglende kunnskap om og forståelse av hverandres arbeidsområder, ansvar og rolle. Det var også utfordrende å få forankret samhandlingsrutiner hos alle ansatte, og det var behov for at ledelsen la mer til rette for samarbeid.144 I KS-prosjektet Trygg oppvekst – helhetlig organisering av tjenester for barn og unge ble det undersøkt hva som var typisk for kommuner som ga gode og effektive tjenester til utsatte barn og unge.145 Forskerne fant at tidsressurser og kapasitet var det største hinderet, deretter mangel på kunnskap om hverandre, mangel på informasjonsflyt, ledelsens syn på samhandling, mangel på felles etablerte møtearenaer og personalets forståelse av taushetsplikten. I et prosjekt om samarbeid mellom barneverntjenesten og instanser som skole og barnehage vektlegges også manglende ressurser, tid og ulik forståelse av taushetsplikten, men også at mange følte at terskelen for å ta kontakt ble høy dersom de ikke hadde et navn eller et ansikt på noen i barneverntjenesten å forholde seg til.146

Forutsetninger for å sikre samarbeid og samordning kan være god arbeidsfordeling og forventningsavklaring overfor de ulike tjenestene, felles rutiner for samarbeid som er kjent i alle tjenestene og god nok tid og ressurser. Viktige suksessfaktorer er god kjennskap til hverandre, både om hverandres arbeidsbetingelser og om de andre tjenestenes rammeverk. Felles opplæringstiltak og lignende der flere tjenester deltar samtidig, verdsettes ofte høyt, og det finnes mulighet for at kommuner kan få bistand til å gjennomføre kurs som handler om arbeid med vold og overgrep mot barn som er innrettet for at flere tjenester skal kunne delta.147 Det er nødvendig at ledelsen av tjenester legger vekt på samarbeid og legger til rette for dette. Ansatte må motiveres og følges opp, også i samarbeidet om konkrete saker.

Disse forutsetningene for å sikre samarbeid og samordning, ble også nevnt under intervjuer med personer som hadde vært involvert i sakene utvalget gjennomgikk. Flere tjenestepersoner trakk blant annet frem at det kunne være utfordrende å få enkelte tjenester med på samarbeidsmøter, enten fordi de ikke har tid til å delta eller fordi arbeid som ikke er direkte relatert til klinisk arbeid ikke blir kompensert for. Det gjaldt spesielt fastleger, men også andre slik som ansatte i psykisk helsevern som har fått et økende krav til antall pasienter hver dag eller uke. Ifølge normaltariffen for fastleger 2016–2017 skal det gis møtegodtgjørelse for deltakelse i samarbeidsmøter med helse- og/eller sosialfaglig personell om enkeltpasienter, men dette gjelder ikke for fast oppsatte samarbeidsmøter dersom disse ikke handler om samarbeid om konkrete pasienter.148 Oppfatningen av at fastleger kan være lite tilgjengelige og har lav deltakelse på samarbeidsmøter er gjenkjennbar fra annen forskning om hjelp til personer som er utsatt for vold.149

Manglende informasjonsdeling i konkrete saker kan være et problem for samarbeid og samordning. Det har flere ganger blitt pekt på at regler for taushetsplikt kan utgjøre en begrensende faktor for samarbeid.150 Informasjonsflyt i konkrete saker som en barriere for samarbeid og samordning har blitt nevnt i flere nyere rapporter og evalueringer om samarbeid og samordning i tjenester til utsatte barn og unge.151 Flere av informantene fra sakene ga uttrykk for at de hadde vært usikre på hva slags informasjon de kunne dele eller be om fra andre tjenester. Flatø-utvalget peker i NOU 2009: 22 Det du gjør, gjør det helt –Bedre samordning av tjenester til utsatte barn og unge på at det kan synes som om regelverket i for stor grad tolkes som innskrenkende, og at dette kan skyldes at de som til daglig forvalter reglene er tjenestepersoner uten juridisk kompetanse.152 Veldferdsforskningsinstituttet NOVAs utredning om regelkunnskap og praksis om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt fant imidlertid at taushetspliktsreglene ikke oppleves som hinder for samarbeid i praksis, men at unntakshjemler er lite kjent.153

Flatø-utvalget påpekte at barn og unge kan oppleve å bli skjøvet fra tjeneste til tjeneste uten at noen tar ansvar, og at hjelpen ikke er tilstrekkelig koordinert. Utvalget foreslo en rekke tiltak for å bøte på dette, slik som at alle mottakere av individuell plan skal ha rett til en personlig koordinator, felles institusjoner for barnevern og psykisk helse og at det skulle sette i gang en samlet gjennomgang av rettsoppfatninger og praksis for taushetsplikt og opplysningsplikt i fagmiljøene som jobber med barn og unge.154 Også andre offentlige utredninger har sett på utfordringer for samhandling i kommunale tjenester, men ikke spesifikt på barn.155

I et tilsyn med tjenester til utsatte barn i 2009 avdekket Statens helsetilsyn stor svikt i samhandlingen hos 60 av 114 kommuner. I to tredjedeler av kommunene var det en stor risiko for at utsatte barn og unge ikke ble fanget opp tidlig nok, og Statens helsetilsyn mente at denne risikoen hang sammen med forhold som manglende kjennskap til taushetspliktbestemmelsene, manglende ledelse på kommunalt nivå, at tjenestene har lite kjennskap til hverandre, og at helse- og sosialtjenesten melder for sent til barneverntjenesten. Tilsynet fant imidlertid også gode eksempler på velfungerende samarbeid, slik som regelmessige samarbeidsmøter, bruk av ansvarsgrupper og aktiv rapportering til et ledernivå med ansvar for tjenestene.156

Kommunale eller interkommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner har blitt utviklet i en del kommuner. RVTS-ene skal bistå kommunene i arbeidet med utvikling av handlingsplanene, og Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) har utviklet en nettbasert veileder for å hjelpe kommunene i utviklingen av planene. I regjeringens opptrappingsplan mot vold og overgrep nevnes det at kommunenes nytte av NKVTS' veileder for utvikling av kommunale handlingsplaner skal evalueres, og på bakgrunn av dette skal behovet for å utvikle en ny veileder vurderes.157 Kommunene er imidlertid ikke pålagt å utarbeide kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner, og ifølge regjeringens opptrappingsplan mot vold og overgrep er det kun et mindretall kommuner som har slike planer.158 Det er heller ikke gjort en systematisk evaluering av hvilken nytte og effekt slike planer har for tjenestene eller brukerne i kommunene.

SINTEF har utarbeidet en oversikt over hvor mange kommuner som hadde en handlingsplan mot vold i nære relasjoner ved inngangen til 2014 og våren 2015. I 2015 var det 135 kommuner som oppga at de hadde en plan, noe som var en økning fra 87 året før.159 Det var flest planer i større kommuner både i 2014 og 2015, noe en intervjuundersøkelse fra velferdsforskningsinstituttet NOVA om vern av risikoutsatte også viste. NOVA fant at om lag halvparten av de 100 kommunene de henvendte seg til, hadde en handlingsplan mot vold i nære relasjoner, og at det varierte hvilke grupper handlingsplanene omfatter. De fleste oppga at deres handlingsplaner var generelle, men mange la særskilt vekt på barn og unge.160

8.4.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at saksgjennomgangen og det øvrige vurderingsgrunnlaget viser at det er behov for at kommunene i større grad sikrer samarbeid og samordning mellom tjenestene som er rettet mot barn og unge. Det er i dag i liten grad spesifikke krav til organisering og gjennomføring av samarbeid i og mellom tjenester rettet mot utsatte barn og unge, og kommunene løser dette på ulike måter. Selv om en del kommuner har en overordnet strategi for arbeidet med utsatte med barn og unge, og/eller en kommunal handlingsplan mot vold i nære relasjoner, er det mange som ikke har utviklet denne typen strategier og planer.161 Strategi- og handlingsplaner kan bidra til å synliggjøre kommunens tjenestetilbud til utsatte grupper og kan være et nyttig verktøy for å utvikle tjenestene videre, men det er uvisst hva slags effekt og virkning disse planene har for barn og unge i kommunene.

Selv om mange kommuner bruker ulike modeller og virkemidler for å sikre god samordning i tjenestene til utsatte barn og unge, kan det tyde på at det er for store forskjeller i kvaliteten på samarbeidet, og at kommunene i ulik grad tar sin samordningsrolle på alvor. Etter utvalgets vurdering synes det å være et behov for å ta mer strukturelle grep for å sikre gode grunnlag for samarbeid og samordning i kommunenes arbeid med vold og overgrep mot barn.

Utvalget mener at det i tjenestene bør finnes rutiner for faste møter og arenaer for utveksling av kompetanse og kunnskap. Enkeltsakene utvalget gikk gjennom, viste eksempler på mangel på slike rutiner. Gjennom å lage rutiner, enten skriftlige eller mer uformelle, bidrar man til at samhandlingskompetansen øker og man får mulighet til å avklare eventuelle uenigheter eller misforståelser om hverandres roller, ansvar og lignende. Det bør være et ledelsesansvar å sikre dette. Av hensyn til rettsikkerheten til involverte parter må det være åpenhet og dokumentasjon om det tverrfaglige samarbeidet.

Utvalget anbefaler videre at det utvikles kompensasjonsordninger som sikrer deltakelse for fastleger i samarbeidsmøter av allmenn karakter.

Kommunale handlingsplaner mot vold og overgrep kan virke som et godt virkemiddel for å sikre en målrettet innsats på lokalt plan. Slike planer vil kunne synliggjøre temaet i kommunen, kartlegge hva kommunen har av tilbud og arbeid på området, og avdekke behov for nye tiltak som bør sette i verk og avklare hvem som har ansvar for de ulike oppgavene. Utarbeidelsen av en kommunal handlingsplan kan også bidra til mer samarbeid mellom ulike etater i kommunene, både i arbeidet med planen og i oppfølgingen. Utvalget mener videre at det er behov for å evaluere ordningen med kommunale handlingsplaner mot vold og overgrep. En slik evaluering bør inneholde en kartlegging av hvorvidt og på hvilken måte kommunene inkluderer arbeid med vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn i planen. Videre bør det kartlegges og evalueres hva slags nytte tjenestene har av kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner. En slik evaluering kan bidra til bedre målretting av utarbeidelsen av slike planer.

8.5 Bruk av individuelle planer

8.5.1 Dagens situasjon

Individuelle planer kan bidra til å gi et helhetlig tjenestetilbud tilpasset det enkelte barns behov, og sikre samarbeid mellom tjenester. Plikten til å initiere og utarbeide en individuell plan foreligger i en rekke lover, slik som barnevernloven, helse- og omsorgstjenesteloven, psykisk helsevernloven og spesialisthelsetjenesteloven. Individuell plan omtales også i pasient- og brukerrettighetsloven og i opplæringsloven.162 Felles er at det skal opprettes en individuell plan for personer som har behov for langvarige og koordinerte tjenester, når dette er nødvendig for å skape et helhetlig tilbud for den det gjelder, og når den det gjelder trenger tiltak fra flere tjenester. Som regel inneholder lovbestemmelsene også pålegg om samarbeid med andre tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig tilbud for den planen gjelder. For eksempel skal barneverntjenesten, jf. barnevernloven § 3-2 a første ledd, samarbeide om planen med instanser barnet mottar tiltak fra. Det er imidlertid få sektorer som er forpliktet til å delta i utarbeidelse av individuelle planer etter andre sektorers lovverk.

På noen områder er det også lovregulert hvem som skal ha ansvar for å koordinere oppfølging av den individuelle planen. Dersom en pasient eller bruker har behov for tilbud både etter helse- og omsorgstjenesteloven og etter spesialisthelsetjenesteloven, skal kommunen sørge for at det blir utarbeidet en individuell plan og at planarbeidet koordineres.163 Kommunen skal også tilby koordinator for pasienter og brukere med behov for langvarige og koordinerte tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven, jf. § 7-2. Den som koordinerer den individuelle plan bør sikre at barnet selv får delta i utarbeidelsen av sin individuelle plan, men det foreligger begrenset kunnskap om hvorvidt og i hvilken grad dette sikres.

Utvalget så i saksgjennomgangen eksempler på saker der individuell plan ikke var brukt. Det kan tyde på at det er flere tjenester som syntes det er utfordrende å bruke dette som et godt verktøy i arbeidet. Mange kommuner har lite erfaring med å utvikle slike planer, og det kan være vanskelig å involvere alle aktuelle tjenester.164

8.5.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at det er behov for å gjennomgå regelverket for utarbeidelse av individuell plan med sikte på å få økt bruk av dette, da det kan være et godt virkemiddel for å sikre samarbeid også i saker der barn kan være utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt.

Det er flere forhold som kan virke uklare i dagens regelverk om individuell plan. Blant annet skaper det forvirring at ordlyden i regelverket som regulerer individuell plan for de ulike sektorene er sprikende. Dette gjelder også planens juridiske status og hvor forpliktende planens innhold er overfor tjenestene som deltar i utarbeidelsen. Videre er det få tjenester som er forpliktet til å delta i utarbeidelse av andre sektorers individuelle plan, med unntak av skolen som pålegges en slik plikt gjennom opplæringslovens § 15-5. Det kan derfor være utfordrende å forplikte tjenestene til å delta i utarbeidelsen og til å sikre at de følger opp med sine virkemidler og tiltak. Forankringen av individuell plan i flere lovverk kan også føre til at et barn kan ha flere individuelle planer som ikke er koordinert, og der tiltakene kan gå over i hverandre. Utvalget anbefaler derfor en gjennomgang av lovbestemmelser om individuelle planer i ulike lovverk for å sikre at disse fremmer samordning i tjenestene for barns beste.

8.6 Regionale tverretatlige innsatsteam

8.6.1 Dagens situasjon

En måte å støtte opp under de kommunale tjenestene på kan være å opprette regionale tverrfaglige innsatsteam som kan bistå kommunene i kompliserte saker. Det har tidligere vært forsøkt en lignende ordning med fagteam for barneverntjenesten på regionalt nivå. Dette skjedde etter at staten i 2004 overtok ansvaret fra fylkeskommunen for andrelinjetjenester i barne- og familievernet. Det ble opprettet 26 slike regionale team i 2004.165 Fagteamene skulle ha høy kompetanse og være tverrfaglig sammensatt, med en hovedoppgave i å bistå kommunene i sitt opptaksområde med plassering på kommunens anmodning. De skulle også tilby kommunene faglig bistand i kompliserte saker, bidra i det forebyggende barnevernarbeidet og sikre fremdrift i saker med langtidstiltak. Teamene skulle også ha en samordnende rolle med interne og eksterne instanser.

En evaluering av ordningen fra 2008 viste blant annet at det var spredte meninger om hvorvidt teamene hadde den nødvendige faglige kompetansen for å bistå kommunene, og at kommunene var misfornøyde med at det ikke fantes en fast kontaktperson i teamet med barnevernfaglig bakgrunn.166 Det var imidlertid mange kommuner som ofte involverte teamene i kompliserte saker, og som var fornøyd med å kunne benytte dette tilbudet i arbeidet frem til vedtak i en sak. Rambølls evaluering av ordningen fant at fagteamene kompenserte for mangler i den kommunale barneverntjenesten og at dette bidro til å utjevne forskjeller når det gjelder kompetanse og ressurstilgang. Fagteamenes ansvar både for å fungere som veileder og for å realisere statlige føringer for styring av barneverntjenesten, ble imidlertid beskrevet som utfordrende både av kommunalt ansatte og av fagteam. Teamenes samordningsrolle var det også delte oppfatninger om. Evalueringen trekker frem viktigheten av å få på plass gode samarbeidsavtaler og rolleavklaringer.167 I 2010 utga Bufdir en veileder for fagteamene for å sikre enhetlig praksis, men teamene ble i 2015 omstilt til regionale inntaksenheter. Regjeringen har imidlertid varslet at det i løpet av 2017 skal etableres et tilbud om veiledningsbistand til kommuner med høy risiko for svikt i tjenestetilbudet:

Veiledningen skal skje i form av egne veiledningsteam. Disse etableres etter modell for veiledningskorpset innenfor skolesektoren. Formålet med veiledningen er å få på plass systemer og arbeidsformer som møter utfordringene tjenestene står overfor. Bufdir er gitt i oppgave å etablere veiledningsteamene og vurdere den nærmere innrettingen av tilbudet. Det innebærer også å vurdere tilbudet i sammenheng med fylkesmannens arbeid overfor kommunene. Veiledningsteamene skal tilby bistand utover den oppfølgingen som fylkesmannen kan tilby. Fylkesmannen vil gjennom sitt arbeid kunne identifisere kommuner som vil trenge særskilt oppfølging, men det kan også legges til rette for at kommuner selv kan etterspørre bistand. Tilbudet vil være frivillig, men kommuner som ønsker bistand må forplikte seg til å samarbeide om og sette av tid til utviklingsarbeid.168

8.6.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at det bør vurderes om det er hensiktsmessig å opprette regionale tverretatlige innsatsteam med spesialkompetanse innenfor vold og seksuelle overgrep som kommunene kan benytte seg av i kompliserte saker. Utvalget har sett at det i mange saker kan være et behov for spesialisert kompetanse for å kunne avdekke og forhindre vold og seksuelle overgrep. Utvalget har gjennom sakene avdekket dårlig kvalitet i tjenestenes arbeid med barn og unge som er utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Regionale innsatsteam bør kunne gi faglige råd og veiledning til for eksempel barneverntjenesten uten å påta seg ansvaret i enkeltsaker. Teamene må imidlertid ha tilgang til de sakene de skal gi råd og veiledning i.

Det er en forutsetning at teamets rolle og ansvar er klargjort. Utvalget anbefaler å endre regelverket slik at den enkelte kommunes barneverntjeneste kan beslutte at teamet får tilgang til opplysninger i den saken teamet skal bistå kommunen med. Teamets fremste virkemiddel vil være tilgangen til spesialkompetanse som kan bidra til høy kvalitet og effektivitet i prosessene for å avdekke og forhindre vold og seksuelle overgrep mot barn. Teamene bør være tverrfaglige med betydelig erfaring fra praksisfeltet. Teamenes erfaring fra arbeidet bør oppsummeres og formidles systematisk til relevante tjenester og yrkesutøvere, for eksempel i samarbeid med regionale kompetansemiljøer om vold mot barn slik utvalget foreslår i kapittel 7.13. Relevant kunnskap fra miljøene bør også tilflyte teamene. Det er viktig at teamene er smidige i samspillet med tjenestene og ikke oppleves som for byråkratiske og tungvinte. Utvalget har ikke kunnet utrede hvor disse teamene bør være forankret, men ser flere muligheter for dette regionalt gjennom Bufetat, i de statlige barnehusene, eller ved en ny organisering av kunnskaps- og kompetansearbeidet om vold, overgrep og omsorgssvikt mot barn jf. kapittel 7.13. Teamenes forhold til fylkesmennene må avklares.

8.7 Statens barnehus

8.7.1 Dagens situasjon

Statens barnehus i Norge er etablert for å sikre at barn og andre særlig sårbare grupper som kan ha vært utsatt for vold og seksuelle overgrep, gis et godt og helhetlig tilbud som er samlokalisert på ett sted i forbindelse med etterforskningen. Det har vært en betydelig satsing på barnehus de siste årene, både med hensyn til kapasitet og kvalitet. Per 2017 er det 11 barnehus i Norge, og det gjøres rundt 5000 tilrettelagte avhør og dommeravhør i året. De fleste avhørene gjennomføres med barn i alderen seks til 15 år, og det gjøres flest avhør om seksuelle overgrep.169

Barnehusene skal minske belastningene for den utsatte og skal bidra til at barna og deres omsorgspersoner blir møtt med høy barnefaglig kompetanse i trygge og skånsomme omgivelser. På barnehusene gjennomføres det tilrettelagte avhør, medisinske undersøkelser og rådgivning. Gjennom at alle involverte fagfolk samles på ett sted, slipper barnet å fortelle sin historie gjentatte ganger på ulike steder. I forkant av tilrettelagte avhør skal det gjennomføres samrådsmøter for å sikre kvaliteten i forberedelsene av det som skal skje på avhørsdagen. Gjensidig utveksling av informasjon har til hensikt å gjøre det tilrettelagte avhøret og situasjonen for barnet best mulig.

Rettsmedisinske undersøkelser står sentralt i det som tilbys i barnehusene. Barnehusene gir gode rammer for tverrfaglig utredning og oppfølging av barn og familie, og fremmer på denne måten samhandling i komplekse saker. Ved rettsmedisinske undersøkelser blir barna undersøkt av legespesialist og sykepleier og ivaretas av barnehusets personale før og etter undersøkelsen. Legen som gjør undersøkelsen, er knyttet til barnehusets aktuelle helseforetak og er enten spesialist i barnesykdommer, eller er under utdanning til dette.

Barnehusene har også et ansvar for kartlegging, behandling og oppfølging av de som har vært til tilrettelagt avhør. Som en hovedregel får alle barn og voksne med utviklingshemming tilbud om en vurderingssamtale i etterkant av avhøret, og behovet for både akutt hjelp og videre oppfølging planlegges.

Barnehusene henviser normalt barn som vurderes som behandlingstrengende til spesialisthelsetjenesten, men har mulighet til å gi behandling og oppfølging til de som har hjelpebehov, og som av ulike årsaker ikke kan nyttiggjøre seg det ordinære hjelpetilbudet. Man vurderer omsorgsgivers evne til å støtte barnet og gir råd og veiledning om hvordan barn og omsorgspersoner bør forholde seg i etterkant av avhøret. Mange barn vil ikke ha et symptomuttrykk som tilsier at de får et tilbud i spesialisthelsetjenesten. Her utgjør tilbudet på barnehusene en viktig forskjell som bidrar til å forebygge utsatthet og potensielle fremtidige psykiske helseplager.

Barn som utsettes for vold og seksuelle overgrep har vesentlig risiko for utvikling av posttraumatisk stresslidelse (PTSD), depresjon, angst, atferdsvansker og selvskadende atferd. Ved barnehusene blir volds- og overgrepsutsatte barn systematisk kartlagt for vansker, plager og traumesymptomer, og barnehusene bidrar til å etablere en sammenhengende behandlingskjede. Etter hvert som antallet saker med tilrettelagte avhør av barn har økt vesentlig, har barnehusene fått problemer med å klare å gi den oppfølgingen som er ønskelig.170

Flere barnehus har også bistått politiet med gjennomføring av avhør av unge med problematisk eller skadelig seksuell atferd, selv om dette ikke er i barnehusenes mandat per i dag. Barnehusene har gitt uttrykk for at dette er en gruppe de ønsker å gi et tilbud til. Barneombudet har uttrykt bekymring for rettsikkerheten til unge som avhøres av politiet, og ombudet mener at også disse burde få tilbud om tilrettelagt avhør på barnehusene.171 Kartlegging og oppfølging av unge med problematisk eller skadelig seksuell atferd kan være avgjørende for at disse får riktig oppfølging av andre som barneverntjeneste og rettsapparat. Å tilby behandling til barn og unge som begår seksuelle overgrep, er viktig for å hindre at nye barn blir utsatt. I dag er behandlingstilbudet til unge med problematisk eller skadelig seksuell atferd fragmentert og ikke likeverdig over hele landet.172

Barnehusene er med på å øke oppmerksomheten på tverretatlig samarbeid om vold og seksuelle overgrep mot barn på lokalt og sentralt nivå. Det kom i desember 2016 for første gang nasjonale retningslinjer for barnehusene, hvor barnehusene rolle i koordinering av tverrfaglig og tverretatlig samhandling forsterkes:

Statens barnehus skal koordinere involverte aktører, både før, under og etter avhør. Barnehuset skal utvikle samarbeid til beste for særlig sårbare fornærmede og vitner, samt gi veiledning og formidle kunnskap til samarbeidspartnere og hjelpeapparatet innenfor sitt særskilte kompetanseområde.173

I retningslinjer for barnehusene står det også at barnehusene skal ha samarbeidsavtaler som tydeliggjør samhandlingsrutiner med lokale samarbeidspartnere.

Da barnehusene ble opprettet ble det understreket at hovedvekten ikke skulle ligge på strafferettsporet, men på det å beskytte volds- og overgrepsutsatte barn. Hensynet til barnets beste og rettssikkerheten for de involverte er derfor to viktige prinsipper i mandatet til barnehusene. Saker som kommer til barnehusene, er ofte sammensatte og komplekse og krever bidrag fra flere offentlige tjenester som er tuftet på ulike tradisjoner og lovverk. En sentral oppgave for barnehusene er derfor å samordne aktørene i de ulike tjenestene for å gi målgruppen et best mulig målrettet og systematisk tilbud. I tillegg skal barnehusene påpeke systemfeil og mangler i tilbudet og samhandlingen mellom de forskjellige aktørene. Ved siden av foredrags- og undervisningsvirksomhet bidrar barnehusene både med anonyme og åpne konsultasjoner til ulike instanser i tjenesteapparatet. Bruk av konsultasjonsteam ved enkelte av barnehusene er også et vesentlig bidrag til å utvikle og systematisere det tverrfaglige samarbeidet.

Barnehusene ble evaluert av NOVA i 2012. Evalueringen viste at det er mye ved de norske barnehusene som fungerer godt, og barnehusene har et godt omdømme også utenfor Norge. Blant annet mente NOVA at ordningen hadde medført større grad av samordning både mellom aktørene på den strafferettslige siden og aktørene på den behandlingsmessige siden. Videre er økt kompetanse i hjelpeapparatet og økt bevissthet i befolkningen andre sannsynlige effekter av barnehusene. Forskerne pekte samtidig på to utviklingstrekk som kunne ha en negativ innvirkning på ordningen: misforhold mellom saksmengde og personalressurser, og utviklingen av særegne arbeidsmåter og rutiner ved de enkelte barnehusene.174

Blant barnehuslederne er det en oppfatning av at organiseringen innen justissektoren har vært riktig, selv om den overordnede styringen tidvis har vært mangelfull. Etter hvert som omfanget av saker har økt kraftig i Norge, har mangelen på lovverk rundt barnehusenes virksomhet gjort barnehusene sårbare for påvirkning fra instanser som selv er presset på måloppnåelse og drift innen dette fagfeltet. Dette kommer blant annet til syne i spørsmålet om hvor mye behandling/oppfølging barnehusene skal kunne gi. Statens barnehus skal ivareta hele bildet, men har i tråd med sitt mandat hittil lagt størst vekt på politiets tidsbruk i sakene. Dette har ført til at barnehusene tidvis selv har blitt så presset på tid at de reduseres til avhørsfabrikker, ute av stand til å gi et helhetlig tilbud.

En problemstilling som er nærliggende barnehusenes arbeid er lang saksbehandlingstid i politiet for saker som omhandler barn som har blitt utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt og som omhandler vold i nære relasjoner. Utvalget så i saksgjennomgangen eksempler på at det tok lang tid fra et barn hadde vært til tilrettelagt avhør på et barnehus, til saken ble ferdig etterforsket. I perioden der utvalget har arbeidet har utvalget merket seg en rekke artikler fra aviser over hele landet, hvor politiet blir kritisert av domstolene for meget lang tidsbruk i vold og overgrepssaker. I de fleste av disse omtalte sakene har tidsbruken ført til strafferabatt for den domfelte. Statsadvokatene gjennomførte i 2016 en kvalitetsundersøkelse om etterforskning og påtalearbeid i saker med voldtekt og mishandling av nærstående. Funn fra undersøkelsen peker på at det ofte gjenstod få etterforskingsskritt i saker med mishandling av nærstående der det er manglende fremdrift. Det bemerkes at en liten ekstra innsats kan senke saksbehandlingstiden mye.175

8.7.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at det er behov for en ny evaluering av ordningen med barnehus i Norge. Bakgrunnen for dette er at barnehusene har utviklet seg mye siden den siste evalueringen ble gjort i 2012, at det har kommet en ny forskrift om tilrettelagte avhør176 og at en rekke flere barnehus har blitt opprettet.

En ny evaluering bør ha et bredt nedslagsfelt, og blant annet se på forankringen av barnehusene, den faglige sammensetningen av ansatte, om mandatet er dekkende, hvilken målgruppe tilbudet skal inkludere, og hvordan man best kan sikre at alle får et likeverdig tilbud både om tilrettelagte avhør og medisinsk undersøkelse. Evalueringen bør også se på barnehusenes samordnede rolle for å sikre at tjenestenes tar sitt ansvar overfor barna både mens de er på barnehuset og i eventuell oppfølging etterpå. Evalueringen kan gjerne ha et komparativt perspektiv og vurdere den norske ordningen med andre land. Eventuelle forbedringsområder må kartlegges på en systematisk måte.

Utvalget mener videre at barnehusene trenger et lovverk som hjemler og klargjør deres koordinerende og forebyggende rolle og ansvar. Dette vil kunne bidra til å sikre et forutsigbart tilbud for utsatte barn og andre sårbare grupper. Det vil også klargjøre hvilke arbeidsoppgaver barnehusene bør ha, slik at man unngår at de blir involvert i arbeid som ligger utenfor deres mandat. I de andre nordiske landene som har barnehus er disse organisert på ulike måter, også innad i kommunene. I Danmark ble regionale barnehus lovfestet i 2013. I Sverige og på Island har de ikke blitt lovfestet hittil.177 Behovet for lovfesting av barnehusene i Sverige er imidlertid blitt fremmet av flere instanser.178

En lovfesting bør blant annet klargjøre forhold knyttet til finansiering og organisering av barnehusene, og stadfeste prosedyrer som ivaretar prinsippet om barns beste på en god måte. Den bør også inneholde vilkår og betingelser for statens plikt til å etablere nye barnehus.

Utvalget mener videre at det bør innføres frister for politi og påtalemyndighetens arbeid i familievoldssaker. I saker som gjelder grov kroppskrenkelse, kroppsskade og grov kroppsskade skal saksbehandlingstiden i oppklarte saker ikke overstige 90 dager fra anmeldelse til påtalevedtak i politiet. I voldtektssaker er fristen 130 dager.179 I saker om vold i nære relasjoner og der barn er involvert, har verken politi eller påtale noen frister for hvor lang tid man totalt sett kan bruke på en etterforskning og påtaleavgjørelse. Utvalget mener at det er påfallende at det ikke er frister for politi og påtalemyndighetens arbeid i familievoldssaker, og at dette bør innføres.

8.8 Tverrfaglige konsultasjonsteam

8.8.1 Dagens situasjon

Det er opprettet flere former for tverrfaglige og tverretatlige konsultasjonsteam der tjenestepersoner kan få råd i en anonymisert sak ved mistanke om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. Teamene drøfter saker i anonymisert form og gir råd og veiledning om hvilke instanser som har ansvar i slike saker, hvem som kan bistå videre, og hvordan tjenestene kan snakke med barn og unge. Deltakere er ansatte blant annet fra barnevern, helsestasjon, PPT, skole og barnehage. Noen steder deltar også BUP og politiet. Mange av teamene driver i tillegg kompetanseheving og har ulike opplæringstilbud for tjenestene.

Teamene har ulik forankring. På Vestlandet og enkelte andre steder i landet har det blitt opprettet over 30 kommunale eller bydelsvise konsultasjonsteam. RVTS Vest har initiert og fulgt opp konsultasjonsteamene på Vestlandet.180 Det er utviklet opplegg for oppstart og kompetanseutvikling av teamene, og de følges opp gjennom blant annet veiledning og nettverkssamlinger i regi av RVTS Vest. RVTS Vest gjorde en undersøkelse om teamenes virksomhet i 2010. De fant at rådet som ble gitt oftest (53,8 prosent), var å ha en avdekkende samtale med barnet, mens melding til barneverntjenesten var det nest mest gitte rådet (32,7 prosent).181 Et annet funn var at det var barneverntjenesten, etterfulgt av skole, barnehage og helsestasjon, som oftest meldte inn saker til teamene. En nyere evaluering viser at etablering og oppfølging av kommunale konsultasjonsteam gir økt oppmerksomhet på tematikken vold og seksuelle overgrep, slik at det avdekkes vold og seksuelle overgrep mot barn i større omfang. Evalueringen viste at man hadde fått økt kompetanse knyttet til vold og seksuelle overgrep mot barn, både blant deltakerne i teamet og hos de ansatte i kommunene. I tillegg kom det frem at kompetanseprogrammet og undervisningsmanualen var avgjørende for at teamene hadde kunnet undervise fagfolk i egen kommune.182 Kvalitative intervjuer med personer som har benyttet seg av teamene viste at veiledningen hadde vært nyttig og klargjørende for dem. Ingen hadde særlig stor kjennskap til teamet på forhånd, noe som kan tyde på at det er behov for bedre informasjon om teamene.183

Det har også blitt opprettet flere konsultasjonsteam som er forankret hos Statens barnehus. Barnehuset i Tromsø var først ute med dette da de i 2009 overtok ledelsen og koordineringen for konsultasjonsteamet for Helseregion Nord, et team som tidligere hadde vært forankret i RBUP Nord. Dette teamet møtes hver uke og gir råd til tjenestepersoner og andre enten ved oppmøte eller gjennom telefon- og videokonferanse. I 2016 behandlet de 77 saker, hvorav 46 omhandlet seksuelle overgrep og 29 vold. Henvendelsene kom oftest fra barneverntjenesten, etterfulgt av skoler, barnehage og helsepersonell.184 I følge årsmeldingen til Statens barnehus i Tromsø var det 32 kommuner fordelt på tre fylker som henvendte seg til konsultasjonsteamet i 2016. Barnehusene på Hamar og i Oslo og Trondheim har også nylig startet med denne ordningen. Ifølge Riksadvokaten bør ikke politi gi konkrete råd om anmeldelse i en sak, men Riksadvokaten har ellers ingen innvendinger til at politi eller påtalemyndighet deltar i tverrfaglige drøftinger om mulig vold og overgrep mot barn.185

Erfaringer med de ulike modellene med konsultasjonsteam er ikke tidligere kartlagt og evaluert på en systematisk måte. I regjeringens opptrappingsplan mot vold og overgrep nevnes behovet for en evaluering av erfaringene med konsultasjonsteam på landsbasis som kan danne grunnlag for å videreutvikle og spre disse modellene for samarbeid.186

8.8.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener ut fra saksgjennomgangen, medlemmenes egne erfaringer og det øvrige kunnskapsgrunnlaget at tverrfaglige konsultasjonsteam er et godt virkemiddel for å hjelpe tjenestene i deres arbeid med vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn, samt at slike team kan bidra til bedre samarbeid og samordning.

Utvalget registrerer at det i dag er en rekke kommuner som har en form for tverrfaglig konsultasjonsteam, og at det finnes noen barnehus som har konsultasjonsteam, jf. konsultasjonsteamet ved barnehuset i Tromsø. Det er imidlertid viktig at tverrfaglige konsultasjonsteam lovfestes som en fast ordning. På bakgrunn av at erfaringer med de ulike modellene for konsultasjonsteam hittil ikke har blitt systematisk kartlagt eller evaluert, ønsker utvalget ikke å foreslå hvor konsultasjonsteamene bør forankres. Utvalget anbefaler derfor at det settes i gang et forsøksprosjekt med konsultasjonsteam i flere utvalgte kommuner i tillegg til de vi har i dag. Igangsetting av nye forsøk vil bidra til å sikre et bredere vurderingsgrunnlag. De nye forsøkskommunene må velges blant annet ut fra geografisk spredning og kommunestørrelse. Det må åpnes for at alle kommuner kan ha mulighet til å søke om å være med på forsøket. I tillegg må det velges ut noen nye barnehus som kan være med i forsøksprosjektet. Forsøksprosjektet må sammen med allerede eksisterende ordninger, effekt- og følgeevalueres med et mål om å forankre tverrfaglige konsultasjonsteam i lov. Utvalget foreslår at prosjektet går over fire år. Utvalget foreslår videre at det bør følge midler med prosjektet.

Forsøksprosjektet må se på hvordan de ulike teamene er organisert og finansiert, og sikre at alle typer team blir kartlagt. En evaluering bør legge vekt på hva slags erfaringer tjenestepersoner som har fått råd fra konsultasjonsteamene har hatt med denne typen veiledning, og om mulig kartlegge hva som har skjedd med den saken de var bekymret for. Det vil også være viktig å hente inn erfaringer fra personer som har sittet i konsultasjonsteam. En systematisk kartlegging og evaluering vil være grunnlaget for at myndighetene tar stilling til hvilken modell for forankring av konsultasjonsteamene man ønsker å lovfeste. Dette bør være siktemålet, uavhengig av om man ønsker å gå inn for tverrfaglige konsultasjonsteam i kommunene eller ved Statens barnehus.

Utvalget ønsker å trekke frem noen viktige forutsetninger for at konsultasjonsteam skal være en god støtte for tjenestene. Det er et hovedpoeng at teamene skal være tverrfaglige og tverretatlige, og at de er lett tilgjengelige for tjenestene og oppleves som et lavterskeltilbud. Videre er det viktig at det er klare retningslinjer for aktiviteten, at det etableres faste og regelmessige møter, og at det settes av nok ressurser til teamene. Det synes mest hensiktsmessig at teamene kun har en rådgivende funksjon i anonymiserte saker, hvor deres råd ikke vil ha en rettslig eller formell betydning senere i saksbehandlingen. Rådgivningen kan eksempelvis være at man skal forsøke å snakke mer med barnet, forslag om å kontakte andre instanser eller om at tjenestepersonen bør sende en bekymringsmelding til barneverntjenesten, og/eller anmelde til politiet. Dersom teamene skulle kunne gå inn i saker med full tilgang til sensitive opplysninger, vil de kunne bli et nytt utøvende organ som kan komplisere systemet og bli en flaskehals for saksbehandlingen ettersom de ikke kan møtes hver dag. Teamene bør også ha en undervisnings- eller kompetansehevingsrolle overfor tjenestene om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. Det er viktig å da se til erfaringene fra konsultasjonstansteamene på Vestlandet, der man har hatt gode erfaringer med at temaene driver kompetanseheving og oppsøkende virksomhet mot tjenestene. Dette har gjort at teamene er kjent hos de ansatte i ulike tjenester. Det kan videre bidra til en større bevissthet i tjenestene om problemstillingene med vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. Teamene bør legge opp til gode systemer for innsamling av kunnskap og erfaringer i arbeidet. Systematisert kunnskap og erfaring fra dette arbeidet bør tilflytes de regionale miljøene/sentrene, kapittel 7.13.2.

Videre ønsker utvalget å peke på fordeler og ulemper ved de eksisterende modellene for konsultasjonsteam.

Kommunale konsultasjonsteam

Kommunale konsultasjonsteam vil kunne være lett tilgjengelige for tjenestene i kommunen, og vil oppleves som et lavterskeltilbud. Dette fordi tjenestene ofte vil kjenne til personene som sitter i konsultasjonsteamet, og informasjon om temaet vil kunne spres via felles kommunale nettsider og andre steder. Forankring av konsultasjonsteam på kommunalt nivå vil videre kunne fremme samarbeid og samordning internt i kommunen. De kommunale konsultasjonsteamene bør ha en oppgave i å drive undervisning og kompetanseheving for de lokale tjenestene slik som barnevern, skole og barnehage. På den måten vil de kunne bidra til mer kunnskap og kompetanse på lokalt plan, og gjøre konsultasjonsteamets tilbud kjent ute i kommunen. Lovfesting av konsultasjonsteam i kommunen bør følges opp med veiledere/retningslinjer og forslag til lokale modeller og prosedyrer for oppretting og drift av konsultasjonsteam. Det bør også diskuteres om det skal gis tilskudd til oppstart av nye team, og hvordan drift av teamene skal finansieres videre. En risiko ved å forankre konsultasjonsteam i kommunene er at det i små kommuner kan være vanskelig å garantere for anonymitet i sakene. Videre vil det i mindre kommuner kunne være utfordrende å finne nok tverrfaglig kompetanse, og teamet vil ikke få like stort tilfang av saker. Dette vil imidlertid kunne løses gjennom interkommunale team eller på andre måter. En lovfesting av konsultasjonsteam i kommunene skal ikke legge detaljerte føringer for hvordan kommunene skal løse dette.

Konsultasjonsteam ved Statens barnehus

Konsultasjonsteam ved Statens barnehus vil kunne dekke et større geografisk område, noe som vil kunne ivareta anonymitet i sakene og større tilfang av saker. Ved barnehusene vil det også være godt tilfang av personell med høy kompetanse på tematikken. Barnehusene arbeider i et samspill mellom flere etater, besitter tverrfaglig kompetanse og er ment å være en ordning hvor tjenestene innretter sine virkemidler mot det enkelte barns behov. Barnehusene har et stort sakstilfang og har etter hvert opparbeidet seg unik erfaring i arbeidet med vold og seksuelle overgrep mot barn. På grunn av muligheten til et større sakstilfang er det grunn til å tro at konsultasjonsteam ved et barnehus kan ha hyppige møter, og at tjenestene dermed får raskere hjelp. Dette gjør det mulig å opprettholde et godt faglig grunnlag for konsultasjonsteamenes arbeid. Forankring av konsultasjonsteamene i barnehusene kan bidra til at kommunene blir bedre kjent med barnehusene og får til et bedre samspill mellom kommunale tjenester og barnehusene. I en eventuell lovregulering av barnehusene bør deres rolle som tilrettelegger og deltaker i konsultasjonsteam beskrives. Ved forankring i barnehusene er det imidlertid en risiko for at tjenestene vil oppleve en høy terskel for å søke råd, siden dette geografisk sett kan ligge langt vekk og tjenestene ikke kjenner til de som sitter i teamet. Det er heller ikke sikkert at konsultasjonsteam ved barnehusene vil ha tid og mulighet til å drive undervisning eller kompetanseheving i tjenestene. Det vil i så fall kreve mer ressurser.

8.9 Tjenester med spesifikke utfordringer knyttet til samarbeid

8.9.1 Dagens situasjon

Utvalget har gjennom sitt arbeid med sakene og med annen informasjonsinnhenting sett at det er noen spesifikke utfordringer knyttet til samarbeidet som foregår både når det er to tjenester involvert i en sak, og når det er flere.

Det kan være utfordrende å få til godt samarbeid når tjenestene har delvis ulike ansvarsområder. Et eksempel er barneverntjenesten og politiet, som ofte må samarbeide i saker der barn er utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Politiet og barneverntjenesten har forskjellige oppgaver og mål. For politiet vil prioriteringen i hovedsak være å få til en god etterforskning av en sak, mens barneverntjenesten vil være opptatt av å vurdere barnets helhetlige omsorgssituasjon. Dette kan i noen saker føre til uenighet om på hvilket tidspunkt barneverntjenesten skal varsle politiet om at et barn blir utsatt for vold, overgrep og omsorgssvikt. Politiet og Statens barnehus oppgir at de vurderer det som en utfordring at barneverntjenesten snakker med barn om hva de har opplevd av vold og overgrep uten å koordinere dette med politiet. Det oppgis at problemet er todelt. Det handler om bevisforspillelse eller at barnet oppleves som «ferdig snakket» innen de kommer til tilrettelagt avhør. Det handler videre om en fare for barnets sikkerhet dersom barneverntjenesten ikke vet hvordan de skal trygge barnets etter at de eventuelt har fortalt om vold eller overgrep i hjemmet. Flere i barneverntjenesten mener på sin side at de bør ha mulighet til å snakke med barna om hva de eventuelt har opplevd før de varsler politiet, og at det blir vanskelig å unnlate å prate med barna om dette før et avhør blir gjort.187 Det virker som om det er behov for tydeligere retningslinjer og en oppklaring i begge tjenestene, og at det bør tilstrebes at ulike etaters rutiner om å snakke med barn, og å sikre barn, er så like som mulig slik at man unngår uheldige lokale måter å gjøre ting på. Utvalget har fått kjennskap til et prosjekt mellom politiet og to barneverntjenester i Oslo, som skal teste ut et risikovurderingsskjema ved bruk i høyrisikosaker. Tanken er at skjemaet skal være et verktøy for barneverntjenestenes vurdering av alvorlighetsgrad i saker, og veilede barneverntjenesten om når politiet bør involveres.188

Også psykisk helsevern for barn og unge og barneverntjenesten kan ha et særskilt behov for å samarbeide. Flere forskningsprosjekter har belyst utfordringer tilknyttet samarbeidet mellom disse tjenestene. Mange er oppsummert i en kunnskapsoppsummering om samarbeid og samhandling mellom barnevern og psykisk helse for barn og unge fra 2014. Forfatterne av kunnskapsoppsummeringen sier at til tross for at samarbeidet ofte ser ut til å fungere bra, er det en del kjente utfordringer. I kunnskapsoppsummeringen trekkes administrative og økonomiske forhold frem som mulige årsaker til manglende samarbeid og samordning. Videre pekes det på at mangel på kunnskap og forståelse for ulikheter i roller, organisering, lovverk og tilbud mellom de to tjenestene, kan bidra til å gjøre samarbeidet og samordningen vanskelig.189

8.9.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at det er behov for ytterligere kartlegging av spesifikke utfordringer tilknyttet samarbeid mellom tjenester slik som for eksempel politi og barnevern. Noen av disse utfordringene er kartlagt av NKVTS når det gjelder akuttfasen og tiden frem til tilrettelagt avhør, og det pekes blant annet på at det trengs tydeligere rammer og rutiner for å sikre at flere familievoldssaker meldes til politiet fra barneverntjenestens side.190 Det kan være behov for ytterligere studier for å avdekke andre forhold som spiller inn, og for å kartlegge hvor utbredt dette problemet er.191

Det er tatt flere grep de siste årene for å bedre samarbeidet mellom barnevern og psykisk helsevern. Blant annet har saken om «Glassjenta» Ida, illustrert problemet. Nyere forskning på antall barn i barneverntjenesten med psykiske lidelser og tjenester fra psykisk helsevern har avslørt et stort behov for at barnevernsinstitusjoner og psykisk helsevern for barn samarbeider i enkeltsaker og på mer generell basis.192 For å styrke samarbeidet og dialogen mellom psykisk helsevern og barnevern etableres det fra høsten 2017 en funksjon som barnevernansvarlig i barne- og ungdomspsykiatrien. Helsedirektoratet skal i samarbeid med de regionale helseforetakene og Bufdir utarbeide veiledning til funksjonen som barnevernansvarlig.193 Opprettelsen av en slik ordning vil kunne bidra til bedre kunnskap om barneverntjenesten og om de behovene barn i barneverntjenesten har, innenfor psykisk helsevern. Det kan være aktuelt å se på behovet for en lignende ordning for å sikre bedre samarbeid og dialog mellom andre tjenester, slik som politi og barnevern.

Felles retningslinjer og rundskriv kan bidra til å sikre bedre samarbeid mellom tjenester som barnevern, skole, helse og politi, både i konkrete saker og mer generelt. Dette finnes allerede for barnevern og skole, for barnevern og Nav og for barnevern og psykisk helsevern. Noe lignende for barnevern og politi er under utarbeidelse.194 Denne typen informasjon og støtte til samarbeid kan bidra til at tjenestene får en bedre forståelse for hverandre, og at ansvars- og rollefordeling i enkeltsaker tydeliggjøres. Det er viktig at slike rundskriv og retningslinjer gjøres kjent i tjenestene, og innføring av slike verktøy kan også være en egnet anledning til at kommunene inviterer til felles kompetanseheving gjennom for eksempel kursdager. Det vil være en viktig del av kompetansehevingen at tjenestene får bedre kjennskap til hverandre, blant annet om hvilke roller man har og hvilket regelverk den enkelte etat må forholde seg til. En ordning med lovfestede konsultasjonsteam vil også kunne bidra til at tjenestene blir bedre kjent med hverandres roller, ansvar og faglige metoder.

8.10 Utvikling av nye løsninger på e-helseområdet

8.10.1 Dagens ordning

Det pågår en utvikling når det gjelder bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i helsesektoren. Utvikling av digitale tjenester kan gi nye muligheter for å involvere pasienter, brukere og innbyggere. Moderne løsninger innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi kan gi helsepersonell tilgang til nødvendige pasientopplysninger og oppdatert kunnskaps- og beslutningsstøtte. Det ble i 2016 etablert et eget direktorat for e-helse. Direktoratet skal sørge for nasjonal koordinering og styring av e-helseområdet, etablere standarder og forvalte og realisere digitale, nasjonale e-helseløsninger som forenkler og forbedrer helse- og omsorgssektoren. Utvalget har i saksgjennomgangen sett flere problemstillinger som kan avhjelpes ved at man bruker virkemidler på e-helseområdet til å sette helsepersonell bedre i stand til å avdekke vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn.

I saksgjennomgangen har utvalget sett eksempler på hvordan barn har vært innom mange forskjellige deler av helsetjenesten. De kan ha byttet fastlege mange ganger gjennom oppveksten. De kan ha vært i kontakt med forskjellig helsepersonell slik som legevakt, psykiatri og ansatte med ulike avdelinger ved ulike sykehus. Dette er helsepersonell som ikke nødvendigvis har tilgang til hverandres journaler om barnet, helsepersonell som hver for seg har sittet med en liten flik av informasjon om barnets tilværelse. Dette er informasjon, som hvis den hadde blitt sett i sammenheng, kanskje ville vekket en bekymring.

Utvalget har sett eksempler på saker der helsepersonell ikke har overholdt sin meldeplikt til barneverntjenesten. Det var også eksempler på at helsepersonell ikke vurderte vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt som en mulig differensialdiagnose. Det vil si at helsevesenet ikke hadde vurdert om et barns plager eller symptomer kunne skyldes at de ble utsatt for vold, seksuelle overgrep eller omsorgssvikt. Det kunne for eksempel dreie seg om mangelfullt tannstell, barn som ble utredet for lav vekst eller undervekt, sosial tilbaketrekningsatferd, forsinket språklig og motorisk utvikling, søvnproblemer, sengevæting, uro og hyperaktivitet, eller oppmerksomhets- og konsentrasjonsvansker. Utvalget så dessuten eksempler på at synlige kuttskader, blodspor i munnen, blåmerker og hevelser, som vanskelig kunne forstås som annet enn påførte skader, ikke ble tolket som det.

Utvalget så i saksgjennomgangen eksempler på meldinger fra helsepersonell til barneverntjenesten, som var lite utfyllende, og der helsepersonellets vurderinger og tanker om barnets situasjon var lite utdypet. Dette medførte at barneverntjenestens grunnlag for å vurdere meldingen ikke ble så godt som det burde ha vært.

Gjennom intervjuene med tjenestepersoner ansatt i helsevesenet, kom det frem at flere opplevde barneverntjenesten som en vanskelig samarbeidspartner. Dette fordi de opplevde at informasjonen kun gikk én vei, slik at barneverntjenesten opplevdes som en lukket tjeneste. De opplevde ofte at de ikke fikk tilbakemelding fra barneverntjenesten om hva som skjedde med saken, etter at de hadde sendt en bekymringsmelding. Flere hadde også et inntrykk av at barneverntjenesten hadde informasjon som de ikke delte med helsetjenestene, og som helsetjenestene kunne hatt nytte av for å gi barnet best mulig oppfølging. Også det landsomfattende tilsynet med meldinger til og tilbakemeldinger fra barneverntjenesten i 2015 og 2016 viser at barneverntjenesten i stor grad sviktet sitt ansvar for å sende tilbakemeldinger til meldere i ulike faser av arbeidet med meldingene.195

8.10.2 Utvalgets vurdering

Dersom helsevesenet skal være i stand til å avdekke vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn, er det viktig at helsepersonellet som møter det aktuelle barnet har den nødvendige informasjonen om barnet, og at denne er lett tilgjengelig. Helsepersonellet må videre ha grunnleggende kunnskap om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn.

Utvalget mener det er viktig at man legger til rette for dette ved å bruke de virkemidlene man har på e-helseområdet. Bedre digitale tjenester og løsninger kan gjøre helsepersonell bedre i stand til å avdekke vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Om digitale tjenester til helsepersonell skriver HOD i Prop. 1 S (2016–2017):

Helsepersonell skal ha rask, enkel og sikker tilgang til nødvendige pasientopplysninger uavhengig av hvor i landet pasienten blir syk og trenger behandling. Helsepersonell har behov for IKT-verktøy som gir tilgang til oppdatert kunnskap og beslutnings- og prosesstøtte på en enkel og brukervennlig måte. Digitale tjenester skal hjelpe helsepersonell med å stille riktig diagnose, planlegge behandlingsforløp og forskrive legemidler. 196

Utvalget mener at hensynet til å forebygge og avdekke vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn må være et sentralt hensyn når politikken og nye løsninger på e-helseområdet utvikles fremover. Når nye løsninger vurderes og utvikles bør det legges vekt på hvordan ulike løsninger vil slå ut når det gjelder arbeidet mot vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. Dette hensynet bør løftes frem og belyses i utviklingsarbeidet, så vel som i utforming av lovgivning på området. Et eksempel er arbeidet mot det nasjonale målet om én innbygger – én journal.197 Utvikling av felles journalsystem vil kunne ha en positiv effekt på helsepersonells evne til å avdekke vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. Det er imidlertid også viktig at hensynet til barnets sikkerhet ivaretas, for eksempel ved utviklingen av ordninger som berører foreldrenes innsyn i barnets journal.

Utvalget mener videre at det er gode grunner for å se på hvordan samhandlingen helsepersonell imellom og med andre sektorer, slik som politi og barnevern, kan lettes gjennom digitale løsninger.

Tomas Nordheim Alme, lege ved Barne- og ungdomsklinikken på Ahus, har skrevet en betenkning for utvalget: Systemstøtte i elektroniske pasientjournalsystemer som virkemiddel for å fange opp vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn i kontakt med helsevesenet, se digitalt vedlegg nr. 4. Betenkningen tar opp flere mulige tiltak for å bedre helsetjenestenes arbeid i saker om vold, overgrep og omsorgssvikt mot barn.

Et mulig tiltak er å utarbeide integrerte sjekklisteverktøy i pasientjournalsystemene som kan benyttes av helsepersonell i situasjoner der det er grunn til å vurdere om et barn er utsatt for vold eller seksuelle overgrep, for å sikre god dokumentasjon og riktig håndtering av situasjonen. Et annet mulig tiltak er å legge til rette for å sende elektroniske bekymringsmeldinger fra helsepersonell til barneverntjenesten. Utvalget mener det er et behov for at helsepersonell i sitt system får tilgang til standardiserte skjema for melding til barneverntjenesten og eventuelt andre tjenester, samt at de gjennom sitt journalsystem kan få veiledning for utfylling av bekymringsmeldingen. Dette vil bidra til at bekymringsmeldingene blir så utfyllende som mulig og at helsepersonell på en god måte beskriver hvilke vurderinger de har gjort i den konkrete saken. Barneverntjenesten vil dermed få et bedre grunnlag for å vurdere meldingen. Et system for sending av elektroniske bekymringsmeldinger kan suppleres av et system for dialogmeldinger mellom helsetjenesten og barneverntjenesten i utredningsfasen, samt et system for elektronisk tilbakemelding til melder fra barneverntjenesten. Utvalget mener helsemyndighetene bør vurdere å utrede de tiltakene som nevnes i dette avsnittet, nærmere.

Utvalget mener helsemyndighetene også bør vurdere mulighetene for beslutningsstøtte i elektroniske pasientjournalsystemer, for å veilede helsepersonell i arbeidet med å utrede barn med tanke på vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Elektroniske pasientjournalsystemer har i økende grad funksjoner for klinisk beslutningsstøtte innebygget. Dette er funksjonalitet som er basert på informasjon om pasienten og en forhåndsbestemt regel eller algoritme som produserer et råd eller en påminnelse til brukeren/helsepersonellet. Det arbeides for eksempel i dag med funksjonalitet i systemer for fastleger som bidrar til bedre etterfølgelse av retningslinjer for behandling med antibiotika og for legemiddelgjennomgang. Her kan man tenke seg noe lignende når det gjelder vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Eksempelvis kan sosialpediatriske problemstillinger foreslås som differensialdiagnoser ved visse problemstillinger hos barn, for eksempel ved uvanlige eller hyppige skader.

9 Barns medvirkning og samtale med barn

9.1 Sammendrag

Utvalget anbefaler å

• gjennomføre et kompetanseløft i tjenestene om samtaler med barn og barns medvirkning

• utvikle rutiner for å sikre samtale med barn og barns medvirkning i alle tjenester

• innføre krav i barnevernloven198 til innholdet i begrunnelsen ved henleggelse av en undersøkelsessak, om å dokumentere hvorvidt man har snakket med barnet og på hvilken måte, og hvorfor man eventuelt ikke har snakket med barnet

• tydeliggjøre barns rett til å bli hørt i relevante lovverk

• sikre at ansatte i relevante tjenester får mer kompetanse om sikkerhetsarbeid og risikovurderinger

• gjennomgå regelverket om innsyn i andres journal og utrede muligheten for i visse tilfeller å hindre foreldre og andre fra å få innsyn i barnets journal

• systematisk inkludere barn og unge i utforming av politikk og tjenester.

9.2 Behov og problemstillinger

Barn har en lovfestet og ubestridt rett til å bli hørt i saker som angår dem. Barns mening skal bli vektlagt i tråd med barnets alder og modenhet, og barns mening har en unik betydning uavhengig av andres meninger og oppfatninger på barnets vegne.

For å kunne forebygge, avdekke og forhindre vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn mener utvalget at det er helt nødvendig å snakke med barn. Barn er hovedpersonen i eget liv og kan gi tjenestene avgjørende informasjon. Betydningen av å snakke med barn og legge til rette for deres medvirkning i saker som angår dem, er grunnleggende for å beskytte barn og gi dem hjelp og støtte.

Myndigheter, brukerorganisasjoner og andre har tatt til orde for viktigheten av å tilrettelegge for at barn skal bli hørt om saker som omhandler dem. Barns rett til å bli hørt og til å medvirke har gjennom de senere årene blitt styrket blant annet gjennom lovgivningen. Det har vært en satsing på kompetanseheving i barnesamtaler både i barneverntjenesten og i andre tjenester, og opprettelsen av Statens barnehus har ført til at barn blir avhørt på en tryggere og mer tilrettelagt måte enn tidligere.

Det at man ikke snakket med barna, eller at man ikke snakket med dem på en god nok måte, gikk igjen som en svikt i sakene utvalget så på. I nesten alle sakene var barna i en alder der det bør kunne forventes at de fikk muligheten til å snakke med en fra hjelpeapparatet på tomannshånd, som på skolen, hos en psykolog eller i hjemmet. Utvalget så eksempler på at barn sjeldent, eller ikke i det hele tatt, ble snakket med gjennom mange år med for eksempel undersøkelser og tiltak fra barneverntjenesten. Utvalget så ett eksempel på at foreldrene var til stede i nesten alle konsultasjoner et barn hadde ved Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP). Utvalget så eksempler på saker der det var blitt lagt lite vekt på å finne ut hvordan barna hadde det i hjemmet, og mer på hvordan de skulle få hjelp til å håndtere for eksempel utagering. Videre har privatpersoner som selv har vært utsatt for vold og seksuelle overgrep fortalt i intervju med utvalget at ingen spurte dem om hvordan de egentlig hadde det, eller stilte spørsmål ved hva som lå bak en plutselig atferdsendring.

Utvalget så eksempler på at der barn fikk muligheten til å snakke med en fra hjelpeapparatet på tomannshånd, ble det ikke lagt særlig stor vekt på deres mening. Det var eksempler på at barn ikke ble trodd eller tatt på alvor da de fortalte om vold i hjemmet. Utvalget så også eksempler på barn som uttrykte at de ikke ville bo med enten mor eller far, uten at de fikk gjennomslag for dette. I andre saker går det ikke frem i dokumentasjonen hva barnet har sagt eller ment om egen situasjon.

Det kan være mange årsaker til at barn ikke blir snakket med, eller at de ikke får anledning til å medvirke i saker som angår dem. Både i enkeltsakene og gjennom intervjuer med tjenestepersoner fra sakene og funn fra tidligere forskning, ser utvalget at det er mangel på kompetanse i de ulike tjenestene på å snakke med barn om vanskelige ting. Det kan også se ut til at mange tjenester mangler rutiner og tid og ressurser til å gjennomføre samtaler med barn på en god måte. Utvalget så eksempler på at barn hadde blitt snakket med, men ikke på en måte som gjorde dem trygge nok til å kunne fortelle om det de ble utsatt for. For eksempel fordi foreldre eller omsorgspersonene var med på samtalen, eller var i nærheten mens tjenestepersonen snakket med barnet. En annen årsak til manglende samtale med barn kan være at noen tjenestepersoner tenker at det kan være skadelig for barn å bli spurt om vold og seksuelle overgrep.

I dette kapitlet drøftes behov og problemstillinger knyttet til samtale med barn og barns medvirkning. Kapitlet må ses i sammenheng med kapittel 13 om prinsippet om barns beste.

9.3 Rettslig grunnlag for å sikre barns medvirkning

9.3.1 Grunnloven

Barn har etter Grunnloven § 104199 fått en grunnlovfestet rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling. Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.200

Barnets rett til å uttale seg og bli hørt er et av de sentrale prinsippene i barnekonvensjonen. Barnekonvensjonen artikkel 12 lyder i norsk oversettelse slik:

Partene skal garantere et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter i alle forhold som vedrører barnet, og tillegge barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

For dette formål skal barnet særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ, på en måte som er i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal rett.201

9.3.2 Forvaltningsloven

Barns rett til å bli hørt er videre understreket i forvaltningsloven § 17202, som omhandler saksforberedelse ved enkeltvedtak. Lovbestemmelsen pålegger alle forvaltningsorgan en plikt til å sikre at mindreårige parter har fått gitt uttrykk for sitt syn, i den grad de er i stand til å danne seg egne synspunkter om saken. De mindreåriges syn skal tillegges vekt i samsvar med deres alder og modenhet. Barn over 15 år har dessuten rett til forhåndsvarsel og til å uttale seg etter forvaltningsloven § 16 første ledd, og til å få seg forelagt nye opplysninger etter forvaltningsloven § 17 siste ledd. Det kan stilles spørsmål ved hvordan denne rettigheten ivaretas i praksis og hvordan barn blir satt i stand til å utøve denne retten.

9.3.3 Barnevernloven og barneloven

Det er et grunnprinsipp i norsk barnevern at barnet skal få medvirke i sin egen sak. Dette er lovfestet i barnevernloven § 4-1 annet ledd og § 6–3. Etter § 4-1 skal barnet gis mulighet til medvirkning og det skal tilrettelegges for samtaler med barnet.

Barnevernloven § 6-3 omhandler barns rettigheter under saksbehandling. Barn som er fylt syv år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i sak som berører barnet. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.

Barnevernslovutvalget har i NOU 2016: 16 Ny barnevernslov – Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse foreslått en styrking av barns rett til å medvirke. Utvalget skriver:

Utvalget mener det er behov for ytterligere å presisere barnets rett til å medvirke. Det bør gå tydelig frem at barnet har «rett til å medvirke». I tillegg til at barnets synspunkt uttrykkelig er et moment i vurderingen av barnets beste, jf. den overordnede bestemmelsen, så er barnets rett til å medvirke også en mer konkret rettighet. Utvalget foreslår derfor at barnets rett til å medvirke reguleres i en egen bestemmelse i den innledende delen av loven, jf. forslag til § 3 andre ledd. Bestemmelsen vil være en operasjonell bestemmelse hvor barnets rett til å medvirke er konkretisert. Det vil si at bestemmelsen både gir barnet en rett og pålegger barnevernstjenesten en plikt til å sørge for at barnets rett blir oppfylt.203

Etter barneloven § 31204 har barn rett til å bli hørt ved avgjørelser om personlige forhold for barnet. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og utvikling.

9.3.4 Andre spesiallover

Også i andre sektorer enn i barnevernet blir barns rett til medvirkning fastslått gjennom lov eller forskrift. I dagens barnehagelov205 er prinsippet om barns rett til medvirkning slått fast i barnehagelovens formålsbestemmelse, og utdypet i barnehageloven § 3.206 Videre sier formålsparagrafen i opplæringsloven § 1-1 sjette ledd207 at eleven og lærlingen skal ha medansvar og rett til medvirkning. Etter pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1 andre ledd208 skal barn under 18 år tas med på råd når barnets utvikling og modning og sakens art tilsier det. Etter pasient- og brukerrettighetsloven § 4-4 første ledd har foreldrene eller andre med foreldreansvaret rett til å samtykke til helsehjelp for pasienter under 16 år. Etter hvert som barnet utvikles og modnes, skal barnet høres før samtykke gis, jf. § 4-4 siste ledd. Når barnet er fylt tolv år, skal det få si sin mening i alle spørsmål som angår egen helse. Norge har fått kritikk fra FNs barnekomité for å ha opprettholdt denne aldersgrensen i helsespørsmål, mens den i barnevernssaker er satt ned til syv år.209

9.4 Tjenestepersoners kompetanse i å snakke med barn

9.4.1 Dagens situasjon

Statens helsetilsyns landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester i 2011 viste at det var manglende kompetanse hos de ansatte når det gjaldt samtale med barn.210 Dette var også tydelig i rapporten Statusrapport om barneverntjenestens undersøkelsesarbeid fra 2014, der det kom frem at ansatte i kommunalt barnevern ønsket å øke sin faglige kompetanse om barnesamtalen og mer involvering av barnet. De mente at mer kompetanse i gjennomføring av undersøkende samtaler er nødvendig for å kunne inkludere barnet i en tidlig fase i undersøkelsen, for å få frem barnets egen opplevelse av sin omsorgssituasjon og for å vite hvordan denne informasjonen skal behandles i prosessen frem til et tiltak eller henleggelse.211 Flere informanter fra sakene utvalget har gjennomgått, oppga at de kjente til at det kunne være utfordrende å snakke med barn. Blant annet ble det nevnt usikkerhet knyttet til hvilke ord man burde bruke, og at det kunne handle om mangel på trening. Andre trakk frem at vedkommende i sin tjeneste ikke hadde nok tid til å snakke med barn, og en annen mente at man ofte måtte bruke lang tid på å bli kjent med barnet før man kunne ta opp temaer som vold og seksuelle overgrep.

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) sin studie av kunnskap om vold og seksuelle overgrep blant blivende barnevernspedagoger, grunnskolelærere og førskolelærere viste også mangler i undervisningen om samtalemetodikk med barn. Det var særskilt grunnskolelærere og førskolelære som oppga at de hadde fått lite undervisning i temaet, henholdsvis 51 prosent og 63 prosent. De fleste av barnevernspedagogene oppga at de hadde fått undervisning om samtalemetodikk. Det påpekes i rapporten at de fleste studentene kun hadde fått teoretisk opplæring om dette, og at flere ønsket seg mer kunnskap om hvordan man kan snakke med barn om vold og seksuelle overgrep og hva man burde gjøre videre dersom man fikk vite om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. Forskerne påpekte også at manglende praktisk handlingskompetanse kan føre til at tjenestepersoner unnviker samtaler med barn om vanskelige temaer.212 Etter utvalgets kjennskap finnes det ikke sammenlignbare studier av andre grupper av tjenestepersoner. Funn fra utvalgets saksgjennomgang tilsier likevel at det kan tyde på at det er manglende kompetanse i tjenestene om samtale med barn om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt.

FNs barnekomité har uttalt at alle prosesser der barn blir hørt eller deltar må være opplærende. Det vil si at de voksne som deltar skal ha den kompetansen og de hjelpemidler som trengs for å tilrettelegge for barns deltakelse på en effektiv måte.213 Komiteen bemerker videre:

De må f.eks. være godt kvalifisert når det gjelder å lytte til barna, samarbeide med dem og engasjere dem på en effektiv måte, i samsvar med deres gradvise utvikling.214

Viktigheten av å øke fagfolks kompetanse i å snakke med barn, blant annet i domstolene, blir også trukket frem av Kirsten Sandberg.215

Fylkesmennene har i perioden 2014–2016 organisert kurs om å samtale med barn om vold og seksuelle overgrep for ansatte i barnehager, barnevern, skoler og helsetjenesten.216 Regjeringen ønsker å videreutvikle dette tilbudet til et nasjonalt opplæringsprogram som er modulbasert og tilpasset ulike yrkesgrupper. De regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS-ene) vil få i oppdrag å samarbeide om å utvikle opplegget og eventuelt lage lokale tilpasninger. Flere RVTS-er holder allerede denne typen opplæring.

9.4.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at det er et betydelig behov for å sikre at ansatte som jobber med barn har nok kompetanse om hvordan de skal snakke med barn de har bekymringer for om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Videre må de ha god kjennskap til hvordan de skal gå videre dersom de får informasjon om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. Dette bør inkludere kunnskap om sikkerhetsarbeid og risikovurderinger, jf. kapittel 9.7.2.

Utvalget understreker at det ikke finnes noen nedre prinsipiell aldersgrense for når man kan snakke med barn om slike temaer. Det handler om tilrettelegging av rammer og om kompetanse om hvordan samtalen kan tilpasses barnets utviklingstrinn og språk.

Kompetanseheving fremheves ofte som et virkemiddel for å øke muligheten for at barn blir hørt. Like viktig er innholdet i hva en slik kompetanseheving skal bestå av. Ofte skjer dette gjennom eksterne eller interne seminarer, og det er sjeldnere at dette gjøres gjennom systematisk veiledning over tid. Trygghet i samtaler med barn oppnås for mange gjennom mengdetrening, også i samtaler om ulike andre temaer. Dersom manglende trening er en årsak til at barn ikke blir snakket med, kan dette til noen grad avhjelpes ved gode rutiner og eksempler på spørsmål, men det kan ikke erstatte praktisk erfaring. Det er likevel et tankekors at også enkelte ansatte i barnehager og skoler, der samtaler med barn burde være noe man har mye erfaring med, unnlater å snakke med barn om vanskelige spørsmål.

En måte å gjennomføre en god kompetanseheving på dette området kan være å holde jevnlige øvelser der alle etater som arbeider med barn inviteres til å delta. De fleste tjenester må holde jevnlige brannøvelser eller førstehjelpskurs, og noe lignende kan være aktuelt når det gjelder samtale og inkludering av barn. Slike øvelser bør inneholde informasjon om sikkerhetsarbeid og risikovurdering. Etter utvalgets skjønn er det her behov for en omfattende og systematisk innsats over tid for å sette personer som skal jobbe med barn i stand til å snakke med barn og sikre barns medvirkning.

9.5 Tjenestenes rutiner for å sikre samtale med barn og barns medvirkning

9.5.1 Dagens situasjon

Det er en utfordring at det ikke finnes konkrete råd eller rutiner for samtale med barn i nasjonale retningslinjer eller forslag til lokale rutiner for tjenestene. Manglende rutiner for samtaler med barn er en utfordring både i tjenester som er direkte rettet mot barn, og der barn er pårørende til en voksen person som for eksempel får behandling i psykisk helsevern eller er Nav-bruker. Det er også manglende rutiner for hva som skal gjøres dersom barnet forteller om bekymringsfulle forhold.

I rutinehåndbok for barneverntjenesten i kommunene fra 2006, under kapitlet om undersøkelser, står det at barnet er en viktig informant i egen sak, og at barneverntjenesten bør tilstrebe å få frem barnets synspunkter. I punktet nevnes blant annet barns partsrettigheter, barneverntjenestens adgang til samtale med barnet i enerom og at barn som er syv år eller yngre, og som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i saker som berører barnet.217 Det gis imidlertid ikke klare føringer for når eller hvordan en samtale med et barn skal gjennomføres.

Flere tilsyn og evalueringer har avdekket manglende rutiner som sikrer at barn blir hørt, både i barneverntjenesten og i andre tjenester. Tilsynet med kommunale barneverntjenester fra 2011 avdekket lovbrudd eller forbedringsområde i 40 av 44 kommuner i arbeidet med blant annet barns medvirkning.218 I flertallet av kommunene manglet det systematikk i å snakke med barn, og det var et gjennomgående funn at det var mangelfulle eller manglende rutiner for arbeidet med blant annet barns medvirkning. Der det fantes rutiner var det flere eksempler på at disse ikke ble fulgt, eller at de ikke var kjent av de ansatte. Flertallet av kommunene hadde ikke et system for å sikre samtaler med barn i undersøkelsesfasen.

Videre fant Riksrevisjonen i sin undersøkelse av den kommunale barneverntjenesten at det var store forskjeller når det gjaldt hvorvidt barn ble snakket med. Revisjonen viste at i 18 prosent av de sakene som ble gjennomgått, hadde verken barneverntjenesten eller andre snakket med barnet i løpet av undersøkelsen, til tross for at barnets alder tilsa at det burde vært hørt. Flere av personene som ble intervjuet i forbindelse med denne gjennomgangen, mente at barns rett til medvirkning i undersøkelsen ikke i tilstrekkelig grad var blitt sikret.219 Riksrevisjonen påpekte at dersom man unnlater å hente inn informasjon fra barn i en undersøkelsesfase eller ikke reiser på hjemmebesøk, kan dette føre til at barneverntjenesten ikke har et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om barnet skal ha tiltak, og hvilke tiltak som bør settes i verk.220 Også forskning på barneverntjenestens arbeid med undersøkelser har vist til manglende rutiner knyttet til barns medvirkning eller metoder for samtaler med barn.221

I andre sektorer, slik som barne- og ungdomspsykiatrien, har det også blitt avdekket manglende rutiner. I 2013/2014 ble det gjennomført et landsomfattende tilsyn med psykisk helsevern for barn og unge. Vold og seksuelle overgrep var ikke hovedtemaet i tilsynet, men resultatene kan likevel være relevante. Det ble blant annet avdekket svikt i poliklinikkenes kartlegging av barn og unges rusmiddelbruk. Ca. en av fire barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker hadde mangelfulle ordninger for å sikre brukermedvirkning.222 Andre funn handlet om for svak styring og oppfølging fra ledelsens side.223 Det er et ledelsesansvar å sikre at barn får en likeverdig mulighet til å uttale seg om sin egen behandling eller oppfølging.

Manglende rutiner for å snakke med barn og sikre barns medvirkning kan også skyldes at dette ikke vektlegges av ledelsen, og at tjenestepersoner følgelig ikke opplever at de kan prioritere sin tid på samtaler med barn. Utfordringene knyttet til manglende tid og ressurser til å snakke med barn synes å være tydeligst når det gjelder barneverntjenesten, men det kan også gjelde andre tjenester. Flere barnevernsarbeidere som ble intervjuet angående barns medvirkning i barneverntjenesten i 2010, peker på at tiltak som å snakke med barn ikke belønnes og ikke prioriteres i bestrebelsen etter å oppfylle kravene til effektivitet i barneverntjenesten.224 Det pekes på målstyring og press for å produsere, på bekostning av kvalitet og langsiktig arbeid med den enkelte sak. Det etterlyses tydeligere ledere, som er klare på hva som skal prioriteres, og som er tydelige på viktigheten av å bruke tid og ressurser på å la barnas perspektiv komme til uttrykk.

Gjennom intervjuer med tjenestepersoner fra sakene utvalget har gjennomgått, kommer det også frem at ansatte i både barneverntjenesten og psykisk helsevern opplever et stort press på å holde tidsfrister, og at dette kan føre til at man unnlater å snakke med barn fordi dette kan være tidkrevende. Det ble også oppgitt at man i barne- og ungdomspsykiatrien opplever et økt krav om antall pasienter per dag, som gir mindre tid og mulighet til lengre og mer dyptgående samtaler med barn.

I Statens helsetilsyns rapport fra 2012 nevnes det også at ledelsen av barneverntjenesten i liten grad etterspurte samtaler med barn.225 Også i landsomfattende tilsyn med barneverntjenestens arbeid med meldinger i 2015–2016 ble det avdekket lovbrudd i ledelse og styring.226 Det presiseres i rapporten at ledelsen har et ansvar for å sikre at arbeidet med meldinger er forsvarlig. I dette ligger det et krav om å hente inn nødvendig informasjon for å kunne fatte en avgjørelse. I flere saker vil dette bety samtaler med barn. Ledelsen bør synliggjøre for sine ansatte viktigheten av å snakke med barn, så langt dette er mulig, for å kunne avgjøre om en melding skal gå til undersøkelse. I tilsynet ble det avdekket flere henlagte meldinger som omhandlet alvorlige forhold for barnet.227

9.5.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at man i tillegg til økt kompetanse i å snakke med barn må sikre gode rutiner i tjenestene for å sikre barns medvirkning. Det kan være krevende å snakke med barn om vanskelige opplevelser. Tydelige rutiner med konkrete forslag til spørsmål, gjerne med standardiserte eksempler, kan gjøre det enklere å samtale med barn. Enten det dreier seg om skole, barnehage, helsevesen, politi eller barneverntjenesten bør det utvikles skriftlige rutiner for samtaler med barn og hvordan barns medvirkning skal sikres. Disse bør omhandle i hvilke situasjoner samtale med barn skal tilstrebes, hva som skal være rammene for samtalen, hvilke spørsmål som kan stilles, og forslag til hvordan spørsmålene kan stilles. Gode rutiner kan også bidra til å øke bevisstheten i tjenestene om viktigheten av å snakke med barn. Det vil kunne gjøre tjenestepersoner tryggere i sine samtaler med barn om vanskelige ting. Slike rutiner bør være gjenstand for etatens internkontroll. Det vil videre ha en stor verdi dersom rutinene for samtale med barn er sektorspesifikke.

Tydelige rutiner for å sikre gode barnesamtaler krever ledelsesstøtte, slik at man kan sette av tilstrekkelig tid i arbeidet med en sak, og for å sikre støtte underveis og i etterkant. Det er en lederoppgave å sørge for at medarbeidere blir sett og fulgt opp i tilfeller der samtalen har ført til opprørende informasjon og gitt sterke inntrykk. For å kunne arbeide med barn som opplever vold, seksuelle overgrep eller andre belastninger i sin tilværelse, er lederstøtte og tilrettelegging av kollegastøtte viktige virkemidler for å sikre motivasjon hos den enkelte til å gå inn i vanskelige saker og for å hindre slitasje. Bevisste holdninger til dette hos ledere på alle nivå er vesentlig. Utarbeidede rutiner må også følges opp av ledelsen som må følge med på hvordan rutinene etterleves, og avklare hva som er årsakene til at de eventuelt ikke blir fulgt. Her vil tjenestenes internkontroll spille en viktig rolle.

Viktigheten av å sikre det som i flere sektorer kalles brukermedvirkning, dekkes i flere eksisterende retningslinjer, slik som i den nylig oppdaterte nasjonale retningslinjen for helsestasjons- og skolehelsetjenesten.228 Disse er imidlertid på et overordnet nivå, og mer detaljerte rutiner er derfor nødvendig.

Rutiner og råd for samtale med barn kan også inkluderes i fagprosedyrer for helsepersonell. For eksempel er det laget en fagprosedyre for helsepersonell og ledelse om voksne pasienter på sykehus som har barn som er pårørende.229 Dersom helsepersonell får vite om barn som pårørende, skal barnet få nødvendig informasjon, i enerom om nødvendig, og barnets behov for eventuell hjelp og støtte skal kartlegges. Her fremgår det også at man skal sørge for at barnets stemme er ivaretatt, selv om det ikke fremgår nøyaktig hvordan dette skal sikres.

Det bør også være et krav om å dokumentere hvorfor man velger å ikke snakke med barn. Samtale med barnet det gjelder bør defineres som en av «må-aktivitetene» i alle faser av en barnevernssak, men også i saker som vekker bekymring i barnehage, skole og helsetjeneste. Barnets stemme bør komme frem i alle dokumenter i en sak vedrørende barnet, og ikke bare i en undersøkelsessak i barneverntjenesten.

Når man har snakket med et barn og invitert til medvirkning, bør det også bli en del av begrunnelsen og dokumentasjonen hvorfor man eventuelt ikke har fulgt opp barnets ønsker.

Utvalget mener videre at barnesamtalen er en så viktig del av undersøkelsen i en barnevernssak at det bør innføres et uttalt krav om at barnet skal bli hørt ved gjennomføring av undersøkelsen. Barnevernslovutvalget har i NOU 2016: 16 foreslått en ny bestemmelse som regulerer barneverntjenestens gjennomføring av undersøkelse, se forslag til ny barnevernslov § 10.230 I forslag til § 3 er det tatt inn en bestemmelse om barns medvirkning.231 Barnevoldsutvalget støtter forslaget.

Henleggelse av en barnevernssak etter undersøkelse, er et enkeltvedtak som skal begrunnes. Barnevernslovutvalget har foreslått å tydeliggjøre dette i loven, se forlag til lov § 76 annet ledd.

Barnevoldsutvalget foreslår at det innføres et krav i barnevernloven til innholdet i begrunnelsen ved henleggelse av en undersøkelse. Kravet kan være at det i begrunnelsen skal dokumenteres om man har snakket med barnet og på hvilken måte, og hvorfor man eventuelt ikke har snakket med barnet.

Det kan også være nødvendig å utrede om barns rett til å bli hørt bør tydeliggjøres i andre sektorlovverk eller forskrifter. Dersom utvalgets forslag i kapittel 13 om å innarbeide prinsippet om barns beste uttrykkelig i flere lovverk blir tatt til følge, vil barns rett til å bli hørt være et sentral element i bestemmelser om barns beste.

9.6 Oppfatning om at barn tar skade av å bli spurt om vold og seksuelle overgrep

9.6.1 Dagens situasjon

Blant enkelte tjenestepersoner eksisterer det en oppfatning av at det kan være skadelig for barn å bli spurt om de selv har blitt utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt, og de kan ha en redsel for konsekvensene av en avdekkende samtale. Dette kan være en barriere for å snakke med barn om vanskelige ting, noe som for eksempel flere studier av klinikere i barne- og ungdomspsykiatrien har avdekket.232

Forskere ved Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) har nylig undersøkt hvordan barn og unge i BUP opplever å bli kartlagt for traumer og traumerelaterte plager. Som den første studien på dette temaet fant de ikke støtte for antakelsen om at barn tar skade av å bli spurt om traumer. Svært få opplevde slike spørsmål som emosjonelt opprørende, men de som opplevde det slik, fullførte likevel behandlingen og var villig til å svare på spørsmålene igjen. Forskerne peker på at det er langt større konsekvenser knyttet til å ikke spørre om traumeopplevelser, enn det er å spørre barn om dette.233

I forbindelse med en juridisk og etisk vurdering om å inkludere barn i forskningsprosjekter om vold og seksuelle overgrep slås det fast at det ikke finnes nasjonal eller internasjonal forskning som støtter opp under oppfatningen om at det kan være skadelig for barn å bli spurt om erfaringer med vold og seksuelle overgrep.234 Oppfatningen om at det er til barnets beste å unnlate å spørre om vanskelige ting kan få alvorlige konsekvenser, som at barn ikke får riktig hjelp og behandling, og at barnet blir værende i en skadelig situasjon.

9.6.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at det er viktig at tjenestepersoner får kjennskap til at forskning tilsier at det ikke er skadelig for barn og unge å bli spurt om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Personer som arbeider med barn og unge, må kjenne til at det tvert imot kan være mer skadelig å ikke bli spurt. Utvalget viser til kapittel 9.4.2 om behovet for å tilpasse en samtale med barn om vold og seksuelle overgrep til barnets utviklingstrinn og språk.

Denne kunnskapen bør formidles til studenter på relevante utdanninger og i videre- og etterutdanningstilbud, samt andre former for kompetanseheving i tjenestene.

9.7 Trygger rammer for at barn skal kunne fortelle om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt

9.7.1 Dagens situasjon

Både i saker utvalget har gjennomgått og i det øvrige kunnskapsgrunnlaget så utvalget eksempler på at barn har blitt snakket med, men ikke på en måte som fører til at barnet har kunnet fortelle om noe de blir utsatt for, eller noe de er redd for. I mange tilfeller vil det også være slik at barn ikke forteller fordi det ikke har hendt noe traumatisk i det hele tatt.

At barnet ikke forteller, kan også skyldes at samtalen ikke har vært ført på en måte som gjorde barnet trygg på å fortelle, at barnet ikke har fått direkte spørsmål om hvordan det har det, eller at barnet er såpass belastet at det ikke er i stand til å fortelle der og da. Det kan også være at barnet har fortalt om noe tidligere og gjort seg negative erfaringer med dette. Barn kan også være redde for ikke å bli trodd, fordi de tidligere har gitt uriktige opplysninger som del av sin strategi for å beskytte seg selv eller andre nære. Alle barn er forskjellige, og der noen trenger direkte spørsmål om for eksempel voldsutsatthet, kan andre fortelle så fort de er trygge på en person eller en situasjon.

Det kan også være at barnet har blitt snakket med sammen med en eller begge omsorgspersoner, slik at barnet opplever å måtte begrense sin fortelling, enten av hensyn til den voksne eller av frykt for at de voksne skal bli sinte og straffende. I tilsynet med kommunale barneverntjenester i 2011 ble det avdekket eksempler på at barn ikke hadde blitt snakket med i enerom, selv i saker der det var mistanke om vold og overgrep fra foreldrene. Statens helsetilsyn påpeker at dette kan gjøre det vanskelig eller umulig for barn å fortelle om hva de har blitt utsatt for, eller hvordan de har det hjemme.235 Uten å snakke med barn i enerom kan barneverntjenesten gå glipp av viktig informasjon, og i verste fall unnlate å gi barnet nødvendig hjelp og beskyttelse.236 Utvalget så eksempler på dette i sakene, i tillegg til at denne problemstillingen har blitt fremhevet av for eksempel barn og unge fra Forandringsfabrikken.

Flere studier av behandling i psykisk helsevern for barn og unge har også vist at selv om barn har gått til en behandler over lengre tid, har ikke traumeerfaringer blitt kartlagt.237 Et barn kan ha fått behandling for ulike psykiske lidelser og ha blitt snakket med i enerom over en lengre periode uten å ha fått spørsmål om hvordan barnet har det hjemme, eller om barnet har opplevd vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Behandlere i psykisk helsevern har imidlertid lagt større vekt på at man skal kartlegge barns traumatiske opplevelser.

Trygge rammer kan også handle om at barn ikke tør å fortelle fordi de er redde for at foreldrene skal få vite om det. I noen saker kan de voksnes rett til journalinnsyn være til hinder for at en barnevernkonsulent eller behandler i BUP journalfører det barnet sier som direkte sitat, men heller fremmer synspunktet som en del av sin egen vurdering. Ansatte i kommunalt barnevern og i barnevernsinstitusjoner forteller at de opplever det som vanskelig og risikofylt for barnet dersom de gjengir det barnet har fortalt, enten i journal, eller i fylkesnemnda, fordi de erfarer at barnet noen ganger har blitt sendt hjem selv etter at barnet har fortalt om voldsepisoder i hjemmet.

Også barn med egne voldserfaringer har fortalt om at de har blitt straffet for å ha fortalt en tjenesteperson om vold hjemme, fordi foreldrene fikk innsyn i journalen der dette var dokumentert. I et av intervjuene med en av de utsatte privatpersonene fra sakene kom det også frem at vedkommende ikke hadde ønsket å fortelle om volden vedkommende ble utsatt for, fordi det ikke føltes tilstrekkelig trygt å gjøre dette. Personen ønsket seg en forsikring om sin egen og de øvrige familiemedlemmenes sikkerhet før vedkommende fortalte noen om volden som foregikk i hjemmet.

FNs barnekomité påpeker at prosesser der barn skal delta eller bli hørt må være sikre og sensitive med hensyn til risiko, fordi det i visse situasjoner kan være utrygt for et barn å gi uttrykk for sine meninger. De voksne har i en slik situasjon ansvar for å sikre tryggheten for barna de samarbeider med, og, om nødvendig, sette i verk en klar beskyttelsesstrategi, for å minimere risikoen for at barnet blir skadet.238

Det kan virke som at mange instanser som yter tjenester til barn, kan være usikre på metoder for risikovurdering og planlegging av sikkerhetstiltak. Dette er ikke i særlig stor grad tema på de ulike grunn- og profesjonsutdanningene, og videre- og etterutdanningstilbudet er heller ikke dekkende, som beskrevet i kapittel 7.6. Det finnes en del metoder og verktøy for risikovurdering og sikkerhetsarbeid, men det er uklart i hvor stor grad disse benyttes i de ulike tjenestene i dag.239 I politiet brukes det i dag et risikovurderingsverktøy for å vurdere risiko for ytterligere partnervold, SARA. Det foregår i 2017 et pilotprosjekt der SARA for barn vil være en ny del av risikovurdering og risikohåndtering av partnervold der det er barn i familien.240

9.7.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at det er behov for å sikre at tjenestepersoner får mer kompetanse om sikkerhetsarbeid og risikovurdering. En grundig vurdering av barnets sikkerhet må være en kontinuerlig prosess når det hentes inn informasjon fra barn i situasjoner der barnet kan utsettes for vold eller overgrep. Både for at barn skal kunne fortelle om sine opplevelser, og at dette skal kunne gjengis i journaler, må vurderingen av barnets sikkerhet være i søkelyset.

Kunnskap om hvordan sikkerhetsvurderinger kan gjøres, og hvordan sikkerhetsvurderinger og sikkerhetstiltak kan være en del av barnets tiltaksplan, kan gjøre det lettere å snakke med barn om vold og seksuelle overgrep, og tryggere for barn å fortelle.241 Kompetanse om sikkerhetsvurderinger må omfatte de som skal snakke med barna og journalføre det barna forteller, men å sikre barna er også en organisasjonsmessig oppgave og et ledelsesansvar.

Både før, under og etter en samtale med barn om deres situasjon, må barnets sikkerhetssituasjon vurderes. Den som snakker med barnet, må på forhånd vurdere om det kan innebære en risiko for barnet å fortelle om negative opplevelser, og planlegge hva som skal gjøres dersom det kommer frem informasjon om vold eller seksuelle overgrep. For eksempel om en opplysning er så alvorlig at barnet bør plasseres utenfor hjemmet, eller om politiet bør kontaktes. Selv om en samtale med barnet i utgangspunktet ikke er ment som en avdekkende samtale, må det foreligge rutiner for hva som skal gjøres for å trygge barnet om det likevel skulle komme opplysninger som vekker bekymring for barnets sikkerhet. Utarbeiding av konkrete rutiner for håndtering av slike situasjoner er nødvendig for å kunne gjennomføre avdekkende samtaler med barn på en forsvarlig måte. Slike rutiner kan inneholde sjekklister for vurdering av hvilke risikofaktorer som er til stede, hvor skadegivende disse kan antas å være, hva som kan eventuelt kan øke risikoen for vold og overgrep og om det finnes beskyttende faktorer.242Det bør også øves på å lage sikkerhetsplaner for ulike scenarioer, alt fra der barnet er i tydelig risiko for å bli utsatt for vold etter en samtale, til situasjoner som er mer uklare, men der man likevel bør ta i betrakting at barnet kan bli utsatt for vold.

Utvalget mener videre at det bør vurderes om anledningen til å holde journalopplysninger tilbake fra blant annet foreldre bør tydeliggjøres og konkretiseres ytterligere. Det kan tyde på at mange tjenestepersoner ikke kjenner godt nok til hva slags muligheter og begrensninger som finnes. At hensynet til barnets sikkerhet er en av årsakene til at samtaler med barn ikke journalføres, eller at barnets meninger presenteres som saksbehandlers, er et alvorlig problem. Dersom barnets synspunkt og opplevelser ikke kan synliggjøres i saksgang fordi foreldrene har rett til innsyn i barnets journal, er dette er alvorlig problem for barns rettsikkerhet. Utvalget ser behovet for en avklaring av gjeldende rett om muligheten til å nekte innsyn. Det kan i denne sammenhengen også være nødvendig med lovendringer.

Utvalget er kjent med at ved sosialpediatriske utredninger der det er mistanke om vold eller seksuelle overgrep, benyttes det flere steder en såkalt skjermet journal som ikke er tilgjengelig for annet helsepersonell ved sykehuset som ikke deltar i den konkrete, aktuelle utredningen. Pasienter får heller ikke automatisk tilgang til denne informasjonen. Begrunnelsen for å ha en slik skjermet del av pasientjournalen er behovet for å kunne nedtegne sensitiv informasjon som kommer frem i utredningen, enten fra barnet selv eller fra komparentopplysninger. For eksempel kan det dreie seg om påstander mot tredjeperson i en familiekonflikt som er av en slik art at de må dokumenteres av hensyn til barnet, men som samtidig ikke kan verifiseres og dermed ikke vil være forsvarlig å nedtegne i en løpende journal som er tilgjengelig for annet helsepersonell eller for pasienten eller dennes pårørende i all fremtid. Skjermet journal er ikke nevnt spesifikt i pasientjournalloven243 eller pasient- og brukerrettighetsloven, verken som begrep eller konsept. Da slike journaler synes å være i vanlig bruk ved de fleste barneavdelinger som driver sosialpediatri, er det viktig at dette formaliseres og forankres i lov eller forskrift.

Etter pasient- og brukerrettighetsloven er hovedregelen at foreldre har innsynsrett i barns journal når barnet er under 16 år. For barn mellom tolv og 16 år skal det respekteres dersom barnet har grunner til at foreldre ikke skal få innsyn i opplysninger som står journalført. Det kan også være tilfeller der barn under tolv år kan ha gode grunner for å unnlate å gi foreldre innsyn. Barnets interesser bør tillegges vekt når man skal vurdere om foreldre bør gis innsyn i journal. Journalinnsyn vil kunne holdes tilbake når det er overveiende sannsynlig at for eksempel overgrep har skjedd og det er en reell fare for at foreldres innsyn i journal vil føre til at barnet påføres ytterligere skade.244

Barnevernslovutvalget vurderte spørsmålet om innsynsrett i barnevernssaker i sin utredning og mottok mange innspill om at reglene om barneverntjenestens rett og plikt til å gi informasjon til sakens parter burde endres. Utvalget påpekte at reglene om taushetsplikt, varslingsplikt og innsynsrett var komplekse og burde utredes nærmere, men foreslo en egen bestemmelse i § 82 i utkast til ny barnevernslov om retten til dokumentinnsyn. Barnevernslovutvalget foreslår at det skal fremgå særskilt at det er adgang til å nekte innsyn dersom dette kan medføre «skade eller fare for barnet eller andre».245 Utvalget mente at lovforslaget ville innebære en synliggjøring av adgangen til å nekte innsyn av hensyn til barnet og andre personer. Utvalget viste til at barneverntjenesten kan ha en plikt til å la være å opplyse om forhold som kan føre til at barnet settes i fare, jf. menneskerettslige forpliktelser om å sikre barn mot vold, overgrep og omsorgssvikt etter Grunnloven § 104 tredje ledd første setning, barnekonvensjonen artikkel 19 og EMK246 artikkel 3 og 8.247

9.8 Barns medvirkning i egen sak og dokumentasjon av samtale med barn

9.8.1 Dagens situasjon

I sakene utvalget så på, var det eksempler på at barn hadde blitt snakket med, men at det de hadde sagt eller gitt utrykk for angående sin egen omsorgssituasjon ikke hadde blitt vektlagt i tilstrekkelig grad. For eksempel ga et barn gjentatte ganger tydelig uttrykk for en redsel og angst overfor en omsorgsperson, men dette ble ikke tatt på alvor på et tidlig tidspunkt. Videre fant utvalget at det manglet dokumentasjon på om barnet var blitt gitt en reell mulighet til å medvirke ut fra alder og modenhet.

Flere studier har vist til at selv om barn og unge har fått muligheten til å uttale seg om sin egen sak, har de opplevd at det de sier, i liten grad blir vurdert før beslutningen tas. For eksempel viser kvalitative intervjuer om ungdommers erfaring med medvirkning i barneverntjenesten at svært mange av ungdommene hadde opplevd å være tilstede på samtaler med barneverntjenesten, men at de følte at de likevel ikke hadde blitt hørt. Disse samtalene var ofte slik at ungdommene fikk informasjon, men at de ikke fikk noe særlig spørsmål om sine egne meninger, behov eller ønsker. Videre beskrev flere av disse ungdommene at konsekvensen av dette var at de ga opp å si hva de mente, og sluttet å møte opp på samtaler og møter.248 Også andre studier har vist at til tross for at barn har vært en samtalepartner for én eller flere saksbehandlere i barneverntjenesten, har de i liten grad hatt en innflytelse på resultatet av samtalen eller undersøkelsen.249 I sin doktorgrad fra 2014 fant Svein Arild Vis at barns meninger og uttalelser hadde en innvirkning på avgjørelsene som ble tatt av barneverntjenesten i bare halvparten av sakene han så på.250 En gjennomgang av 100 barnevernjournaler i en masteroppgave viser lignende resultater. I under 30 prosent av sakene fantes det dokumentasjon for at barnet hadde deltatt aktivt i beslutningsprosessen.251 En av konklusjonene etter denne gjennomgangen var at barnevernsarbeidere snakket om barn og med samarbeidspartnere, og i noen grad med foreldre, men i langt mindre grad med barna.

I FNs barnekomités generelle kommentar om barns rett til å bli hørt trekkes det frem at høring av barn ikke skal være en enkelthendelse som man kan krysse av for at man har gjort. Det bør være en løpende prosess hvor barnet kan komme med innspill underveis hvis det ønsker det.252 Dette ble også trukket frem på møtet utvalget hadde med unge eksperter med egen erfaring med vold, overgrep og omsorgssvikt omtalt i kapittel 3.4.4. Flere av deltakerne trakk frem viktigheten av å snakke med barn gjentatte ganger og fremhevet at barn burde få ta del i beslutningsprosessene der dette var mulig.

Også i saker der det er snakk om foreldretvister eller fastsetting av samvær, er det variasjoner i hvor mye barns mening blir vektlagt. Samvær mellom barn og foreldre er regulert både i barneloven og i barnevernloven. Retten til samvær er forankret både i barnets beste og i det biologiske prinsipp.253 Utgangspunktet for de rettslige bestemmelser om samvær i barneloven er at det er best for et barn å opprettholde en god kontakt med begge foreldre etter et samlivsbrudd.254 Dette kan bli et problem i saker der det er mistanke om eller bekreftet at barn har blitt utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt eller vært vitne til dette. I slike saker må det vurderes om samvær er til det beste for barnet. En slik vurdering vil være viktig i saker der barnet har vært vitne til at en forelder har utøvd vold mot eller truet den andre forelderen, et søsken eller barnet selv. Det kan også være saker der den ene forelderen aktivt saboterer forelderen som har den daglige omsorgen for barnet.

Etter barneloven § 31 skal barn gis anledning til å uttale seg om bosted og samvær, og flere undersøkelser av rettspraksis viser at barnets ønsker i økende grad har fått betydning for avgjørelser om samvær og bosted.255 FNs barnekomité bemerket i sine merknader til Norge i 2010 bekymring over at beslutningstakere i foreldretvister ikke alltid har nok kunnskap om hva som vil være til barnets beste i hvert enkelt tilfelle.256 Videre har Barneombudet uttalt at det er behov for å sikre at alle dommere som behandler foreldretvister, har de riktige forutsetningene for å løse sakene på en måte som sikrer barns beste.257

En rapport om domstolsbehandlingen av foreldretvister peker på behovet for mer kompetanse i foreldretvister der det er bekymringer knyttet til omsorgen for barna.258 Samtidig viser rapporten at i de sakene der det var bekymring for barnets omsorgssituasjon, oppga dommerne som var intervjuet, at hensynet til barnets beste ofte vil være svært tungtveiende.259

Flere studier har dokumentert at det ikke er noen automatikk i at voldsutøvende foreldre ikke får samvær med sine barn etter samlivsbrudd. Det er også store variasjoner i hvilken grad barnets ønsker blir tatt hensyn til når det gjelder samvær med voldsutøvende foreldre.260 Frykt for at falske anklager om vold og seksuelle overgrep fra en av partene i saken, og for at barnet skulle være manipulert til å ikke ønske samvær, kan ha vært årsaken til et slikt utfall i flere av sakene. Flere undersøkelser har imidlertid vist at forekomsten av falske anklager om overgrep er sjeldent forkommende i barnefordelingssaker. Videre har det blitt påvist at sannsynligheten for at barn har blitt utsatt for vold og seksuelle overgrep er mye større enn risikoen for falske beskyldninger og manipulering, 88–98 prosent i større gjennomganger av saker.261 Barns forklaringer om vold og seksuelle overgrep må tas på alvor og undersøkes nøye.

I saker der barnet har vært vitne til eller direkte utsatt for vold fra samværsforelderen, og forelderen benekter eller bagatelliserer dette, kan det være meget vanskelig å få til en samværssituasjon som oppleves trygg for barnet. Selv om barnet ikke utsettes for vold under samværet, kan et blikk, tonefall eller bevegelser hos den som tidligere har utøvd vold, være nok til å sette barnet i alarmberedskap fordi det minner om tidligere voldsepisoder. Forelderen som tidligere har utøvd vold, må være villig og forberedt på å bruke mye tid på å trygge barnet før samværet kan oppleves som en god situasjon.

Det finnes lite forskning om barns reelle medvirkning i tjenester som somatiske eller psykiske helsetjenester. Det hadde vært interessant å vite mer om barns medvirkning i utvikling av individuelle planer i ulike sektorer, men så langt utvalget kjenner til, er ikke dette utredet tidligere.

I saksgjennomgangen så utvalget eksempler på at samtaler med barn om vanskelige temaer manglet, eller var udokumentert. Dette gjaldt for barneverntjenesten, i helsesektoren og i skolen. I sakene utvalget gjennomgikk var det lite spor av barns meninger og selvuttrykte behov ikke bare i barneverntjenestens dokumenter, men også i helsejournaler og lignende. Selv der barn hadde gått til BUP i lengre tid var det manglende dokumentasjon av hva barnet mente om sin egen omsorgssituasjon, diagnose eller andre ting.

I sin gjennomgang av barnevernjournaler fant Skauge en nedgang fra 2000 til 2009 i hvorvidt samtaler med barn har blitt journalført. Barns meninger eller utsagn om egen situasjon eller behov var i liten grad dokumentert. Intervjuer med barnevernansatte ga et inntrykk av at selv om disse syntes at det er viktig å snakke med barn, ble samtalene av ulike grunner ikke dokumentert. Blant annet nevnes det at kommunikasjonen foregikk gjennom for eksempel SMS, at man ikke hadde tid til å skrive ned alt man ønsket, og at mange hadde et bevisst forhold til at den informasjonen de satt på ville kunne styrke en eventuell sak for Fylkesnemnda, og tilpasset den skriftlige dokumentasjonen deretter.262

I rapporten om barneverntjenestens undersøkelser i Midt-Norge oppga alle barnevernskontorene at de dokumenterte barnesamtalen/kontakten med barnet gjennom bruk av journalnotater, logger, referater med mer. Ikke bare samtalen eller observasjonen, men også tegninger, nettverkskart og lignende ble arkivert. Intervjuer med rådgivere fra fylkesmannen i samme region viste imidlertid at disse hadde en annen oppfatning av det som faktisk ble dokumentert, og flere oppga at barnevernfaglige vurderinger, dokumentasjon og tilbakemeldinger kunne være utilstrekkelige eller mangle.263

Statens helsetilsyn påpeker i sitt tilsyn med kommunale barneverntjenester i 2011 at manglende dokumentasjon på hva som er gjort, hvilken informasjon som er hentet inn og hvilke vurderinger som har blitt gjort svekker rettsikkerheten for den enkelte. Manglende dokumentasjon kombinert med stor utskifting av personalet fører til at barnet må fortelle sin historie gjentatte ganger, og faren for at viktig informasjon forsvinner, er stor.264

Manglede journalføring av samtaler med barn kan også skyldes at det barnet sier, tillegges liten vekt, kanskje fordi man vurderer at barnet snakker ut fra lojalitet med de voksne, og ikke gir uttrykk for sine egne meninger. Å vektlegge det barnet sier, kan da føre til at saken får et utfall som er uheldig for barnet. Barn kan for eksempel gi uttrykk for at de ønsker samvær med en voldsutøvende forelder ut fra lojalitet og dårlig samvittighet, og ikke ut fra egne behov. Man kan også vurdere det slik at barnet aktivt blir presset fra foreldrene til å svare på en bestemt måte.

9.8.2 Utvalgets vurdering

Barnevernslovutvalget har foreslått en styrking av barnets rett til å medvirke i forslag til ny barnevernslov. Bestemmelsen om barns rett til medvirkning, i lovforslaget § 3, definerer hva som menes med medvirkning. Utvalget foreslår også et krav til å dokumentere om barn har fått anledning til å medvirke, hva barnet har blitt hørt om og hva som er barnets syn jf. forslag til § 81 annet ledd bokstav b.265 Etter utvalgets oppfatning vil dokumentasjonskravet styrke partenes rettsikkerhet og bidra til å synliggjøre både faktiske forhold i saken og de vurderingene som har blitt gjort. Videre foreslår utvalget å knytte retten til medvirkning til om barnet er i stand til å danne seg egne synspunkter, i stedet for å ha en aldersgrense på syv år.266 Barnevoldsutvalget støtter dette forslaget.

Barnevoldsutvalget mener at det i saker om samvær må vurderes om samværet er til beste for barnet. Utvalget peker også på at det kan tyde på at det er behov for en kompetanseheving i instansene som behandler slike saker. I NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder?Vurdering av nye domstolsordninger for foreldretvister, barnevernsaker og utlendingssaker nevnes ulike tiltak domstolsadministrasjonen har satt i verk for å sikre at dommere har tilstrekkelig kunnskap om barnefaglige spørsmål og sakkyndigarbeid. Dette inkluderer konferansen «En domstol på barns premisser» og inkludering av barnet i rettsprosessen som tema på et dommerseminar i 2016.267

Utvalgsmedlem Dinardi har følgende særmerknad:

Behovet for grundige og faglige vurderinger i foreldretvistsaker er av stor betydning for å sikre barnets stemme og beskyttelse mot vold.

Barns stemme, og forståelsen av hvilke krenkelser de har blitt utsatt for, vil kunne by på utfordringer når det pågår foreldrekonflikter og hvor det er mistanke om vold.

I 2008 ble det utarbeidet et informasjonshefte med psykologfaglige råd i barnefordelingssaker der det er påstander om vold. Nødvendigheten av å ta påstander om vold mot barn på alvor blir tydeliggjort, det samme blir behovet for informasjon som kan bidra til å sikre barnet en trygg omsorgsbase. Det vises til at man må være kritisk til bruken av Pariental Alienation Syndrome (PAS.). Den sentrale begrunnelsen for dette er at sykeliggjøring av foreldre og barn som opplyser om vold og overgrep tar oppmerksomheten bort fra alvorlige handlinger og krenkelser, noe som kan ha stor innvirkning på barnets og foreldrenes psykologiske fungering. Barns sikkerhet må være første prioritet.

Samtidig vises det til behovet for en faglig utredning for å avklare hva som gjør at et barn fremstår som utrygg på en av foreldrene. Det må her kartlegges hvorvidt utryggheten beror på feilaktige anklager og misoppfatninger av opplevelser hos barnet, eller om utryggheten er legitim på grunn av belastende forhold som vold og overgrep.

I saker om foreldretvister kan barn utsettes for en rekke belastninger, som omsorgssvikt, vold eller seksuelle overgrep, enten fra begge foreldrene, fra far, eller bare fra mor. Det stilles krav til grundige, og faglige, vurderinger som kan fange opp en riktig forståelse av barnets opplevelser. Ved denne vurderingen skal det ikke legges til grunn en morspresumsjon for foreldrenes omsorgsrolle.

I Anne Skårstad Storhaugs forskning av 2015 «Barnevernets forståelse av farskap» (NTNU) avdekkes imidlertid at barnevernet i mange tilfeller kan foretrekke en syk mor fremfor en syk far. Barnevernsarbeidere formidler i intervjuer en kjønnsessensialistisk forståelse av foreldreskap. Mødre og fedre blir tilskrevet ulike medfødte egenskaper, eller mangel på egenskaper, som har betydning for deres omsorgsevne. En slik forståelse fører til ulik posisjonering av mødre og fedre, og at det er ulike forventninger til dem. En dominerende forståelse blant barnevernsarbeiderne ser også ut til å være at relasjonen mellom mor og barn er mer selvfølgelig og naturliggjort, enn far-barnrelasjonen.

Det blir benyttet mange argumenter for ikke å involvere og tilrettelegge for fars kontakt med barnet når barnet bor hos mor. Barnets beste, ressursmangel, negative beskrivelser fra mor, og det at far har en kjent problematisk fortid, er argumenter som blir fremmet for ikke å involvere far. I tilfeller hvor far uttrykker bekymring for mors omsorgsevne, opplever flere fedre at bekymringene ikke blir tatt på alvor. Derimot blir det brukt ressurser for å tilrettelegge for relasjonen mellom mor og barn, og for å styrke mors omsorgsevne.

Denne konkrete inkonsekvensen viser at kartleggingen av barnets opplevelser og foreldrenes fungering i foreldretvistsaker kan bli fordekt av en ikke-nøytral kjønnsrolletenkning – på bekostning av barnets beste.

9.9 Systematisk inkludering av barn og unge i utforming av politikk og tjenester

9.9.1 Dagens situasjon

Myndighetene har i den senere tid lagt større vekt på å inkludere barn og unge i sitt arbeid, og det et overordnet mål for arbeidet mot vold og overgrep at brukermedvirkning og barns deltakelse ivaretas i utvikling av politikk og tjenester.268 Blant annet fikk Barneombudet i oppdrag av Barne- og likestillingsdepartementet (BLD) å hente inn erfaringer og innspill fra barn som hadde opplevd ulike former for vold i forbindelse med opptrappingsplanen mot vold og overgrep. Barneombudet har også arrangert et møte der Barnevoldsutvalget møtte unge voksne som selv hadde opplevd vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Møtet med de unge ekspertene gjorde et sterkt inntrykk på utvalget, og deres innspill om utfordringer på systemnivå i arbeidet med forebygging, avdekking og forhindring av vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt har vært viktige i arbeidet med denne utredningen.

Mange enkelttjenester har også de siste årene invitert barn og unge med ulike erfaringer med vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt til fagdager eller i forbindelse med felles kompetanseheving i kommunene. Et eksempel er de over 150 barneverntjenestene som har samarbeidet med Barnevernsproffene og Forandringsfabrikken om utviklingsarbeidet Mitt Liv Barnevern. Der møter barn og unge med erfaring fra barnevernet ansatte fra kommunalt barnevern for å samarbeide om å finne frem til gode verdier, begreper og arbeidsmåter.269 Andre tjenester, som skole og psykisk helsevern, har også fått råd fra barn og unge i regi av Forandringsfabrikken for å gjøre sine tjenester bedre for barn og unge. Også andre organisasjoner, slik som Landsforeningen for barnevernsbarn, har blitt invitert til kommuner og enkelttjenester for å holde innlegg eller gi konsultasjoner basert på sin erfaring med barneverntjenesten.270

9.9.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at det er viktig at barn og unges erfaringer og ønsker hentes inn og inkluderes på en systematisk måte i utforming av politikk og tjenester. Til utvalgets kjennskap finnes det ingen nasjonal oversikt over hvor mange kommuner eller tjenester som bevisst inkluderer barn og unge i beslutningsprosesser, kompetanseheving eller lignende. Mange kommuner har langsiktige mål for inkludering av barn og unge, slik som etablering av faste ungdomsråd som deltar i politiske prosesser og gir innspill på ulike temaer.271

Utvalget ser positivt på dette. Barns medvirkning bør tilstrebes på alle nivåer. Det må tas høyde for at barns medvirkning kan sikres på forskjellige måter i ulike tjenester. Utvalget anbefaler at det utvikles metoder som innebærer at politikkutvikling på viktige samfunnsområder tar hensyn til barns synspunkter. Det samme gjelder tjenesteutvikling på relevante områder.

10 Oppsøkende virksomhet

10.1 Sammendrag

Utvalget foreslår å

• sikre at helsestasjonene er godt nok bemannet til å kunne gjøre hjemmebesøk

• utrede muligheten for at helsestasjonen eller andre i svangerskapsomsorgen kan gjøre hjemmebesøk under svangerskapet

• i retningslinjer gi veiledning for hvordan helsepersonell skal vurdere om det skal meldes til barneverntjenesten der foreldre og barn ikke møter til kontroll eller ikke ønsker hjemmebesøk

• innføre et krav til innholdet i begrunnelsen ved henleggelse av en undersøkelsessak i barneverntjenesten, om å dokumentere hvorvidt hjemmebesøk er blitt gjennomført, og eventuelt hvilke vurderinger som er gjort dersom man ikke har valgt å gjøre hjemmebesøk

• sikre at det gis veiledning om hjemmebesøk i utviklingen av nasjonale retningslinjer og kartleggingsverktøy for barneverntjenestens undersøkelsesarbeid.

10.2 Behov og problemstillinger

I saksgjennomgangen så utvalget eksempler på saker der manglende hjemmebesøk, både fra helsestasjonen og fra barneverntjenesten, kan ha vært en medvirkende årsak til at tjenestene ikke klarte å forhindre at barn ble alvorlig skadd eller drept. Utvalget vurderer at hjemmebesøk i flere av sakene kunne ha minsket risikoen for at barn ble alvorlig skadd. Dette gjaldt både helsestasjonens hjemmebesøk etter fødsel og barneverntjenestens bruk av hjemmebesøk i sitt arbeid med undersøkelser. Utvalget så eksempler på at barneverntjenesten mottok meldinger om vold og omsorgssvikt uten at det ble gjort hjemmebesøk i det hele tatt, eller at dette skjedde først etter en lang periode med meldinger.

Barneverntjenesten kan besøke barnets hjem som del av en undersøkelse etter gjeldende barnevernlov § 4-3.272 Foreldre eller den barnet bor hos, kan ikke motsette seg at undersøkelsen blir gjennomført ved besøk i hjemmet. For helsestasjonstilbudet anbefaler Helsedirektoratet at nyfødte får hjemmebesøk fra helsestasjonstjenesten syv til ti dager etter fødselen. Tilsynsmyndighetene har imidlertid avdekket at det er store forskjeller i hvorvidt dette gjennomføres i kommunene.

10.3 Oppsøkende virksomhet i svangerskaps-, barsel- og helsestasjonstilbudet

10.3.1 Dagens situasjon

Hjemmebesøk til nyfødte kan bidra til en god start for tilknytningen til barnet og sikre mestring i foreldrerollen. Noen kan trenge mer råd og veiledning for å sikre en tidlig tilknytning til barnet. Et hjemmebesøk i et miljø der familien føler seg trygge, gir særlig god anledning til tidlig identifikasjon og avdekking av behov for støtte og hjelp utover det som familien og det sosiale nettverket kan bidra med. Foreldrene kan på hjemmebesøket ta opp konkrete problemer og få veiledning tilpasset den aktuelle situasjonen. Med den korte liggetiden i barselavdelingene i dag er dette hjemmebesøket ekstra viktig for å støtte nye foreldre og deres barn.

Ifølge nasjonale retningslinjer, skal helsestasjonen tilby opplysnings-, rådgivnings- og veiledningsvirksomhet, og dette bør også gjøres på hjemmebesøket.273 Det anbefales videre hjemmebesøk av helsesøster til alle nyfødte. Det første besøket bør gjennomføres syv til ti dager etter fødselen. Videre foreslås det en konsultasjon eller et hjemmebesøk mellom 14. og 21. døgn etter fødselen. Helsedirektoratet anbefaler at begge foreldre skal være til stede, og at det bør journalføres dersom foreldre ikke ønsker hjemmebesøk. Under besøket skal man blant annet observere barnets trivsel og samspillet mellom barnet og foreldre, og helsesøster skal ifølge retningslinjene være oppmerksom på forhold som kan utløse opplysningsplikt til barneverntjenesten. Hjemmebesøket kan også være et egnet sted for å ta opp blant annet foreldrenes psykiske helse, samspill og sosialt nettverk.274 Det er ingen anbefalinger for hvordan disse temaene skal tas opp.

Helsedirektoratet anbefaler videre at risikoutsatte kvinner, familier og nyfødte barn tilbys en individuelt tilpasset oppfølging i barseltiden utover de generelle anbefalingene i retningslinjer for barselomsorgen. Før hjemreise fra føde-/barselavdelingen skal oppfølgingen være planlagt og gå frem av informasjonen som kvinnen og hennes partner mottar.275 Tilsyn med barselavdelingen ved Sørlandet sykehus HF i 2015 avdekket svikt i måten sykehuset håndterer hjemsendelse av mor og barn på. Dette gjaldt blant annet at kommunen ikke fikk beskjed om den nyfødte før etter 16 dager etter hjemreise, og at det ikke gikk frem av journalene hva som var blitt gitt av informasjon, og om hjemmebesøk ville bli gjennomført innen 1-3 døgn.276

Regjeringen har satt i gang et pilotprosjekt med Nurse Family Partnership, et program med tett oppfølging av førstegangsfamilier som trenger ekstra støtte. Programmet er internasjonalt anerkjent og har dokumenterte positive effekter på å hindre skjevutvikling hos de minste barna. Målgruppen er unge førstegangsfødende i risiko, som vil få oppfølging gjennom hjemmebesøk fra tidlig graviditet og frem til barnet fyller to år. Pilotprosjektet skal evalueres fortløpende, og resultater vil legges til grunn for eventuell videre gjennomføring.277

Ifølge kunnskapssenter for helsetjenesten er det oppsummerte forskningsgrunnlaget for effekten av tilpassede tiltak for helsestasjonstjenesten til familier med barn null til seks år begrenset. Imidlertid har flere studier vist at hjemmebesøksprogram til familier med lav sosioøkonomisk status trolig reduserer antall barneulykker noe.278 Det har også blitt vist at god helsesøsterbemanning kan redusere barneverntiltak i en kommune, fordi støttetiltak har blitt satt inn tidligere.279 Forskning har også vist at hjemmebesøk etter fødsel kan motvirke fødselsdepresjon hos nye mødre.280

Det har blitt gjort flere tilsyn med helsestasjonstilbudet i Norge. I 2010 gjorde Statens helsetilsyn en kartlegging av hvordan fødeinstitusjonen og kommunen tok vare på behovene til barselkvinnen og det nyfødte barnet i barseltiden. I dette tilsynet ble det blant annet påvist svikt i samhandling, hjemmebesøk og journalhåndtering.281 Videre ble det i 2011 gjort en karlegging av helsestasjonstilbudet i 50 kommuner, hvor det viste seg at mange ikke fulgte retningslinjene eller hadde planer for forbedringstiltak.282

I 2013 ble det gjennomført et landsomfattende tilsyn med helsestasjonene, der hensikten var å undersøke om kommunene gjennom sin organisering og styring sikret at barna og deres familier fikk forsvarlige tjenester fra helsestasjonen. Tilsynet var spesielt rettet mot forhold der svikt kan få alvorlige konsekvenser for barnets helse, levekår og utviklingsmuligheter. Det funnet som ble hyppigst konstatert, var at mange helsestasjoner hadde redusert eller slått sammen anbefalte kontroller, uten å sørge for tiltak som kompenserte for fravikelsene. Hjemmebesøk innen to uker etter fødsel var et av tilbudene som flere kommuner hadde redusert. Statens helsetilsyn påpeker at forskjellen var stor mellom kommunene: i én kommune fikk 90 prosent av de nyfødte hjemmebesøk, mens i en annen fikk kun en tredjedel hjemmebesøk.283 Andre funn fra tilsynet var at i noen kommuner fikk kun førstegangsfødende hjemmebesøk, men ikke andregangsfødende. En kartlegging fra Bergen kommune viser til lignende funn: selv om det tilstrebes å tilby hjemmebesøk til alle prioriteres annengangsfødende vekk dersom tiden ikke strekker til.284 I en av sakene som utvalget har gjennomgått hvor et barn fikk alvorlige skader, ble det ikke gjennomført hjemmebesøk. Begrunnelsen var at barnet ble født i en periode med ferieavvikling, og at man derfor ikke hadde ressurser til å gjennomføre besøket som anbefalt.

Det landsomfattende tilsynet fra 2013 avdekket videre at enkelte kommuner tilbød undersøkelse på kontoret eller over telefon i ferietiden.285 Andre undersøkelser og kontroller som ofte ble redusert eller slått sammen, var 7/8-måneders kontrollen, 17/18-måneders kontrollen, toårskontrollen, fireårskontrollen og skolestartskontrollen. Helsetilsynet skriver i sin rapport at å slå sammen helsekontroller eller planmessig hoppe over dem kan innebære en risiko for uforsvarlige tjenester dersom ikke kompenserende tiltak blir satt inn. Nær en femtedel av kommunene som hadde kuttet ned på antall undersøkelser eller kontroller, begrunnet dette med ressursmangel. Lav bemanning øker risikoen for mangelfulle tjenester, slik Statens helsetilsyn påpeker.286

I sin utviklingsstrategi for helsestasjons- og skolehelsetjenesten fra 2010 viser Helsedirektoratet til statistikk fra SSB som viste at antall hjemmebesøk sank fra 80 prosent i 2006 til 75 prosent i 2007.287 I dag er det ikke mulig å hente slike tall fra SSB. Regjeringen har et mål om at årsverksrapportering om helsestasjons- og skolehelsetjenesten skal inkluderes i rapportering til KOSTRA fra 2017.288

Regjeringen har over flere år øremerket rundt 100 millioner årlig til styrking av helsestasjons- og skolehelsetjenesten i kommunene. Helsedirektoratet er gitt i oppdrag å utrede mulige løsninger for å innføre en bindende bemanningsnorm i skolehelsetjenesten, som anmodet av Stortinget i 2015.289 Helsedirektoratet har tidligere utarbeidet forslag til bemanningsnorm, men en kartlegging fra 2015 viste store mangler, og at antall helsesøstre i barneskolen må økes med 125 prosent for å nå normtallet.290

I høringsutkastet til ny nasjonal retningslinje for tannhelsetjenesten er det en tydeligere anbefaling om hva som skal gjøres i tilfeller der pasienter ikke møter. I høringsutkastet står det at tannlegen bør ta personlig kontakt med foresatte og/eller pasienten dersom barnet ikke møter til avtalt time. Videre står det at utsatthet for vold og overgrep kan være en årsak til at pasienten ikke møter til time, og at det bør vurderes å sende en bekymringsmelding til barneverntjenesten og eventuelt politiet hvis det mistenkes at barnet/ungdommen er utsatt for vold/omsorgssvikt, men også dersom pasienten ikke møter opp til tross for at man har tatt kontakt eller på andre måter forsøkt å få pasienten til å komme. I Helsedirektoratets retningslinjer for helsestasjons- og skolehelsetjenesten gis det veiledning om hvilke situasjoner som utløser opplysningsplikt, og hvordan man bør gå frem. Her nevnes det at helsepersonell skal melde fra i situasjoner der foreldre ikke sørger for nødvendig helsehjelp til barnet.291 Det står imidlertid ikke noe om manglende oppmøte til kontroll eller motsettelse av å få hjemmebesøk.

10.3.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at det må tas grep for å sikre at helsestasjonen har nok ressurser til å gjennomføre hjemmebesøk kort tid etter fødselen, slik Helsedirektoratet anbefaler. En mulighet vil være å innføre bindende bemanningsnorm, samt å fortsette med øremerkede midler til helsestasjon- og skolehelsetjenesten.

Utvalget mener at det er behov for bedre rutiner for å sikre at helsestasjonen ved behov melder fra til barneverntjenesten om foreldre og barn som gjentatte ganger ikke møter til kontroll, eller om foreldre motsetter seg hjemmebesøk som del av helsestasjonstilbudet. Nasjonal faglig retningslinje for det helsefremmende og forebyggende arbeidet i helsestasjon, skolehelsetjeneste og helsestasjon for ungdom bør revideres, slik at det gis veiledning for hvordan helsepersonell skal vurdere om det skal meldes til barneverntjenesten i tilfeller der foreldre og barn ikke møter til kontroll eller ikke ønsker hjemmebesøk. Slike ting vil ikke i seg selv alltid danne grunnlag for at opplysningsplikten til barneverntjenesten inntrer. Det vil måtte gjøres en helhetsvurdering av om opplysningsplikten foreligger.

Utvalget mener videre at det bør utredes i hvilken grad det er behov for at gravide får tilbud om hjemmebesøk under svangerskapet. Dette kan bidra til at svangerskapsomsorgen tidlig kan fange opp risikoutsatte gravide som blir utsatt for vold selv, har rusmiddelproblemer, psykiske lidelser eller på andre måter lever i en situasjon som vil kunne være skadelig for et barn. Regjeringens prøveprosjekt med Nurse Family Partnership vurderes som en god måte å prøve ut effekten av hjemmebesøk under svangerskap, men det kan også være behov for å prøve ut andre modeller eller metoder.

10.4 Barneverntjenestens hjemmebesøk som del av en undersøkelse

10.4.1 Dagens situasjon

Barneverntjenestens undersøkelser avgjør hvem som skal få hjelp av barneverntjenesten, og hva slags tiltak som eventuelt bør settes i verk. Måten undersøkelsen gjennomføres på, må derfor være forsvarlig. Barneverntjenesten bestemmer imidlertid selv, innenfor lovens rammer, hvordan en undersøkelse skal gjøres, og hvor omfattende den skal være. En rekke andre vestlige land har innført undersøkelsesmodeller, som er anbefalt og godkjent av nasjonale myndigheter, for å utrede bekymringer om omsorgssvikt, slik som England og Sverige.292

Foreldre eller den barnet bor hos, kan imidlertid ikke motsette seg at en undersøkelse blir gjennomført ved besøk i hjemmet etter gjeldende barnevernlov § 4-3 tredje ledd. Bestemmelsen opprettholdes i forslag til ny barnevernslov § 9 om barneverntjenestens rett og plikt til å foreta undersøkelser dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter loven.293 I forarbeidene til barnevernloven understreker Barne- og familiedepartementet nødvendigheten av en slik rett for barneverntjenesten, og legger til grunn at undersøkelser av forhold som kan føre til tiltak etter barnevernloven kapittel 4 i utgangspunktet skal inkludere hjemmebesøk.294 Det er også mulig å sette i verk frivillig eller pålagt tilsyn i hjemmet som et barneverntiltak i saker der barn er under foreldres omsorg. I 2015 ble disse barneverntiltakene totalt gjort til sammen 1895 ganger.295

Kommunalt barneverns undersøkelsesarbeid er blitt undersøkt av Riksrevisjonen og tilsynsmyndigheter. Riksrevisjonen viser til at mange undersøkelser blir gjennomført uten hjemmebesøk, og at dette, sammen med andre funn fra deres undersøkelse, kan bety at barneverntjenestenes undersøkelser ikke er tilstrekkelig grunnlag for å vurdere barnets omsorgssituasjon.296 Statens helsetilsyns landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester i 2011 fant eksempler på at saker var blitt henlagt selv om det var grunnlag for alvorlig bekymring om barnets omsorgssituasjon. Fylkesmennene påpekte flere steder at det ikke var hentet inn nødvendig og relevant informasjon, og at saken dermed hadde blitt for dårlig opplyst.297 Selv om ikke hjemmebesøk nevnes i tilsynsrapporten som et virkemiddel for å opplyse en sak, er det likevel rimelig å anta at et hjemmebesøk kan utgjøre en viktig del av informasjonsgrunnlaget som er nødvendig for å ta en velbegrunnet og forsvarlig avgjørelse om enten å henlegge en sak eller sette i verk tiltak. I landsomfattende tilsyn med barneverntjenestens arbeid med meldinger og tilbakemelding til den som har meldt i 2015 og 2016 fant fylkesmennene flere meldinger om vold og overgrep som var henlagt uten undersøkelse. Det var flere eksempler på meldinger om alvorlige forhold i meldingene som ikke var blitt avklart før meldingen ble henlagt.298 Dette kan tyde på at enkelte barneverntjenester har for høy terskel for å sette i verk en undersøkelse. Det har også blitt avdekket at enkeltkommuner har henlagt meldinger eller unnlatt å undersøke forhold som var såpass alvorlige at kommunen fikk foretaksstraff.299

I de sakene som utvalget har gjennomgått var det eksempler på saker der det ikke var gjort hjemmebesøk som del av barnevernets undersøkelse. Utvalget så eksempler på saker der det ikke var gjort hjemmebesøk i det hele tatt til tross for gjentatte bekymringsmeldinger om vold og omsorgssvikt. Det var også et eksempel på at en foresatt ikke ønsket å slippe inn barneverntjenesten og hvor saken ble henlagt raskt etterpå. Det ble senere avdekket vold, overgrep og omsorgssvikt mot barn i familien gjennom mange år. Utvalget så eksempler på saker der det er rimelig å anta at hjemmebesøket kunne ha ført til at vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt ble avdekket på et tidligere tidspunkt.

Det har blitt gjennomført andre evalueringer av barneverntjenesters undersøkelsesarbeid, men disse har ikke kartlagt i hvilken grad hjemmebesøk brukes av de undersøkte barneverntjenestene. Det er likevel nyttige funn fra disse rapportene. En rapport fra Regionalt senter for barn og unge Midt-Norge (RKBU Midt-Norge) om barneverntjenestens arbeid med barnevernundersøkelser i Midt-Norge viste at det var stor variasjon i måten tjenestene gjennomførte en undersøkelse på. Informantene oppga at de håndterte ulike typer undersøkelser ulikt – som «vanlige» og mer omfattende saker alt ettersom hvilke tiltak de antok at ville være et sannsynlig utfall av undersøkelsen.300 Valg av type undersøkelse ble ofte gjort ut fra meldingens innhold og tidligere kjennskap til familien, eventuelt med utdyping fra melderen. Undersøkelsen kunne endres dersom det ble avdekket informasjon som gjorde saken mer eller mindre alvorlig. Flere oppga at de brukte Kvello-malen til hele eller deler av sitt undersøkelsesarbeid. Den ble imidlertid vurdert som for omfattende i mindre alvorlige undersøkelser, da den opplevdes som tidkrevende. Kvello-malen inneholder femten områder som skal undersøkes gjennom samtale med barn og foreldre, observasjon av samspill under hjemmebesøk, informasjonsinnhenting fra andre instanser og observasjon av samspill mellom barn og foreldre under hjemmebesøk.301

Bruken av hjemmebesøk som del av undersøkelsesarbeidet trekkes heller ikke frem i en statusrapport om barneverntjenestens undersøkelsesarbeid utgitt av Regionalt senter for barn og unge Nord-Norge (RKBU Nord-Norge), men rapporten viste at 92 prosent av barneverntjenestene hadde rutiner for hvordan en undersøkelse skulle gjøres. Fire av fem oppga at de hadde en mal for dette arbeidet, hvorav Kvello-malen var den mest brukte, etterfulgt av egenutviklede maler.302 Bruken av maler for undersøkelser i Norge, og spesielt Kvello-malen, er det delte meninger om.303 Imidlertid oppga mange av de spurte i RKBU Nord-Norges undersøkelse at de hadde et ønske om nasjonale standarder på arbeidet i undersøkelsesfasen.304

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) arbeider for tiden med å utvikle et system for beslutningsstøtte i barneverntjenesten i form av et faglig rammeverk for undersøkelsesarbeid, beslutningstaking og oppfølging av barn i tiltak.305 Forskerne bak statusrapporten om barneverntjenestens undersøkelsesarbeid fra 2014 anbefalte at det burde undersøkes nærmere hvordan innholdet i de malene som anvendes i Norge korresponderer med innholdet i maler som anvendes i andre land, og at det bør vurderes om det er behov for å videreutvikle disse til en enhetlig norsk nasjonal standard. De mente også at det er behov for å gjennomføre forskning hvor data hentes inn og analyseres på saksnivå for å få mer kunnskap om hvordan barneverntjenestens undersøkelser gjennomføres, og om styrker og svakheter ved dagens praksis.306

10.4.2 Utvalgets vurdering

Barnevernslovutvalget har i NOU 2016: 16 Ny barnevernslov – Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse foreslått å tydeliggjøre utredningsplikten i barnevernloven. Barnevernslovutvalget foreslår at det skal gå frem av loven at undersøkelsen skal klargjøre barnets omsorgssituasjon og behov. Videre skal undersøkelsen gjennomføres systematisk og tilstrekkelig grundig til å kunne avgjøre om det er nødvendig med tiltak etter loven.307 Barnevernslovutvalget foreslår å ikke gi mer detaljerte regler for undersøkelsen, begrunnet i et behov for bruk av skjønn og tilpassing til den enkelte sak. Utvalget foreslår at barneverntjenesten skal lage en plan for hvordan undersøkelsen skal gjennomføres.308 Avgjørelse om å henlegge en sak etter undersøkelse, er et enkeltvedtak. Barnevoldsutvalget mener at det bør vurderes å innføre krav til innhold i begrunnelsen ved henleggelse av undersøkelsessak, om å dokumentere hvorvidt hjemmebesøk er blitt gjennomført, og hvilke vurderinger som er gjort dersom man ikke har valgt å gjøre hjemmebesøk. Krav om hjemmebesøk i alle undersøkelser vil være utfordrende å få til, og vil heller ikke være hensiktsmessig i hver eneste sak.

Utvalget mener videre at man i utviklingen av retningslinjer eller lignende for barneverntjenestens undersøkelsesarbeid bør inkludere veiledning om bruken og nytten av hjemmebesøk. Dette for å kunne opplyse en sak best mulig. Slik nevnt i kapittel 7.5.1 arbeider Bufdir med å utvikle faglige anbefalinger for barneverntjenestens kartlegging og utredning. Dette følger blant annet av anbefalingene fra Prop. 106 L (2012–2013) Endringer i barnevernloven om at barneverntjenestens utredningskompetanse burde styrkes gjennom utvikling av anbefalinger og kartleggingsverktøy.309

11 Oppfølging av personer som begår gjentatte seksuelle overgrep

11.1 Dagens situasjon

I de sakene som gjaldt seksuelle overgrep kunne utvalget se eksempler der gjerningspersonen hadde vært tidligere dømt for lignende forhold. Utvalget så eksempler på at det ble fastslått i dommen at den domfelte var pedofil. Det var også eksempler på at dømte personer etter soning innledet forhold til kvinner med barn som så i sin tur ble misbrukt. Kvinnene kjente ikke til den tidligere dommen og hadde ikke fokus på å beskytte sine barn. I en sak hvor det var konstatert fare for gjentakelse av de straffbare forholdene, så utvalget at overgriperen ble løslatt uten noen som helst form for kontroll eller oppfølging.

Det har blitt tematisert blant annet i media hvorvidt politi og barnevern har mulighet til å gi informasjon om personer dømt for seksuelle overgrep til privatpersoner. Justis- og politidepartementet ga i 2000 ut retningslinjer som sa at politiet i større utstrekning bør vurdere om det skal gis varsel til offentlige institusjoner og eventuelt til private om pedofile og eventuelt andre farlige personer som oppholder seg i nærmiljøet. 310 Politiets taushetsplikt er ikke til hinder for at opplysninger brukes for å forebygge lovovertredelser, såfremt visse vilkår er oppfylt. Dette omtales nærmere i rundskrivet. Utvalget har ikke funnet at det foreligger noen systematisk oversikt over hvordan dette praktiseres i dag. I en rapport fra Kripos der det ble gjennomgått et utvalg rettskraftige dommer i straffesaker som gjelder seksuelle overgrep mot barn under 14 år, fant de 107 domfelte i totalt 138 forhold fra 2012 til 2015.311 Ifølge Kriminalomsorgens årsrapport for 2015 ble det mottatt 302 ubetingede dommer til gjennomføring for sedelighet, men det finnes ikke detaljerte tall for dommer som omhandler seksuallovbrudd mot barn.312 Straffen er oftest fengsel, men enkelte får også forvaring. I sakene utvalget har sett på ble kun en person dømt til forvaring, de andre fikk straffer på opptil 17 år.

Tilbakefallsprosenten for seksuallovbrudd er i henhold til forskning på mellom tolv til 15 prosent.313 Den overnevnte rapporten fra Kripos viste at 74 prosent av de domfelte var registrert som mistenkt, siktet eller domfelt i andre seksuallovbruddssaker.314 Av disse var 69 prosent registrert som mistenkt, siktet eller domfelt for minst ett ytterligere tilfelle av enten voldtekt eller seksuell omgang med barn.315 Det var også 27 prosent som var registrert som mistenkt, siktet eller domfelt for voldslovbrudd.316 Rapporten omhandler seksuelle overgrep mot barn som har resultert i en dom, og man vet derfor ikke om gjentakelsesprosenten er lik i de overgrepene som ikke ender i en dom, eller som ikke blir anmeldt. Det antas at det er store mørketall hva gjelder seksuelle overgrep mot barn.

Det finnes ikke et system som sørger for at det gjøres en grundig risikovurdering før løslatelse, angående faren for gjentakelse for personer dømt for seksuelle overgrep mot barn. I dag finnes det et begrenset behandlingstilbud til personer som er dømt for seksuelle overgrep. Enkelte fengsler tilbyr behandling under fengselsoppholdet, slik som Ila og Bergen fengsel. En kartlegging gjort av Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) viste at selv om det finnes en del behandlingstilbud til voksne som utøver vold i Norge, finnes det få tilbud til voksne som begår seksuelle overgrep.317 Utenfor kriminalomsorgen er det ifølge NKVTS kun Institutt for klinisk sexologi og terapi som gir behandling til utøvere av voldtekt og seksuelle overgrep mot barn.318

I vedtak nr. 624 (2014–2015), 8. juni 2015 har Stortinget bedt regjeringen om følgende:

Stortinget ber regjeringen sikre at alle kommuner har kunnskap om, og kan tilby nødvendig hjelp og veiledning til personer som har utfordringer med sinnemestring, eller som er dømt for vold eller seksuelle overgrep.

Regjeringen ser behovet for å styrke behandlingstilbudet og samordningen mellom helsetjenesten og kriminalomsorgen. Et tiltak for å bedre og videreutvikle behandlingstilbudet for personer som har begått seksuelle overgrep er igangsatt:

Helsedirektoratet, i samarbeid med Kompetansesenter for sikkerhets-, fengsels- og rettspsykiatri og fengselspsykiatrisk poliklinikk ved Oslo universitetssykehus, Kriminalomsorgsdirektoratet, Kriminalomsorgen region sør og Helse Sør-Øst, utvikler et nytt behandlingsopplegg for personer som er dømt for seksuelle overgrep. Behandlingstilbudet er frivillig og tilbys enkelte innsatte med størst risiko for tilbakefall. Kunnskapen fra prosjektet vil være viktig for å videreutvikle behandlingstilbudet til personer som har begått seksuelle overgrep.319

Effekten av behandling av personer som har begått seksuelle overgrep er omdiskutert. Det finnes lite forskning om temaet, men en doktorgrad fra 2006 om personer dømt for seksuelle overgrep gir en utfyllende beskrivelse av temaet.320 En norsk metastudie fra 2014 konkluderte med at det ikke finnes noen forskningsbasert støtte for at psykoterapi reduserer antall tilbakefall hos seksuelle overgripere. Ifølge forskerne bak studien møter mye av den eksisterende forskningen om behandling av personer dømt for seksuelle overgrep mot barn ikke kravene om standarder innenfor forskning. Videre at det er få studier som inneholder data som det er mulig å trekke noen form for konklusjoner fra.321 En lignende systematisk oversikt fra Sverige kom til de samme konklusjonene, og forskerne anbefaler at det iverksettes veldesignede og gode forsøk med behandling. Disse burde være internasjonale, da det ikke er mange nok domfelte seksualforbrytere mot barn i Sverige.322 Hovedforfatteren på den norske studien foreslår et nordisk forskningssamarbeid, for å undersøke om psykologisk behandling av seksuelle overgripere mot barn faktisk reduserer gjentagelsesrisikoen.323 I dag er det enkelte personer som blir dømt til behandling for vold eller seksuelle overgrep samtidig som de får en forvaringsdom. Tvungen behandling er mye mer utbredt i blant annet USA. Selv om noe forskning tyder på at frivillig behandling kan ha bedre effekt, blant annet fordi de som selv ønsker behandling kan ha større motivasjon til å endre seg, er dette ikke et entydige funn i forskningen.324

11.2 Utvalgets vurdering

Det er viktig at det tas grep for å beskytte barn mot personer som gjentatte ganger begår seksuelle overgrep, ofte mot flere barn enten samtidig eller med kortere eller lengre mellomrom. Overgrepene kan foregå over lang tid og er ofte alvorlige, og de utsatte barna kan bli traumatiserte og få skader for livet. Dette tilsier at man bør sette inn flere ressurser enn i dag for å hindre både pedofile og andre som begår seksuelle overgrep mot barn, begår nye lovbrudd.

Utvalget mener at alle personer som blir dømt for seksuelle overgrep mot barn må få et tilbud om behandling. Behandling kan ha mange andre formål enn å forhindre tilbakefall. Det vil kunne gjøre den dømte bedre i stand til å komme tilbake til sitt miljø og fungere i sine relasjoner. Et godt samspill mellom fengselsvesen, barnevern og psykiatri er helt avgjørende for å få til trygge og balanserte ordninger knyttet til samvær og kontakt med egne barn. Det er imidlertid samtidig behov for å utrede hvilken eller hvilke type behandling som fungerer. Det bør derfor også stimuleres til mer forskning som omhandler effekt av behandling til personer som har begått seksuelle overgrep mot barn. Det bør også forskes mer på omfanget av gjentakelse av denne typen lovbrudd, og på kjennetegn og risikofaktorer hos personer som begår seksuelle overgrep mot barn.

Utvalget mener videre at barn må gis mer effektiv beskyttelse mot tidligere dømte seksualovergripere enn det som er tilfelle i dag. Etter utvalgets skjønn og ut i fra sakene og det øvrige vurderingsgrunnlaget, er det behov for mer radikale grep for å beskytte barn fra personer som begår gjentatte seksuelle overgrep mot barn. Dersom dette innebærer at de domfeltes personvern i noen grad må vike til fordel for bedre beskyttelse av barn, mener utvalget at dette kan forsvares og vil være riktig.

Utvalget mener at alle dømte seksualovergripere må få utført en grundig risikovurdering. Utvalget har ikke hatt anledning til å utrede hvilke verktøy som bør brukes eller andre forhold tilknyttet å gjøre risikovurderinger. Utvalget anbefaler at myndighetene gjør en vurdering av hvordan det kan sikres at det gjøres grundige risikovurderinger av personer dømt for seksuelle overgrep.

Utvalget mener videre at det er behov for å utrede nærmere behovet for strengere oppfølging etter løslatelse av personer som er domfelt for seksuelle overgrep mot barn. Det er spørsmål om ikke slike personer i noen tilfeller bør:

• pålegges jevnlig meldeplikt til politiet på sitt bosted

• gis forbud mot å oppholde seg der barn ofte samles eller jevnlig befinner seg, for eksempel på lekeplasser, skoler eller i barnehager

• gis forbud mot å engasjere seg i aktiviteter som medfører kontakt med barn, for eksempel barneidrett eller andre organiserte fritidsaktiviteter for barn

• i særlig alvorlige tilfeller, ved fare for gjentakelse eller ved brudd på vilkårene ved løslatelse, pålegges å bære fotlenke eller å flytte

Det er videre spørsmål om ikke politiet på domfeltes bosted, i større grad skal informere domfeltes nåværende ektefelle, samboer, partner eller kjæreste om dommen med tanke på å forhindre nye overgrep mot barn.

Det må imidlertid utredes hvilke implikasjoner innføring av slike tiltak vil ha for internasjonale konvensjoner Norge er bundet av, herunder menneskerettighetskonvensjoner. Det må også utredes hvilken effekt man forventer at slike tiltak vil ha.

12 Taushetsplikt, opplysningsplikt, opplysningsrett og avvergeplikt

12.1 Sammendrag

Utvalget foreslår å

• utrede å innføre en opplysningsrett til barneverntjenesten for de som i dag har en opplysningsplikt etter barnevernloven § 6-4325, når man har grunn til å tro at det foreligger forhold som kan føre til tiltak etter barnevernloven (dissens)

• utrede å innføre en opplysningsplikt til barneverntjenesten om ufødte barn der det er grunn til å tro at det foreligger forhold som kan gi grunn for tiltak etter barnevernloven før eller etter barnets fødsel (dissens)

• utrede å innføre en rett og plikt for barneverntjenesten til å gjøre undersøkelser før et barn er født, til å tilby frivillige hjelpetiltak, til å pålegge kontrolltiltak samt forberede iverksettelse av tiltak etter at barnet er født (dissens)

• utrede å gjøre endringer i bestemmelsen om avvergeplikt i straffeloven § 196

• sørge for kompetansehevende tiltak om taushetsplikt, opplysningsplikt, opplysningsrett og avvergeplikt.

12.2 Behov og problemstillinger

12.2.1 Behov for regelverksendringer

Det er to behov som særlig trer frem når det gjelder reglene om taushetsplikt, opplysningsplikt, opplysningsrett og avvergeplikt. Det første er et behov for regelverksendringer. Det andre er et behov for kompetanseheving i tjenestene.

Godt tverretatlig samarbeid og deling av informasjon, er en nødvendig forutsetning for å kunne forebygge, avdekke og følge opp barn som har vært utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Velferdsforskningsinstituttet NOVA har i sin kunnskapsoppsummering sett på syv prosjekter om tverrfaglig og tverretatlig/tverrsektorielt samarbeid.326 God håndtering av taushetspliktbestemmelsene går igjen som en vesentlig indikator for samarbeid, og trekkes i rapporten frem som et suksesskriterium av spesiell betydning også for saker som gjelder alvorlig vold, mishandling og overgrep.

Velferdsforskningsinstituttet NOVA ga i 2013 ut en rapport om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt.327 Bakgrunnen for prosjektet var at man ønsket å få kunnskap om praktiseringen av reglene om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt mellom samarbeidende tjenester og etater. Det pekes i rapporten blant annet på at kompleksiteten i regelverket om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt kan gjøre det utfordrende for saksbehandlere og helsepersonell å få en god oversikt over gjeldende rett. Reglene er spredt i flere ulike lover, og inneholder til dels ulike formuleringer. Rapporten viser i sitt sammendrag til tre hovedfunn:

1. Taushetspliktreglene oppleves som verdifulle og nødvendige, og de oppleves ikke som et hinder for samarbeid i praksis. Reglene om unntak fra taushetsplikten anses tilstrekkelige for å sikre nødvendig informasjonsutveksling. Likevel gis det tilbakemelding om at ikke all nødvendig informasjon kommer frem, og at man savner bedre samarbeid mellom etatene. Det er imidlertid noe uklart om det er regelverket i seg selv eller andre forhold som påvirker hvorvidt informasjon faktisk blir delt.

2. Informantene leser i liten grad lovverk, rundskriv og veiledere, til tross for at de kjenner seg usikre på gjeldende regler. Det er varierende i hvilken grad det blir holdt kurs om taushetsplikt og samarbeid, og hvilket fokus de ulike tjenestene og etatene har på taushetspliktreglene. Lederens kunnskap om og opptatthet av regelverket har i praksis stor betydning for hvor sikker den enkelte ansatte kjenner seg på regelverket.

3. Særlig taushetspliktens unntaksbestemmelser er lite kjent. Enkelte informanter kjenner riktignok unntakshjemlene i sine respektive lover, men det store flertallet har aldri lest de relevante lovbestemmelsene. Informantenes kunnskap om helsepersonelloven § 23 nr. 4328 er spesielt mangelfull. Også forvaltningsloven § 13b nr. 5 og 6 er mindre kjent hos informantene, men de kjenner i noe større grad til unntakene i særlovgivningen.329

Gjennom utvalgets arbeid har det imidlertid kommet frem at det råder stor usikkerhet i tjenestene, spesielt i helsetjenestene, når det gjelder tolkningen og den praktiske anvendelsen av reglene om taushetsplikt, opplysningsplikt, opplysningsrett og avvergeplikt. Dette har kommet frem både gjennom dokumentgjennomgangen og gjennom intervjuer med tjenestepersoner. I saksgjennomgangen så utvalget eksempler på at tjenestepersoner ikke hadde meldt til barneverntjenesten, selv om det helt klart forelå en opplysningsplikt. Utvalget har også fått innspill fra ulike aktører om at forståelsen og anvendelsen av reglene om taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett skaper problemer. Det gjelder for eksempel Barneombudet, Legeforeningen, Sykepleieforbundet, Tannlegeforeningen og Landsgruppen for helsesøstre. Det går også frem av en rapport som Statens helsetilsyn ga ut i 2014 om helsepersonells opplysningsplikt til barneverntjenesten.330 Rapporten inneholder oppsummert kunnskap fra tilsynserfaringer, statistikk, forskning og utredning for å belyse helsepersonells etterlevelse av opplysningsplikten til barneverntjenesten. Det legges til grunn at både helsepersonell og andre burde hatt større oppmerksomhet på mulige overgrep og omsorgssvikt av barn, og at de burde hatt en lavere terskel for å kontakte barneverntjenesten. Det etterlyses i rapporten en forenkling av regelverket om opplysningsplikt til barneverntjenesten. Det heter på side 10 at:

Et komplisert regelverk kan føre til manglende etterlevelse av opplysningsplikten. Vår gjennomgang av ulike kunnskapskilder tyder på at regelverket om helsepersonells opplysningsplikt til barneverntjenesten kan være vanskelig å forstå. Gjennomgangen av tilsynserfaringer viste at helsepersonell mangler kunnskap om regelverket. Fylkesmennene har rapportert at de har mange henvendelser fra helsepersonell om forståelsen av regelverket. Sentrale aktører som Barneombudet og Legeforeningen har reist spørsmålet om regelverket bør forenkles. Spørsmålet har også blitt tematisert av flere forskere. Statens helsetilsyn vil derfor oppfordre Helse- og omsorgsdepartementet til å vurdere behovet for endringer i regelverket i dialog med Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.

Behov for forenklinger i regelverket – utredning om bestemmelsene om taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett i forvaltningen

Hvis tjenestene skal forstå og bli trygge på hvordan regelverket skal brukes, må reglene være så klare og enkle som mulig. Regjeringen har besluttet å gjennomføre en utredning om bestemmelsene om taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett i forvaltningen.331 Utredningen skal ligge til grunn for en tverrsektoriell veileder som skal bidra til en felles forståelse av regelverket om taushetsplikt og informasjonsutveksling i forvaltningen og i tjenesteapparatet. Et særlig viktig moment i arbeidet skal være å klargjøre når det foreligger plikt eller rett til å gi opplysninger til politiet, barneverntjenesten eller andre myndigheter. Utredningen skal påpeke utilsiktede forskjeller mellom regler, problemer knyttet til ulik utforming av regler som er ment å ha samme innhold, unødig komplisert utformede regler eller lignende problemer, og foreslå hvordan dette kan løses, eventuelt ved lov- og forskriftsendringer.

Forenklinger i regelverket om opplysningsplikt til barneverntjenesten

Noen forenklinger når det gjelder regler om opplysningsplikten til barneverntjenesten, er allerede foreslått av Barne- og likestillingsdepartementet (BLD) i høringsbrev 6. oktober 2016. Høringsforslaget gjelder endringer i opplysningsplikten til barneverntjenesten, både i barnevernloven § 6-4 og i tilsvarende bestemmelser om opplysningsplikt til barneverntjenesten i andre lover. Hovedformålet med forslagene er å klargjøre og forenkle bestemmelsene om opplysningsplikt slik at de skal bli lettere å anvende for dem som er omfattet av plikten. Samtidig har Barnevernslovutvalgets utredning NOU 2016: 16 Ny barnevernslov – Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse med forslag til ny barnevernlov, vært på høring. I utredningen foreslås det også nye og forenklede regler om opplysningsplikten til barneverntjenesten. Disse er imidlertid noe annerledes formulert enn departementets forslag i høringsnotat 6. oktober 2016. Hvilken løsning departementet kommer til å velge når det gjelder regler om opplysningsplikt, er på det nåværende tidspunkt ukjent for utvalget. Det som fremstår som sikkert, er at reglene vil forenkles.

Behov for en utvidet opplysningsrett til barneverntjenesten, og behov for en opplysningsplikt til barneverntjenesten om gravide

Dersom barneverntjenesten skal kunne hjelpe barn som har behov for tiltak etter loven, er barneverntjenesten avhengig av å få kunnskap om barna. Den opplysningsplikten til barneverntjenesten som ulike tjenester har, begrenser seg til tilfeller der det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller utsatt for andre former for alvorlig omsorgssvikt, der et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker, eller der det er grunn til å tro at det er fare for utnyttelse av et barn til menneskehandel, jf. barnevernloven § 6-4 annet ledd. Utvalgets flertall har sett et behov for at tjenestene får en rett til å melde til barneverntjenesten også om mindre alvorlige forhold. Spørsmålet omtales nærmere nedenfor i kapittel 12.5.

I saksgjennomgangen har utvalget sett eksempler på barn som har vært utsatt for forhøyet risiko fordi deres omsorgspersoner for eksempel har ruset seg, har hatt psykiske lidelser, eller har utøvd vold tidligere. Dersom vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt skal forebygges, er det viktig at tjenestene er tidlig inne og hjelper barn som lever under forhold som gjør at de har en forhøyet risiko for å bli utsatt for krenkelser. For å forebygge og forhindre vold, overgrep og omsorgssvikt mot de minste barna må innsatsen starte allerede før barnet er født. Opplysningsplikten til barneverntjenesten gjelder imidlertid kun barn som er født. Utvalgets flertall har sett et behov for at ulike tjenester skal få mulighet og plikt til å melde til barneverntjenesten der de får kjennskap til en gravid kvinne, og der det er grunn til å tro at det foreligger forhold som kan gi grunn for tiltak etter barnevernloven før eller etter barnets fødsel. Spørsmålet omtales nærmere nedenfor i kapittel 12.6.

Behov for en revidering av avvergepliktbestemmelsen

I saksgjennomgangen fant utvalget eksempler på saker hvor den generelle avvergeplikten etter straffeloven § 196332 ikke ble fulgt. Utvalget så eksempler på saker der barnevernet hadde kjennskap til vold i en familie, men unnlot eller avventet å varsle politiet om saken. Utvalget så eksempler på saker der barnevernet gjennom flere år hadde kjent til at et barn ble utsatt for vold og omsorgssvikt før politiet kom inn i saken. Det var også eksempler på at andre tjenestepersoner valgte å ikke varsle politiet om overgrep mot et barn fordi situasjonen ble vurdert som avklart, og det ble vurdert at det var liten sjanse for gjentakelse. Spørsmålet omtales nærmere i kapittel 12.7.

12.2.2 Behov for kompetanseheving

Samtidig som det er behov for regelverksendringer, er det også et behov for å legge til rette for at de som skal anvende reglene, har tilstrekkelig kunnskap. De ulike sektorene må kjenne regelverket godt. De må være trygge på hvordan regelverket skal forstås. Dette er en forutsetning for et godt tverretatlig samarbeid, og påpekes i regjeringens opptrappingsplan mot vold og overgrep. Regjeringen skriver der:

Ulik forståelse av praktisering av reglene om taushetsplikt og opplysningsplikt kan i noen tilfeller synes å være til hinder for å kunne gi volds- og overgrepsutsatte et godt nok tilbud. Økt kunnskap om mulighetsrommet innenfor taushetsreglene bør være en del av et kompetanseløft i alle sektorer. Lederstøtte i forbindelse med vurderinger av taushetsplikt og meldeplikt må styrkes i alle sektorer. Det individuelle ansvaret for å overholde opplysningsplikten må tilsvarende løftes frem og understrekes i alle sektorer. Tydelige strukturer for å melde og handle på bakgrunn av melding må gjennomgås og evalueres underveis. 333

Regjeringen skal som nevnt ovenfor få utarbeidet en tverrsektoriell veileder som skal bidra til en felles forståelse av regelverket om taushetsplikt og informasjonsutveksling i forvaltningen og i tjenesteapparatet.

12.3 Utvalgets vurdering av behovet for en gjennomgang av regelverk og for kompetanseheving

Utvalget mener det er positivt at det skal gjøres en utredning om bestemmelsene om taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett i forvaltningen. Utvalget mener det er nødvendig med tiltak, herunder lov- og forskriftsendringer som forenkler regelverket, og informasjonsdelingen mellom tjenestene. Tiltak som senker barrierer når det gjelder deling av informasjon mellom ulike tjenester, vil gjøre tjenestene bedre i stand til å forebygge og avdekke vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Det vil videre gjøre tjenestene bedre i stand til å følge opp utsatte barn.

Ved vurderingen av hvilke regelverksendringer som må gjøres, er det viktig å ta i betraktning at det råder en stor usikkerhet ute i tjenestene om hvordan dagens regler skal tolkes, og at tjenestepersoner er redde for å bryte taushetsplikten sin. Dette er en problemstilling som har vært kjent i årevis, som utvalget har funnet igjen i saksgjennomgangen, og som utvalget har fått innspill om fra ulike hold. Problemet med usikkerhet rundt reglene om taushetsplikt og opplysningsplikt har lenge vært forsøkt løst ved hjelp av rundskriv, veiledere og kompetanseheving uten at man har kommet i mål. Noe av grunnen kan være et unødvendig komplisert regelverk.

Barnevoldsutvalget mener det er svært positivt at det skal utarbeides en tverrsektoriell veileder. Denne vil sammen med nødvendige regelverksendringer kunne gjøre tjenestene bedre rustet til å samarbeide på en god måte. Veilederen må følges opp med kompetansehevingstiltak slik at veilederen blir gjort kjent og tatt i bruk i de ulike sektorene. Det kan være vanskelig å finne frem i alt som finnes av veiledere, retningslinjer og instrukser for de ulike sektorene. Myndighetene må ha en klar strategi for hvordan veilederen skal gjøres kjent og tilgjengelig i hver sektor.

Utvalgets flertall ser et særlig behov for å utrede endringer når det gjelder ulike tjenesters opplysningsrett til barneverntjenesten og deres opplysningsplikt til barneverntjenesten når det gjelder gravide. Videre har utvalget sett et behov for å revidere bestemmelsen om avvergeplikt i straffeloven § 196. Spørsmålene er omtalt i det følgende.

12.4 Forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene

Retten til privat- og familieliv er vernet blant annet gjennom både Grunnloven § 102334, EMK artikkel 8335 og SP artikkel 17336. De to sistnevnte konvensjonene er gjennomført i norsk rett med forrang gjennom menneskerettsloven.337 Å innføre en opplysningsplikt og opplysningsrett på nye områder vil innebære et inngrep i retten til privat- og familieliv, og forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene må derfor utredes.

Etter Grunnloven § 102 har enhver rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon. Bestemmelsens ordlyd sier ikke noe om adgangen til å gjøre begrensninger i privat- og familielivet. Høyesterett har imidlertid lagt til grunn at det er tillatt å gripe inn i rettighetene, dersom inngrepet har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig.338

SP artikkel 17 sier at ingen må utsettes for vilkårlige eller ulovlige inngrep i privat- eller familieliv, hjem eller korrespondanse, eller ulovlige inngrep på ære eller omdømme. Enhver har rett til lovens beskyttelse mot slike inngrep eller angrep.

EMK artikkel 8 nr. 1 slår fast at enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. Retten til respekt for privat- og familielivet gjelder ikke ubetinget. Offentlige myndigheter kan etter EMK artikkel 8 nr. 2 gjøre inngrep i privat- og familielivet hvis det foreligger hjemmel i lov, hvis inngrepet søker å nå nærmere oppstilte formål, og hvis inngrepet er nødvendig i et demokratisk samfunn. Formålene som nevnes i bestemmelsen er den nasjonale sikkerhet, offentlig trygghet eller landets økonomiske velferd, å forebygge uorden eller kriminalitet, å beskytte helse eller moral, og å beskytte andres rettigheter og friheter.

Hva som anses «nødvendig i et demokratisk samfunn» vil bero på en helhetsvurdering. Det grunnleggende er at det må foreligge tungtveiende samfunnsinteresser som taler for at det i en konkret situasjon settes i verk et inngrep. De hensynene som taler for et inngrep, og den belastningen som borgeren vil bli påført gjennom et inngrep, må veies mot hverandre, og vilkåret er at det må være et rimelig forhold mellom argumentene til støtte for tiltaket og den byrden individet vil påføres.339

Å innføre en opplysningsplikt og opplysningsrett på nye områder vil innebære et inngrep i retten til privat- og familieliv. Det må da skje ut fra en vurdering av at det er et nødvendig inngrep for å oppnå et legitimt mål. Formålet med å utvide opplysningsplikten og å innføre en ny opplysningsrett er å gi barneverntjenesten nødvendig informasjon for å kunne beskytte barn mot ulike former for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Dersom barneverntjenesten ikke mottar informasjon, kan dette medføre alvorlige konsekvenser for det enkelte barnet. Den samfunnsmessige betydningen av at barneverntjenesten får informasjon, må derfor tillegges stor vekt. Etter en samlet helhetsvurdering legger utvalget til grunn at forslagene om å utvide opplysningsretten og opplysningsplikten til barneverntjenesten er «nødvendig i et demokratisk samfunn», og ikke vil være i strid med verken Grunnloven, EMK artikkel 8 eller andre internasjonale forpliktelser.

12.5 Opplysningsrett til barneverntjenesten

12.5.1 Om begrepene taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett

Taushetsplikt er en plikt til å hindre at visse opplysninger blir kjent for uvedkommende. Taushetsplikt innebærer dermed et forbud mot å videreformidle slike opplysninger til andre instanser og tjenester. Det er to hovedformer taushetsplikt; forvaltningsmessig taushetsplikt og profesjonsbestemt taushetsplikt. Den forvaltningsmessige taushetsplikten er en generell taushetsplikt som gjelder for alle som arbeider for offentlige forvaltningsorganer, og den følger av forvaltningsloven § 13 flg. Den profesjonsbestemte taushetsplikten er en spesiell taushetsplikt for visse yrkesutøvere, for eksempel helsepersonell. Den profesjonsbestemte taushetsplikten følger av bestemmelser i særlovene, for eksempel av helsepersonelloven § 21 flg.

Opplysningsplikt er en lovfestet plikt til å gi opplysninger, herunder opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Den som sitter med opplysningene, kan ikke velge om opplysningene skal formidles videre eller ikke. Opplysningsplikt setter dermed den lovbestemte taushetsplikten til side.

Med opplysningsrett menes det i det følgende at den som sitter med opplysninger, kan velge mellom å gi opplysninger videre eller å la det være. Den som sitter med opplysningene, har dermed adgang til, men ikke en plikt til å videreformidle opplysninger. Formidling av opplysninger innenfor rammene av opplysningsretten er dermed ikke brudd på taushetsplikten.

12.5.2 Ulike tjenesters opplysningsplikt til barneverntjenesten etter gjeldende rett

Alle offentlige myndigheter har plikt til av eget tiltak å gi opplysninger til barneverntjenesten når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller utsatt for andre former for alvorlig omsorgssvikt, når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker, eller når det er grunn til å tro at det er fare for utnyttelse av et barn til menneskehandel, jf. barnevernloven § 6-4. Plikten er hjemlet både i barnevernloven og i en rekke andre lover som gjelder for den enkelte tjeneste. Den gjelder også for en rekke andre yrkesutøvere uavhengig av om de jobber i det private eller i det offentlige. Plikten er et selvstendig og individuelt ansvar og kan kun oppfylles ved melding til den kommunale barneverntjenesten.

I arbeidet med en undersøkelsessak vil barneverntjenesten ofte ha behov for å hente inn opplysninger fra ansatte ved andre instanser og tjenester som kjenner barnet og familien. Opplysningsplikten gjelder også ved pålegg fra barneverntjenesten eller andre barnevernmyndigheter, jf. barnevernloven § 6-4 annet ledd.

Opplysningsplikten er forbeholdt tilfellene der det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet, eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, der et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker, eller når det er grunn til å tro at det er fare for utnyttelse av et barn til menneskehandel. Det er altså en viss terskel for at opplysningsplikten skal inntre. Er man utenfor disse tilfellene, vil man ikke ha plikt til å melde til barneverntjenesten. En lege mener for eksempel at det ikke er grunn til å tro at et barn er utsatt for alvorlig omsorgssvikt, men mener likevel at barnet kunne ha behov for hjelpetiltak. Legen vil da som utgangspunkt ha taushetsplikt, med mindre det foreligger andre hjemler for unntak fra taushetsplikten, for eksempel samtykke.

12.5.3 Forslag til endringer i reglene om opplysningsplikt til barneverntjenesten

BLD sendte 6. oktober 2016 ut et forslag på høring om endringer i reglene om opplysningsplikt til barneverntjenesten, både i barnevernloven § 6-4 og i tilsvarende bestemmelser om opplysningsplikt til barneverntjenesten i andre lover.340

Hovedformålet med forslagene er å klargjøre og forenkle bestemmelsene om opplysningsplikt, slik at de skal bli lettere å anvende for dem som er omfattet av plikten. Departementet foreslår blant annet et tydeligere skille mellom opplysningsplikt av eget tiltak og opplysningsplikt ved pålegg.

Når det gjelder opplysningsplikt av eget tiltak, foreslår departementet blant annet å ta ut dagens henvisninger til ulike tiltaksbestemmelser i barnevernloven. Departementet foreslår samtidig å uforme bestemmelsene slik at de inneholder mer informasjon om hvilke situasjoner som utløser plikten til å melde fra til barneverntjenesten. Departementet foreslår også å presisere i barnevernloven at opplysningsplikten er et ansvar som påligger den enkelte.

Når det gjelder terskelen for at opplysningsplikten skal inntre, skriver departementet at plikten til å melde fra, fremdeles skal være forbeholdt de mer alvorlige tilfellene. Departementet skriver:

En endring av vilkårene slik at opplysningsplikten også omfatter mindre alvorlige situasjoner, ville etter departementets oppfatning kunne ha til den utilsiktede virkningen at foreldre i mindre grad vil søke hjelp og bistand hos andre deler av hjelpeapparatet fordi de ikke ønsker at barneverntjenesten skal bli involvert. Departementet ser at det i visse tilfeller isolert sett kunne vært en fordel om barneverntjenesten fikk tilgang til ellers taushetsbelagte opplysninger på et tidligere tidspunkt og ut fra en lavere grad av bekymring enn det dagens bestemmelser om opplysningsplikt åpner for. Samtidig ville en slik utvidelse etter departementets oppfatning være å gå for langt på bekostning av befolkningens tillit både til barneverntjenesten og til andre deler av hjelpeapparatet. Det er viktig at både foreldre, og andre som har kontakt med barnet, inntil et visst punkt eller alvorlighetsgrad, kan være åpne om problemer som involverer deres barn overfor myndighetene uten at disse opplysningene gis til barneverntjenesten uten at foreldrene ønsker dette selv.

Når det gjelder opplysningsplikt ved pålegg, foreslår departementet at adgangen til å gi pålegg skal knyttes til de tiltaksbestemmelsene i barnevernloven som skal gi grunnlag for å hente inn opplysninger ved pålegg. Departementet foreslår også en presisering av at domstolen, på lik linje med fylkesnemnda og andre barnevernmyndigheter, skal kunne gi pålegg om innhenting av opplysninger i sin behandling av barnevernssaker.

12.5.4 Ulike tjenesters opplysningsrett til barneverntjenesten etter gjeldende rett

Der offentlige myndigheter ikke har en opplysningsplikt til barneverntjenesten, kan de i noen tilfeller likevel ha en opplysningsrett. Hvilken adgang ulike tjenester har til å formidle personopplysninger til barneverntjenesten, beror på regelverket som gjelder for de ulike tjenestene.

Politiet kan utlevere opplysninger til andre offentlige organer i deres interesse, dersom dette er nødvendig for å fremme mottakerorganets oppgaver etter lov eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte, herunder til barnevernmyndighetene i forbindelse med barneverntjenestens ivaretakelse av sine oppgaver etter barnevernloven, jf. politiregisterloven § 30341 og politiregisterforskriften § 9-1 første ledd nr. 7342.

For de forvaltningsorganer som kun har taushetsplikt etter forvaltningsloven343, slik som barnehage og skole, vil forvaltningslovens regler være avgjørende. Hva skole og barnehage har rett til å dele med barneverntjenesten uten samtykke, beror dermed på en tolkning av reglene i forvaltningsloven, herunder forvaltningsloven § 13 b nr. 5. Bestemmelsen hjemler en rett til å gi andre forvaltningsorganer opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet og ellers slike opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag.

For andre tjenester, slik som helsetjenester og sosialtjeneste, gjelder en strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven. Deres opplysningsrett til barneverntjenesten er derfor enda mer begrenset. Etter sosialtjenesteloven kan opplysninger til andre forvaltningsorganer, jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 5 og 6, bare gis når dette er nødvendig for å fremme kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningens oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse, jf. sosialtjenesteloven § 44 tredje ledd.344

Helsepersonell har en streng taushetsplikt, jf. helsepersonelloven kapittel 5. Kapittelet omhandler taushetsplikt og opplysningsrett. Helsepersonell har en opplysningsrett når tungtveiende private eller offentlige interesser gjør det rettmessig å gi opplysningene videre, jf. helsepersonelloven § 23 nr. 4. Uttrykket «tungtveiende private eller offentlige interesser» tilsier at det skal mye til før taushetsplikten kan settes til side på dette grunnlaget. Hensynene og interessene som taler for å sette taushetsplikten til side, må veie vesentlig tyngre enn hensynene som taler for å bevare taushet. Unntaket omfatter i hovedsak truende farer eller situasjoner der det er fare for en skadevoldende handling, og gjelder i utgangspunktet ved fare for menneskers liv og helse.345 De vurderingene helsepersonell må foreta vil langt på vei være sammenfallende med vurderinger som foretas i nødretts- og nødvergesituasjoner. Dersom helsepersonellet etter en konkret vurdering av den aktuelle situasjonen finner at bestemmelsens vilkår er oppfylt, får helsepersonellet en rett til å videreformidle taushetsbelagte opplysninger, selv om pasienten/brukeren ikke samtykker. Bestemmelsen antas å ha liten selvstendig betydning som grunnlag for å gi informasjon til barneverntjenesten, på grunn av opplysningsplikten til barneverntjenesten i helsepersonelloven § 33.346 Helsepersonells opplysningsrett til barneverntjenesten er dermed svært begrenset utover de tilfellene der terskelen for plikten til å melde er oppnådd.

12.5.5 Utvalgets vurdering

Barnevoldsutvalget mener det er positivt at det arbeides med forenklinger i regelverket om opplysningsplikt til barneverntjenesten. Reglene om opplysningsplikt bør være formulert slik at de er lette å lese og forstå.

Utvalget flertall, utvalgsleder Olsen, nestleder Nordanger, medlemmene Braut, Heltne, Luther, Myhre, Rognum og Myrvold Wikstrøm, mener det bør utredes å innføre en ny opplysningsrett til barneverntjenesten for de tjenestene som i dag har en opplysningsplikt etter barnevernloven § 6-4. Muligheten til å melde fra til barneverntjenesten for de som er bundet av en lovbestemt taushetsplikt, er som omtalt ovenfor, begrenset til de mer alvorlige tilfellene. Disse medlemmene mener det er fornuftig at terskelen for opplysningsplikten forblir omtrent på dagens nivå, slik det er foreslått både av BLD i høringsbrev 6. oktober 2016 og av Barnevernslovsutvalget i NOU 2016: 16. Barnevernslovsutvalget har ikke foreslått å senke terskelen vesentlig, men har foreslått å senke terskelen noe for opplysningsplikt når det gjelder saker der barn og unge utsetter egen helse og utvikling for fare.347 Å senke terskelen for opplysningsplikten ytterligere vil føre til en ganske dramatisk utvidelse av opplysningsplikten, noe disse medlemmene ikke mener vil være hensiktsmessig.

Utvalgets flertall mener imidlertid at det bør utredes om man skal supplere opplysningsplikten med en rett til å melde til barneverntjenesten ved mindre alvorlige forhold. Retten til å melde bør inntre når man har grunn til å tro at det foreligger forhold som kan føre til tiltak etter barnevernloven. Man kan argumentere for at melding til barneverntjenesten i slike tilfeller helst bør skje etter å ha hentet inn samtykke fra den som har omsorgen. Men flertallet mener man burde kunne melde også uten samtykke. Det kan for eksempel være tilfeller der et barn har behov for hjelpetiltak, men hvor barnets omsorgsperson ikke ønsker hjelp fra barneverntjenesten eller andre tjenester. Hvorvidt en tjenesteperson vil benytte seg av muligheten til å melde, og om vedkommende vil hente inn samtykke først, vil da kunne være opp til den enkelte å vurdere ut fra situasjonen.

Det er viktig at nye tiltak ikke gjør at omsorgspersoner holder sine barn borte fra helsetjenester eller andre tjenester i frykt for at det skal sendes en melding til barneverntjenesten. Det er videre viktig at omsorgspersoner ikke holder tilbake informasjon eller lar være å ta opp og drøfte problemstillinger angående seg selv eller sine barn med tjenesteapparatet. En melding til barneverntjenesten om et behov for hjelpetiltak vil antakelig oppleves som mindre belastende enn en melding som er utløst av opplysningsplikten fordi man finner grunn til å tro at barnet blir mishandlet eller utsatt for andre former for alvorlig omsorgssvikt. Etter flertallets vurdering er det derfor liten grunn til å tro at forslaget vil svekke tilliten til tjenesteapparatet eller føre til at barn holdes borte fra tjenesteapparatet. Den som melder, bør kunne dokumentere hvilke vurderinger vedkommende har gjort i forkant av meldingen, om hvorfor man melder. Dette vil gi grunnlag for tilsynsmyndighetene slik at de kan vurdere forsvarligheten i tjenesten.

Gjennom utvalgets arbeid har utvalget fått innspill fra flere hold om at tjenestene er redde for å bryte taushetsplikten sin, og at dette gjør at mange ikke melder til barneverntjenesten. Dette gjelder spesielt ansatte i helsesektoren. Dette kan henge sammen med et regelverk som lenge har vært unødvendig komplisert og vanskelig å forstå. Men det kan også ha bakgrunn i at det faktisk kan være vanskelig å vurdere om vilkårene for opplysningsplikten er oppfylt. Er det grunn til å tro at et barn er utsatt for mishandling eller annen alvorlig omsorgssvikt? Eller skyldes den bekymringen for eksempel en barnehageansatt kjenner på når det gjelder et konkret barn, andre ting, for eksempel at barnet er litt sent utviklet, eller at det har sammenheng med en sykdom eller en diagnose barnet har? Å tolke et barns symptomuttrykk kan være svært krevende. En utvidet opplysningsrett vil etter flertallet i utvalget sitt syn i noen grad kunne avhjelpe den tvilen ansatte i ulike sektorer kjenner på når det gjelder hvorvidt de har en plikt og dermed også en rett til å melde til barneverntjenesten. Det vil kunne styre tjenestene bort fra en tankegang der man i en for høy grad preges og pasifiseres av en frykt for å bryte taushetsplikten.

Forslaget vil kunne medføre et økt antall meldinger til barneverntjenesten og dermed føre til et økt ressursbehov. Samtidig vil forslaget forebygge vold og overgrep mot barn, og dermed kunne spare samfunnet for fremtidige kostnader. Økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget må utredes videre.

Dissens

Utvalgsmedlem Dinardi har kommet med følgende dissens:

«Jeg er ikke enig i forslaget om at det bør utredes å utvide retten til å sende bekymringsmelding til barneverntjenesten også ved mindre alvorlige forhold, som når det er grunn til å tro at det foreligger forhold som kan føre til tiltak etter barnevernloven.

Som begrunnelse for dette forslaget vises det blant annet til hva saksgjennomgangen har illustrert. Når en offentlig tjeneste har opplysninger om forhold som klart kan gi grunn til å tro at barnet kan bli utsatt for alvorlig omsorgssvikt, for eksempel en forelder med alvorlige psykiske belastninger eller med et rusproblem, utløses adgang til å melde fra til barneverntjenesten.

Min forståelse av saksgjennomgangen er at risikoen barn er blitt utsatt for i flere av sakene har vært av en slik karakter at den enkelte offentlige tjenesten allerede har hatt en adgang til å sende bekymringsmelding, eller til å gi opplysninger til barneverntjenesten, men hvor dette ikke ble gjort.

Det sentrale problemet her er altså ikke hvorvidt adgangen til å sende bekymringsmelding er for snever, men at enkelte eller flere som arbeider innen offentlige tjenester har en feil eller mangelfull forståelse av gjeldende bestemmelser, eller av andre grunner unnlater å melde fra i strid med gjeldende rett.

En lovendring med sikte på å utvide opplysningsretten til barneverntjenesten – også om mindre alvorlige forhold – vil neppe avhjelpe dette problemet. Det ville snarere skape større usikkerhet i offentlige tjenester om hva de kan melde uten å foreta uforholdsmessige inngrep i personvern og taushetsplikt.

Det vises til at å sende en bekymringsmelding vedrørende et behov for hjelpetiltak antagelig vil kunne oppleves mindre belastende enn om meldingen er begrunnet i mistanke om mishandling eller alvorlig omsorgssvikt. Dette stiller jeg meg svært usikker til om det er grunn til å anta. Frykten for at det sendes en bekymringsmelding vil kunne gjøre seg gjeldende uansett hva grunnlaget for bekymringsmeldingen er.

En utvidelse av adgangen til å sende bekymringsmelding vil kunne føre til at flere vil skjule et behov for hjelp, at familier unndrar seg hjelp, og at barn dermed risikerer situasjoner der de utsettes for belastninger og vold uten å få hjelp. Jeg tror ikke at forslaget vil kunne føre til en reell forebyggingseffekt mot vold og overgrep, snarere omvendt.

Departementet har foreslått at terskelen for meldeplikt fortsatt skal være forbeholdt de mer alvorlige tilfellene.348 Dette er begrunnet i at å senke terskelen vil gi utilsiktede virkninger: At foreldre i mindre grad vil søke hjelp og bistand fordi de ikke ønsker at barneverntjenesten skal bli involvert, og at det vil kunne gå på bekostning av befolkningens tillit til offentlige tjenester. Jeg er enig i dette, og frykter i tillegg at den foreslåtte endringen kan gi en angivereffekt – som igjen kan slå negativt ut for nettopp barna det gjelder.

Det som best kan bidra til at offentlige instanser sender bekymringsmelding når det er behov for det er:

• Tydeliggjøring og forenkling av dagens regelverk

• Styrking av ledere innen offentlige tjenester som har ansvaret for å sikre og løpende evaluere at det finner sted en riktig lovanvendelse i det daglige arbeidet

• Langt bedre informasjon til foreldre om risikofaktorer som kan sette barns omsorgs i fare, og hvordan det er mulig å få hjelp fra det offentlige»

12.6 Opplysningsplikt til barneverntjenesten under graviditet

12.6.1 Innledning

I saksgjennomgangen har utvalget sett eksempler på barn som har vært utsatt for forhøyet risiko fordi deres omsorgspersoner for eksempel har ruset seg, har hatt psykiske lidelser, eller har utøvd vold eller seksuelle overgrep tidligere. Dersom vold, overgrep og omsorgssvikt skal forebygges, er det viktig at tjenestene er tidlig inne og hjelper barn som lever under forhold som gjør at de har en forhøyet risiko for å bli utsatt for krenkelser. For å forebygge og forhindre vold, overgrep og omsorgssvikt mot de minste barna må innsatsen starte allerede før barnet er født. Internasjonal forskning har funnet at vold mot gravide ofte fortsetter etter fødselen,349og velferdsforskningsinstituttet NOVA finner at vold mellom omsorgspersoner også øker barns risiko for selv å bli utsatt for fysisk vold, både fra utøveren av partnervold og fra den som er offer.350

Både rusmisbruk og psykisk lidelse hos foreldre er funnet forbundet med markant forhøyet risiko for at barnet utsettes for vold, overgrep eller omsorgssvikt.351 Utsattheten trenger ikke alltid bety at omsorgspersonen er utøver, men kan også henge sammen med at foreldrebeskyttelsen svikter, slik at barnet blir mer utsatt for krenkelser fra andre.352

Det foreligger ingen plikt til å sende melding til barneverntjenesten om ufødte barn. Barnevernloven gjelder i utgangspunktet bare for barn som er født. Barnverntjenesten kan likevel tilby ulike former for frivillige hjelpetiltak til gravide, men har ikke anledning til å åpne en undersøkelsessak eller sette i verk tiltak uten kvinnens samtykke. For å kunne tilby hjelpetiltak må barneverntjenesten bli kjent med kvinnens situasjon.

12.6.2 Lovforslag om opplysningsplikt til barneverntjenesten om gravide

Raundalen-utvalget tok i NOU 2012: 5 Bedre beskyttelse av barns utvikling – Ekspertutvalgets utredning om det biologiske prinsipp i barneverntjenesten til orde for at det burde innføres en generell varslingsplikt for helse- og sosialpersonell til barneverntjenesten om gravide som har en «livsførsel som kan skade det ufødte barnet».353 Som ledd i oppfølgingen av Raundalen-utvalget ga departementet i Prop. 106 L (2012–2013) Endringer i barnevernloven uttrykk for at barn må vernes bedre gjennom å gi hjelp så tidlig som mulig, og at det derfor var viktig å utrede nærmere hvordan vernet av barn som ikke er født, kan styrkes.

BLD sendte 6. oktober 2016 ut et høringsforslag om endringer i barnevernloven og helse- og omsorgstjenesteloven. Forslaget går ut på å innføre en plikt til å melde til barneverntjenesten for kommunen. Opplysningsplikten skal gjelde der det er satt i verk vedtak om tilbakeholdelse uten samtykke av en gravid rusmiddelavhengig, i institusjon etter helse- og omsorgstjenesteloven § 10-3.354 Opplysningsplikten er imidlertid i forslaget begrenset til disse tilfellene. Departementet skriver i høringsnotatet at en generell plikt, slik Raundalen-utvalget foreslo, reiser en rekke prinsipielle og kompliserte etiske og faglige spørsmål. Departementet skriver på side 55:

Dette gjelder særlig spørsmål knyttet til den gravide kvinnens integritet, personvern og om konsekvenser for helse- og omsorgstjenestens mulighet til å følge opp gravide på en god måte. En plikt som foreslått av utvalget forutsetter også en grundig vurdering av hva som skal til for å utløse plikten, og hvordan barneverntjenesten kan følge opp saken med undersøkelser, eventuelt også med barneverntiltak. Innføring av en plikt vil være inngripende overfor den gravide og må derfor kunne forsvares ut i fra at det foreligger et godt begrunnet behov for plikten og at plikten vil bidra til en reell mulighet for å redusere faren for at barnet skal ta skade. En slik generell opplysningsplikt må derfor vurderes opp mot i hvilken grad plikten vil gi barneverntjenesten en mulighet til å redusere faren for at barnet kan ta skade.

Departementet har på denne bakgrunn kommet til at det i dette høringsnotatet ikke er tilstrekkelig grunnlag for å følge opp forslaget fra Raundalenutvalget om en generell opplysningsplikt for personell som yter helse- og omsorgstjenester basert på livsførsel som kan skade det ufødte barnet. Samtidig fremhevet utvalget at rusmiddelmisbruk er den livsførselen som er mest skadelig for et foster. Departementet mener derfor at det likevel er grunn til å vurdere tiltak som kan gi bedre beskyttelse av barn utsatt for rusmiddelavhengighet under svangerskapet.

Flere av høringsinstansene er kritiske til avgrensningen som departementet har gjort. En høy andel av de høringsinstansene som støtter forslaget om å innføre en lovfestet plikt, har samtidig gitt uttrykk for at de mener at forslaget som ble sendt på høring, ikke går langt nok, og at plikten også bør omfatte andre tilfeller enn der det blir fattet vedtak om tilbakeholdelse av en gravid kvinne på grunn av rusmiddelavhengighet. Det gjelder for eksempel KoRus Sør, fylkesnemndene for barnevern- og sosiale saker, Asker kommune, Sandnes kommune, Actis, Norsk Sykepleierforbund, Norsk Psykologforening og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir).355 Bufdir skriver for eksempel i sin høringsuttalelse:

Departementets forslag berører en svært begrenset gruppe hvor det er bekymring for barnets situasjon etter fødsel. Meldeplikten bør utvides til å omfatte alle tilfeller der offentlige myndigheter er bekymret for et ufødt barn, og ikke bare i de situasjoner der det dreier seg om ufødte barn av tvangsinnlagte, gravide rusmisbrukere. Etter direktoratets oppfatning bør meldeplikten omfatte situasjoner der det er en bekymring for om et ufødt barn vil kunne bli utsatt for alvorlig skade eller «omsorgssvikt» etter at det er født. Det bør ikke være forskjell om bekymringen har sitt utspring i mors rusmisbruk, psyke eller om mor blir utsatt for vold fra partner.

I situasjoner der det kan bli aktuelt med en omsorgsovertakelse etter fødselen kan det være en fordel for barneverntjenesten å få kjennskap til dette så tidlig som mulig, både for å kunne velge et godt og egnet fosterhjem til barnet, men også for å få vurdert muligheten til å plassere barnet i et fosterhjem i barnets familie eller nære nettverk. Tidlig informasjon og planlegging vil også kunne forhindre en omsorgsovertakelse eller et forhastet akuttvedtak ved fødsel. Direktoratet mener det bør være samme terskel for å melde fra om bekymring til barneverntjenesten for ufødte barn som for når et barn er født.

Sentralenheten for fylkesnemndene uttaler at fylkesnemndene registrerer at departementet har valgt å ikke følge Raundalen-utvalgets forslag om en plikt til å melde også om gravide i andre risikosituasjoner, og at fylkesnemndene ikke er enig i departementets avgrensning. Sentralenheten for fylkesnemndene viser videre til et vedlagt innspill fra fylkesnemndene i region Nord som ble sendt til BLD i 2009. I henvendelsen uttales blant annet følgende:

Gravide kan også på annen måte være i en livssituasjon som kan sette barnet i fare enten under svangerskapet eller umiddelbart etter fødsel. Moren kan for eksempel være psykisk utviklingshemmet i en slik grad at hun ikke er i stand til å ta vare på den nyfødte, eller hun kan leve i et forhold preget av utstrakt voldsbruk. Helsepersonell som følger moren under svangerskapet og oppfatter disse forhold som bekymringsfulle, har ikke adgang til å melde fra til barneverntjenesten, med mindre den gravide samtykker. Personellet på føde-/barselavdelingen derimot, har både rett og plikt til å melde, dersom de mener at barnet er/kan komme i en situasjon som omhandlet i barnevernloven § 4-12.

KoRus Sør skriver:

Videre er vi opptatt av at det ikke bare er den gravides bruk av rusmidler som kan medføre en fremtidig utrygg situasjon. For barnet kan situasjonen være like alarmerende på grunn av for eksempel fars misbruk, foreldrenes psykiske vansker, uro knyttet til vold og trusler eller andre forhold. Disse situasjonene omfattes ikke av det det nye forslaget til meldeplikt. Helsepersonell som arbeider i kommunen vil fortsatt bryte loven hvis de melder fra til barnevern om slike forhold før barnet blir født.

Det nye forslaget er slik vi ser det et viktig og riktig skritt for at barneverntjenesten skal kunne legge til rette for en trygg situasjon for flere barn etter fødsel, men det er behov for flere tiltak for å få etablert et bedre vern av ufødt barn.

Høringsforslaget fra departementet la opp til at barneverntjenesten skal kunne gi råd og veiledning, tilby frivillige hjelpetiltak og vurdere behovet for å sette i verk tiltak etter fødsel. Flere høringsinstanser tar også opp at det er uheldig at forslaget ikke åpner for at barneverntjenesten skal kunne foreta vanlig undersøkelse, for eksempel ved å hente inn informasjon ved pålegg.

På bakgrunn av høringen fremmet regjeringen 31. mars 2017 et lovforslag om opplysningsplikt for kommunen til barneverntjenesten ved tilbakeholdelse av gravide rusmiddelavhengige.356 Med unntak av at barneverntjenesten skal kunne åpne barnevernssak uten den gravides samtykke, er utkastet innholdsmessig sett likt forslaget som ble sendt på høring.

Om avgrensningen av opplysningsplikten skriver departementet:

Departementet vil fastholde at det på nåværende tidspunkt ikke er grunnlag for å fremme forslag om en mer generell opplysningsplikt som omfatter også andre former for livsførsel som kan skade det ufødte barnet. Departementet vil også vise til høringsuttalelser blant annet fra Oslo kommune og Bergen kommune som understøtter at en mer generell plikt reiser en rekke prinsipielle og kompliserte etiske og faglige spørsmål.

Departementet har samtidig merket seg at et stort flertall av de instansene som har kommentert lovforslaget, har tatt til orde for at de mener det er behov for en plikt som også omfatter andre tilfeller der det er knyttet bekymring for det ufødte liv. Departementet vil derfor vurdere behovet for ytterligere utredning av om også andre former for livsførsel hos gravide bør utløse en plikt eller adgang til å melde fra til barnevernstjenesten. Videre ser departementet at det også kan være behov for ytterligere utredning av barnevernstjenestens ansvar og oppgaver knyttet til det ufødte liv. Vi vil i den forbindelse også vise til Stortingets anmodningsvedtak nr. 745 (2015–2016): «Stortinget ber regjeringen vurdere om også pålagte tiltak kan settes inn uten samtykke under svangerskap for å sørge for tidlig hjelp og forebygge omsorgssvikt for nyfødte.»357

Lovforslaget legger ikke opp til at barneverntjenesten skal kunne gjennomføre en undersøkelsessak eller hente inn taushetsbelagte opplysninger mot den gravide kvinnens samtykke.358

12.6.3 Gjeldende rett

12.6.3.1 Barnevernlovens anvendelsesområde

Barneverntiltak kan som hovedregel bare treffes overfor barn under 18 år, jf. barnevernloven § 1-3 første ledd. Loven er likevel ikke til hinder for at barneverntjenesten setter i verk ulike former for hjelpetiltak overfor ufødte barn etter samtykke fra den gravide kvinnen. Samtidig går det frem av forarbeidene til barnevernloven at en sak vanskelig kan defineres som en barnevernssak før barnet er født.359 Barnevernloven åpner dermed ikke for at barneverntjenesten åpner undersøkelsessak eller setter i verk barneverntiltak uten den gravide kvinnens samtykke.

12.6.3.2 Opplysningsplikten til barneverntjenesten

Alle offentlige myndigheter har plikt til av eget tiltak å gi opplysninger til barneverntjenesten når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller blir utsatt for andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. barnevernloven § 6-4. Plikten er hjemlet både i barnevernloven og i en rekke andre lover som gjelder for den enkelte tjeneste.360 Den gjelder også for en rekke andre yrkesutøvere uavhengig av om de jobber i det private eller i det offentlige. Opplysningsplikten som følger av de nevnte bestemmelsene, gjelder imidlertid ikke ufødte barn.

12.6.3.3 Politiets og helse- og omsorgspersonells adgang til å melde til barneverntjenesten før et barn er født

Der offentlige myndigheter ikke har en opplysningsplikt til barneverntjenesten, kan de i noen tilfeller likevel ha en opplysningsrett.

Hvorvidt politiet har en adgang til å melde til barneverntjenesten om forhold vedrørende en gravid kvinne, avhenger av en tolkning av taushetspliktsbestemmelsene i politiregisterloven. Politiets taushetsplikt er ikke til hinder for at politiet utleverer opplysninger, dersom det er nødvendig for å avverge et lovbrudd.361 Taushetsplikten er heller ikke til hinder for at opplysninger utleveres til offentlige organer for å forebygge lovbrudd.362 Taushetsplikten er videre ikke til hinder for at opplysninger utleveres til andre offentlige organer i deres interesse, dersom dette er nødvendig for å fremme mottakerorganets oppgaver etter lov eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte.363 Det fremgår av politiregisterforskriften at opplysninger blant annet kan utleveres til barnevernmyndighetene i forbindelse med barneverntjenestens ivaretakelse av sine oppgaver etter barnevernloven.364 Utvalget kjenner ikke til hvordan dette praktiseres av politiet over hele landet. Utvalget har forespurt Politidirektoratet om hvilken praksis politiet har dersom politiet får kunnskap om en gravid kvinne som utsettes for vold i nære relasjoner, eller som ruser seg, eller der man ser at hjemmet til en gravid kvinne er i en slik tilstand at politiet blir bekymret for omsorgsevnen, eller der det er forhold tilknyttet barnets far som gjør at politiet blir bekymret for barnets sikkerhet og omsorg etter fødselen. Forespørselen er videresendt Oslo politidistrikt. Oslo politidistrikt opplyser at de praktiserer dette slik at der politiet er i kontakt med gravide rusmisbrukere, sendes det en bekymringsmelding til Nav, som håndterer saken videre med blant annet melding til barneverntjenesten. Videre opplyses det at det fremstår som noe uklart hvor langt plikten til å melde til barneverntjenesten strekker seg når det gjelder øvrige situasjoner med gravide, og at det kan synes som om det er behov for avklaringer eller en klar hjemmel for de tilfellene der barnet enda ikke er født.

Helsepersonell har en streng yrkesmessig taushetsplikt som er nærmere regulert i kapittel 5 i helsepersonelloven. Det går frem av hovedregelen om taushetsplikt i § 21, at helsepersonell skal hindre at andre får adgang eller kjennskap til opplysninger om folks legems- eller sykdomsforhold eller andre personlige forhold som de får vite om i egenskap av å være helsepersonell. Taushetsplikten gjelder alt helsepersonell som yter helsehjelp. Reglene om taushetsplikt i helsepersonelloven omfatter også personell som yter helse- og omsorgstjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 2-1.

Helsepersonelloven inneholder også flere bestemmelser som på nærmere bestemte vilkår enten gir personell som yter helse- og omsorgstjenester, rett eller plikt til å gi opplysninger uten hinder av taushetsplikt. Taushetsplikten er ikke til hinder for formidling av opplysninger etter samtykke, jf. helsepersonelloven § 22 første ledd.

Opplysningsplikten til barneverntjenesten i helsepersonelloven § 33 og barnevernloven § 6-4 er et av de lovfestede unntakene for taushetsplikt. Denne opplysningsplikten gjelder imidlertid bare barn som er født.

Helsepersonelloven § 23 inneholder flere unntak for taushetsplikt. Etter § 23 nr. 4 er ikke taushetsplikten til hinder for at opplysninger gis videre «når tungtveiende private eller offentlige interesser gjør det rettmessig å gi opplysningene videre». Det går frem av forarbeidene til loven at hensynene som taler for å meddele ellers taushetsbelagte opplysninger, må veie vesentlig tyngre enn hensynet som taler for å bevare taushet. Unntaket omfatter i hovedsak truende farer eller situasjoner der det er fare for en skadevoldende handling, og gjelder i utgangspunktet ved fare for menneskers liv og helse.365 De vurderingene helsepersonell må foreta vil langt på vei være sammenfallende med vurderinger som foretas i nødretts- og nødvergesituasjoner. Dersom helsepersonellet etter en konkret vurdering av den aktuelle situasjonen finner at bestemmelsens vilkår er oppfylt, får helsepersonellet en rett til å videreformidle taushetsbelagte opplysninger, selv om pasienten/brukeren ikke samtykker. Det kan argumenteres for at bestemmelsen i noen tilfeller gir helsepersonell hjemmel for å melde fra om bekymringsfulle forhold under svangerskapet, men bestemmelsen kan være vanskelig å tolke. Utvalget har ikke kunnet finne at det foreligger noen oversikt over hvordan dette praktiseres.

12.6.3.4 Avvergeplikt m.m.

Etter helsepersonelloven § 31 har helsepersonell en plikt til å varsle politi og brannvesen dersom dette er nødvendig for å avverge alvorlig skade på person eller eiendom.

I tillegg gjelder det en avvergeplikt etter straffeloven § 196. Plikten er generell og gjelder for alle, både privatpersoner og tjenestepersoner. Bestemmelsen pålegger en plikt til å ved anmeldelse eller på annen måte, søke å avverge visse straffbare handlinger eller følgene av dem. Det er et vilkår at det på det gjeldende tidspunktet fortsatt er mulig å avverge handlingen eller følgene av den. Det er videre et vilkår at det fremstår som sikkert eller mest sannsynlig at handlingen er eller vil bli begått.

Hvilke straffbare handlinger avvergeplikten gjelder, er listet opp i bestemmelsen. Det gjelder blant annet straffeloven § 255 om grov frihetsberøvelse, § 256 om forbund om grov frihetsberøvelse, § 259 om slaveri, § 274 om grov kroppsskade, § 275 om drap, § 279 om forbund om drap eller å volde betydelig skade på kropp og helse, § 282 om mishandling i nære relasjoner, § 283 om grov mishandling i nære relasjoner, § 288 om hensettelse i hjelpeløs tilstand mv., § 291 om voldtekt, § 295 om misbruk av overmaktsforhold og lignende, § 299 om voldtekt av barn under 14 år, § 312 om incest og § 314 om seksuell omgang mellom andre nærstående. Der et foster dør eller skades som følge av en straffbar handling, regnes dette som en betydelig skade, jf. straffeloven § 11 annet ledd.

Måten man skal avverge på er ifølge bestemmelsen ved anmeldelse eller «på annen måte». I noen tilfeller kan det dermed være aktuelt å søke å avverge ved å melde til barneverntjenesten. Terskelen for at avvergeplikten skal inntre, gjør imidlertid at bestemmelsen ikke dekker det behovet som er beskrevet ovenfor om å kunne melde fra til barneverntjenesten om gravide. Det skal fremstå som sikkert eller mest sannsynlig at den straffbare handlingen er eller vil bli begått. Videre begrenser bestemmelsen seg til en plikt om å avverge visse straffbare forhold. En plikt til å melde fra til barneverntjenesten der det er grunn til å tro at det foreligger forhold som kan gi grunn for tiltak etter barnevernloven før eller etter barnets fødsel, vil være mer omfattende enn det som i dag følger av avvergeplikten etter straffeloven.

12.6.4 Utvalgets vurdering

Regjeringen har fremmet lovforslag om en opplysningsplikt til barneverntjenesten om gravide. Det er lagt vekt på at det kan ha stor betydning for muligheten til å ivareta barnet på best mulig måte, at barneverntjenesten mottar nødvendige opplysninger i god tid før fødselen. Den foreslåtte opplysningsplikten er imidlertid begrenset til tilfeller der det er fattet vedtak om tilbakeholdelse uten eget samtykke av en gravid rusmiddelavhengig etter helse- og omsorgstjenesteloven § 10-3 første ledd.

Utvalgets flertall, utvalgsleder Olsen, nestleder Nordanger, medlemmene Braut, Heltne, Luther, Myhre, Rognum og Myrvold Wikstrøm, mener at det er uheldig at opplysningsplikten til barnevernet når det gjelder gravide begrenses på denne måten.

Den mest alvorlige barnemishandlingen som i verste fall kan føre til tidlig død, er hyppigst overfor barn under ett år.366 Videre vet man at barnets første leveår er svært viktig for barnets utvikling. Trygghet og reguleringsstøtte i sped- og småbarnstiden er avgjørende for at barnet skal få en optimal utvikling. Stressbelastninger og sviktende omsorg i denne tiden kan forringe personens liv og fungering gjennom hele livsløpet. Skal man forebygge og forhindre vold, overgrep og omsorgssvikt mot de minste barna, må innsatsen starte allerede før barnet er født. Behovet for å melde til barneverntjenesten kan for eksempel være like stort i tilfeller der en gravid rusmiddelavhengig er innlagt etter eget samtykke, der den gravide har et rusproblem, men ikke er innlagt, eller der det er barnets far som har et alvorlig rusproblem.

Det kan også være andre forhold som gjør at barneverntjenesten bør tidlig inn i familien. Det kan være vold i familien, eller det kan være psykisk sykdom eller psykisk utviklingshemming hos foreldrene. Vold mellom omsorgspersoner øker som nevnt barns risiko for selv å bli utsatt for fysisk vold, både fra utøveren av partnervold og fra den som er offer. Vold mot gravide i svangerskapet er en direkte risiko for det ufødte barnet, både ved at det kan utsettes for direkte skade gjennom slag og spark, og gjennom forhøyet risiko for tidlig fødsel og lav fødselsvekt. Vold mot mor i svangerskapet er også en indirekte risikofaktor for barnet ved at det kan føre til en betydelig økning av den gravides stressnivå, og ved økt risiko for flere psykiske og fysiske lidelser hos mor.367 Vold i svangerskapet ser også ut til å øke i forekomst i løpet av svangerskapet og gjennom det første halvannet året etter fødselen.368 Både rusmisbruk og psykisk lidelse hos foreldre er forbundet med markant forhøyet risiko for at barnet utsettes for vold, overgrep eller omsorgssvikt.

Nyfødte barn kan bli drept eller påført store og uopprettelige skader på kort tid for eksempel ved risting eller overoppheting. Utvalgets flertall mener det er avgjørende at hjelpeapparatet får kjennskap til barn som blir født inn i familier der det foreligger kjente risikofaktorer. Hensynet til å kunne ivareta barnet, til å forebygge vold, overgrep og omsorgssvikt bør etter flertallets mening tillegges betydelig vekt, og i dette spørsmålet veie tyngre enn andre hensyn. Man kan ikke satse på at barn i risiko skal kunne oppdages og fanges opp i løpet av et kort opphold på barselavdelingen.

Det er svært uheldig dersom gravide lar være å ta kontakt med helsevesenet eller andre tjenester i frykt for at det skal sendes en bekymringsmelding til barneverntjenesten. Utvalgets flertall mener samtidig det er viktig at barneverntjenesten får tidlig kunnskap om barn som kommer til å bli født, og som vil ha behov for hjelp og i noen tilfeller beskyttelse. Dette er hensyn som må balanseres mot hverandre, og det bør legges vekt på hva som vil gi barn best beskyttelse. Dette er forhold som må belyses i en videre utredning.

Utvalgets flertall mener at det bør utredes å utvide opplysningsplikten til barneverntjenesten i saker om gravide der det er grunn til å tro at det foreligger forhold som kan begrunne tiltak etter barnevernloven før eller etter barnets fødsel. Opplysningsplikten bør etter flertallets mening omfatte:

• tilfeller der en gravid kvinne utsettes for vold i nære relasjoner og det er grunn til å tro at barnet vil leve under forhold som vil skade barnets helse og utvikling, eller at barnet ikke vil få nødvendig omsorg og beskyttelse i rett tid

• tilfeller der en gravid kvinne eller andre fremtidige omsorgspersoner misbruker rusmidler og det er grunn til å tro at barnet vil leve under forhold som vil skade barnets helse og utvikling, eller at barnet ikke vil få nødvendig omsorg og beskyttelse i rett tid

• tilfeller der foreldrenes psykiske helse eller forholdene i hjemmet gir grunn til å tro at barnet vil leve under forhold som vil skade barnets helse og utvikling, eller at barnet ikke vil få nødvendig omsorg og beskyttelse i rett tid

• tilfeller der det kommer frem at det ufødte barnets omsorgspersoner er mistenkt eller tidligere dømt for straffbare forhold og dette gir grunn til å tro at barnet vil leve under forhold som vil skade barnets helse og utvikling, eller at barnet ikke vil få nødvendig omsorg og beskyttelse i rett tid

Opplysningsplikten bør etter flertallets mening omfatte alle de tjenestene som i dag har en plikt til å melde til barneverntjenesten etter barnevernloven § 6-4. Flertallet mener det også kan utredes om det for noen tilfeller heller bør innføres en opplysningsrett, men ikke en plikt, slik at det blir opp til tjenestepersonene å vurdere og bestemme hvorvidt man skal sende en melding.

Den som melder bør kunne dokumentere hvilke vurderinger vedkommende har gjort i forkant av meldingen, om hvorfor man melder. Dette vil gi grunnlag for tilsynsmyndighetene slik at de kan vurdere forsvarligheten i tjenesten.

Noen tiltak, for eksempel om tilbakeholdelse uten eget samtykke av en gravid rusmiddelavhengig, er begrunnet i et behov for å verne fosteret mot skade påført under svangerskapet. Begrunnelsen for flertallets forslag om en opplysningsplikt om gravide er imidlertid å bedre kunne verne barn mot vold, overgrep og omsorgssvikt etter at barnet er født. En tettere oppfølging fra barneverntjenesten av gravide under svangerskapet kan også føre til at skader på mor og foster under svangerskapet forebygges. Dette vil i så fall være en positiv bieffekt av forslaget.

En plikt til å melde til barneverntjenesten om barn som ikke er født, bør etter flertallets vurdering suppleres med en rett og plikt for barneverntjenesten til å gjøre undersøkelser og til å tilby frivillige hjelpetiltak og forberede iverksettelse av tiltak etter at barnet er født. Barneverntjenesten bør også få adgang til å pålegge kontrolltiltak, slik som rustesting.

I regjeringens lovforslag om opplysningsplikt til barneverntjenesten ved tilbakeholdelse av gravide rusmiddelavhengige, er det ikke foreslått at barneverntjenesten skal kunne gjennomføre undersøkelsessak. Det er heller ikke foreslått at barneverntjenesten skal kunne innhente ellers taushetsbelagte opplysninger uten den gravide kvinnens samtykke. Barneverntjenesten skal etter forslaget kunne gi råd og veiledning, tilby frivillige hjelpetiltak og vurdere behovet for å sette i verk tiltak etter fødselen.

Barnevoldsutvalgets flertall mener det er uheldig at barneverntjenesten ikke kan gjennomføre undersøkelse før et barn er født. For enkelte barn er situasjonen slik at forhold ved både mor og far bør kartlegges for å kunne planlegge en trygg start for barnet. Det kan for eksempel være behov for å hente inn informasjon fra relevante myndigheter og tjenester om foreldrenes rusmisbruk, psykiske helse og straffbare forhold. Utvalgets flertall mener derfor det bør utredes å gjøre regelverksendringer slik at barneverntjenesten får rett og plikt til å foreta undersøkelse der det er grunn til å tro at det foreligger forhold som kan gi grunn for tiltak etter barnevernloven før eller etter barnets fødsel.

Forslaget vil medføre et økt antall meldinger til barneverntjenesten, og dermed føre til et økt ressursbehov. Samtidig vil forslaget forebygge vold og overgrep mot barn, og dermed kunne spare samfunnet for fremtidige kostnader. Økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget må utredes videre.

Dissens

Utvalgsmedlem Dinardi har kommet med følgende dissens:

«Det er foreslått å utvide meldeplikten i saker om gravide der det er grunn til å tro at det foreligger forhold som kan gi grunn for tiltak etter barnevernloven, før eller etter fødsel. Forslaget stammer fra Raundalutvalgets anbefaling om å innføre en generell meldeplikt til barneverntjenesten vedrørende alle gravide kvinner med en «livsførsel som kan skade det ufødte barnet» – hva det nå innebærer.

Departementet fremmet et forslag vedrørende gravide kvinner med rusmisbruk369, men vurderte at det er ikke er grunnlag for å utvide meldeplikten ytterligere. Dette er jeg enig i.

Konsekvensene av den foreslåtte utvidelsen av meldeplikten vil være for usikre, og endringen for risikabel.

En generell meldeplikt basert på de tilfellene som foreslås, vil kunne gi mange bekymringsmeldinger tuftet på hypoteser om risiko hos en gravid kvinne, ikke på en reell risiko for det ufødte barnet. Det kan slik utvikle seg en allmenn frykt blant kvinner og familier for at noen på uberettiget grunnlag sender bekymringsmelding til barneverntjenesten. Igjen – vi risikerer en anmeldereffekt gjennom dette forslaget, som ikke anses som hensiktsmessig eller til barnets beste.

Det er svært viktig å finne frem til tiltak som i større grad kan fange opp gravide kvinner i sårbare eller risikoutsatte situasjoner, slik at det ufødte barnet i størst mulig grad kan bli ivaretatt i tide. Jeg tror imidlertid ikke at en utvidelse av adgangen til å sende bekymringsmelding vil være det best egnede tiltaket.

Det ideelle er tiltak som i langt større grad innbyr til samarbeid og tillit til offentlige tjenester, til informasjons- og kunnskapsformidling som kan bidra til at kvinner kan ivareta sine ufødte barn, og at foreldre i større grad kan se verdien og betydningen i å ta imot hjelp.»

12.7 Avvergeplikten

12.7.1 Gjeldende rett

Avvergeplikten er regulert i straffeloven § 196 og er en videreføring av § 139 i straffeloven av 1902. Bestemmelsen pålegger en plikt til å, ved anmeldelse eller på annen måte, søke å avverge visse straffbare handlinger eller følgene av dem. Avvergeplikten er generell og gjelder for alle, både privatpersoner og tjenestepersoner. Det er et vilkår at det på det gjeldende tidspunktet fortsatt er mulig å avverge handlingen eller følgene av den. Det er videre et vilkår at det fremstår som sikkert eller mest sannsynlig at handlingen er eller vil bli begått.

Hvilke straffbare handlinger avvergeplikten gjelder, er som nevnt overfor, listet opp i bestemmelsen. Det gjelder blant annet straffeloven § 255 om grov frihetsberøvelse, § 256 om forbund om grov frihetsberøvelse, § 259 om slaveri, § 274 om grov kroppsskade, § 275 om drap, § 279 om forbund om drap eller å volde betydelig skade på kropp og helse, § 282 om mishandling i nære relasjoner, § 283 om grov mishandling i nære relasjoner, § 288 om hensettelse i hjelpeløs tilstand mv., § 291 om voldtekt, § 295 om misbruk av overmaktsforhold og lignende, § 299 om voldtekt av barn under 14 år, § 312 om incest og § 314 om seksuell omgang mellom andre nærstående.

Måten man skal avverge på er ifølge bestemmelsen ved anmeldelse eller «på annen måte». I noen tilfeller kan det dermed være aktuelt å søke å avverge ved å melde til barneverntjenesten.

Avvergeplikten har lenge vært en relativt sovende bestemmelse. Det foreligger lite rettspraksis der bestemmelsen er anvendt. Avvergeplikten er imidlertid omtalt i Riksadvokatens prioriteringsrundskriv fra 2017.370 Riksadvokaten har der gitt sentrale og landsdekkende prioriteringer for iverksettelse og gjennomføring av etterforskning. Drap og andre alvorlige voldslovbrudd som setter liv og helse i fare, herunder ildspåsettelser, vold mot barn og mishandling i nære relasjoner, er prioriterte sakstyper. Det samme gjelder alvorlige seksuallovbrudd, herunder misbruk og overgrep mot barn på nettet. Om avvergeplikten skriver Riksadvokaten på side 8:

Erfaringsmessig kan det ofte være vanskelig å identifisere den direkte voldsutøver i saker om vold mot barn. Det må vurderes nøye om medvirkningslæren likevel kan gi grunnlag for tiltale. Riksadvokaten har i flere saker gitt ordre om utferdigelse av tiltale for barnemishandling hvor barnets omsorgspersoner enten selv har utøvd nærmere beskrevet vold mot barnet, eller ikke har søkt å forhindre vold mot barn de har omsorg for. Ved gjentatt vold og seksuelle overgrep mot barn må det vurderes om avvergeplikten er overholdt, jf. straffeloven § 196, særlig der hvor volden er grov og/eller forholdet har pågått over lang tid. Problemstillingen er bl.a. aktuell også overfor personer i hjelpeapparatet, og det minnes om den relativt korte foreldelsesfristen som her gjelder.

[…]

Partnerdrap utgjør om lag ¼ av alle drap i Norge. Nyere forskning viser at drapsoffer ofte har hatt kontakt med hjelpe- og behandlingsapparatet i forkant av drap. Riksadvokaten minner om at avvergeplikten også gjelder der voksne personer er ofre.

I regjeringens opptrappingsplan mot vold og overgrep står det at regjeringen vil vurdere behovet for en utvidelse av bestemmelsen i straffeloven § 196 om avvergeplikt.371 Det stilles i opptrappingsplanen spørsmål ved om avvergeplikten bør utvides til flere lovbrudd, for eksempel straffeloven § 257 om menneskehandel, § 284 om kjønnslemlestelse, § 296 om seksuell omgang med innsatte mv. i institusjon og § 302 om seksuell omgang med barn mellom 14 og 16 år.

12.7.2 Utvalgets vurdering

Utvalget mener det bør utredes å gjøre endringer i bestemmelsen om avvergeplikt for å bidra til at vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn avverges i større grad.

Barnevoldsutvalget har gjennom intervjuer og innspill, egen saksgjennomgang og egne erfaringer gjort funn som gir grunn til å se kritisk på hvor effektiv bestemmelsen om avvergeplikt er når det gjelder å avverge alvorlig vold og seksuelle overgrep mot barn og unge. Utfordringene gjelder ansvaret både privatpersoner og ulike tjenestepersoner har for å avverge fremtidig vold og seksuelle overgrep.

Utvalget mener bestemmelsen om avvergeplikt er komplisert og lite pedagogisk utformet. Den viser til en lang rekke straffebestemmelser som man ikke kan regne med at verken private eller ansatte i ulike tjenester har oversikt over. Det synes også noe tilfeldig hvilke straffebestemmelser om vold og seksuelle overgrep som omfattes av avvergeplikten.

Forholdet mellom avvergeplikten og ulike tjenestepersoners opplysningsplikt til barneverntjenesten kan skape usikkerhet ute i tjenestene. Bestemmelsen om avvergeplikt er utydelig på hvordan man skal avverge. Bestemmelsen bruker formuleringen «gjennom anmeldelse eller på annen måte». Dette kan skape usikkerhet når det gjelder hva som skal til for å oppfylle sin avvergeplikt. Er det for eksempel i en tenkt situasjon tilstrekkelig å melde til barneverntjenesten, men ikke å anmelde til politiet? Hvilke andre handlinger skal man eventuelt foreta seg? I saksgjennomgangen fant Barnevoldsutvalget eksempler på at barneverntjenester hadde hatt kjennskap til gjentatt voldsbruk mot barn uten å melde dette videre til politiet. Dette er også en erfaring som deles av barnehusene rundt om i landet. Utvalget mener på bakgrunn av dette at det bør tydeliggjøres hvordan man skal handle for å avverge. Dette kan gjøres gjennom lovendringer, men det bør også tydeliggjøres i retningslinjer, hvor man gjerne kan gi eksempler på hvordan ulike tjenestepersoner skal handle i ulike situasjoner. Utvalget mener forholdet til avvergeplikten bør omfattes av den planlagte utredningen om bestemmelsene om taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett i forvaltningen, omtalt i kapittel 12.2.1.

Utvalget mener det kan utredes å innføre en egen bestemmelse om avvergeplikt for situasjoner som gjelder vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. Man kan også utrede om det da bør være én eller flere bestemmelser om avvergeplikt. Bestemmelser om avvergeplikt kan for eksempel tas inn i sektorlovgivningen slik det er gjort for opplysningsplikten til barneverntjenesten.

Plikten til å avverge en straffbar handling eller følgene av den inntrer når man holder det for sikkert eller mest sannsynlig at den aktuelle straffbare handlingen er eller vil bli begått. Utvalget mener det bør utredes om denne terskelen er for høy.

For at avvergeplikten skal inntre, er det som nevnt et vilkår at det på det gjeldende tidspunktet fortsatt er mulig å avverge handlingen eller følgene av den. Det kan være utfordrende for tjenestepersoner å avgjøre hva som er avsluttede forhold. Et eksempel kan være at et barn i en søskenflokk forteller sin psykolog om seksuelle overgrep i hjemmet etter å ha flyttet ut, men der det fortsatt bor yngre søsken sammen med overgriper. Utvalget mener det med fordel kan gis veiledning for denne typen vurderinger i retningslinjer til sektorene.

Når det gjelder anmeldelse av avsluttede forhold, skrev Justis- og politidepartementet i Prop. 116 L (2009–2010):372

I dag finnes ingen generell plikt til å anmelde straffbare forhold som allerede er begått, og som det ikke lenger er mulig å avverge følgene av. Å utvide plikten til å melde fra til også å omfatte slike forhold, reiser vanskelige spørsmål, blant annet opp mot hensynene bak lovbestemt taushetsplikt. Dette gjelder særlig for yrkesgrupper som helsepersonell, prester og advokater. En slik eventuell utvidelse krever en grundigere vurdering. Departementet vil følge utviklingen nøye for å se om en slik utvidelse bør vurderes på et senere tidspunkt.

I noen tilfeller vil tjenestepersoner få kunnskap om forhold som gjør at de blir bekymret for gjentakelse av straffbare forhold, eventuelt mot andre personer enn den som er fornærmet i det avsluttede forholdet. For at avvergeplikten skal inntre, må det fremstå som sikkert eller mest sannsynlig at handlingen er eller vil bli begått. Det kan da være at en tjenesteperson ikke har nok informasjon til å oppnå denne graden av sikkerhet, men at politiet likevel burde ha etterforsket saken. Utvalget mener det er behov for å vurdere å innføre en plikt til å anmelde avsluttede straffbare forhold.

13 Prinsippet om barnets beste

13.1 Sammendrag

Utvalget foreslår å gjøre en bred gjennomgang av lover, forskrifter, rundskriv og veiledere for å

• innarbeide prinsippet om barnets beste uttrykkelig

• gi veiledning for hvilke momenter som skal tillegges vekt i vurderingen av hva som er til barnets beste

• presisere hvilken vekt barnets beste skal ha i ulike sammenhenger.

13.2 Behov og problemstillinger

Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser som berører barn.

Barnevoldsutvalgets saksgjennomgang viser at systemene svikter når det gjelder å forebygge, avdekke og følge opp barn som har vært utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Gjennomgangen viser at tjenestene verken hver for seg eller sammen har klart å fremme barnets beste.

Utvalget så i saksgjennomgangen eksempler på at tjenestene ikke hadde samarbeidet godt nok. Utvalget så eksempler på at barn hadde fått liten mulighet til å uttale seg om sin egen situasjon, og at de dermed ikke hadde fått en reell mulighet til medvirkning. Det å få frem barnets syn er helt sentralt for å kunne klarlegge hva som vil være til barnets beste. Et annet eksempel utvalget så var at sikkerhets- og risikovurderinger som tjenestene foretok ikke var gode nok. Det er svært viktig å legge til rette for at barnets beste kartlegges og tillegges behørig vekt i alle handlinger som berører barn. Hvis man skal klare å forebygge, avdekke og følge opp barn som har vært utsatt for vold, seksuelle overgrep eller omsorgssvikt, må alle tjenester ha en sterk bevissthet om sin rolle og sitt ansvar når det gjelder å vektlegge barnets beste som et grunnleggende hensyn. Videre må de ha kunnskap nok til å gi barnets beste-begrepet et innhold og vite hvilken betydning prinsippet har for utøvelsen av den enkelte sektors arbeidsoppgaver og for samhandlingen med andre tjenester. De ulike tjenestene må ha kunnskap om hvordan de best kan bruke sine virkemidler for å fremme barnets beste.

Inkorporeringen av barnekonvensjonen373 i norsk rett har hatt en stor signaleffekt når det gjelder ivaretakelse av barns interesser. Barns rettigheter og interesser er i større utstrekning enn tidligere på den offentlige agendaen. Vi er likevel ikke i mål, og man bør hele tiden tilstrebe tiltak som øker bevisstheten i samfunnet og i tjenesteapparatet om ivaretakelse av barns interesser og rettigheter.

Utvalget mener derfor at prinsippet om barnets beste bør komme til uttrykk i sektorlovgivningen i norsk rett, i mye større grad enn det som er tilfellet i dag. Det er behov for en bred gjennomgang av lover, forskrifter, rundskriv og veiledere. Der prinsippet om barnets beste uttrykkes i lov, forskrift, instrukser eller veiledere, mener utvalget man bør gå lenger i å veilede leseren i hvordan vurderingen skal gjøres. Dette kan gjøres ved å synliggjøre forhold det skal tas hensyn til ved vurderingen av hva som er barnets beste.

Professor Kirsten Sandberg har på oppdrag fra Barnevoldsutvalget skrevet en betenkning om forankringen av prinsippet om barnets beste i relevant lovgivning, se digitalt vedlegg nr. 3. Sandberg gjør blant annet rede for hvordan prinsippet om barnets beste kan innarbeides i relevante lover og forskrifter.

13.3 Prinsippet om barnets beste i gjeldende rett

13.3.1 Grunnloven, menneskerettsloven og annen lovgivning

Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Dette er et anerkjent rettsprinsipp både nasjonalt og internasjonalt. Prinsippet om barnets beste går nå frem av Grunnloven § 104 annet ledd374 og er der formulert slik:

Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Prinsippet om barnets beste er helt sentralt i barnekonvensjonen, og er nedfelt i artikkel 3 nr. 1. Konvensjonen gjelder som norsk lov, jf. menneskerettsloven, og skal ved motstrid gå foran annen lovgivning.375

Grunnlovsbestemmelsen og inkorporeringen av barnekonvensjonen gjennom menneskerettsloven innebærer at prinsippet om barnets beste også skal innfortolkes i lovgivning hvor prinsippet ikke blir uttrykt direkte.

Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 lyder i norsk oversettelse slik:

Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Barnets beste uttrykkes også eksplisitt i flere bestemmelser i barnekonvensjonen, herunder artikkel 9, 10, 18, 20, 21, 37 og 40.

Prinsippet om barnets beste er imidlertid i liten grad uttrykt direkte i det norske lovverket for øvrig. Prinsippet kommer særlig til uttrykk i regelverk som direkte regulerer forhold mellom barn og foreldre, slik som i barneloven376 og adopsjonsloven377. Det kommer også til uttrykk i bioteknologiloven.378 Det er videre direkte uttrykt i utlendingsloven § 38 annet ledd.379 I barnevernloven380 er prinsippet direkte uttrykt i fire bestemmelser i kapittel 4 om særlige tiltak. Det kommer også til uttrykk i § 1-3 som handler om tiltak etter fylte 18 år, og i § 6-7 tredje ledd som gjelder taushetsplikt ved barnebortføring. Hvordan prinsippet kommer til uttrykk i gjeldende rett, er nærmere omtalt i Sandbergs betenkning, se digitalt vedlegg nr. 3.

Barnevernslovutvalget har i NOU 2016: 16 Ny barnevernslov – Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse foreslått en egen bestemmelse i ny barnevernlov § 2 tredje ledd, formulert slik:

Barnets beste skal være det avgjørende hensyn ved handlinger og avgjørelser som berører et barn etter denne loven. I vurderingen av barnets beste skal det blant annet tas hensyn til

• barnets egen identitet

• barnets og foreldrenes etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn

• barnets synspunkter

• barnets behov for å bevare familiemiljøet og opprettholde viktige relasjoner

• barnets behov for omsorg og beskyttelse

• barnets sårbarhet

• barnets helse, utdanning og utvikling

Forslaget til momenter gjenspeiler i stor grad de momentene FNs barnekomité har fremhevet som relevante for vurderingen av barnets beste.381

Ved siden av regler som direkte uttrykker prinsippet om barnets beste, finnes det i lovgivningen en rekke bestemmelser som er gitt ut fra et hensyn om å ivareta barns interesser, for eksempel i forvaltningsloven382, straffeprosessloven383 og barnevernloven. Det kan være regler om barnets rett til å bli hørt, til å få informasjon m.m. Det er videre en sammenheng mellom barnets beste og kravet til forsvarlige tjenester, for eksempel i barnevernloven § 1-4. I forarbeidene til bestemmelsen fremheves hensynet til barnets beste som en særlig viktig tolkningsfaktor for å fastlegge det nærmere innholdet i forsvarlighetskravet.384 Forsvarlighetskravet var ikke ment å erstatte andre krav og rammer for barnevernets arbeid, slik som prinsippet om barnets beste, men skulle supplere de øvrige kravene i loven. Forholdet mellom barnets beste og forsvarlighetskravet er problematisert og diskutert nærmere i Sandbergs utredning kapittel 4.2.5 og i Haukanes og Søvigs utredning om helsetjenester i barneverninstitusjoner.385

13.3.2 Nærmere om prinsippet om barnets beste

Prinsippet om barnets beste er utpekt av FNs barnekomité som ett av konvensjonens fire grunnprinsipper, ved siden av forbudet mot diskriminering (artikkel 2), retten til liv, overlevelse og utvikling (artikkel 6) og barns rett til å bli hørt (artikkel 12).386 Det innebærer at det gjelder på tvers av konvensjonens øvrige bestemmelser og ligger til grunn for det barneperspektivet som det kreves at hele statsforvaltningen anlegger for effektivt å kunne gjennomføre hele konvensjonen.387 FNs barnekomité ga i 2013 ut en generell kommentar som gir veiledning for statene om hvordan bestemmelsen i artikkel 3 nr. 1 skal forstås.388 Slike generelle kommentarer er ikke rettslig bindende, men de gir en god veiledning om bestemmelsenes innhold og benyttes som en viktig kilde for tolkning av barnekonvensjonen.389

Barnekomiteen understreker at barnets beste har tre dimensjoner; en materiell rettighet (i), et grunnleggende juridisk tolkningsprinsipp (ii) og en saksbehandlingsregel (iii).390

1. Den materielle rettigheten består i at barn, når avgjørelser treffes, har rett til å få vurdert hva som er det beste for barnet, og at dette skal tillegges vekt som et grunnleggende hensyn når ulike interesser veies opp mot hverandre. Dette gjelder både avgjørelser som gjelder et enkelt barn, og avgjørelser som gjelder en gruppe identifiserte eller uidentifiserte barn eller barn generelt.

2. Det juridiske tolkningsprinsippet går ut på at den tolkningen som mest effektivt tjener barnets interesser, skal velges når en rettslig norm er åpen for mer enn én tolkning.

3. Som saksbehandlingsregel innebærer artikkel 3 nr. 1 at når en avgjørelse vil berøre et konkret barn, en bestemt gruppe barn eller barn generelt, må beslutningsprosessen omfatte en vurdering av de mulige virkningene avgjørelsen kan få for barnet eller barna. Avgjørelsene må vise hva som har vært ansett å være til barnets beste, hvilke kriterier dette er basert på, og hvordan hensynet til barnets beste er veid mot andre interesser.

Begrepet barn refererer til alle personer under 18 år innenfor statens jurisdiksjon.391 Bestemmelsen i artikkel 3 nr. 1 gjelder for alle handlinger som berører barn. Dette omfatter både generelle avgjørelser og avgjørelser som tas i enkeltsaker. Generelle avgjørelser er slikt som lovgivning, planer, budsjetter mv. I tillegg omfattes alle andre former for handlinger, for eksempel forslag, vurderinger, saksbehandling, tjenesteytelser, fysiske handlinger og andre tiltak.392 Mangel på tiltak og unnlatelser av å handle omfattes også.393

Begrepet berører skal forstås i svært vid forstand.394 Alle beslutninger og handlinger som direkte eller indirekte berører barn omfattes, enten de angår eller har effekt på ett barn, barn som en gruppe eller barn generelt.

13.3.3 Vurderingen av barnets beste

Barnets beste er et sammensatt og fleksibelt begrep som skal kunne tilpasses alle de ulike situasjonene hvor det skal anvendes. Hva som er til det enkelte barnets beste, eller til det beste for den gruppen av barn det er snakk om, må det tas stilling til i den enkelte sak, ut fra de konkrete omstendighetene rundt barnets eller barnas situasjon og behov. Begrepet er dynamisk; det gjelder forhold i stadig endring og er åpent for ny kunnskap om barns utvikling, så vel som ny kunnskap om hvilke tiltak som finnes, og hvordan de virker.395

I vurderingen av barnets beste inngår en rekke momenter som skal tas i betraktning. FNs barnekomité har i generell kommentar nr. 14 nevnt

• barnets eget syn

• barnets identitet

• bevaring av familiemiljø og opprettholdelse av relasjoner

• omsorg, beskyttelse og sikkerhet for barnet

• sårbarhetssituasjon

• barnets rett til helse

• barnets rett til utdanning

Barnets eget syn er et viktig moment i barnets beste-vurderingen. Etter barnekonvensjonen artikkel 12 nr. 1 har barn rett til å uttale seg i alle forhold som vedrører barnet, og barnets synspunkter skal tillegges behørig vekt i samsvar med barnets alder og modenhet. FNs barnekomité understreker i generell kommentar nr. 14 at artikkel 3 ikke kan anvendes korrekt uten at kravene i artikkel 12 er oppfylt.396

Barnets identitet må tas i betraktning ved vurderingen av hva som er til barnets beste. Identiteten til barnet omfatter egenskaper som kjønn, seksuell legning, nasjonal opprinnelse, religion og livssyn, kulturell identitet og personlighet.397 Bevaring av barnets familiemiljø og tilknytning blir også fremholdt som viktig av FNs barnekomité.398

Omsorg, beskyttelse og sikkerhet er viktige momenter i vurderingen av hva som er til barnets beste. Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 2 pålegger statene å sørge for den beskyttelse og omsorg for barnet som er nødvendig for barnets trivsel. Denne plikten skal tas i betraktning ved vurderingen av hva som er til barnets beste.399 Begrepene beskyttelse og omsorg må i denne forbindelse leses i vid forstand, under henvisning til formålet om å sikre barnets trivsel og utvikling. Barnas trivsel, i vid forstand, omfatter deres grunnleggende materielle, fysiske, opplærings- og følelsesmessige behov, samt behov for kjærlighet og trygghet.400 Vurderingen av barnets beste skal også innbefatte en vurdering av barnets sikkerhet, herunder barnets rett til beskyttelse mot alle former for fysisk eller psykisk vold, skade eller misbruk, seksuell trakassering, gruppepress, mobbing, nedverdigende behandling, samt alle former for utnytting. Disse forholdene må vurderes på det aktuelle tidspunktet, men fremtidig risiko må også tas i betraktning.401

Barnets sårbarhet skal tas i betraktning ved vurdering av hva som er barnets beste. Noen barn er i en særlig sårbar situasjon. FNs barnekomité nevner som eksempler barn med nedsatt funksjonsevne, barn som tilhører en minoritetsgruppe, som er flyktning eller asylsøker, barn som er offer for overgrep, eller som lever på gaten. Det beste for et barn i én bestemt sårbar situasjon vil ikke være det samme som for alle barn i samme sårbare situasjon. Myndigheter og beslutningstakere må ta hensyn til de ulike typene og gradene av sårbarhet til hvert barn.402

Barnets rett til helse, jf. barnekonvensjonen artikkel 24, og barnets helsetilstand er sentrale i vurderingen av barnets beste. Videre er barnets rett til utdanning viktig.403

Det vil variere hvilke momenter som er relevante i ulike saker. Også andre momenter kan være aktuelle, ut fra den konkrete situasjonen. Når alle momentene er kartlagt og undersøkt, må de holdes opp mot hverandre i en konkret helhetsvurdering av hva som alt i alt – på kort og lang sikt – er til barnets beste.404

13.3.4 Avveiningen av barnets beste opp mot andre hensyn

Etter barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 skal barnets beste være «et grunnleggende hensyn» ved alle handlinger som berører barn. Ordene «skal være» legger en sterk juridisk forpliktelse på statene og betyr at stater ikke kan utøve skjønn med hensyn til om barns beste skal vurderes og tillegges riktig vekt som et grunnleggende hensyn. Uttrykket «grunnleggende hensyn» betyr at barnets beste ikke kan vurderes på samme nivå som alle andre hensyn.405

Artikkel 3 nr. 1 skal dekke et bredt spekter av situasjoner, og dette er bakgrunnen for at det står at barnets beste skal være «et» og ikke «det» grunnleggende hensyn. Barnets beste kan komme i konflikt med andre interesser eller rettigheter. Mulige konflikter mellom det beste for et barn, individuelt betraktet, en gruppe barn eller barn generelt må løses fra sak til sak. Interessene til alle parter må balanseres nøye og et passende kompromiss må inngås.406 Det samme må gjøres hvis rettighetene til andre personer er i strid med barnets beste. Hvis harmonisering ikke er mulig, må myndigheter og beslutningstakere analysere og veie rettighetene til alle de berørte. Barnets interesser skal ha stor vekt, og ikke bare være ett av flere hensyn.407

Hvis den valgte løsningen ikke er til det beste for barnet, må begrunnelsen for dette vise at barnets beste har vært et grunnleggende hensyn til tross for resultatet. Det er ikke tilstrekkelig å si på generelt grunnlag at andre hensyn overstyrer det beste for barnet. Alle hensyn må spesifiseres eksplisitt i forhold til den aktuelle saken. Grunnen til at andre hensyn blir tillagt mer vekt i den aktuelle saken, må bli forklart. Begrunnelsen må også vise, på en troverdig måte, hvorfor det beste for barnet ikke var viktigere enn andre hensyn.408

I noen situasjoner skal barnets beste være «det overordnede» hensynet, og ikke kunne overstyres av andre hensyn. Denne formuleringen bruker for eksempel barnekonvensjonen artikkel 21 om adopsjon. Det beste for barnet skal være den bestemmende faktoren i en beslutning om adopsjon. Også i nasjonal lovgivning kan man gå lenger enn formuleringen i barnekonvensjonen artikkel 3. I Barnevernslovutvalgets forslag til § 2 tredje ledd, står det for eksempel at barnets beste skal være «det avgjørende hensyn» ved handlinger og avgjørelser som berører et barn etter barnevernloven.

13.3.5 Merknad fra FNs barnekomité

Da FNs barnekomité behandlet Norges fjerde rapport til FN om oppfølgingen av barnekonvensjonen, anbefalte den at Norge viderefører og styrker arbeidet med at barnets beste, som generelt prinsipp, blir behørig innarbeidet i alle lovbestemmelser og i rettslige og administrative beslutningsprosesser m.m., som har innvirkning på barn.409 Komiteen skrev:

Komiteen anbefaler parten å videreføre og styrke arbeidet med å sikre at barnets beste som generelt prinsipp blir behørig innarbeidet i alle lovbestemmelser og i rettslige og administrative beslutningsprosesser, herunder familierelaterte prosesser og prosesser som gjelder alternativ omsorg og innvandring, samt i alle prosjekter, programmer og tjenester som har innvirkning på barn. Komiteen anbefaler også parten å utarbeide retningslinjer for hvordan prinsippet skal anvendes i praksis, og lære opp alle som er involvert i prosessen med å finne ut hva som er best for barnet eller barna.

Redd Barna ga i 2014 ut en rapport om hvordan Norge har fulgt opp anbefalingene fra FNs barnekomité til Norges fire rapporter så langt. Som kommentar til denne anbefalingen sier rapporten at prinsippet ennå ikke er innarbeidet i alle lover som gjelder barn, blant annet i helselovgivningen, og at det ikke nødvendigvis i praksis har fått den vekten prinsippet forutsettes å ha etter barnekonvensjonen.410

Norge leverte sin kombinerte 5. og 6. rapport i oktober 2016. I avsnittet om barnets beste nevner rapporten grunnlovsendringen og sier dessuten følgende:

Prinsippet om barnets beste er lovfestet i blant annet barneloven og barnevernloven, og er også indirekte inntatt i en rekke lover og ivaretas gjennom ulike ordninger, eksempelvis oppnevning av sakkyndige i foreldretvister og representanter for enslige mindreårige asylsøkere.411

13.4 Utvalgets vurdering

13.4.1 Innledning

Utvalgets saksgjennomgang viser at tjenestene verken hver for seg eller sammen har klart å fremme barnets beste. Tjenestene har ikke maktet å klarlegge og handle ut fra hva som ville være den beste løsningen for barnet. I de gjennomgåtte sakene så utvalget eksempler på at tjenestene ikke samarbeidet godt nok. Utvalget så eksempler på at barn fikk liten mulighet til å uttale seg om sin egen situasjon, og at de dermed ikke hadde fått en reell mulighet til medvirkning. Det å få frem barnets syn er helt sentralt for å kunne klarlegge hva som vil være til barnets beste.

Utvalget så også eksempler på at sikkerhets- og risikovurderinger som tjenestene foretok, ikke var gode nok eller tydelig nok forankret i lovbestemte forsvarlighetskrav. Vurderingen av barnets beste skal blant annet innbefatte en vurdering av barnets sikkerhet, herunder barnets rett til beskyttelse mot alle former for fysisk eller psykisk vold, skade eller misbruk. Også fremtidig risiko skal tas i betraktning. I sakene utvalget har sett på, var det eksempler på at hjelpeapparatet hadde undervurdert risikofaktorer hos omsorgspersoner, slik som alvorlige psykiske lidelser, rusmiddelmisbruk, egen voldsutsatthet og tidligere domfellelser for mishandling eller seksuelle overgrep. Hensynet til å bevare barnas sikkerhet hadde ikke blitt tillagt den vekten det burde. Utvalget så eksempler på saker der foreldre hadde fått beholde omsorgen for sine barn til tross for at hjelpeapparatet med god grunn hadde vært bekymret for deres omsorgsevne. Hensynet til bevaring av familiemiljø og troen på at en omsorgsperson kan klare oppgaven, bare man legger til rette for det, synes å ha gått foran hensynet til barnets sikkerhet. I en av sakene ble et barn påført betydelig skade fra sin omsorgsperson. Vedkommende ble dømt for dette, men fikk fortsatt ha omsorg for barnet etterpå. Et annet barn hadde samvær uten tilsyn med en omsorgsperson som tidligere var dømt for seksuelle overgrep. På tidspunktet for samværet var omsorgspersonen på nytt under etterforskning for seksuelle overgrep mot et annet barn, noe som var kjent for barneverntjenesten. Barnet ble selv utsatt for seksuelle overgrep under samværet.

Lang behandlingstid i barneverntjenesten og hos politiet og påtalemyndigheten er eksempler på praksis som ikke er til barns beste. Det samme er barnevernundersøkelser av for dårlig kvalitet. Saksgjennomgangen viste eksempler på at barneverntjenester ikke hadde overholdt barnevernlovens krav om snarest å undersøke forholdet der det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak. Utvalget så eksempler på saker der meldinger som burde ha ført til en undersøkelse, hadde blitt henlagt. Det var eksempler på saker som ble henlagt etter undersøkelse uten at tilstrekkelig informasjon til å kartlegge situasjonen hadde blitt hentet inn. I enkelte av straffesakene hadde det gått flere år fra saken ble anmeldt til noen ble dømt. Dette var en stor påkjenning for de fornærmede barna og ikke en saksbehandling som ivaretar barnets beste.

Saksgjennomgangen har videre vist at det kan være stor variasjon i hva slags behandling og oppfølging et barn eller en familie har fått fra de ulike tjenestene, selv i nokså sammenlignbare situasjoner. Både kvaliteten på tjenestene og ressursene som er til disposisjon, varierer sterkt. For utvalget synes barns rettssikkerhet i for stor grad å være avhengig av hvilken kommune barnet bor i. En organisering av barneverntjenesten som medfører at hensynet til barns rettssikkerhet ivaretas svært ulikt, og som synes å variere sterkt avhengig av bosted, kan neppe sies å bygge på prinsippet om barns beste.

13.4.2 Prinsippet bør komme til uttrykk i sektorlovgivningen

Selv om Grunnloven og menneskerettsloven allerede lovfester prinsippet om barnets beste, mener utvalget på bakgrunn av saksgjennomgangen, at prinsippet bør komme til uttrykk i sektorlovgivningen i norsk rett, i mye større grad enn det som er tilfellet i dag. Dette for å synliggjøre prinsippet, og i noen sammenhenger også å klargjøre betydningen av det. Et mål er å fremme en bedre samordning, og knytte sektorene sammen med utgangspunkt i «barns beste». Videre er det et mål å stimulere til at de ulike sektorene inntar en mer aktiv rolle i sitt arbeid for å forebygge, avdekke og følge opp barn som er utsatt for vold, seksuelle overgrep eller omsorgssvikt. Tiltaket vil bidra til å tydeliggjøre og konkretisere sektorenes ansvar til å bruke sine virkemidler på en måte som fremmer barns beste. Tiltaket er videre i overenstemmelse med FNs barnekomités anbefaling til Norge om å innarbeide prinsippet om barnets beste i alle lovbestemmelser i beslutningsprosesser m.m. som har innvirkning på barn. Tiltaket vil også kunne bidra til å sikre en bedre oppfølging av barn som kommer som asylsøkere, og som derfor er i en særlig sårbar situasjon.

Å synliggjøre prinsippet om barnets beste i den lovgivningen som berører barn, vil være et viktig virkemiddel for å fremme prinsippet. Dette vil gi tydelige signaler om viktigheten av å tillegge hensynet til barns beste den vekten det skal ha – både når det gjelder barn generelt, ulike grupper av barn og det enkelte barn. Det vil føre til at prinsippet blir bedre kjent og aktivt brukt i ulike sektorer. Mange forholder seg primært til sektorlovgivningen for sin sektor, og vil da ha begrenset kunnskap om hva som står i Grunnloven og barnekonvensjonen.

Å gjennomføre endringer i så mange regelverk som det her er snakk om, kan være en krevende oppgave. Andre virkemidler, slik som føringer i tildelingsbrev eller instrukser og veiledere, kunne også være alternative tiltak. Lovendringer vil imidlertid være et mye sterkere virkemiddel. Ved siden av å være rettslig forpliktende er lovgivning viktig fordi den gir klare signaler om viktigheten av det spørsmålet som reguleres, i dette tilfellet hensynet til barnets beste.

13.4.3 Hvordan prinsippet bør komme til uttrykk i sektorlovgivningen

Gjennomgangen som Sandberg har gjort for utvalget av lovene på ulike områder, viser at det er rom for å ta inn generelle bestemmelser om barnets beste i mange av lovene. Innen den enkelte lov er det spørsmål om barnets beste bør gå frem av en generell bestemmelse, eller tas inn i hver enkelt sammenheng hvor det er relevant.

Et av hensynene som må vurderes, er synligheten. For en ansatt som anvender et begrenset antall regler, kan prinsippet om barnets beste være mer synlig om det fremgår av de bestemmelsene han eller hun anvender, enn hvis det fremgår av en generell bestemmelse i loven. Men for andre som vil sette seg inn i lovens regler, vil det antakelig være lettere å finne frem til bestemmelsen hvis den står tidlig i loven og gjelder alle avgjørelser og andre handlinger etter loven. Prinsippet fremstår antakelig også som viktigere når det fremgår av en generell bestemmelse i en lov.

Et argument for å ta barnets beste inn i den enkelte bestemmelse hvor den er relevant, er at innholdet av barnets beste da kan tilpasses til den avgjørelsen, tjenesten eller tiltaket det gjelder. Dette ville antakelig gjøre oppgaven enklere for de som skal anvende barnets beste i praksis, og føre til et mer ensartet skjønn.

Det er imidlertid vanskelig å se for seg at lovgiveren spesialtilpasser barnets beste til hver eneste aktuelle bestemmelse i alle de ulike lovene. Dette ville være en omfattende jobb, med fare for å trå feil og innsnevre det skjønnet som er ment å ligge i prinsippet. Lovteknisk sett er det enklere å ta inn én bestemmelse i loven enn å skulle ta barnets beste inn i en rekke enkeltbestemmelser. Hvis man plukker ut de bestemmelsene hvor det er spesielt relevant, står man dessuten i fare for å overse noen og skape tvil med hensyn til om regelen gjelder der eller ikke.

I stedet kan man gjøre som foreslått av Barnevernslovutvalget i NOU 2016: 16 og ta inn en generell bestemmelse om barnets beste i loven, som også inneholder momenter eller kriterier for dets innhold. Det vil gi nyttig veiledning for brukerne av loven, samtidig som det kan bidra til et mer ensartet skjønn, uten å gå for langt i å innsnevre det. Noen steder vil det imidlertid også være naturlig, og kunne gi god veiledning, dersom barnets beste tas inn i enkeltbestemmelser lenger ut i loven.

Utvalget mener på bakgrunn av dette at det i relevante lover bør innføres en generell bestemmelse om barnets beste innledningsvis i loven. Utvalget mener for eksempel at forvaltningsloven burde ha en egen bestemmelse innledningsvis om barnets beste. Der det er naturlig kan også prinsippet tas inn i enkeltbestemmelser utover i de aktuelle lovene. En nærmere regulering i relevante lover og forskrifter vil kunne gi avklaringer når det gjelder hvilke rettigheter og plikter som følger av prinsippet i ulike sammenhenger. Det vil videre kunne si noe mer spesifikt om hvilken vekt prinsippet skal ha på ulike felt. I forslag til ny barnevernslov i NOU 2016: 16 har Barnevernslovutvalget som nevnt foreslått at barnets beste skal tillegges vekt som «det avgjørende hensyn» ved handlinger og avgjørelser som berører et barn etter loven. Man går altså lenger enn formuleringen i Grunnloven og barnekonvensjonen.

Utvalget mener videre at det bør utdypes, helst i lov eller forskrift, hvilke momenter som skal tillegges vekt ved vurderingen av hva som er barnets beste. FNs barnekomités liste og utdyping av momentene i generell kommentar nr. 14, bidrar til å gi innhold til barnets beste-begrepet, og til å legge grunnlaget for en felles oppfatning av hva innholdet bør være. Det er likevel behov for å følge opp dette i nasjonalt regelverk. Den enkelte fagperson kan ikke forventes å gå til FNs barnekomités generelle kommentarer for å finne ut av dette på egen hånd. Der man i lov eller forskrift innfører generelle bestemmelser om vektlegging av barnets beste, anbefaler utvalget derfor at man i tillegg uttrykkelig synliggjør kriterier for vurderingens innhold der det er naturlig. Dette kan gjøres etter samme modell som Barnevernslovutvalget i NOU 2016: 16 har foreslått i forslag til ny barnevernslov § 2 tredje ledd. Det samme bør vurderes for allerede innførte lov- og forskriftsbestemmelser om vektlegging av barnets beste. Det bør også vurderes om det bør gis videre veiledning for vurderingen gjennom instrukser og veiledere.

Sandberg har i sin betenkning gått gjennom lovgivningen for ulike sektorer med tanke på integrering av barnets beste-regelen. Der er det forslag til hvordan mulige endringer kan formuleres. Utvalget viser til disse formuleringene og mener de kan danne utgangspunkt for regelverksendringer. Som nevnt ovenfor anbefaler utvalget også at man uttrykkelig i regelverket synliggjør kriterier for vurderingens innhold der det er naturlig. De lovene som blir behandlet i betenkningen, er de som antas å være de viktigste for å sikre barns rettsstilling og/eller interesser. Men det kan også være behov for å gjennomgå øvrig lovgivning. Utvalget har ikke hatt tid og kapasitet til å utrede nærmere og komme med konkrete anbefaling til hvordan hensynet til barnets beste bør innarbeides i de ulike regelverkene. Utvalget anbefaler at ansvarlige myndigheter går gjennom lover, forskrifter, instrukser og veiledere for sine felt.

I ulike regelverk kan det være bestemmelser hvor det ikke er vist direkte til prinsippet om barnets beste, men hvor bestemmelsen er gitt med tanke på å ivareta barnets beste. Det kan for eksempel være regler om barns medvirkning, om samtykkekompetanse, om rett til utdanning eller lignende. Alt dette er momenter som vil være relevante i en barnets beste-vurdering. I noen regelverk vil det være behov for å innføre slike bestemmelser for å kunne ivareta barnets beste. Sandbergs gjennomgang omfatter derfor også noen slike forslag.

Barnevernslovutvalget har i NOU 2016: 16 foreslått å ta inn en liste med relevante momenter for vurderingen av barnets beste i sitt forslag til ny barnevernslov § 2 tredje ledd. Utvalget mener som nevnt ovenfor at bestemmelsen kan fungere som modell for lignende bestemmelser i andre lover og forskrifter. Listen i forslag til ny barnevernslov § 2 tredje ledd gjenspeiler i all hovedsak FNs barnekomités liste i generell kommentar nr. 14. Momentene kommer imidlertid ikke i samme rekkefølge. Barnets eget syn er ikke satt øverst, slik det er gjort i generell kommentar nr. 14. Barnevoldsutvalget støtter forslaget, men mener at barnets synspunkter bør være oppført først i listen. Selv om momentlisten ikke er ment å være uttømmende eller rangere momentenes viktighet i forhold til hverandre, er barnets syn av så sentral betydning at det bør fremheves ved å bli plassert først. Barnekonvensjonen artikkel 12 er et av de generelle prinsippene i konvensjonen, noe som viser at den står på linje med barnets beste og må ha høy prioritet. Barnevoldsutvalget har i sin gjennomgang av enkeltsaker sett at det er store mangler i flere tjenester når det gjelder det å snakke med barn og å få frem barnas syn. Å synliggjøre viktigheten av barnets synspunkter ved å plassere dette momentet først, kan ha en viss pedagogisk effekt.

Barns rettigheter og interesser er i større utstrekning enn tidligere på den offentlige agendaen. Men det er fortsatt et behov for å øke bevisstheten i samfunnet og i tjenesteapparatet om ivaretakelse av barns interesser og rettigheter. Barn har en grunnleggende rett til ikke å bli utsatt for vold, overgrep og utnyttelse. Dersom samfunnet skal makte å beskytte barna, må hensynet til barnets beste hele tiden stå sentralt i bevisstheten hos de ansatte i tjenesteapparatet. De må også ha kunnskap nok til å kunne gjøre vurderinger, vite hva man skal legge vekt på, og hvordan vektingen skal foregå for å ivareta prinsippet om barns beste på en god måte. For å bidra til dette bør lovgiver bruke det virkemiddelet man har til å gi veiledning gjennom lov- og forskriftsreguleringer.

14 Tilsyn

14.1 Sammendrag

Utvalget foreslår å

• styrke Statens helsetilsyn og fylkesmennenes arbeid med å videreutvikle sine metoder både for planlagt og hendelsesbasert tilsyn for å sikre bedre læring i tjenestene

• sørge for at tilsynsmyndighetene gjennom sine tilsyn legger mer vekt på å undersøke hvordan barn har fått medvirke i sin sak

• sørge for at tilsynsmyndighetene i sin egen metode legger til rette for at barnet får mulighet til å uttale seg der det er mulig

• etablere en sentral database hos Statens helsetilsyn med erfaringer fra planlagte og hendelsesbaserte tilsyn

• sette i gang forskning for å studere effekten av planlagte og hendelsesbaserte tilsyn i saker som gjelder vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn

• etablere en uavhengig tilsynsordning for asylmottaksdrift, inkludert for drift av mottak for enslige mindreårige asylsøkere.

14.2 Behov og problemstillinger

Tilsyn på velferdsområdene skal bidra til å ivareta rettsikkerheten til innbyggerne og til å sikre at borgerne får de tjenestene de har krav på. Tilsyn kan være et viktig virkemiddel for å sikre at barn får forsvarlige tjenester og hjelp.

Dette forutsetter imidlertid at det gjøres gode prioriteringer av i hvilke tilfeller det skal føres tilsyn, og hva det skal føres tilsyn med. Videre må metodene for tilsynet være gode. Det er også en utfordring å sørge for at de tilsynene som gjennomføres, fører til læring i tjenestene. Dette gjelder både landsomfattende og regionale tilsyn med tjenestene, men også der det er ført tilsyn i enkeltsaker – såkalte hendelsesbaserte tilsyn.

Fylkesmannen kan få kjennskap til forhold som kan gi grunn til ytterligere undersøkelser på mange måter. Slik informasjon kan for eksempel komme i form av medieoppslag, særlige henvendelser fra involverte enkeltpersoner og tjenesteytere samt gjennom fylkesmannens øvrige forvaltningsvirksomhet, som for eksempel behandling av klager over kommunale vedtak. Det er ingen lovpålagt meldeordning for barneverntjenesten til fylkesmannen om mulig svikt i tjenesteytingen. Det er heller ingen slik meldeordning når det gjelder kommunale helsetjenester, derimot er det en slik plikt etter spesialisthelsetjenesteloven.412 Arianson-utvalget har i NOU 2015: 11 Med åpne kort – Forebygging og oppfølging av alvorlige hendelser i helse- og omsorgstjenestene kapittel 7.6.6 foreslått at denne plikten også skal omfatte kommunale helse- og omsorgstjenester.

Politiet kan i forbindelse med etterforsking av saker oppdage forhold som bør undersøkes av tilsynsmyndigheten, og vil da kunne varsle tilsynsmyndighetene, jf. politiregisterloven § 30.413 I noen tilfeller foreligger det også føringer for at tilsynsmyndigheten bør kontaktes, jf. påtaleinstruksen § 7-3 annet ledd.414

Når tilsynsmyndigheten får informasjon om at en tjeneste kan være drevet i strid med kravene i lovgivningen, vil man vanligvis måtte forvente at tilsynsmyndigheten undersøker saken nærmere. I utvalgets saksgjennomgang var det eksempler på saker der det ikke var ført tilsyn, men der sakens alvorlighet tilsa at dette burde ha vært gjort. Det kunne virke noe tilfeldig hvorvidt det ble ført tilsyn i en sak. Det var eksempler på saker der tilsyn var satt i gang som følge av at saken var omtalt i media.

I saksgjennomgangen så utvalget eksempler på saker der tilsynsrapportene avdekket brudd på flere lover. Ingen av de lovbruddene som tilsynet avdekket hadde blitt fulgt opp med foretaksstraff eller andre type strafferettslige sanksjoner fra politiet og påtalemyndighetenes side.

Saksgjennomgangen viste tilsynsrapporter med for dårlig kvalitet. De tilsynsrapportene utvalget så i saksgjennomgangen, var i mange tilfeller lite opptatt av å se tjenesten/tjenestene i sammenheng eller vurdere hvorvidt tjenesten som var utført, samlet sett var forsvarlig. De manglet et klart barneperspektiv. De gikk i liten grad inn og vurderte hvordan tjenestene hadde lagt til rette for at barnet skulle få medvirke i sin egen sak. Men også i tilsynsmyndighetenes arbeid manglet barnets medvirkning. I de tilsynsrapportene utvalget så, kom barnets stemme i liten grad frem.

Tilsynsrapportene gikk videre for lite i dybden på saken ikke minst når det gjaldt årsaksforklaringer. Det var saker der utvalget mener at tilsynet unnlot å påpeke alvorlige lovbrudd. Utvalget kunne i liten grad se at tilsynsrapportene hadde ført til læring i tjenesten tilsynet gjaldt, i kommunens øvrige virksomhet eller tjenester i andre kommuner. Videre fant utvalget gjennom intervjuer med tjenestepersoner at den alvorlige saken sjelden hadde ført til endringer i rutiner på arbeidsplassen. Sakene ble i liten grad brukt til læring og kompetanseheving innad i tjenesten, selv om tjenestepersonen hadde vurdert dette. Det ble også vist til manglende oppfølging fra ledelsens side.

Fylkesmannen har ikke i oppgave å føre tilsyn med mottak for asylsøkere. Fylkesmannen fører imidlertid tilsyn med omsorgssentre for mindreårige, jf. barnevernloven § 2-3 b tredje ledd.415 Utlendingsdirektoratet (UDI) fører selv tilsyn med driftsoperatørene som driver mottak. Berge-utvalget anbefalte i NOU 2011: 10 I velferdsstatens venterom – Mottakstilbudet for asylsøkere å innføre en egen lov om mottakstilbudet. For å sikre at regelverket etterleves anbefalte utvalget videre at ett fylkesmannsembete gis nasjonalt ansvar for tilsyn med mottak. Tilsyn ved mottak er nærmere beskrevet i utredningens kapittel 19. Flere høringsinstanser var positive til å innføre en mer uavhengig tilsynsinstans. Det gjaldt blant annet Barneombudet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Amnesty International Norge, Den norske kirke (Oslos biskop), Agder og Telemark bispedømmeråd, Driftsoperatørforumet, Fagforbundet, Fylkesmannen i Finnmark, Fylkesmannen i Oppland, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Vest-Agder, Fylkesmannen i Vestfold, Helsedirektoratet, Statens helsetilsyn, Hero, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Norsk folkehjelp, Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS), Norsk tjenestemannslag, Redd barna, Regionalt ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) Sør, Salangen kommune og UDI.

Problemstillingen med tilsyn med mottaksdrift er også tatt opp i et brev til partiene på Stortinget fra blant annet Barneombudet, Fellesorganisasjonen (FO), Røde Kors, Norsk Barnelegeforening, NOAS med flere.416 I brevet som omhandler tiltak for å ivareta enslige mindreårige asylsøkere fremgår det på side 1:

Videre anbefaler vi at det må tilføres tilstrekkelige ressurser til et styrket og uavhengig tilsyn med mottak for enslige mindreårige asylsøkere i tråd med FNs retningslinjer for alternativ omsorg for barn. Både i NOU 2011: 10 og Lidèn (2013) anbefales det at tilsynet legges til fylkesmannen slik det også er i barnevernet. Det vises til at UDIs tilsynsrolle kan komme i et motsetningsforhold til rollen som tjenesteprodusent, spesielt i situasjoner med høye ankomsttall. Tilsynsmyndighetene må ha sin oppmerksomhet rettet mot alle forhold som har betydning for barnas utvikling, trivsel, velferd og rettssikkerhet.

Stortinget ba i et anmodningsvedtak 15. mars 2016 regjeringen vurdere å opprette uavhengige tilsyn i mottakene for enslige mindreårige asylsøkere.417 Videre ba Stortinget i et anmodningsvedtak 16. juni 2016 regjeringen om å etablere en uavhengig tilsynsordning for asylmottaksdrift.418

14.3 Statlig tilsyn

14.3.1 Statlig tilsyn er lovlighetskontroll

Statlig tilsyn er ett av flere virkemidler for å følge opp intensjonene i lovverket på ulike områder. Et utvalg oppnevnt av Kommunal- og regionaldepartementet definerte i 2004 statlig tilsyn med kommunene som en kontrollmekanisme, altså en undersøkelse av om kommunenes virksomhet følger kravene i lover og forskrifter.419 Tilsynet har da i utgangspunktet de samme begrensninger som domstolene når det gjelder å overprøve kommunens frie skjønn. Veiledning ble ikke definert som en del av tilsynet. Dette utvalgets arbeid ble lagt til grunn for utviklingen av bestemmelsene i kommuneloven kapittel 10a420 om det statlige tilsynet med kommunene.421

Dette var i tråd med det som har vært rådende oppfatning av statlig tilsyn, jf. St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlig tilsyn kapittel 3. Denne stortingsmeldingen fremhever likevel at det ut fra hensiktsmessighetshensyn ikke er noe til hinder for at et tilsynsorgan også kan ha andre oppgaver som tilhører statens myndighetsutøvelse, for eksempel behandling av klager over forvaltningsvedtak, eller veiledning og rådgivning.

14.3.2 Formålet med tilsyn

Et viktig mål med tilsyn på velferdsområdene er å ivareta rettsikkerheten til innbyggerne.422 Tilsynet skal bidra til å sikre at borgerne får de tjenestene de har krav på, at disse er tilstrekkelige i omfang og at innholdet er forsvarlig. Overfor grupper av borgere med behov for et særlig rettsikkerhetsvern og på områder der konsekvensene av rettighetstap blir særlig inngripende, kan tilsyn være et hensiktsmessig styringsvirkemiddel for å sikre at de lovbestemte rettighetene til borgerne blir oppfylt.423

Dette er ikke minst et formål som vil være fremtredende ved tjenester og tiltak der barn og unge er involvert. Mange foreldre som for eksempel barneverntjenesten arbeider med, er i så sårbare livssituasjoner at de ikke helt og fullt vil være i stand til å fremme egne interesser på en tilfredsstillende og adekvat måte. Også voksne må kunne forvente at ikke minst instanser som barneverntjenesten som forvalter offentlig myndighet, holder et svært høyt nivå når det gjelder rettssikkerhet og kvalitet på sine tjenester og tiltak. Kontroll av offentlig myndighetsutøvelse er midt i kjernen for statlig tilsynsvirksomhet.

Et annet mål er å skape tillit til at kommunen og andre leverer tjenester som er i tråd med kravene i lover og forskrifter.424 Dette tillitsaspektet gjør seg ikke bare gjeldende overfor de som mottar tjenester fra kommunen. Også den øvrige befolkningen må kunne forvente at kommunens tjenester er i samsvar med de kravene som er stilt av folkevalgte organer. Dette tillitsaspektet handler ikke minst om at kommunen bruker sine ressurser i samsvar med demokratiske beslutninger. Her er det selvsagt ikke bare statlig tilsyn som har kontrolloppgaver. Kommunens egne kontrollordninger og kommunens revisjon har et oppfølgingsansvar.425

Tilsyn skal videre medvirke til læring og kvalitetsforbedring i tjenesteproduksjonen.426 Hvordan dette skal skje, og hvilket kunnskapsgrunnlag dette skal bygge på, er ennå ganske sparsomt beskrevet og utviklet.

14.3.3 Når bør lovgiver velge tilsyn som virkemiddel?

Det er lagt til grunn av Stortinget at innføring av hjemler for statlig tilsyn med kommunene skal bygge på en risiko- og sårbarhetsanalyse, og at valg av tilsyn som virkemiddel skal kunne forsvares gjennom en kost- og nytteanalyse.427

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gitt uttrykk for at statlig tilsyn med kommunesektoren bør benyttes på de områdene der særlig hensynet til den enkelte borgers rettsikkerhet ikke i tilstrekkelig grad blir sikret gjennom andre kontroll- og påvirkningsmåter.428

14.3.4 Tilsyn som påvirkningsvirkemiddel

I drøftingen av tilsyn som virkemiddel for forbedringer, er det også et poeng å ta stilling til om myndighetsutøvelse i form av tilsyn bør benyttes når staten ønsker å påvirke kommunene eller andre aktører til å utvikle sine tjenester eller andre tilbud utover det nivået som følger av lovgivningens minstekrav. Dette er ikke minst en utfordring når tjenesteytingen skal vurderes i lys av lovkrav gitt i form av rettslige standarder.429 Et typisk eksempel på en slik bestemmelse er kravet om at virksomheten skal drives forsvarlig, som finnes i mange lover knyttet til ytelse av velferdstjenester, for eksempel barnevernloven § 1-4.

14.3.5 Tilsyn sammen med andre forvaltningsoppgaver

I mange tilfeller er også tilsynsorganet klageinstans for forvaltningsvedtak som kommunen fatter i første instans. Dette gjelder blant annet en rekke saker innenfor helse- og omsorgstjenesten. Klagebehandlingen er i utgangspunktet ikke en tilsynsoppgave. Den er rettslig sett en del av tjenesteproduksjonen. Dette medfører blant annet at klageorganet også har mulighet til å overprøve kommunens frie skjønn, dersom denne muligheten ikke er avgrenset gjennom bestemmelser i loven.

Noen statsetater, som for eksempel Petroleumstilsynet, har i sin praktiske tilsynsvirksomhet ikke trukket et så markert skille mellom veiledning og kontroll som betraktningene ovenfor taler for. På nettsidene sine gir Petroleumstilsynet uttrykk for dette om sin tilsynsvirksomhet og formålet med denne:

Tilsyn omfattar mykje meir enn revisjonar offshore og på landanlegg. Tilsyn er heilskapen i kontakten mellom oss og tilsynsobjekta, og omfattar alle aktivitetar som gir oss det nødvendige grunnlaget for å vurdera om selskapa tek ansvar for å driva forsvarleg. Tilsynsansvaret omfattar heile livssyklusen i petroleumsverksemda, frå leiteboring, utbygging og drift fram til nedstenging og fjerning.

Den mest synlege delen av tilsynet vårt er når vi dreg ut på innretningane i havet, på landanlegga eller på byggeplassane for å få stadfesta at selskapa etterlever regelverket.

Men tilsyn er også:

• møte med selskapa

• datainnsamling om ulykker og hendingar

• handsaming av selskapa sine utbyggingsplanar

• søknader om samtykke til ulike aktivitetar

• gransking av ulykker.

[..]

Den største delen av den praktiske tilsynsverksemda handlar om dialog mellom oss og næringa – det å spørje etter planar, analyser, dokumentasjon og informasjon.

Fylkesmannen, som er statens lokale og regionale tilsynsfører med barnevern-, helse- og sosialtjenestene, har i sitt oppdrag både kontroll-, klagebehandlings- og veiledningsoppgaver.430

Kontroll- og klagebehandlingsoppgavene er oftest tillagt fylkesmannen gjennom konkrete tilsyns- og klagebestemmelser i ulike lover, som for eksempel barnevernloven §§ 2-3 b og 6-5.

Veiledningsoppgavene er i alminnelighet hjemlet i fylkesmannsinstruksen § 7, som har følgende ordlyd:

Fylkesmannen skal – etter oppdrag fra Regjeringen, sentraladministrasjonen eller etter eget initiativ – gi veiledning til kommunene og fylkeskommunen.

Fylkesmannen skal medvirke til at den øvrige statsforvaltning i fylket gir kommunene og fylkeskommunen nødvendig veiledning og bistand med de samfunnsoppgaver de er pålagt.

Fylkesmannen skal formidle informasjon til kommunale, fylkeskommunale og statlige organer om forhold som antas å berøre deres virksomhet.431

Selv om statlig tilsyn i utgangspunktet er lovlighetskontroll, er det dermed verken ut fra institusjonelle eller juridiske betraktninger noe som hindrer fylkesmannen i å se sine kontroll-, klagebehandlings- og veiledningsoppgaver i sammenheng ut fra hensiktsmessighets- og formålsbetraktninger.

De senere årene har fylkesmannen ved sine tilsyn med kommunale tjenester i økende grad lagt vekt på samspillet og dialogen med kommunene i forkant og etterkant av selve kontrollaktiviteten. Med tanke på læringseffektene av tilsyn fremstår dette som fornuftig.

14.3.6 Ulike former for tilsyn

Det har gjennom de senere tiårene vært vanlig å skille mellom hendelsesbaserte og planlagte tilsyn. Dette er ikke et skille som alltid fremstår som prinsipielt entydig eller med skarpe avgrensninger, men for mange praktiske og pedagogiske formål kan det ofte være hensiktsmessig.

Det er viktig å være klar over at både det hendelsesbaserte og det planlagte tilsynet kan utføres med ulike metoder. Én og samme metode kan dermed benyttes både i planlagt og hendelsesbasert tilsyn. Det er for eksempel ikke slik at alt som bærer preg av systemrevisjon tilhører det planlagte tilsynet. Og det er slett ikke slik at det hendelsesbaserte tilsynet ikke er planlagt. Tilsyn av begge former vil som oftest være varslet, men andre ganger er de uanmeldte.

Hendelsesbaserte tilsyn er tilsyn som blir satt i gang på bakgrunn av en spesifikk hendelse, en reaksjon på en bekymringsmelding, oppslag i media, klager eller saker som på andre måter blir kjent for tilsynsmyndigheten. Statens helsetilsyn har egne veiledere for hendelsesbasert tilsyn på de ulike tilsynsområdene.432

Planlagte tilsyn kan være sentralt initierte eller egeninitierte. Det bygger ofte på risikovurderinger eller på lovbestemte krav om periodisk gjennomføring av tilsyn. Ved egeninitierte tilsyn er det fylkesmannen selv som tar initiativ til, planlegger og gjennomfører tilsyn på bakgrunn av sine egne risikovurderinger.433 En utfordring med planlagte tilsyn er at de krever både tilstrekkelig metodekunnskap og relevant fagkompetanse for å bli gode. Det vil da kunne være et spørsmål om at tilsynsorganet må ha en viss størrelse for å kunne gjennomføre tilsynene på en måte som både gir gyldige funn, og for å ha tilstrekkelig styrke og kompetanse til å følge opp funnene i etterkant.

Ved sentralt initierte tilsyn er det Statens helsetilsyn som tar initiativ til og samordner planleggingen av tilsynet.434 Tilsynet gjennomføres oftest av fylkesmennene som da utøver tilsyn om samme tema i en gitt periode, for eksempel et år, over hele landet. Kun en andel av kommunene i det enkelte fylket blir valgt ut som tilsynsobjekt. Det utarbeides gjerne egne veiledere for hvordan tilsynet skal utføres. Disse gjøres oftest offentlig tilgjengelig slik at de kan benyttes av andre, for eksempel virksomhetene selv eller kommunerevisjonene, som grunnlag for senere kontroller innenfor samme tematiske områder.

Etter at tilsynene er gjennomført, utarbeider Statens helsetilsyn en rapport som oppsummerer de viktigste funnene og drøfter konsekvenser og eventuell oppfølging etter tilsynet. Hvert år gir Statens helsetilsyn ut en tilsynsmelding som oppsummerer sentrale erfaringer fra tilsynsvirksomheten fra det foregående året. Denne meldingen blir distribuert bredt til ledelsen i de virksomhetene som er ansvarlig for tjenester som Statens helsetilsyn fører tilsyn med.

14.4 Tilsynsmyndighetene – Statens helsetilsyn og fylkesmennene

14.4.1 Statens helsetilsyn

14.4.1.1 Statens helsetilsyns rolle

Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsyn med barnevernvirksomheten i de enkelte kommuner og med institusjoner, sentre for foreldre og barn, omsorgssentre for mindreårige, samt med andre statlige tjenester og tiltak etter barnevernloven.435 Statens helsetilsyn har slik det overordnede ansvaret for tilsynet fylkesmannen utøver på barnevernområdet. Statens helsetilsyn har også det overordnede faglige tilsynet med sosiale tjenester, helse- og omsorgstjenester og folkehelsearbeid.

Dette overordnede tilsynsansvaret innebærer å ha oversikt over sosiale og helsemessige forhold i befolkningen med særlig vekt på tjenestenes plikt til å oppfylle utsatte gruppers rettigheter.436 Som overordnet myndighet er det også Statens helsetilsyns ansvar å ha god faglig styring av tilsynet med tjenestene, inkluder å sørge for koordinering og harmonisering av tilsynet, vedlikehold og styrking av kompetanse, utvikling av effektiv tilsynsmetodikk, oppfølging av tilsyn og formidling av tilsynserfaringer. Statens helsetilsyn skal involvere pasienter, brukere og pårørende i alt tilsyn.437

Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) skriver i budsjettet for 2017 at tilsynsmyndighetens klagebehandling, tilsyn og rådgivning skal medvirke til at

• rettssikkerheten og befolkningens behov for tjenester ivaretas

• sosiale tjenester og helse- og omsorgstjenester drives forsvarlig og folkehelsearbeid ivaretas

• barneverntjenestene er forsvarlige og til barnas beste

• svikt i tjenestene forebygges, avdekkes og følges opp438

I tillegg skal tilsyn bidra til at befolkningen har tillit til personell og tjenester.

Statens helsetilsyn har formulert sitt formål slik:

Helsetilsynet arbeider for at befolkningen får gode helse-, sosial og barnevernstjenester når de trenger det. Tilsyn skal være virkningsfullt og føre til forbedring i tjenestene.

Dette skal vi gjøre gjennom at

• tilsynet er kunnskapsbasert, faglig og metodisk godt

• befolkningens erfaringer brukes i gjennomføring og utvikling av tilsyn

• våre tilsynserfaringer er godt kjent og brukes til utvikling av tjenestene

Vi samarbeider med fylkesmennene for å lykkes med samfunnsoppdraget.439

14.4.1.2 Prioritering av områder for planlagt tilsyn

Prioritering av områder for planlagt tilsyn bygger på vurderinger av fare for svikt i tjenestene og de verdier og mål som er nedfelt i lover, forskrifter og nasjonal politikk.440 HOD skriver om dette i budsjettet for 2017:

I risikovurderingene inngår kunnskap fra klagesaker, tilsynssaker (enkeltsaker), revisjoner av virksomhetene, områdeovervåkning og andre kilder. Tilsyn skal understøtte virksomhetenes eget ansvar for sikkerhet og kontinuerlig forbedring. Ressursene skal styres mot områder av stor betydning for enkeltmenneskers rettssikkerhet der sannsynlighet for svikt er stor, der konsekvensene av svikt for barn og deres familie og andre tjenestemottakere er alvorlige, eller der de som trenger tjenester ikke selv kan forventes å ivareta egne interesser.

Verken gjennom administrative publikasjoner eller forskningsprosjekter synes det å ha blitt stilt spørsmål ved om det er mulig å forene sektorspesifikke og risikobaserte tilsyn med det overordnede målet om høy grad av samordning av de statlige tilsynene med kommunene.

14.4.1.3 Formidling av tilsynserfaringer og vurdering av effekter av tilsynet

Om formidling av tilsynserfaringer og vurdering av effekter av tilsyn skriver HOD i budsjettet for 2017:

Erfaringer fra tilsyn skal oppsummeres og brukes til kontinuerlig forbedring av tjenestene. Statens helsetilsyn har i 2015 lagt vekt på å gjennomføre hendelses- og årsaksanalyser for å kunne gjøre riktige vurderinger og trekke konklusjoner som kan bidra til læring i virksomhetene, og som har betydning for pasient- og brukersikkerheten og kvaliteten i tjenestene. I den forbindelse er det prøvd ut å gi tilrådinger til helseforetak, direktorat og tilsyn.

Det er satt i verk et forskningsprosjekt samtidig med det landsomfattende tilsynet i spesialisthelsetjenesten i 2016 og 2017 som skal gi kunnskap om tilsynets effekt. Forskningsprosjektet utvikler forskningsmetode og vil gi kunnskap om hvordan og om tilsynet virker på tjenestenes etterlevelse av kravet til forsvarlighet.

14.4.2 Fylkesmannens rolle

Fylkesmannen har omfattende tilsynsoppgaver inn mot kommunal tjenesteyting. Fylkesmannen fører tilsyn med helse- og omsorgstjenestene.441 Fylkesmannen er statlig barnevernmyndighet på fylkesregionalt nivå.442 Fylkesmannen skal føre tilsyn med barnevernvirksomheten i den enkelte kommune.443 Tilsynet som skal føres med kommunene, er et lovlighetstilsyn.444 Det føres tilsyn med lovligheten av kommunenes oppfyllelse av plikter etter barnevernloven. Fylkesmannen skal også sørge for at kommunene får råd og veiledning.445

Fylkesmannen fører dessuten tilsyn med barneverninstitusjonene, omsorgssentre for enslige asylsøkere og sentre for foreldre og barn.446 Videre fører fylkesmannen tilsyn med lovligheten av andre statlige tjenester og tiltak etter barnevernloven.447

I utkastet til ny barnevernslov som er lagt frem gjennom NOU 2016: 16 Ny barnevernslov – Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse blir det ikke foreslått endringer av vesentlig betydning når det gjelder det statlige tilsynet med barneverntjenesten.448

14.4.3 Gjennomførte landsomfattende tilsyn med barneverntjenesten m.m.

Det har vært gjennomført flere landsomfattende tilsyn på barnevernområdet, samt noen spesielt knyttet til helsetjenestetilbudet til barn:

• I 2015 og 2016 ble det gjennomført et landsomfattende tilsyn med barneverntjenestens arbeid med meldinger og tilbakemelding til den som har meldt. Funnene fra det landsomfattende tilsynet er oppsummert i en rapport fra Statens helsetilsyn.449 Temaet ble undersøkt av fylkesmennene med systemrevisjoner eller av barneverntjenester med egenvurderinger. Rapportene fra fylkesmennene og kommunene viser stor grad av svikt på området. Det svikter i hvordan meldinger blir tatt imot og vurdert. Det svikter i vurderingen av om det skal settes i verk akutte tiltak. Det svikter i vurderingen av meldinger med alvorlig innhold om vold, seksuelle overgrep og psykisk sykdom. Meldinger som fylkesmennene vurderte at åpenbart skulle vært undersøkt, var henlagt. Det betyr at barn ikke har fått vurdert sine behov slik de har hatt krav på. Noen barn fikk ikke nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. I arbeidet med beslutninger og konklusjoner i meldingsarbeidet skal det gjøres barnevernfaglige vurderinger. Det var et utbredt funn at det ikke kunne dokumenteres at dette ble gjort. Det var dermed ikke mulig for foreldre, barn, fylkesnemnd og barneverntjenesten selv å få tilgjengelig kunnskap om hvordan tjenesten har vurdert innholdet i meldingen og hvorfor beslutningen ble som den ble. Dette utfordrer både forsvarlighet og rettssikkerhet i barneverntjenesten. Barneverntjenestene sviktet i stor grad sitt ansvar for å sende tilbakemeldinger til meldere i ulike faser av arbeidet med meldingene. Funnene i rapportene viser at ledelsen av arbeidet med meldinger svikter. Det er mange ansatte som ikke er tilstrekkelig kjent med kravene som gjelder. Ledelsen har ikke fanget opp dette. Det svikter også når det gjelder ledelsens kontroll av praksis. Mange steder ga ledere uttrykk for at de var klar over at det ikke ble sendt tilbakemelding til melder. Til tross for dette ble det ikke satt i verk tiltak for forbedring. Mange av tjenestene gjennomførte ikke kontroll og korrigering av arbeidet.

• I 2013 og 2014 ble det ført et landsomfattende tilsyn med kommunenes arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem.450

• I 2013 og 2014 ble det ført landsomfattende tilsyn med spesialisthelsetjenesten om psykisk helsevern for barn og unge, barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker.451

• I 2013 ble det gjennomført tilsyn med helsestasjonstjenester for barn i alderen 0-6 år.452

• I 2011 ble det ført landsomfattende tilsyn med den kommunale barneverntjenesten.453 Formålet var å undersøke om et utvalg norske kommuner styrer og leder barneverntjenesten slik at de sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til barn som bor hjemme gjennomføres i tråd med barnevernlovens krav.

Erfaringene fra disse tilsynene er at mange sviktpunkter går igjen år etter år. Utbedringer i en virksomhet i etterkant av et gjennomført tilsyn ser i liten grad ut til å ha «smitteeffekt» til tilsvarende tjenester i andre virksomheter. Det kan derfor synes som om det fremdeles er et behov for å arbeide med å optimalisere effekten av det arbeidet som utføres av de statlige tilsynsmyndighetene.

Ved det landsomfattende tilsynet med barneverntjenesten i 2015 og 2016 ble tilsynet gjennomført ved hjelp av to ulike fremgangsmåter. Dette var resultatet av et ønske fra tilsynsmyndigheten om både kontroll og egeninitiativ. Fylkesmennene kunne velge en kombinasjon av systemrevisjoner og egenvurderinger. Hensikten med å ta i bruk en kombinasjon av fremgangsmåter var å bidra til at flere kommuner fikk hjelp til forbedringsarbeid.454 Erfaringene med en kombinasjon av systemrevisjon og egenvurderinger beskrives som positive.455 Statens helsetilsyn skriver i sin oppsummeringsrapport at Statens helsetilsyn vil videreutvikle bruken av egenvurderinger i tiden fremover, og at egenvurderinger med veiledning fra tilsynsmyndigheten kan være et godt supplement til annet tilsyn.456

14.5 Hvilken effekt har tilsyn?

Hele tilsynsinstituttet bygger på en antakelse og et ønske om at tilsynet skal ha en effekt. Det foreligger imidlertid lite norsk forskning på hvordan tilsyn virker, og hvilken effekt tilsyn har. Også internasjonal forskning er begrenset. Statens helsetilsyn har initiert et fireårig prosjekt for å studere effekt av tilsyn. Den første forskningsartikkelen fra prosjektet er publisert.457

Det er grunn til å stille spørsmål ved om et virkemiddel som primært er brukt som et eksternt styrt kontrollinstrument, også samtidig kan være et hjelpemiddel for internt forbedringsarbeid i virksomhetene. Men like fullt er det grunn til å peke på at statlig tilsyn bringer frem konkrete erfaringer om tilstanden i de tjenesteytende virksomhetene. Tilsyn sier noe om hvor tjenesteytelsen svikter. Dette er ofte relevant og gyldig informasjon som uansett bør brukes som grunnlag for refleksjon over tilstanden i den enkelte virksomhet.458 Erfaringer fra eksternt tilsyn så vel som fra interne gjennomganger av tjenesteytelsen forventes brukt for å utvikle virksomhetens eget styrings- eller internkontrollsystem.

Når man skal vurdere effektene av tilsyn, er det ikke bare tilsynets virksomhet som må vurderes. Det er også nødvendig å se på om de virksomhetene man fører tilsyn med har tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å følge opp de funnene som tilsynet kan bringe frem. Erfaringer fra tilsynsvirksomheten tyder på at muligheten for å få til ønskede forandringer i tjenestene blir bedre når tilsynet følger opp virksomhetene i etterkant av gjennomført og rapportert tilsyn, og når denne oppfølgingen er trygt forankret i linjeledelsen.

Ut fra allmenne betraktninger er det også grunn til å peke på at oppfølgingen av funn fra tilsyn er betinget av at funnene blir opplevd som relevante og vesentlige av tjenesteyterne. Dette forutsetter at tilsynet har lagt til grunn en sektorspesifikk fagforståelse som er gjenkjennbar i virksomhetene og hos fagpersonellet som skal drive videreutviklingen av tjenestene.

14.5.1 Arianson-utvalgets utredning om betydning og effekt av tilsyn

Arianson-utvalget, som vurderte forbedringer når det gjelder forebygging og oppfølging av alvorlige hendelser i helse- og omsorgstjenestene, har skrevet om effekt av tilsyn i NOU 2015: 11. Utvalget skriver at det foreligger få eksperimentelle studier av god nok kvalitet som kan si noe om effekten av ekstern inspeksjon på tjenestekvaliteten. Likevel foreligger det mange studier som tyder på at tilsyn kan bidra til forbedring av kvalitet og tjenester. I NOU 2015: 11 er dette oppsummert slik i kapittel 4.6.7:

Betydningen og effekt av tilsyn

Et sentralt formål med tilsyn er å bidra til å sikre trygge og gode tjenester til brukerne. I norsk sammenheng er det gjort lite forskning om hvordan tilsyn virker og hvilken effekt det har på tjenestekvaliteten. Tilsyn er i stor grad sammenfallende med det som i internasjonal litteratur blir omtalt som ekstern inspeksjon, definert som: et system eller prosess der ulike sider ved en organisasjon eller organisasjonens aktiviteter og resultat blir evaluert eller kontrollert av en ekstern part ut fra på forhånd definerte krav (Walshe, 2000). Hvem som gjennomfører kontrollen, hvordan den blir gjennomført og innholdet i kravene vil kunne variere. På denne måten kan tilsyn forstås som et reguleringsvirkemiddel som har mye til felles med den type ekstern inspeksjon som er sentral i akkreditering, sertifisering, supervisjon og peer review evalueringer. På dette området er det gjort flere studier (Shaw, 2000; Walshe, Wallace, Freeman, Latham, & Spurgeon, 2001).

Det er gjennomført en Cochrane-oppsummering av hvilken effekt ekstern inspeksjon har på tjenestekvaliteten i helsetjenesten (Flodgren, Pomey, Taber, & Eccles, 2011). Denne oppsummeringen la strenge kvalitetskriterier til grunn for hvilke studier som kunne inkluderes. Forfatterne identifiserte bare to relevante studier, og konkluderte med at det er for få eksperimentelle studier med tilstrekkelig høy kvalitet til å kunne si noe om hvilken effekt ekstern inspeksjon har på tjenestekvaliteten. Metodologisk er det særs krevende å gjennomføre eksperimentelle studier som kan evaluere effekt av tilsyn. Det skyldes blant annet at det ikke lar seg gjøre å identifisere en reell kontrollgruppe som ikke får tilsyn (Oude Wesselink, et al., 2014). Et tilsynsorgan har en grunnleggende effekt i kraft av sin eksistens ved at alle organisasjoner er kjent med at de kan få tilsyn. Videre er det i et demokratisk samfunn i praksis ikke mulig å gjennomføre kontrollaktiviteter som tilsyn uten at alle potensielle organisasjoner som er i målgruppa for et tilsyn, vil være kjent med og direkte eller indirekte være påvirket av at tilsyn blir gjennomført.

Til tross for at det finnes få eksperimentelle studier, er det likevel mange studier som tyder på at ekstern inspeksjon og tilsyn kan bidra til forbedring av kvalitet på helsetjenester (Hinchcliff, et al., 2012; Shaw, Groene, Mora, & Sunol, 2010). Funn tyder på at tilsyn kan bidra til å identifisere områder som trenger forbedring og fungere som en katalysator for at det blir satt i gang endringer som kan forbedre tjenestekvaliteten (Walshe, Addicott, Boyd, Robertson, & Ross, 2014). Studier fra Nederland tyder på at forekomst av sjølmord og trykksår gikk ned og at veiledning til gravide ble forbedra etter tilsyn (Oude Wesselink, et al., 2014, van Dishoeck, et al., 2013). Funn fra England tyder på at tilsyn kan bidra til bedre infeksjonskontrollprogram (OPM Evaluation team, 2009). Samtidig er det også studier som viser at ekstern inspeksjon og tilsyn har liten eller ingen effekt på tjenestekvaliteten (Benson, Boyd, & Walshe, 2006; Greenfield & Braithwaite, 2008; Salmon, Heavens, Lombard, & Tavrow, 2003). Forskning som er gjort på effekt av tilsyn med helseorganisasjoner i Norge er i samsvar med det en finner i internasjonal forskning. Tilsyn kan bidra til å identifisere områder som trenger forbedring samt at det blir gjennomført forbedringer (Helsetilsynet, 2013; Åsprang, Frich, & Braut, 2015) og at effekten av tilsyn kan variere (Askim, 2013; Wiig, 2008).

Det at effekten av tilsyn ser ut til å variere, kan henge sammen med måten tilsynet blir gjennomført på (Arianson, 2006; Arianson, Elvbakken, & Malterud, 2008). Det er lite forskningsbasertkunnskap om hvordan tilsyn påvirker organisasjonene som er involvert og om hva som er de underliggende virkningsmekanismene for endringer. En bedre forståelse av disse mekanismene er avgjørende da det kan bidra til å gjøre tilsyn til et mer målrettet og treffsikkert virkemiddel. Det er derfor viktig at det blir forsket mer på hvilken effekt tilsyn kan ha samt hvordan det virker på organisasjonene som får tilsyn.

14.5.2 Difi-notat om effekten av tilsyn

I Difi-notat 2015: 3 Om Fylkesmannens tilsyn med kommunepliktene, diskuteres det hvilken effekt tilsyn har. Man ser blant annet på hva kommunene selv mener om effekten av tilsyn. Notatet oppsummerer det slik på side 26:

Tilsyn er nyttig for kommunen

Rådmenn og ordførere har en positiv holdning til tilsyn. De gir uttrykk for at det er viktig at staten kikker kommunene i kortene og at tilsyn kan gi nyttige tilbakemeldinger på kommunens virksomhet. Tilsyn gir nyttige innspill til hvordan kommunene kan yte bedre tjenester. Det vises også til at dialogen med Fylkesmannen om lukking av avvik er god.

Vårt inntrykk er også at fylkesmannsembetene er opptatt av å samordne tilsyn og tar hensyn til den eventuelle belastningen den enkelte kommune får. Dette betyr likevel ikke at tilsynsmyndighetene unnlater å gjennomføre tilsyn der det er behov. Gjennom intervjuer, både i dette og tidligere prosjekter, samt spørreundersøkelsen til kommunene i Sogn og Fjordane, fremkommer det noe kritikk fra kommunenes side om at ikke alle tilsyn «treffer» godt. I enkelte tilfeller oppleves ikke temaene for tilsynet som de mest aktuelle.

Både Statens helsetilsyn og Utdanningsdirektoratet har de siste fem årene endret sin tilnærming til hvordan tilsyn gjennomføres. Statens helsetilsyn har vektlagt behovet for enighet mellom tilsynsmyndigheten og kommunen om en felles forståelse av fakta i tilsynssaker. Statens helsetilsyn peker på at dette gir bedre virkning av tilsyn. Utdanningsdirektoratet oppgir at det legges mer vekt på utbytte av tilsyn og bruk av tilsyn som virkemiddel for bedre tjenester. Dette er blant annet gjort ved at landsomfattende tilsyn gjennomføres som læringsbaserte tilsyn.

I oppsummeringen av årsrapportene fra Fylkesmennene i 2014 peker Utdanningsdirektoratet på at fylkesmannsembetene rapporterer om god tilslutning og positivitet fra kommunene når det gjelder det nye landsomfattende tilsynet. Direktoratet mener landsomfattende tilsyn har hatt god effekt på læring i kommunene og kan dokumentere at dette gir seg til uttrykk i færre avvik i de endelige tilsynsrapportene.

14.5.3 Læringseffekten av landsomfattende, planlagte tilsyn

Hvis man ser på de tre landsomfattende tilsynene som er gjort på barnevernfeltet, jf. kapittel 14.4.3, finner man at flere problemstillinger går igjen. Man påviser mye av det samme i 2016, som i 2011. I 2011 meldte for eksempel mange av fylkesmennene at barneverntjenestens faglige vurderinger i liten grad dokumenteres.459 Oppsummeringen av det landsomfattende tilsynet med oppfølginger av meldinger til barneverntjenesten i 2015 og 2016, viser at manglende dokumentasjon av barnevernfaglige vurderinger fortsatt er et problem.460 Dette viser at læringseffekten av det første tilsynet ikke har vært god nok. Mangler når det gjelder barnets rett til å bli hørt og medvirke, samt manglende styring/ledelse og internkontroll er også forhold som går igjen i de ulike rapportene.

I det nyeste landsomfattende tilsyn med barneverntjenestene har man valgt en kombinasjon av systemrevisjon og egenvurderingsarbeid. Dette viser en utvikling ved valg av metode og gjennomføring av tilsyn der tilsynsmyndighetene søker å fremme læring på en bedre måte.

Ved landsomfattende tilsyn er det kun et utvalg av kommuner som blir kontrollert. I det landsomfattende tilsynet med barneverntjenesten i 2008, ble 114 kommuner undersøkt. I det landsomfattende tilsynet om barn i fosterhjem fra 2013–2014, ble barneverntjenesten til 151 kommuner undersøkt. I det nyeste tilsynet i 2015–2016 med barneverntjenestens behandling av meldinger var det til sammen 225 kommuner eller bydeler i landet som ble gjennomgått enten ved systemrevisjon eller ved egenvurdering.461 Det blir dermed et spørsmål hvordan også andre tjenester kan lære av de tilsynene som er gjort.

14.5.4 Læringseffekten av hendelsesbasert tilsyn

Statens helsetilsyn har publisert en veileder i behandling av tilsynssaker etter barnevernloven som fylkesmennene forutsettes å benytte i sin saksbehandling.462 Formålet med veilederen er å bidra til at fylkesmennene har lik praksis for å sette i verk og gjennomføre tilsyn på grunnlag av alvorlige hendelser eller mulig ulovlig praksis innenfor barneverntjenesten. I denne veilederen er det lagt vekt på sammenhengen mellom fylkesmannens tilsyn, klagebehandling og informasjons- og veiledningsoppgaver. Det fremheves også at tilsynsmyndigheten ved avslutningen av en tilsynssak skal ta stilling til den videre oppfølgingen både hos virksomheten selv og hos fylkesmannen. Veilederen tar imidlertid ikke opp hvordan erfaringer fra tilsynsarbeidet skal formidles i sin alminnelighet.

Statens helsetilsyn har ikke en systematisk oversikt over samtlige hendelsesbaserte tilsyn som er gjennomført av fylkesmennene, og hvilke erfaringer man samlet sett har fra disse. Det er ingen prosedyrer for at fylkesmennene rapporterer inn erfaringene fra disse sakene til Statens helsetilsyn. Det finnes noe statistikk, jf. tilsynsmeldingen for 2016, s. 37–39.463 Her får man en oversikt over mengden av saker og til dels hjemmel for saksbehandlingen og hvor ofte det konkluderes med brudd på krav i lovgivningen. Men dette gir i seg selv ikke et grunnlag for læring.

Fylkesmennene skal orientere Statens helsetilsyn om saker av stor allmenn interesse eller andre saker tilsynet bør være kjent med.464 Selv om denne plikten blir ivaretatt, gir det ikke et tilstrekkelig grunnlag for å etablere en kunnskapsbase med erfaringer fra fylkesmennenes tilsynsvirksomhet.

Et eksempel som illustrerer læring av hendelsesbasert tilsyn, er Mortensrud-saken. Saken er omtalt i Statens helsetilsyns tilsynsmelding for 2015.465 En 10 år gammel gutt døde i august i 2014 av underernæring. Moren til gutten ble først siktet, men saken ble senere henlagt på grunn av utilregnelighet. En lege ved Oslo skadelegevakt sendte en melding til barneverntjenesten noen måneder tidligere. Saken ble henlagt av barneverntjenesten. Fylkesmannen åpnet tilsynssak og fant at bekymringsmeldingen fra skadelegevakten hadde et slikt innhold at den ga grunnlag for å undersøke forholdet nærmere, og at den manglende iverksettelsen av undersøkelsessak var et brudd med barnevernlovens krav om snarest mulig å undersøke forhold der det er rimelig grunn til bekymring.

Fylkesmannen utførte deretter stikkprøvekontroll ved å gå gjennom et utvalg meldinger som var lagt vekk. I minst 20 av de 40 meldingene som var lagt vekk, skulle det vært gjennomført undersøkelser. Fylkesmannen fant at terskelen for hvilke meldinger som skulle undersøkes nærmere, var lovstridig. Fylkesmannen presenterte funnene for barnevernlederen og gav en oversikt over hvilke saker som kunne legges vekk. Bydelen ble invitert til å delta i ett egenvurderingsarbeid som del av det landsomfattende tilsynet med meldinger til barneverntjenesten i 2015 og 2016. Etter dette er praksis endret, terskelen for undersøkelse er justert, og andelen meldinger som henlegges, sank fra 18 til 5 prosent.

Saken tyder på at dette hendelsesbaserte tilsynet har hatt en effekt på den konkrete barneverntjenesten som ble kontrollert, men det er uklart hvor godt erfaringene fra en sak som dette spres til andre tjenester som kan ha nytte av denne kunnskapen.

14.5.5 Hvordan kan tilsyn medvirke til redusert risiko for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn?

Det er liten grunn til å anta at det er mulig å påvise at tilsyn i seg selv kan redusere risikoen for at barn blir utsatt for vold. Sammenhengene mellom gjennomføring av tilsyn og kvaliteten på de tjenestene som tilbys barn og voksne, er i seg selv uoversiktlige og komplekse. Det er ennå mye uklart når det gjelder hvordan gjennomføring av statlig tilsyn fører til endringer i tjenesteytelsen. Men i løpet av det siste tiåret har det både nasjonalt og internasjonalt kommet en del ny, forskningsbasert kunnskap om hva som må til for at tilsyn utenfra skal kunne påvirke ytelsen av tjenester i ulike virksomheter.

Tilsyn kan bidra til å synliggjøre områder som trenger forbedring. Men for at forbedring virkelig skal skje, må utviklingsprosessene forankres i den virksomheten som er ansvarlig for tjenesteytelsen. Det er liten grunn til å anta at andre enn de som er ansvarlige for selve tjenesteytelsen, kan være i stand til å overta ansvaret for faglig utvikling og kontinuerlig forbedring. Dette er i samsvar med gjeldende lovkrav om internkontroll som styringsprinsipp for offentlig tjenesteytelse.

Det er ganske klart at tilsynsmyndigheten har plikt til å gripe inn når det er grunn til å anta at en tjenesteyter ikke ivaretar sine lovpålagte plikter. Men likevel må virksomhetenes ansvar for selv å følge opp og vurdere sine tjenester stadig presiseres, og da ikke minst evnen og viljen til å forsøke å avdekke og håndtere mulig svikt i tjenestene, både når det gjelder krav til rettssikkerhet og faglig forsvarlighet. Dette er forhold knyttet til styringssystemene i virksomhetene som bør vektlegges sterkt på av tilsynsorganene, både ved planlagte og hendelsesbaserte tilsyn.

Fra forskningen om læring fra gransking av ulykker og andre uønskede hendelser kan følgende kort oppsummeres.466 Dersom poenget er læring, bør man legge til grunn at det skjer best når erfaringsformidlingen:

• Kommer nær de reelle situasjonene i tid og sted. Derfor er trolig oppsummeringen på sluttmøtet etter et tilsyn viktig, og kanskje viktigere enn tilsynsrapporten

• Sikrer aktiv deltaking fra de involverte. Derfor bør man sørge for at alle som har relevante synspunkt på det undersøkte forholdet, får mulighet til å forklare seg under tilsynet

• Presenterer en god fremstilling, kall det gjerne fortelling, om saksforholdet. Man bør bruke det fagspråket som praksisfeltet kjenner seg igjen i, og dersom mulig bør man ikke bare bruke tekst, men også bilder, kartskisser, diagram mv. «Multimodale» tekster er trolig de beste for å sikre læring

• Holder åpent for undring der en ikke er sikker – derfor er det tradisjonelle kvalitetsrevisjonsprinsippet «If in doubt, leave it out» ganske klokt

• Åpner for spørsmål utenfra. Derfor er det nyttig med en foreløpig rapport som tilsynsobjektet kan kommentere og stille spørsmål til.

Når det gjelder oppfølging av uønskede hendelser vil det dermed være viktig å skille mellom målet om å sikre læring, som virksomheten selv må ta ansvar for og arbeidet med å skaffe frem og vurdere relevante opplysninger knyttet til hendelsen, der både virksomheten selv og tilsynsorganet har sine oppgaver.

Det sentrale spørsmålet for videre utvikling av statlig tilsyn blir da sannsynligvis i større grad hvordan tilsynsorganene kommuniserer med virksomhetenes ledelse om sine funn og hvordan svikt kan følges opp, enn hvordan det enkelte tilsynet gjennomføres. Gjennomføringen av selve tilsynet kan likevel ikke neglisjeres, fordi metoden vil være avgjørende for om funnene er gyldige.

Gjennomføring av gode tilsyn forutsetter både metodekompetanse og relevant kunnskap innenfor det aktuelle fagområdet. Det kan stilles spørsmål ved om dagens organisering av tilsynet, med relativt små enheter på fylkesregionalt nivå, er tilstrekkelig store og robuste til å makte dette.

14.6 Utvalgets vurdering

Statlige tilsynsorganer har gjennom de senere tiårene arbeidet mye med å utvikle metoder for tilsyn som kan gi gyldige funn. Utvalget mener Statens helsetilsyn og fylkesmennene bør videreutvikle sine metoder både for planlagt og hendelsesbasert tilsyn, slik at man i større grad sikrer læring hos tjenesteyterne. Det er bekymringsfullt når man for eksempel ser at de samme sviktene går igjen i de landsomfattende tilsynene med barneverntjenestene. Det må samtidig sikres at det er et tydelig skille mellom de aktivitetene som handler om fylkesmannens myndighetsutøvelse overfor den enkelte kommune eller virksomhet, slik som selve tilsynet, og fylkesmannens veilednings- og formidlingsvirksomhet med sikte på å fremme læring hos tjenesteyterne.

Det at man har valgt en kombinasjon av systemrevisjon og egenvurderingsarbeid i det nyeste landsomfattende tilsynet med barneverntjenestene, er etter utvalgets vurdering et fornuftig grep når man har sett at læringen fra tidligere tilsyn ikke har vært optimal. Dette viser en utvikling ved valg av metode og gjennomføring av tilsyn, som søker å fremme læring på en bedre måte. Som nevnt ovenfor berører landsomfattende tilsyn med barneverntjenestene kun et utvalg kommuner og bydeler. Det blir dermed et spørsmål hvordan også andre tjenester kan lære av de tilsynene som er gjort. Her ligger det en pedagogisk utfordring som ennå ikke er tilfredsstillende løst.

Utvalget mener at de erfaringene og den kunnskapen som kommer frem gjennom den statlige tilsynsvirksomheten, har et langt større brukspotensial enn det som er blitt realisert frem til nå. Utvalget mener derfor Statens helsetilsyn bør få i oppdrag å etablere en sentral database, slik at tilsynsmyndighetens samlede erfaringer fra både planlagt og hendelsesbasert tilsyn lettere kan gjøres tilgjengelig for fagutvikling og forskning samt formidling til virksomheter og personell som kan gjøre seg nytte av denne kunnskapen.

Det er videre grunn til å følge nøye med på den forskningen som nå pågår om virkninger av tilsyn både i Norge og utlandet. Utvalget mener det bør etableres en forskningsbasert oppfølging både av landsomfattende eller regionale planlagte tilsyn og hendelsesbaserte tilsyn i saker som gjelder vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn – noe lignende det Statens helsetilsyn har initiert når det gjelder vurdering av effekten av tilsyn med spesialisthelsetjenesten.

Utvalget mener at det er et behov for å arbeide frem bedre ordninger og metoder for det hendelsesbaserte tilsynet. Utvalget så i saksgjennomgangen tilsynsrapporter som var lite opptatt av å se tjenesten/tjenestene i sammenheng eller vurdere hvorvidt tjenesten som var utført, samlet sett var forsvarlig. De manglet et klart barneperspektiv. De gikk i liten grad inn og vurderte hvordan tjenestene hadde lagt til rette for at barnet skulle få medvirke i sin egen sak. Men også i tilsynsmyndighetenes arbeid manglet barnets medvirkning. I de tilsynsrapportene utvalget så, kom barnets stemme i liten grad frem. Tilsynsrapportene gikk for lite i dybden på saken – ikke minst når det gjelder årsaksforklaringer. Utvalget så eksempler på saker der utvalget mener at tilsynet unnlot å påpeke alvorlige lovbrudd. Det er utvalgets inntrykk at dette skyldes at sakene ikke var blitt behandlet grundig nok hos tilsynsmyndighetene. Utvalget mener at tilsynet slik det fungerer i dag, i liten grad har maktet å gi en faglig begrunnet vurdering av tjenestene. Tilsyn i alvorlige saker med vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn kan gi tjenestene mer læring og kunnskap dersom sakene ses i en større sammenheng. Kravet til forsvarlighet vil da være sentralt.

Utvalget mener tilsynsmyndighetene ved hendelsesbaserte tilsyn i større grad må undersøke hvordan barn har fått medvirke i sin sak. Videre bør tilsynsmyndighetene i sin egen metode legge til rette for at barnet får mulighet til å uttale seg der det er mulig. Tilsynet som ble ført i den såkalte Glassjenta-saken viser hvordan medvirkning har hatt en stor og avgjørende plass i tilsynssaken.467 Tilsynsmyndighetene snakket med jenta både i møte, på telefon og gjennom elektronisk kommunikasjon underveis i tilsynsarbeidet. Fylkesmannen skriver på side 59:

Den plassen medverknad har hatt ved dette tilsynet har ført til eit anna perspektiv i heile prosessen. Det har forma måten vi har henta inn faktum på, kva vi har fått fram og korleis historia er vurdert. Vi har gitt Ida ein mykje større plass enn vi vanlegvis gjer i denne typen sak.

Uønskede hendelser må følges opp av virksomhetene selv. Av hensyn til tillit og rettssikkerhet bør alvorlige hendelser også følges opp av tilsynsorganene, og av påtalemyndigheten når det kan være grunn til å tro at det foreligger straffbare forhold. Videre er det viktig at tilsynsmyndighetene arbeider aktivt for å spre kunnskapen fra de hendelsesbaserte tilsynssakene også til andre tjenester enn de som er direkte involverte i den aktuelle saken.

Barn i asylmottak er i en særlig sårbar situasjon. Dette gjelder enslige mindreårige asylsøkere, men også barn som bor med sin familie. Utvalget støtter Berge-utvalget i at det er ønskelig med lovregulering av mottakstilbudet. En lovregulering kan bidra til å styrke barns rettsstilling, og til å forebygge vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn som bor i mottak. Utvalget støtter videre at det er et behov for at fylkesmannen fører tilsyn med mottakene. Inntil et eventuelt nytt regelverk er på plass, anbefaler utvalget likevel at fylkesmannen gjør tilsyn med mottakene etter gjeldende regelverk og UDIs egne standarder for mottak. Dette blant annet for å kontrollere hvordan asylmottaket er tilrettelagt og organisert for å sikre at enslige mindreårige asylsøkere (15 til 18 år) og andre barn som bor i mottak, ikke utsettes for vold, seksuelle overgrep, omsorgssvikt eller andre integritetskrenkelser under opphold i mottak.

15 Fast undersøkelsesordning

15.1 Sammendrag

Utvalget foreslår å opprette en fast undersøkelsesordning for gjennomgang av alvorlige saker der barn dør eller har vært utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt, i første omgang som en seksårig prøveordning (dissens).

15.2 Behov og problemstillinger

Barnevoldsutvalget ble oppnevnt for å vurdere alvorlige saker der barn og ungdom har blitt utsatt for grov vold, seksuelle overgrep og alvorlig omsorgssvikt. Det går frem av utvalgets mandat at utvalget i lys av sitt arbeid, skal vurdere hvorvidt det er hensiktsmessig å etablere en permanent undersøkelseskommisjon.

I alvorlige saker der barn utsettes for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt, vil ofte flere instanser være inne i saken for å vurdere hva som har skjedd. Det kan være politi og påtalemyndigheten og/eller tilsynsmyndigheter. Det kan også være at tjenestene selv gjør internkontroll, og går gjennom sin egen rolle.

Det er viktig å utvikle systemer og kulturer som lærer av feil. For å lære av feil, må man ha kunnskap om hva som gikk galt, og hvorfor feilen oppsto. Videre må man ha systemer som evner å formidle det man har lært og foreslå egnede tiltak, slik at tjenestene forbedres.

Sentralt i vurderingen av om det bør opprettes en permanent kommisjon, er spørsmålet om systemene vi har i dag i tilstrekkelig grad lærer av de alvorlige sakene. Makter de systemene vi allerede har, å utrede hendelsesforløp, årsaksfaktorer og årsakssammenhenger? Bidrar de i tilstrekkelig grad til læring, slik at lignende tilfeller forebygges? Hva kan en kommisjon bidra med utover det de eksisterende aktørene allerede gjør? Kan en permanent undersøkelseskommisjon gjøre at samfunnet lærer mer av de alvorlige sakene? Bør man heller justere betingelsene for dagens systemer slik at de eksisterende tjenestene kan gjøre mer innenfor sine roller og ansvarsområder? Det kan være å tilføre ressurser til ulike deler av tjeneste- og kontrollapparatet, gjøre organisatoriske endringer eller å justere tilsynsmyndighetenes mandat og oppgaver.

15.3 Eksisterende ordninger

15.3.1 Innledning

Det foreligger flere ordninger som kan være relevante å se til ved vurderingen av om det skal opprettes en permanent undersøkelseskommisjon, og i så fall hvordan kommisjonen skal bygges opp. Nedenfor gjøres det rede for noen av disse. Først omtales et lovforslag om å opprette Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten. Det gjøres videre rede for undersøkelsesenheten i Statens helsetilsyn og for Statens havarikommisjon for transport. Forslaget til lov om Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten er i stor grad bygget på regelverk som gjelder for Statens havarikommisjon for transport. Denne havarikommisjonen er derfor av særlig interesse. Til sist omtales gjeldende ordning for undersøkelse og etterforskning av plutselig og uventede barnedødsfall.

15.3.2 Forslag om å opprette Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten

Regjeringen fremmet 24. mars 2017 en lovproposisjon om Statens undersøkelseskommisjon for helse og omsorgstjenesten.468 Loven skal legge til rette for etableringen av en undersøkelseskommisjon som skal undersøke alvorlige hendelser og andre alvorlige forhold i helse- og omsorgstjenesten.

Undersøkelseskommisjonen skal ifølge lovforslaget være et forvaltningsorgan direkte underlagt Helse- og omsorgsdepartementet (HOD). Kommisjonen skal utføre sine oppgaver uavhengig og selvstendig, og skal ikke kunne instrueres i faglige spørsmål. Undersøkelseskommisjonens oppgave skal være å undersøke alvorlige hendelser og andre alvorlige forhold for å bedre pasient- og brukersikkerheten i helse- og omsorgstjenesten. Hensikten med undersøkelsene er å utrede hendelsesforløp, årsaksfaktorer og årsakssammenhenger for å bidra til læring og forebygging av alvorlige hendelser.

Undersøkelseskommisjonen skal ifølge forslaget ikke ta stilling til sivilrettslig eller strafferettslig skyld og ansvar. Den skal heller ikke vurdere administrative reaksjoner overfor helsepersonell eller virksomheter.469 Kommisjonen skal selv avgjøre hvilke alvorlige hendelser eller alvorlige forhold som skal undersøkes. Den skal selv avgjøre tidspunktet for og omfanget av undersøkelsen, samt hvordan den skal gjennomføres. Det er videre foreslått at departementet skal kunne gi nærmere bestemmelser i forskrift om arbeidet i undersøkelseskommisjonen.

Lovforslaget legger opp til at undersøkelseskommisjonen skal utarbeide en rapport etter at den har undersøkt en alvorlig hendelse. Rapporten skal offentliggjøres når den er ferdig utarbeidet. Avsluttes undersøkelser uten rapport, skal undersøkelsene dokumenteres på annen hensiktsmessig måte. Rapporten skal redegjøre for hendelsesforløpet i saken og inneholde undersøkelseskommisjonens vurdering av årsaksforholdene. Rapporten skal også inneholde undersøkelseskommisjonens eventuelle anbefalinger om tiltak som bør treffes eller vurderes for å forebygge lignende hendelser i fremtiden. Rapporten skal ikke inneholde referanser til enkeltpersoners navn og adresse. Lovforslaget legger opp til at departementet skal kunne gi nærmere bestemmelser i forskrift om i hvilke tilfeller det skal utarbeides undersøkelsesrapport, hvordan undersøkelsesrapporter skal utformes og anvendes, samt tidsfrister for å utarbeide undersøkelsesrapporter.

Lovforslaget inneholder blant annet bestemmelser om hvem som har plikt og rett til å varsle kommisjonen om saker, bestemmelser om underretning om iverksatt undersøkelse og adgangen til å uttale seg, bestemmelser om hvilke tiltak kommisjonen kan sette i verk for å fremskaffe opplysninger, bestemmelser om forklaringsplikt, bevissikring, taushetsplikt og offentlighet. For en nærmere redegjørelse vises det til lovproposisjonen.

Departementet skriver under kapittel 9.3.2 i lovproposisjonen at undersøkelseskommisjonen ut fra nærmere angitte rammebetingelser, vil kunne undersøke omtrent 20 saker i året.

I lovproposisjonen er det gjort rede for både undersøkelsesenheten i Statens helsetilsyn og Statens havarikommisjon for transport. Omtalen nedenfor av disse ordningene baserer seg på omtalen i lovproposisjonen.

15.3.3 Undersøkelsesenheten i Statens helsetilsyn

15.3.3.1 Dagens ordning

Statens helsetilsyn fikk i 2010 i oppdrag fra HOD å etablere en utrykningsgruppe som en prøveordning for to år. Utrykningsgruppen skulle sikre raskere og bedre tilsynsmessig oppfølging av alvorlige hendelser i spesialisthelsetjenesten. Helseforetakene og virksomheter som de har avtale med, ble samtidig pålagt varslingsplikt direkte til Statens helsetilsyn. I 2012 ble det foretatt en evaluering av ordningen. Konklusjonen ved evalueringen var at etableringen av utrykningsgruppen i all hovedsak var blitt positivt mottatt av helsepersonell, lokal ledelse i helseinstitusjonene, personell i utrykningsgruppen og Statens helsetilsyn.

Evalueringsgruppen gjennomførte intervjuer med pårørende som representerte tre ulike saker. Kontakten med dem ble etablert etter råd fra Statens helsetilsyn. Det går frem av rapporten at «[u]trykningsgruppens medlemmer rapporterer også positive erfaringer med kontakten med pårørende, mens de pårørende evalueringsgruppen har vært i kontakt med, rapporterer mer blandede erfaringer.» Evalueringsgruppen uttaler at tre intervjuer er et lite materiale og at det ikke kan generaliseres på grunnlag av disse resultatene. Det pekes imidlertid på at det som styrker funn og konklusjoner, er at budskapene de pårørende kom med, omhandler de samme forholdene/oppfatningene. I rapporten konkluderes det med at utrykningsgruppen kan bidra til økt pasientsikkerhet, og at utrykningsgruppens aktivitet derfor bør videreføres.

Varslingsplikten ble lovfestet fra 1. januar 2012. Etter spesialisthelsetjenesteloven § 3-3 a470 har helseforetak og virksomheter som har avtale med helseforetak eller regionale helseforetak plikt til straks å varsle om alvorlige hendelser til Statens helsetilsyn. Med alvorlig hendelse menes dødsfall eller betydelig skade på pasient hvor utfallet er uventet i forhold til påregnelig risiko. Fra samme tidspunkt ble Statens helsetilsyn i helsetilsynsloven § 2 sjette ledd471 pålagt en plikt til snarest mulig å foreta stedlig tilsyn dersom dette er nødvendig for at tilsynssaken skal bli tilstrekkelig opplyst.

Departementet påla deretter i brev av 28. juni 2013 Statens helsetilsyn å etablere en permanent undersøkelsesenhet.

Utrykningsgruppen kalles nå undersøkelsesenheten og er en avdeling i Statens helsetilsyn med 13 årsverk per 1. januar 2017, som har oppgaver knyttet til varselordningen. I enheten er det både jurister, leger, sykepleiere og annet helsepersonell. I tillegg trekkes andre ansatte i Statens helsetilsyn inn i sakene ved behov.

Det er undersøkelsesenheten som mottar og behandler varslene som kommer inn. Antall varsler har vært jevnt stigende siden ordningen ble innført. I 2015 og 2016 kom det henholdsvis 501 og 587 varsler. Alle varslene blir vurdert i undersøkelsesenheten etter at det er hentet inn opplysninger fra sykehuset av helsepersonell med relevant fagkompetanse. Oppfølging av varselet blir deretter drøftet med den fylkesmannen som har tilsynsansvaret for det aktuelle helseforetaket/sykehuset. Den videre oppfølgingen deles inn i fire kategorier:

1. Avsluttet etter innledende undersøkelser: I de hendelsene der undersøkelsesenheten i samråd med fylkesmannen ikke finner tegn til svikt og grunnlag for oppfølging etter innhentet informasjon og vurdering, avsluttes saken.

2. Videre tilsynsmessig oppfølging hos fylkesmannen: I de hendelsene der det kommer frem opplysninger som tyder på svikt i helsehjelpen eller organiseringen av denne, men det er ikke påkrevd med stedlig tilsyn for å få saken tilstrekkelig opplyst, overføres saken til fylkesmannen for videre tilsynsmessig oppfølging.

3. Anmodning om redegjørelse/egenvurdering: I en del hendelser finner undersøkelsesenheten i samråd med fylkesmannen ikke tegn til alvorlig svikt etter innhentet informasjon og vurdering, men det foreligger informasjon som tilsier at det kan være risiko for at tilsvarende hendelser kan ramme pasienter, dersom helseforetaket ikke iverksetter nødvendige tiltak. I slike saker anmoder tilsynsmyndighetene helseforetaket selv om å stå for oppfølgingen av hendelsen og ber dem gjøre en hendelses- og årsaksanalyse. Det stilles konkrete og generelle spørsmål til helseforetaket og det bes om en skriftlig tilbakemelding. Saken følges videre opp til den anses tilstrekkelig undersøkt og Statens helsetilsyn har vurdert at helseforetaket har satt i verk nødvendige tiltak.

4. Stedlig tilsyn fra Statens helsetilsyn: I de mest kompliserte hendelsene der kriteriene for stedlig tilsyn er oppfylt, blant annet ved at hendelsesforløpet er dårlig opplyst, det er mange involverte og det er mistanke om alvorlig svikt, gjennomføres stedlig tilsyn i helseforetaket. Etter tilsynet utarbeides det en rapport som sendes til helseforetaket. Saken følges opp, eventuelt i samarbeid med fylkesmannen, til de påpekte lovbruddene/uforsvarlige forholdene er rettet opp.

Statens helsetilsyn har i perioden 2010–2016 mottatt til sammen 2359 varsler, og det er gjennomført 86 stedlige tilsyn på bakgrunn av varsler i denne perioden. I tillegg er det utført to store stedlige tilsyn på alvorlige hendelser som ikke ble varslet. Dette innebærer at fire prosent av varslene i hele perioden er fulgt opp som stedlig tilsyn fra Statens helsetilsyn.

Ved de stedlige tilsynene kartlegges hendelsesforløpet og de relevante organisatoriske forholdene som har hatt betydning for at den alvorlige hendelsen kunne skje. Undersøkelsene foretas ved gjennomgang av tilgjengelig dokumentasjon, strukturerte intervjuer med involvert helsepersonell og ledere på ulike nivå, befaring, rekonstruksjon, undersøkelse av utstyr mv. Pasienter og pårørende tilbys samtale, og deres innspill er ofte verdifulle bidrag i opplysning av saken. Deretter analyseres saken med tanke på å identifisere årsakssammenhenger og bakenforliggende risiko for at tilsvarende hendelser kan skje igjen. Statens helsetilsyns erfaringer er at grundige undersøkelser og analyser av disse sakene er nødvendig for å få et korrekt bilde av hendelsen og sammenhengen mellom hendelsen og virksomhetens risikostyring. Dette danner grunnlaget for vurderingene av ansvaret til virksomhetens ledelse og involvert helsepersonell og om kravene i helselovgivningen er overholdt. I rapportene etter stedlig tilsyn vil sentrale spørsmål være om pasienten fikk forsvarlig helsehjelp, om virksomheten var forsvarlig organisert, om virksomheten har identifisert og satt i verk risikoreduserende tiltak og om pasienter og pårørende er ivaretatt og informert i tråd med myndighetskravene.

I 2015 ble 55 prosent av varslene avsluttet etter at innledende undersøkelser var foretatt (kategori 1). I 34 prosent av varslene ble varselet fulgt opp av fylkesmannen (kategori 2). Det ble i 7 prosent av varslene anmodet om redegjørelse fra helseforetaket (kategori 3). I tre prosent av alle varslene ble det foretatt stedlig tilsyn, det vil si i 13 saker (kategori 4). I tillegg ble det gjennomført to stedlige tilsyn på bakgrunn av tilsynssaker.

Halvparten av varslene var i 2015 fra enheter i somatisk spesialisthelsetjeneste og halvparten av varslene fra enheter i psykisk helsevern/tverrfaglig spesialisert behandling av ruslidelser (TSB).

67 prosent av varslene i 2015 gjaldt dødsfall, mens 19 prosent av varslene gjaldt betydelig skade og 10 prosent gjaldt forhold som kunne ha ført til betydelig skade.

Etter stedlig undersøkelse er målet at endelig rapport skal være avsluttet innen seks måneder fra gjennomføring av den stedlige undersøkelsen. I 2015 ble 13 endelige rapporter etter stedlige undersøkelser ferdige. Bare i én sak var den endelige rapporten ferdig innen seks måneder. I 2015 ble det avsluttet seks saker som var eldre enn ett år. I 2014 ble det gjennomført 20 stedlige tilsyn. Etterarbeidet med disse sakene, utskiftninger av saksbehandlere, store ressurskrevende saker og en økning i antall varsler har tatt mye ressurser og ført til lang saksbehandlingstid. Det er imidlertid satt i gang tiltak for å bedre saksbehandlingsflyten og gi kortere saksbehandlingstid. I 2016 ble 14 endelige rapporter etter stedlig undersøkelse ferdigstilt.

Statens helsetilsyn har publisert en rekke tilsynsrapporter i anonymisert versjon på sine nettsider. Det gis årlig ut oppsummeringsrapporter om erfaringer fra undersøkelsesenhetens arbeid.

15.3.3.2 Mulige endringer etter innføring av en undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten

I lovproposisjonen om Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten skriver HOD om forholdet mellom undersøkelsesenheten i Statens helsetilsyn og den fremtidige undersøkelseskommisjonen.472 En del av oppgavene som undersøkelsesenheten i Statens helsetilsyn ivaretar, vil sammenfalle med undersøkelseskommisjonens oppgaver. Departementet skriver:

Etter departementets vurdering bør Statens helsetilsyn ha en stor grad av frihet til å vurdere hvordan de skal organisere sitt tilsynsarbeid for å ivareta sine oppgaver på en mest mulig hensiktsmessig måte. Departementet mener at det etter etableringen av undersøkelseskommisjonen ikke vil være det samme behovet for å pålegge Statens helsetilsyn å ha en permanent undersøkelsesenhet. Departementet mener derfor at dette pålegget bør trekkes tilbake ved etableringen av en undersøkelseskommisjon.

Statens helsetilsyn vil fortsatt måtte følge opp varsler om alvorlige hendelser og kunne foreta stedlig tilsyn der det er nødvendig for å få saken tilstrekkelig opplyst. Statens helsetilsyn vil imidlertid stå fritt til å vurdere om disse pliktene best ivaretas ved en organisering med en egen enhet eller om de ønsker å organisere virksomheten på en annen måte. Velger Statens helsetilsyn å videreføre dagens organisering, er det behov for å gi enheten et annet navn slik at det blir lettere å skille mellom denne enheten og undersøkelseskommisjonen.

Departementet vil understreke at uansett hvordan Statens helsetilsyn organiserer sitt arbeid, bør erfaringer som Statens helsetilsyn har fått fra undersøkelsesenhetens arbeid og metodikk, blant annet ved involveringen av pasienter og pårørende i undersøkelsesarbeidet, brukes i det videre tilsynsarbeidet.

15.3.4 Statens havarikommisjon for transport

15.3.4.1 Innledning

I NOU 2015: 11 Med åpne kort – Forebygging og oppfølging av alvorlige hendelser i helse- og omsorgstjenestene har Arianson-utvalget i sitt utkast til regelverk i stor grad bygget på regelverk som gjelder for Statens havarikommisjon for transport. Kjennskap til hvordan Statens havarikommisjon for transport er juridisk og organisatorisk bygget opp, er derfor viktig som bakgrunn for forslaget. Arianson-utvalget foreslo et utkast til en lov og en forskrift. Utvalget viste til at det i utkast til nytt regelverk om undersøkelser av ulykker og hendelser i Forsvaret er lagt opp til en mer omfattende lov i stedet for en kortere lov med utfyllende forskrifter. HOD har i sin lovproposisjon valgt å foreslå en mer omfattende lov. Når det gjelder innholdet i reguleringen, er lovforslaget i all hovedsak bygget på utvalgets forslag, men med enkelte språklige endringer.

15.3.4.2 Dagens ordning

Statens havarikommisjon for transport er en fast uavhengig undersøkelseskommisjon for transportulykker. Virksomheten omfattet lenge bare luftfart, men har i løpet av de siste 15 årene blitt utvidet til også å omfatte jernbane, veitrafikk og sjøfart.

Frem til slutten av 1980-årene ble luftfartsulykker undersøkt av ad hoc-kommisjoner. Denne virksomheten ble administrert av Forsvarsdepartementet. Det ble etablert en fast havarikommisjon for luftfartsulykker fra 1. januar 1989 som ble lagt til Samferdselsdepartementet (SD). Kommisjonen ble en egen etat under samme departement fra 1. juli 1999. Virksomheten innen luftfart reguleres i stor grad av internasjonale avtaler og regelverk. Kommisjonen skal undersøke luftfartsulykker og alvorlige luftfartshendelser. Andre luftfartshendelser skal undersøkes i den grad dette antas å kunne gi ny kunnskap som kan brukes til å forebygge luftfartsulykker.

I 2002 ble havarikommisjonens oppgaver utvidet til å gjelde jernbane, noe som også omfatter sporvei, tunnelbane og lignende. Jernbaneulykker og alvorlige jernbanehendelser skal undersøkes. I 2005 ble kommisjonens mandat utvidet til også å omfatte veitrafikk. I første rekke undersøkes alvorlige ulykker med tunge kjøretøy eller busser, ulykker som skjer i tunnel eller involverer farlig gods, men også andre ulykker kan undersøkes. Statens havarikommisjon for transport avgjør selv hvilke veitrafikkulykker som skal undersøkes. I 2008 ble sjøfart innlemmet i havarikommisjonens ansvarsområde, og dette erstattet tidligere ordninger med sjøforklaringer og Den faste undersøkelseskommisjonen for visse ulykker innen fiskeflåten. Det skal foretas undersøkelse av alle svært alvorlige sjøulykker med norske skip og utenlandske skip i norske farvann. Havarikommisjonen kan også undersøke andre ulykker, herunder ulykker med fritidsfartøy, dersom klarlegging av årsaksforholdene kan bidra til økt sikkerhet til sjøs. Oppgavene og myndigheten til havarikommisjonen og andre instansers varslingsplikt til kommisjonen mv. er regulert i regelverk som gjelder for de ulike transportformene. Det er også gitt en instruks for havarikommisjonen hvor formålet er angitt slik:

Statens havarikommisjon for transport skal undersøke ulykker og alvorlige hendelser innenfor luftfarts-, jernbane-, veg- og sjøfartssektoren. Formålet med undersøkelsene er å utrede forhold som antas å ha betydning for forebygging av transportulykker. Statens havarikommisjon for transport skal ikke ta stilling til sivilrettslig eller strafferettslig skyld og ansvar. Statens havarikommisjon for transport avgjør selv omfanget av de undersøkelser som skal foretas, herunder vurdere undersøkelsens forventede sikkerhetsmessige verdi med hensyn til nødvendige ressurser.

Undersøkelsene har som formål å klarlegge hendelsesforløp og årsaksforhold, samt utrede forhold av betydning for å forebygge ulykker og hendelser for å forbedre sikkerheten. Statens havarikommisjon for transport er et eget forvaltningsorgan under SD som i faglig sammenheng er uavhengig. Havarikommisjonen rapporterer til SD.

Havarikommisjonen hadde 47 ansatte i 2015. Kommisjonen ledes av en direktør og er organisert i seks avdelinger: fagstab (fire medarbeidere), administrasjon (ti medarbeidere), luftfartsavdelingen (en avdelingsdirektør, syv havariinspektører), jernbaneavdelingen (en avdelingsdirektør, fem havariinspektører), veitrafikkavdelingen (en avdelingsdirektør, seks havariinspektører) og sjøfartsavdelingen (en avdelingsdirektør, ti havariinspektører).

I 2015 utga Statens havarikommisjon for transport 37 rapporter med til sammen 35 sikkerhetstilrådinger. Ved utgangen av 2015 hadde Statens havarikommisjon for transport totalt 42 pågående undersøkelser. Tilsvarende tall for 2014 var 35 rapporter med til sammen 34 sikkerhetstilrådinger og om lag 40 pågående undersøkelser. Budsjettet for 2015 var på ca. 66,6 millioner kroner, og forbruket var ca. 64,5 millioner kroner. Utbetalinger til lønn og sosiale utgifter utgjorde ca. 42,3 millioner kroner.

Havarikommisjonens transportavdelinger er bemannet med havariinspektører som har i oppgave å undersøke innmeldte ulykker. Dette er personer med bakgrunn fra de respektive avdelingers trafikkgren og med spesialutdanning innen ulykkesundersøkelse. Avdelingene har representanter med forskjellig fagbakgrunn innen trafikkområdet. For eksempel har luftfartsavdelingen flyger, flygeleder, avioniker og tekniker. Fagstaben bistår med kompetanse på områder som juss, arbeidsmiljø, psykologi og risikostyring.

Arbeidsmetodene til de fire avdelingene er alle utviklet med utgangspunkt i luftfartsavdelingen. Derfor beskrives kun luftfartsavdelingens metoder videre.

Det er lovregulert hvem som har varslingsplikt og hvem som skal varsles ved ulykker og hendelser. Statens havarikommisjon for transport har 24-timers beredskapsvakt. Hver transportavdeling har en vakthavende havariinspektør som mottar telefonisk varsling om at en ulykke eller hendelse har funnet sted. I tillegg mottar Statens havarikommisjon for transport elektronisk melding fra fartøysjef/operatør/politi. Varsel om luftfartsulykker og alvorlige hendelser sendes både til Luftfartstilsynet og til Statens havarikommisjon for transport, mens varsel om andre hendelser (ikke alvorlige) bare sendes til Luftfartstilsynet.

Statens havarikommisjon for transport avgjør, avhengig av sakens natur, om saken skal undersøkes, og om den eventuelt skal overlates til en annen instans, for eksempel Luftfartstilsynet, politiet eller Arbeidstilsynet. Hvis saken skal undersøkes, oppnevner Statens havarikommisjon for transport en havariundersøkelsesleder. Utrykning til havaristedet og oppnevnelse av eksterne ressurspersoner skjer ved behov. Statens havarikommisjon for transport orienterer berørte om at undersøkelse settes i verk. Berørte i denne sammenheng kan være flyselskap, flygere, luftfartstilsynet, forsikringsselskap, flyfabrikk og pårørende. Undersøkelsen omfatter blant annet:

• kartlegging av de faktiske forholdene

• sikkerhetsundersøkelse – den prosessen der kommisjonen ser på regelverket operasjonen flygningen skal operere etter, og om det er avvik i forhold til dette

• vurdering av behov for sikkerhetstilrådinger

Statens havarikommisjon for transport gjennomgår, analyserer og bearbeider innhentede opplysninger, og utarbeider og sender utkast til rapport om ulykke/hendelse til berørte instanser for gjennomsyn. Havarikommisjonen mottar merknader og justerer eventuelt rapporten før den avgis. Rapporten legges ut på internett. Sikkerhetstilrådingene sender Statens havarikommisjon for transport til SD som påser at disse fremmes til rette instanser som tilsyn, relevante organisasjoner, Avinor mv. Statens havarikommisjon for transport mottar brev fra SD to ganger i året vedrørende status for lukking av sikkerhetstilrådingene.

15.3.5 Dagens norske ordning for undersøkelse av plutselig uventet barnedød

15.3.5.1 Innledning

Etter beslutning i Stortinget innførte HOD i 2010 en plikt for barneavdelinger å tilby en frivillig dødsstedsundersøkelse som et helsetilbud til familier som har mistet små barn plutselig og uventet. Ordningen omtales nedenfor.

I 2011 fikk politiet en særskilt etterforskningsplikt ved plutselig uventede barnedød. Dette innebærer at politiet skal innlede etterforsking selv om det ikke er grunn til mistanke om straffbart forhold, der et barn under 18 år dør plutselig og uventet.473 Etterforskningsplikten gjelder ikke dersom det er åpenbart at dødsfallet ikke skyldes en straffbar handling. Alle slike dødsfall skal som hovedregel obduseres rettsmedisinsk.474 Dersom politiet ikke finner noe mistenkelig ved dødsfallet, blir familien til de små barna tilbudt den frivillige dødsstedsundersøkelsen i regi av helsetjenesten.

15.3.5.2 Frivillig dødsstedsundersøkelse der barn under fire år dør plutselig og uventet

Fra 1. november 2010 er det satt i verk en landsomfattende ordning med dødsstedsundersøkelser i regi av helsetjenesten. Folkehelseinstituttet administrerte ordningen frem til 31. desember 2016. Fra 2017 er Oslo universitetssykehus ansvarlig.475

Dødsstedsundersøkelsene er et frivillig helsetilbud som skal tilbys i alle tilfeller der barn under fire år dør plutselig og uventet, og hvor det ikke er mistanke om straffbare forhold. Hensikten med undersøkelsen er å fastslå dødsårsak og å samle kunnskap for å forebygge krybbe- og spedbarnsdød.

Dødsstedsundersøkelsen tilbys familien av barnelegen som har tatt imot det døde barnet ved innkomst til barneklinikk. Dersom foreldrene samtykker, gjennomføres dødsstedundersøkelsen etter at barnet har blitt rettslig obdusert. Rettsmedisineren som undersøkte barnet, utfører dødsstedundersøkelsen sammen med en utreder med politifaglig bakgrunn. Dødsstedsundersøkelsen skal være gjennomført innen 48 timer etter at barnet ble erklært dødt. Dersom det avdekkes mistanke om straffbart forhold etter at dødsstedsundersøkelsen er påbegynt, skal undersøkelsen i regi av helsetjenesten avbrytes. Den videre oppfølgingen skjer da i regi av politiet. Lovavdelingen har i en uttalelse 28. august 2008 uttalt at taushetsplikten etter gjeldende regelverk ikke er til hinder for at helsepersonell som gjennomfører dødsstedsundersøkelse kan gi opplysninger til politiet dersom de får mistanke om at barnets død skyldes mishandling eller forhold i hjemmet.476

Etter at alle prøvesvar er ferdige og obduksjonsrapporten er skrevet, innkalles det til en kasuskonferanse der alle funn blir gjennomgått og drøftet. Deltakere er alle leger som har hatt med dødsfallet å gjøre: intensivmedisinere, barneleger, rettsmedisinere, nevropatologer, radiologer, mikrobiologer og toksikologer. Kasuskonferansen avsluttes med justering av dødsdiagnosen samt forslag/konklusjon om hvorvidt dødsfallet kunne vært forebygget eller unngått.

Ordningen med frivillig dødsstedsundersøkelse evalueres kontinuerlig av psykolog Pål Kristensen ved Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKTVS). Et pilot-prosjekt i Sørøst-Norge har blitt evaluert av psykolog Unni Heltne.477 Heltne konkluderte med at dødsstedsundersøkelsen ga familiene verdifull informasjon på et tidlig stadium, noe som var til hjelp i sorgbearbeidelsen.

Stortinget har i et anmodningsvedtak 8. juni 2015 bedt regjeringen om å vurdere om rettssikkerheten for barn som dør plutselig og uventet, er ivaretatt på en tilstrekkelig måte, eller om det bør vurderes ytterligere tiltak, og utrede muligheten for å innføre obligatorisk dødsstedsundersøkelse ved plutselig og uventet død.478

Kilde: Rognum (red.) 2016, s. 192.

15.3.5.3 Erfaringer med styrket etterforskningsplikt og frivillig dødsstedsundersøkelse

I perioden 1. november 2010 til 31. desember 15 var det i Norge i alt 172 plutselig uventede dødsfall i alderen null til fire år. Det ble i alt utført 67 frivillige dødsstedsundersøkelser. I Troms og Finnmark ble det utført dødsstedsundersøkelse i 75 prosent av de plutselig uventede dødsfallene, mens i Sør-øst Norge skjedde det i 45 prosent av tilfellene. På Vestlandet fant slik undersøkelse sted i 26 prosent av tilfellene, mens det i Midt-Norge ikke ble foretatt en eneste dødsstedsundersøkelse.479

Politiets aktivitet etter endring i straffeprosesslov og påtaleinstruks

Andelen plutselig uventede dødsfall blant barn i alderen 0 til 4 år, med omfattende politietterforskning, økte fra ti prosent i 2011 til 40 prosent i 2014.480 Dette er saker der politiet etterforsker utover innledende undersøkelser, og der frivilling dødsstedsundersøkelse i regi av helsetjenesten dermed ikke foretas. Etter 2014 har andelen vært synkende. Andelen dødsfall med frivillig dødsstedundersøkelse har variert mellom 50 prosent og 27 prosent. I tilfeller der politiet avstår fra etterforskning og familien takker nei til frivillig dødsstedsundersøkelse, blir dødsstedet ikke undersøkt. Dette skjer i noe over ti prosent av tilfellene.481 Det kan være flere grunner til at politiet ikke har utført åstedsundersøkelse. En årsak er manglende hjemmel, det vil si at politiet ikke har skjellig grunn til mistanke, for eksempel fordi man ved obduksjonen ikke har påvist skader. Fravær av skader på et dødt barn utelukker imidlertid ikke at dødsfallet er unaturlig, slik det i regelen er ved unaturlig død hos voksne. Kvelning ved sperre for munn og nese etterlater ikke forandringer som kan ses ved obduksjonen.

Kilde: Bøylestad et al. 2017(to be submitted).

Gjennomsnittlig årlig fordeling av dødsmåter ved plutselig uventet død null til fire år

Av de rundt 35 plutselige uventede dødsfallene hos barn i alderen 0 til 4 år hvert år, utgjør omsorgssvikt, mishandling og drap mellom to og tre dødsfall per år, jf. statistikk fra Rettsmedisinsk avdeling ved Oslo universitetssykehus. 10 dødsfall er helt uforklarlige (SIDS/SUDC), mens det i tre tilfeller er funn som ikke sikkert kan sies å representere en dødsårsak (ubestemt dødsårsak).482 I denne gruppen kan det ligge tilfeller av omsorgssvikt, men usikkerheten har vært for stor til å føre det som dødsmåte i konklusjonen. Det er en utfordring å bli faglig bedre til å stille riktig diagnose i denne svært vanskelige gråsonen, se figur 15.3.

Kilde: Rognum (red.) 2016, s. 191.

Krybbedød (SIDS) er en utelukkelses diagnose som ikke kan benyttes dersom omstendighetene ved dødsfallet ikke er blitt undersøkt ved en dødsstedundersøkelse. Både dødsstedundersøkelsen og den tverrfaglige kasus konferansen som avholdes i hvert tilfelle, er nødvendig for å utelukke sykdom, ulykke, påført skade eller omsorgssvikt. Dødsstedsundersøkelsene avdekker noen tilfeller av omsorgssvikt som ellers ikke hadde blitt oppdaget.483

Dødsstedundersøkelsene har vist seg å være et nødvendig redskap for å avdekke og overvåke riskokofaktorer for krybbedød. Kunnskap om risikofaktorer som mageleie, røyking i barns nærmiljø samt overoppheting, har redusert krybbedød til en tiendepart av hyppigheten på 1980-tallet fra 142 tilfeller i 1989 til mellom ti og 15 de siste ti årene.484 Dødsstedundersøkelser de siste årene tyder på at det er forbundet med økt risiko for krybbedød at de minste spedbarna sover i samme seng som foreldrene.485

Erfaringene med dødsstedsundersøkelsene ved plutselig uventet sped- og småbarnsdød etter innføringen av obligatorisk tilbud om frivillig dødsstedsundersøkelse i 2010 samt innskjerping av politiets etterforskningsplikt i 2011, er oppsummert i en rapport fra Folkehelseinstituttet i 2015.486

15.4 Ordninger i andre land

Det finnes en rekke land som har en ordning med gjennomgang av barnedødsfall, og i enkelte tilfeller også alvorlige saker der barn har blitt utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Med unntak av Sverige har de fleste andre land utvalget har sett på, lokale gjennomganger av barnedødsfall, selv om flere av landene i tillegg har en nasjonal komité eller lignende. I de fleste landene blir familien til barna ikke inkludert i gjennomgangen, selv om dette gjøres i for eksempel England. Ordningene er for det meste lovfestet. I det følgende gjengis disse landenes ordninger kort. Flere detaljer om ordningene er å finne i velferdsforskningsinstituttet NOVAs kunnskapsoppsummering, se digitalt vedlegg nr. 1.487

15.4.1 Sverige

I Sverige har de siden 2007 hatt en ordning med utredning av barnedødsfall som kan sies å være relativt begrenset, siden ordningen innebærer at det kun er dødsfall med en etterfølgende rettsprosess som blir undersøkt. Ifølge Socialstyrelsen, som utfører analysene, er formålet med utredningene å «ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att barn far illa och att vuxna utsätts för våld eller andra över-grepp av närstående samt att skapa förutsättningar för en långsiktig kunskapsuppbyggnad».488

Ordningen er forankret i lov.489 Funnene utgis i en rapport annethvert år. I 2014–2015 ble 35 barnedødsfall gjennomgått hvorav 24 døde på grunn av en straffbar handling begått av noen i barnets familie.490 Rapporten deler inn i tre hovedkategorier for barna som ble drept av noen i familien: barn som ble mishandlet til døde, barn som ble drept av en forelder i psykotisk tilstand, og barn som ble drept av en forelder med psykisk lidelse, men som ikke var psykotisk i gjerningsøyeblikket. Rapporten peker blant annet på verdien av generell forebygging, som at kommunene bør tilby småbarnsfamilier møteplasser som åpen barnehage, at samarbeidet mellom tjenestene må bli bedre for å kunne fange opp barn og foreldre i risiko og at flere aktører enn kun den svenske barneverntjenesten må ta ansvar overfor barn som ikke har det bra.

Ordningen har fått en del kritikk, blant annet for at grunnlaget for analysene er for svakt, ettersom det kun er saker med en etterfølgende straffeprosess som er gjennomgått. I en evaluering i 2014 fra Statskontoret fremheves det at analysene er overfladiske og gir lite kunnskap om årsaken til dødsfallene og om hvilke faktorer på systemnivå som har hatt betydning, og som eventuelt ville kunne forebygges.491 Utredningene har også blitt kritisert for å legge for stor vekt på å hente inn skriftlig materiale, i stedet for å intervjue involverte personer fra tjenestene. Et ytterligere moment i kritikken har omhandlet den mangelfulle måten resultatene har blitt kommunisert til offentligheten på, og at det blir lagt for lite vekt på forslag til forbedringer på systemnivå.

I Sverige arbeides det nå med å finne forslag til ulike løsninger og endringer i ordningen med gjennomgang av barnedødsfall, som skal kunne bidra til at ordningen blir mer effektiv og formålstjenlig.492

15.4.2 Storbritannia (England)

Landene i Storbritannia har opprettet relativt like ordninger, selv om det er noen viktige forskjeller. Ordningen i England er den som har blitt mest studert og analysert, i tillegg til at deler av utvalget har vært på studietur for å lære om denne. Det er derfor Englands ordning som blir beskrevet i dette avsnittet.

I England er det et nasjonalt koordinert og finansiert system som pålegger lokale, tverrfaglige gjennomganger av dødsfall av barn opp til 18 år. Ordningen er lovfestet. De lokale organene kalt «Local Safeguarding Childen Boards» (LSCB) koordinerer arbeidet med gjennomgangene, men setter vanligvis bort selve gjennomgangen til en permanent gruppe profesjonelle i et såkalt «Child Death Overview Panel». Denne gruppen skal ha minst et medlem fra helsesektoren, og gjerne en fra barnehelse. Gruppen henter inn informasjon fra barnets familie og tjenestene som eventuelt kjente til barnet. Det er lovpålagt at familiene til avdøde skal delta i prosessen, selv om dette kan være problematisk. Etter at et dødsfall har blitt gjennomgått, lages det en rapport som anonymiseres og godkjennes av et nasjonal panel. Deretter deles den på et nasjonalt nettsted som er tilgjengelig for alle.

I tillegg til å gjennomgå dødsfall skal de lokale organene undersøke saker der det er mistanke om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. Disse kalles «Serious Case Reviews». Hensikten med disse gjennomgangene er å avdekke om det er noe tjenesteapparatet eller samfunnet kan lære for å unngå at slike hendelser forekommer. Denne ordningen er regulert i en egen lov for de lokale organene, og kriteriene for når og hvordan slike saker skal gjennomgås, blir beskrevet i myndighetenes guide til tverrfaglig samarbeid «Working together to safeguard children». Det blir satt ned en gruppe profesjonelle som skal gjennomgå saken, og gjennomgangen ender ofte med en rekke anbefalinger til hvordan lokale myndigheter og enkelttjenester kan gjøre endringer for å unngå slike saker, men de er kun forslag, ikke noe som tjenestene må følge.493 Også disse gjennomgangene anonymiseres og publiseres både på det lokale organets egen nettside og på en nasjonal nettside, slik at rapportene blir tilgjengelige for alle.494

Det har blitt gjort en rekke studier og evalueringer av ordningene for gjennomganger av dødsfall og av alvorlige saker med vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. Forskere og andre har vært kritiske til at anbefalingene som kommer ut av gjennomgangen, er for overfladiske og ikke gir nok råd om hva tjenestene konkret kan endre på. Studier av anbefalingene har også avdekket at det er de samme anbefalingene som går igjen i de fleste av rapportene, blant annet når det gjelder påpekninger om utfordringer for tverrfaglig og tverretatlig samarbeid, og at dette kan tyde på at det er lite læring fra sakene på et nasjonalt nivå.495 Andre har påpekt at systemet er for komplisert, byråkratisk og lite effektivt, og at det kan tyde på at kriteriene for sakene som blir valgt kan virke tilfeldig.496 Det har også blitt bemerket at det har vært et problem at gjennomgangene har lagt for stor vekt på å finne en syndebukk i sakene, i stedet for å se på hva tjenestene samlet sett kunne ha gjort annerledes. Dette knyttes ofte til at England har hatt flere høyprofilsaker der media har vært involvert i jakten på en syndebukk.497

I 2016, etter flere større evalueringer og mye kritikk av ordningene, bestemte myndighetene seg for å gjøre en rekke endringer i måten gjennomganger av barnedødsfall og alvorlige saker med vold og seksuelle overgrep gjennomføres på.498 De har i 2017 foreslått en ny lov, som blant annet vil endre på måten de lokale organene skal sikre samarbeid med relevante tjenester på, samt at organene vil få større geografiske ansvarsområder for å sikre at de får nok saker hvert år. Loven vil også innebære opprettelsen av et nasjonalt organ som skal gå gjennom de mest alvorlige enkeltsakene.499 Myndighetene skal lage mer detaljerte kriterier for hvilke saker som velges, og for hvordan anbefalingene skal utformes.

15.4.3 USA og Canada

USA er det landet med lengst historie på det som der kalles «child death review teams», eller «child fatality review teams». Nesten alle delstatene har en slik form for ordning. Det er ikke et nasjonalt koordinert system, men det finnes et nasjonalt ressurssenter for de lokale gruppene. Delstatene har ulike lover som regulerer ordningen, men det legges ofte vekt på at gruppene skal være tverretatlige og tverrfaglige. Tidligere var disse gruppene administrativt underlagt barnevern eller rettsinstanser, mens de i dag ofte er lokalisert i offentlige organer for helse. Ordningen kan sies å ha en folkehelsetilnærming til barnedødsfallsutredninger.500

Canada har ikke et nasjonalt system for gjennomgang av barnedødsfall. Noen delstater går kun gjennom dødsfall hos barn som er kjent av barnevern eller sosialtjeneste, mens det i andre delstater finnes et mer omfattende system som gjelder alle barnedødsfall. Hvor ordningen er forankret, har betydning for hvilken retning gjennomgangen går – at man enten vektlegger folkehelseperspektivet eller det strafferettslige.501

15.4.4 New Zealand og Australia

New Zealand var det første landet i verden som opprettet en egen komité for gjennomgang av barne- og ungdomsdødsfall. Fra 2001 har denne komiteen samlet inn og analysert data for dødsfall hos barn fra 28 dager til unge voksne på 24 år.502 Denne modellen ligner på de lokale gjennomgangene som gjøres i USA, men i motsetning til den amerikanske ordningen har sentrale myndigheter spilt en viktig rolle i å utvikle, sette i verk og finansiere ordningen i New Zealand. I tillegg til lokale komiteer finnes det også en nasjonal komité som vurderer de lokale gjennomgangene og kommer med nasjonale anbefalinger. I New Zealand har de i tillegg et avansert system for datainnsamling i forbindelse med dødsfallsgjennomgangene, som skal sikre at data registreres på samme måte i hele landet. Dette betyr at det finnes en samlet database for alle dødsfall blant barn og unge opp til 24 år fra 2002 til i dag.

I motsetning til New Zealand har ikke Australia et nasjonalt koordinert system for datainnsamling eller gjennomgang av barnedødsfall. Seks av åtte delstater har en slik ordning i dag, men det er store forskjeller mellom organisering på tvers av delstatene. Blant annet er ordningene forankret ulikt på myndighetsnivå, og dette har betydning for graden av uavhengighet. Videre har organet som står for gjennomgangen, mandat til å overvåke anbefalingene de kommer med, men kun i noen av delstatene. Det er heller ikke alle barnedødsfall som blir gjennomgått. Enkelte delstater legger i hovedsak vekt på tjenester og systemer rundt barneverntjenesten, mens andre delstater ser nærmere på alle barn som kan ha dødd som konsekvens av omsorgssvikt eller overgrep, barn på institusjon eller i fosterhjem eller i fengsel eller varetekt. De fleste australske ordningene innebærer at familier ikke involveres.503 Det har blitt rettet en del kritikk mot dette, blant annet fordi gruppene som gjennomgår sakene, ikke kan formidle all informasjon de har om saken til familien, og heller ikke frigi rapportene de skriver.504

15.5 Hva vet man om effekten av dødsstedsundersøkelser og gjennomgang av barnedødsfall?

Data fra mange land viser at dødsstedundersøkelser har vært et viktig redskap for avdekking og overvåking av risikofaktorer for plutselig uventet barnedød. Et pilotforsøk fra Sørøst-Norge viser at alvorlig omsorgssvikt kan være vanskelig å oppdage uten at det gjennomføres en grundig undersøkelse av omstendighetene inkludert en dødsstedsundersøkelse.505

Erfaringene etter innføring av frivillig dødsstedsundersøkelsene ved plutselig uventet sped- og småbarnsdød i 2010 samt innskjerping av politiets etterforskningsplikt i 2011, er oppsummert i en rapport fra Folkehelseinstituttet i 2015.506Rapporten konkluderer med at systematisk undersøkelse av dødsstedet og rekonstruksjoner av hendelsesforløp er avgjørende for å fastslå dødsårsaken ved krybbedød, ulykker, omsorgssvikt og mishandling.507

Evaluering av det frivillige tilbudet om dødsstedsundersøkelse viser at de er til hjelp i sorgbearbeidelsen til de rammede familiene.508

En analyse av effekten på avdekking av straffbare forhold og avdekking av risikofaktorer for plutselig barnedød i Norge er planlagt som et doktorgradsprosjekt. Man venter på nødvendig godkjennelse for å starte forskningsarbeidet.

Det er ulike meninger om hva de eksisterende ordningene med gjennomgang av barnedødsfall i andre land, bidrar til i form av forebygging og forhindring. En analyse av ordningene i USA peker på at gjennomganger av barnedødsfall kan føre til bedre tverrfaglig arbeid, mer presis identifisering av mistenkelige dødsfall og gi dypere forståelse av årsaker til barnedødsfall. Det har også en stor verdi å ha en ordning for systematisk innsamling av data om barnedødsfall.

Det har også blitt rettet en del kritikk mot andre lands ordninger om gjennomgang av barnedødsfall. Særlig i Storbritannia er det ulike holdninger til verdien av gjennomgangene. Det går blant annet på hva formålet med ordningen skal være.

Kritikken går på at de samme temaene og anbefalingene blir gjentatt i mange rapporter, at anbefalingene ikke kan følges opp og at de ikke fører til noe endring i stor grad, og at familiene ikke blir involvert i gjennomgangene. En sentral person i forskningen på dette i England peker imidlertid på at enkelte lærdommer er så viktige at de stadig må gjentas, og at det viktigste er at anbefalingene er godt formulert.509 En annen har konkludert med at ordningen med Serious Case Reviews burde videreføres, men at de burde gjennomføres med en mer systemtilnærming.510

Samme modell og struktur for gjennomgangen vil ikke nødvendigvis fungere overalt, og lokale tilpasninger er derfor nødvendig. En forsker som har gjennomgått seks lands ordninger med «child death reviews» har fremhevet noen viktige elementer som er nødvendige for at gjennomgangene skal kunne brukes til forebyggende arbeid. Det bør være standarder for innsamling av data på nasjonalt eller delstatsnivå. Det bør legges til rette for å gjennomgå både enkeltsaker, se saker i sammenheng og gjøre tematiske gjennomganger. Videre bør familier kunne bidra med nøkkelinformasjon, men dette må håndteres med varsomhet og det må tas hensyn til kulturelle forskjeller.511

Andre har pekt på viktigheten av at gjennomgangene har et systemfokus, og at anbefalingene blir nyttige kun hvis de er begrensede, fokuserte og fører til spesifikk handling. Den viktigste verdien av gjennomganger av barnedødsfall og alvorlige saker med vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn kan være at kunnskapen disse avdekker kan bidra til å forbedre systemene generelt.

15.6 Utvalgets vurdering

Utvalget flertall, utvalgsleder Olsen, nestleder Nordanger, medlemmene Braut, Heltne, Luther, Myhre, Rognum og Myrvold Wikstrøm, mener at det bør opprettes en fast undersøkelsesordning for gjennomgang av alvorlige saker der barn dør eller har vært utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Ordningen bør være underlagt Barne- og likestillingsdepartementet. Et slikt organ skal utføre sine oppgaver uavhengig og selvstendig, og ikke kunne instrueres i faglige spørsmål. Ordningen bør følge- og effektevalueres.

Organets oppgave skal være å undersøke drap og alvorlige saker der barn er drept eller har vært utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt med henblikk på å øke barns rettssikkerhet og sikre at erfaringene fra sakene samles og analyseres. Hensikten med undersøkelsene er å utrede hendelsesforløp, årsaksfaktorer og årsakssammenhenger for å bidra til læring og forebygging av slike alvorlige hendelser.

Organet skal ikke ta stilling til sivilrettslig eller strafferettslig skyld og ansvar. Det skal heller ikke vurdere administrative reaksjoner overfor tjenestepersoner eller virksomheter.

Utvalgets flertall går inn for at organet selv, slik som foreslått i lovproposisjonen for den nye undersøkelseskommisjonen for helse- og omsorgstjenesten, skal avgjøre hvilke alvorlige hendelser eller alvorlige forhold som skal undersøkes. Den skal selv avgjøre tidspunktet for og omfanget av undersøkelsen, samt hvordan den skal gjennomføres.

Utvalgets flertall mener samfunnet har et ansvar for å gå gjennom og søke å forstå hva som gikk galt i alvorlige saker der barn drepes, utsettes for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Slik kan man avdekke hva som skjedde, hvordan det kunne skje og hvordan man kan forebygge fremtidige tilfeller. Det vil øke barnas rettssikkerhet og gi dem bedre vern. Utvalgets flertall mener dette er noe man skylder de utsatte barna. Utvalgets flertall mener at de ordningene som eksisterer i dag, ikke i tilstrekkelig grad ivaretar dette ansvaret. Spesielt saker der barn blir drept og en forelder deretter dreper seg selv, blir lite opplyst. Politiets etterforskning begrenser seg i stor grad til å avdekke hvem som er gjerningspersonen. Disse sakene blir heller ikke i etterkant belyst gjennom domstolsbehandling av straffesaken mot gjerningspersonen. Bakenforliggende årsaker til hendelsen og mulige tiltak som kunne vært gjort for å forebygge hendelsen, klarlegges i liten grad i disse sakene. Det samme kan man også se i andre saker om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Prosessen rundt straffeforfølgning har først og fremst som formål å avklare straffespørsmål, ikke bakenforliggende faktorer som kan ha medvirket til hendelsesforløpet. Tilsynsmyndighetenes gjennomgang begrenser seg i stor grad til å se på avvik og lovbrudd i tjenestene. Systemsvikt og bakenforliggende årsaksforhold belyses i liten grad gjennom disse prosessene.

Utvalgets flertall mener et nytt undersøkelsesorgan i større grad enn eksisterende instanser vil kunne bidra til læring, til å få frem gode forebyggende tiltak og til endring av praksis. Utvalgets flertall mener også at det er viktig at organet vil kunne se på flere sektorer i sammenheng og ha et tverrfaglig og helhetlig perspektiv.

Undersøkelsesorganet kan vurdere årsaksforhold som knytter seg til lovgivning og overordnede myndigheters vedtak om organisering og ressursdisponering. Det kan vurdere årsaksforhold som har bakgrunn i hvordan direktorater og departementer ivaretar sine oppgaver. Det vil også kunne belyse flere faktorer, for eksempel rammebetingelser, beslutningstaking på ulike systemnivå, arbeidsmiljø og sikkerhetskultur. Dersom undersøkelsesorganet legges opp slik at det ikke skal vurdere skyld og ansvarsforhold og dermed heller ikke ilegge sanksjoner, vil det muligens møtes med større åpenhet enn politi og tilsynsmyndigheter. Dette kan føre til at sakene blir bedre belyst. Bedre opplyste saker vil kunne føre til bedre grunnlag for læring.

Undersøkelsesorganet kan også se på tilsynsmyndighetenes rolle. Tilsynsmyndighetene har en viktig rolle i arbeidet med å avdekke og lære av feil i tjenestene, inkludert ved alvorlige hendelser. Utvalget har sett eksempler på saker der det ikke har vært ført tilsyn, og saker der tilsynet som er ført, ikke har avdekket svikt på en god nok måte. Et undersøkelsesorgan kan etter flertallets syn bidra til at også tilsynsmyndighetene blir vurdert og utviklet, slik at tilsynsmyndighetene kan fylle sin rolle på best mulige måte.

Man kan argumentere for at man i stedet for å opprette et nytt organ kan bruke ressursene på å forbedre og utvikle tilsynsmyndighetene til å ivareta sin rolle på en bedre måte. Utvalgets flertall mener imidlertid at dette ikke i tilstrekkelig grad vil føre til nødvendig læring.

Tilsyn begrenser seg i stor grad til å se på avvik og lovbrudd i tjenestene det føres tilsyn med, inkludert en vurdering av om tjenestene er forsvarlige og til barnets beste. Et nytt undersøkelsesorgan kan bruke ulike analysemodeller som ikke benyttes av tilsynsmyndighetene. Organet kan se etter forklaringer og årsakssammenhenger som kan ligge såpass langt fra tjenestenes oppgaver i forbindelse med den alvorlige hendelsen, at forholdet ikke ville vært aktuelt å se på i en tilsynssak. Likevel kan en vurdering av slike forhold gi verdifull kunnskap som kan gi grunnlag for å foreslå forebyggende tiltak. I saksgjennomgangen har utvalget sett eksempler på hvordan generasjonsoverføring har hatt innvirkning som årsaksfaktor. Andre eksempler på slike årsaksfaktorer kan være et uhensiktsmessig regelverk eller en dårlig ressursdisponering. Utvalget har sett at tilsynet som har vært ført i sakene, ofte har vært veldig opptatt av hver enkelt sektor. Selv i saker der det har vært ført tilsyn med flere sektorer, virker tilsynet ikke å ha sett systemene i sammenheng. Undersøkelsesorganet vil kunne se årsakssammenhenger på tvers av ulike organisatoriske grenser i større grad enn tilsynsmyndighetene og virksomhetene selv kan gjøre.

Undersøkelsesorganet bør etter flertallets syn settes sammen av personell med erfaring fra forskjellige etater og forvaltningsnivåer. De bør ha en solid og anerkjent faglig kompetanse på relevante områder, og de bør skoleres i granskingsmetodikk. Organet vil dermed samlet ha en bred og allsidig kompetanse som man neppe vil finne i de enkelte tilsynsmyndighetene. Organet vil dermed ha et godt grunnlag for å finne ut hva som har gått galt i de enkelte sakene, og på et systemisk nivå kunne se hvilke tiltak som bør settes i verk for å forebygge lignende tilfeller. Utvalgets flertall mener det er viktig at organet besitter allsidig fagkompetanse, og at personellet har kompetanse og erfaring fra praksisområder som er aktuelle for organets undersøkelsesarbeid. Dette vil bidra til at analysene og forslagene fra organet får større legitimitet og gjennomslagskraft ute i de relevante tjenestene. Dersom man skal få tjenestene til å gjøre endringer, er det viktig å snakke samme språk. Tjenestene må ha tiltro til at de som har gjort undersøkelsene har den nødvendige fagkunnskapen til å kunne sette seg inn i og forstå utfordringene de ulike tjenestene står overfor. Tjenestenes oppfølging av funnene er betinget av at tjenesteyterne opplever funnene som relevante og vesentlige. Dette forutsetter en sektorspesifikk fagforståelse som tjenestene kan kjenne seg igjen i.

Utvalgets flertall mener at det er viktig at de berørte i saken involveres i undersøkelsesarbeidet, på egnet måte og viser til den kritikken som er reist blant annet i England fordi det er lagt for stor vekt på å hente inn skriftlig materiale i stedet for å intervjue pårørende, impliserte og involverte personer fra tjenestene.

Undersøkelsesorganet vil til dels ha overlappende oppgaver med tilsynsmyndigheter og politi. Det er viktig at ansvarsforholdet mellom disse instansene og undersøkelsesorganet avklares. Det samme gjelder forholdet til dødsstedsundersøkelser ved plutselig uventet barnedød, som er omtalt ovenfor.

Å opprette og drive undersøkelsesorganet vil kreve ressurser. I forslag om lov om Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten har HOD anslått at en kommisjon med 20 fulltidsansatte vil kunne gjennomføre om lag 20 til 25 undersøkelser i året, med et årlig budsjett på 40 millioner kroner. En alvorlig sak som gjelder vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn, vil kunne være betydelig mer ressurskrevende enn en kommisjonsgjennomgang av en alvorlig hendelse i helsesektoren, fordi sakene ofte involverer mange tjenester, og mange personer – både barn, omsorgspersoner og fagfolk fra ulike tjenester.

Den samfunnsøkonomiske kostnaden ved at barn drepes eller utsettes for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt er imidlertid stor. Utvalgets flertall viser til omtalen av dette i kapittel 4.6. Dersom undersøkelsesorganet med sine forslag, kan bidra til å forebygge fremtidige tilfeller, vil man fort spare inn utgiftene ved å ha organet.

Utvalgets flertall har vurdert hvorvidt det forebyggende arbeidet i de eksisterende tjenestene som skal ivareta barn, heller bør styrkes ressursmessig, slik som skole, barneverntjenesten og helsetjenester, eventuelt at den interne oppfølgingen av alvorlige hendelser i de enkelte tjenestene forsterkes. Utvalgets flertall mener imidlertid at en nasjonal ordning vil føre til at samfunnet som helhet lærer av de alvorlige hendelsene, ikke bare de enkelte tjenestene. Et nytt undersøkelsesorgan vil etter flertallets vurdering sørge for at erfaringene og lærdommen fra de alvorlige sakene tilflyter hele tjenesteapparatet, blant annet ved at organet utarbeider en rapport etter at det har undersøkt en alvorlig hendelse, og at denne rapporten blir offentliggjort. I tillegg til å gjøre rede for hendelsesforløpet i saken, bør rapporten inneholde organets vurdering av årsaksforholdene og organets eventuelle tilrådninger om tiltak som bør settes i verk eller vurderes for å forebygge lignende hendelser i fremtiden.

Utvalgets flertall ser at det er en utfordring for samfunnet å anvende den kunnskapen man faktisk allerede har om hva som svikter når barn utsettes for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt, slik at denne kunnskapen fører til endringer. Det er ikke nødvendigvis slik at det er kunnskapsmangel som gjør at vi ikke greier å forebygge nye alvorlige saker. Som nevnt i kapittel 14.4.3 har det for eksempel vært gjennomført flere landsomfattende tilsyn på barnevernområdet. Erfaringene fra disse tilsynene er at mange sviktpunkter går igjen år etter år. Dette er et eksempel på at samfunnet faktisk har kunnskap om hva som svikter, men at vi likevel ikke evner å ta i bruk denne kunnskapen for å skape endring. Tidligere landsomfattende tilsyn ved kommunale barneverntjenester viser for eksempel at det sviktet i ledelse og kontroll av virksomheten. Statens helsetilsyn påpeker at det samme gjentar seg i det landsomfattende tilsynet i 2015 og 2016.512

Dersom en ny undersøkelsesordning skal ha effekt, er det svært viktig at undersøkelsesorganet legges opp slik at det ikke bare blir enda en produsent av kunnskap som ikke kommer til nytte. Kunnskapen må formidles videre på en god og effektiv måte slik at det kan føre til nødvendige endringer i de relevante tjenestene. Foreslåtte tiltak må tas opp til grundig vurdering og settes i verk.

Dersom det opprettes en ny modell for organisering av arbeidet med kunnskaps- og kompetanseutviklingen om vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn, jf. kapittel 7.13, mener utvalgets flertall at det bør vurderes å legge undersøkelsesorganet eller eventuelt organets sekretariat i tilknytning til den nasjonale enheten for den nye organiseringen slik den er skissert i kapittel 7.13. Det bør uansett legges opp til at organets erfaring og kunnskap tilflyter de regionale miljøene/sentrene på en systematisk måte. Nærheten til forskningsarbeidet og kunnskap- og kompetanseutviklingen vil også bidra til at undersøkelsesorganet får lettere tilgang til oppdatert og relevant kunnskap, forskning og relevante fagmiljø. Dette vil styrke kvaliteten i undersøkelsesarbeidet.

Det kan tenkes ulike modeller for organisering av undersøkelsesorganet. Det kan legges opp som en fast ordning med fulltidsansatte fagpersoner og utredere, lignende modellen i forslag om lov om Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten. Utvalgets flertall ser dette som en hensiktsmessig modell. Eventuelt kan det legges opp med et visst antall fagpersoner/eksperter som kommer sammen ved behandlingen av enkeltsaker, og et sekretariat bestående av fulltidsansatte utredere som legger grunnlaget for organets konklusjoner, lignende organiseringen av Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker. Denne modellen vil gi arbeidet i organet et mer teoretisk preg, all den tid fagpersonene/ekspertene da vil måtte forholde seg til utredernes rapporter og redegjørelser, og ikke selv delta direkte i undersøkelsene.

Utvalgets flertall mener undersøkelsesorganet bør opprettes som en seksårig prøveordning, og at det bør evalueres hvordan det virker. Evalueringen bør danne grunnlag for å vurdere om ordningen bør føres videre som en fast ordning etter de seks første årene, og for å vurdere om det eventuelt bør gjøres endringer for å få bedre effekt av undersøkelsesorganets arbeid.

Undersøkelsesorganets mandat, faglige sammensetning, ansvars- og myndighetsområde og arbeidsmåte bør reguleres ved lov og forskrift.

Dissens

Utvalgsmedlem Dinardi har kommet med følgende dissens:

«Jeg er enig i at det er et stort behov for å styrke og forbedre granskningen av saker der barn har vært utsatt for vold, seksuelle overgrep, og omsorgssvikt. Viktigheten av å forstå hva som har gått galt og hva vi trenger å ta lærdom av, er avgjørende for å beskytte barn mot alvorlige krenkelser.

Jeg er usikker på om en permanent undersøkelseskommisjon vil kunne bidra til læring, til å få frem gode forebyggende tiltak og endring av praksis – i større og bedre grad enn eksisterende instanser.

Det sentrale og viktigste er å satse på forsterkning og utbedring av allerede etablerte ordninger. Det bør i stedet utredes muligheten for utvidelse eller omstrukturering av dagens tilsynsordninger.

Samhandling og koordinering mellom de ulike sektorer hos fylkesmannen er en klar og kjent utfordring. Et sentralt argument for forslaget om en permanent kommisjon er at den vil kunne se på flere sektorer i sammenheng, og ha et tverrfaglig perspektiv. Etter min mening vil det være mer hensiktsmessig at vi fokuserer på å utrede hvilke tiltak som kan forbedre svakheter i de allerede eksisterende ordninger.

Utvalget har foreslått at det opprettes en sentral database hos Statens helsetilsyn som inneholder erfaringer fra både planlagt og hendelsesbasert tilsyn. Dette har jeg fullt ut stilt meg bak, da tilsynsmyndigheter vil kunne studere og lære av effekten av tilsynet. Hensynet til læringseffekt er noe som etter mitt syn nettopp taler for at tilsynsmyndigheter vil bli bedre rustet og egnet til å føre tilsyn og undersøkelse – også av de mer alvorlige sakene.»

16 Om strukturelle forhold i barneverntjenesten

16.1 Behov og problemstillinger

Barneverntjenesten er en sentral tjeneste og har mange viktige oppgaver i arbeidet for å forebygge, avdekke og forhindre vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. Utvalget er av den oppfatning at det arbeider mange dyktige og dedikerte personer i dagens barnevern som gjør en stor og viktig innsats. Denne innsatsen har stor betydning for samfunnet og ikke minst for barn og unges liv og fremtid. I tillegg er det mange andre tjenester som gjør en viktig og betydelig innsats for å verne barna i samfunnet.

Utvalget har imidlertid etter sitt oppdrag gått gjennom en rekke alvorlige saker der det har gått galt med barn. Utvalget har identifisert mange forhold som svikter i systemene, ikke minst i barneverntjenesten. Utvalget har også vurdert en rekke bakenforliggende forhold som kan utgjøre viktige årsakssammenhenger for svikt. Det vises til kapittel 6.

I saksgjennomgangen avdekket utvalget flere eksempler på svikt i barneverntjenestens arbeid med barn og familier. Det handlet om at meldinger om vold og omsorgssvikt ikke ble undersøkt i det hele tatt, eller at undersøkelser ble henlagt på mangelfullt grunnlag. Det var eksempler på at barneverntjenesten hadde mottatt bekymringsmeldinger om mulig vold og omsorgssvikt mot barn i en familie i en årrekke, uten at det var blitt gjennomført en samtale med barna. Utvalget så også eksempler på at barneverntjenesten hadde snakket med barnet i en sak der det var mistanke om vold, men at dette var blitt gjort med barnets foreldre til stede eller i nærheten. Saker var også blitt henlagt på grunnlag av at barnevernet ikke fikk tak i foreldrene, at foreldrene motsatte seg hjemmebesøk, eller at foreldrene informerte om at barnet bekymringen gjaldt ikke bodde i Norge lenger. Videre så utvalget mangler i journalføring, mangler ved evaluering av hjelpetiltak og manglende dokumentasjon på barnevernfaglige vurderinger. Fra intervjuer med flere tjenestepersoner i sakene fikk utvalget innspill om at det var utfordrende å samarbeide med barneverntjenesten, og at de savnet å få tilbakemelding om hva som skjedde videre med barnet de hadde meldt bekymring for. Utvalget kunne videre se mange lovbrudd i saksbehandlingen.

Etter utvalgets vurdering er det flere forhold som utgjør bakgrunnen for at det som nevnt ovenfor kan svikte i barneverntjenesten. Det dreier seg blant annet om manglende kunnskap og kompetanse, fravær av strategier og planmessighet i kunnskaps- og kompetansearbeidet, svake mekanismer for samarbeid og samordning på flere nivå, uklare styringsmekanismer, manglende standarder og retningslinjer og svak ledelse eller fravær av ledelse på flere nivå.

I dette kapittelet beskriver utvalget kort noen utviklingstrekk ved dagens barnevern og peker på noen strukturelle forhold og relaterte utfordringer i forholdet mellom stat og kommune på barnevernfeltet. Til slutt kommer utvalget med noen refleksjoner.

16.2 Relevante utviklingstrekk ved dagens barneverntjeneste

Utvalget vil trekke frem fire utviklingstrekk ved dagens barneverntjeneste som har særlig relevans for utvalgets drøftinger i dette kapitlet. Det er den ekspansive barneverntjenesten, overrepresentasjonen av innvandrere blant brukerne i barneverntjenesten, barneverntjenestens økte oppmerksomhet på saker med vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt, samt barneverntjenestens sårbare posisjon i offentligheten.

Barneverntjenestens aktivitetsnivå har økt betraktelig siden lov om barneverntjenester av 1992 ble innført. Dette synes å være en villet politikk der man har ønsket at terskelen skulle bli lavere for å kontakte barneverntjenesten, og dessuten at det skulle skje en vridning mot enda mer bruk av hjelpetiltak fremfor omsorgstiltak/tvangstiltak. Aktivitetsnivået er tilnærmet fordoblet, fra knapt 27 000 barn med tiltak i barneverntjenesten i løpet av 1993 til vel 53 000 barn i løpet av 2012. De fire siste årene har man imidlertid sett en utflating, slik at andelen barn og unge med tiltak i løpet av året har ligget ganske stabilt på rundt 53 000. I løpet av 2015 mottok samtidig barneverntjenesten mer enn 54 000 meldinger.513

Det kan stilles spørsmål om det nå er for mange barn og unge i barneverntjenesten, og om treffsikkerheten er blitt dårligere slik at barneverntjenesten ikke når de som trenger det mest. Blant andre argumenterer Kojan for at man i stadig sterkere grad har fått et velferdsbarnevern.514 Dette innebærer at barneverntjenesten ikke bare skal stå for en beskyttelse av barn og unge, men også skal være en støtte for familier med vanskelige levekår. Dette vil særlig gjelde den forebyggende delen av barneverntjenestens innsats.

I løpet av 2015 hadde hvert fjerde barn med barneverntiltak innvandrerbakgrunn, mens en sjettedel har innvandrerbakgrunn i befolkningen som helhet. Det er imidlertid viktig å ha i mente at overrepresentasjonen gjelder hjelpetiltak og ikke tvangstiltak.

Barnevernsstatistikken inneholder en rekke kategorier som kommunene skal bruke når de rapporterer i KOSTRA hvert år. Grovt sett kan kategoriene deles i tre slik at: årsaken til meldingen er kjennetegn ved foreldrene, årsaken til meldingen er kjennetegn ved omsorgssituasjonen og årsaken til meldingen er kjennetegn ved barna og ungdommene. Kjennetegn ved omsorgssituasjonen dekker igjen seks kategorier som beskriver ulike typer vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt.

Meldinger begrunnet med disse seks kategoriene har utviklet seg fra 22 prosent av totalen i 2003 til 43,8 prosent i 2015. Ser man på årsaker til å starte en undersøkelse, har andelen meldinger i de seks kategoriene utviklet seg fra 22,1 prosent i 2003 til 49,5 prosent i 2015. Sannsynligvis skyldes dette en kombinasjon av økt bevissthet om problematikken, nye kategorier, og ny prioritering for barneverntjenesten, særlig av høykonfliktsaker.

En hensikt ved å senke terskelen for å kontakte barneverntjenesten, var å bedre barneverntjenestens omdømme. Det foreligger også en rekke studier som beskriver at foreldre og ungdommer er fornøyde med hjelpen de har fått, og flere sier at de ikke hadde greid seg uten den hjelpen de fikk fra barneverntjenesten.515 Samtidig har man særlig de siste par årene sett en vedvarende kritikk av norsk barnevern både fra internasjonalt hold, fra media og fra norske grupperinger av foreldre og fagfolk. Omfanget av til dels alvorlige trusler mot barnevernansatte på sosiale medier virker skremmende. Spørsmålet er hva denne kritikken gjør med barneverntjenesten. Saker med alvorlig mishandling og omsorgssvikt skaper sterke, emosjonelle reaksjoner hos alle involverte parter. Dermed kan det tenkes at barneverntjenesten vil være ekstra utsatt for kritikk og eventuelt trusler når akkurat denne problematikken blir mer fremtredende.

16.3 Utvalgets refleksjoner

Det foreligger ingen overordnet diskusjon om hvilket omfang barneverntiltak bør ha i Norge, om dagens nivå er rimelig, eller om oppgavene er rimelige sett i forhold til barneverntjenestens kompetanse eller innretningen, og kvaliteten på tiltakene som tilbys. Man kan uansett reise spørsmål om hvordan balansen mellom beskyttelse og sosial investering (velferdsbarnevern) utspiller seg i ulike typer barnevernssaker. Videre er spørsmålet om en dreining mot forebygging og sosial investering vil hemme barneverntjenesten i sitt oppdrag med å beskytte utsatte barn når tiltak for å bedre forholdene i familien, ikke er tilstrekkelig.

Barn med innvandrerbakgrunn er statistisk sett særlig utsatt for økt risiko for fattigdom.516 De senere årene har andelen barn og unge som vokser opp i familier med vedvarende lav inntekt økt, særlig i familier med innvandrerbakgrunn. Dette kommer i tillegg til problemer familien måtte ha med omsorgsoppgavene, og med traumatiske opplevelser i forbindelse med flukt og migrasjon. Det betyr at innvandrerfamilier i barneverntjenesten ofte trenger omfattende hjelp på mange livsområder, og at disse behovene kommer i tillegg til spørsmål som dukker opp om kulturbetingede former for disiplinering av barn og unge.

På bakgrunn av forholdene som er nevnt ovenfor, vurderer utvalget det som vesentlig at det foretas en grundig gjennomgang av spørsmålet om sammensetningen av barneverntjenestens oppgaveportefølje er formålstjenlig. Det er her spørsmål om hvilke oppgaver som bør utgjøre barneverntjenestens kjernevirksomhet i fremtiden. Det er gode grunner for at kommunene bør satse mer og enda tydeligere på sin forebyggende virksomhet generelt for barn og unge, men spesielt når det gjelder å forebygge vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn. Forebyggingsarbeidet gjelder det enkelte barn og den enkelte familie, men også lokalsamfunnet generelt. Det er imidlertid ikke gitt at denne satsingen skal forvaltes av barneverntjenesten i fremtiden. Utvalget viser i denne sammenhengen til Barnevernlovsutvalgets overveielser i NOU 2016: 16 Ny barnevernslov – Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse.

Så langt har man ikke sett systematisk på forholdet mellom den pågående kritikken av barneverntjenesten og hvilke typer saker som skaper de største reaksjonene. Det er verdt å undersøke nærmere om det er en sammenheng mellom den store økningen i saker om vold og seksuelle overgrep og kritikken som reises. Små kommuner er særlig sårbare for å miste sin tillit hos lokalbefolkningen i denne sammenhengen. Etter utvalgets skjønn er barneverntjenesten en sentral aktør som må ha stor tillit i samfunnet.

Forholdet mellom stat og kommune og barn og unges rettssikkerhet

Forholdet mellom stat og kommune på barnevernfeltet handler i stor grad om arbeidsdelingen innenfor et sektorisert system, med en akse som går fra Barne- og likestillingsdepartementet til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og kommunene.

Håndtering av meldinger og undersøkelser, samt iverksetting av hjelpetiltak, er kommunens ansvar. Det er også kommunene som har ansvar for å fremme vedtak om at et barn eller en ungdom skal plasseres i fosterhjem eller institusjon, mens Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) tilbyr fosterhjem kommunen ikke greier å finne selv, samt institusjonsplasser. Utviklingen i dag synes å gå i retning av økt kommunalt ansvar for barneverntjenestens oppgaver, både når det gjelder oppgaver og finansiering. På den annen side tar mange av fagmiljøene til orde for at staten i større grad bør øremerke ressurstilførselen til den kommunale barneverntjenesten. Det foreligger dessuten et forslag fra Barnevernslovutvalget i NOU 2016: 16 om å gjøre barnevernloven til rettighetslov. I tillegg har Bufdir nå fagdirektoratansvar for barnevernet i sin helhet. Direktoratet har fått ansvar for å utforme retningslinjer og standarder for alle deler av virksomheten, inkludert den kommunale barneverntjenesten. Samtidig er en del tilgrensede funksjoner statlige, som familiesentrene, familievernet, og driften av statlig godkjente og kvalitetssikrede institusjonsplasser.

Det er mange gode grunner for å beholde barneverntjenesten i kommunene. Viktige grunner er blant annet kjennskap til lokale forhold, til barn og unges oppvekstsvilkår og ikke minst behovet for å kunne samarbeide med øvrige kommunale tjenester som står for viktige velferdsoppgaver som barnehage, skole og den primære helsetjenesten. Utvalget er imidlertid svært bekymret for at kvaliteten i tjenestene i barneverntjenesten varierer fra kommune til kommune. Utvalget mener det er uakseptabelt at utsatte barns vern og rettssikkerhet er avhengig av hvilken kommune barnet bor i. Dette er et nasjonalt ansvar.

Utvalget har i sitt arbeid sett at godt arbeid med saker der det forekommer vold og seksuelle overgrep mot barn er komplisert og krever mange ulike typer kompetanse, avhengig av hva slags sak det er snakk om. For å redusere risikoen for at lignende alvorlig saker som utvalget har gjennomgått skal skje, vil det være nødvendig med flere grunnleggende grep. Klare styringslinjer, en mer ensartet praksis med høyere kvalitet, jevnere og større tilgang til ressurser og bedre rettssikkerhet er forhold som bør vurderes i en større gjennomgang av oppgavefordelingen mellom stat og kommune på barnevernfeltet.

Ettersom staten i dag har ansvaret for noen spesialiserte oppgaver innen barnevernfeltet, er det spørsmål om ikke også arbeid med alvorlige saker med vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt mot barn krever så spesialisert innsats at det ville være hensiktsmessig å legge hele eller deler av oppgaven til et statlig tiltak i fremtiden.

Dette er en omfattende og sammensatt problemstilling som krever grundige utredninger og konsekvensanalyser. Utvalget har i dette kapitlet reflektert over noen spørsmål og pekt på noen retninger for videre utvikling. I tråd med mandatet har utvalget valgt en utforskende tilnærming på flere områder uten å være bundet av etablerte forestillinger. Utvalget har dog ikke hatt mulighet til å kunne gå nærmere inn på problemstillinger som reises i dette kapitlet.