4 Politihistorie

4.1 Innledning

Den moderne politirollen befinner seg i skjæringspunktet mellom to ulike måter å utøve makt på, den rettsstatlige og den demokratiske. Det er ikke noe nytt: avveiningen mellom de to maktformene stod sentralt da Eidsvolds-forsamlingen vedtok grunnloven i 1814. Utviklingen av den ekspanderende statsmakt siden den gang har på ingen måte svekket relevansen av de historiske hensyn som begrunnet den konstitusjonelle binding av statsmakten; snarere tvert i mot. Spenningen mellom den demokratiske maktutøvelse og dens konstitusjonelle binding er av historikere og jurister blitt begrepsfestet som en spenning mellom to ulike rettslige paradigmer, styringsjuss kontra rettighetsjuss. Mens styringsjussen betrakter retten som et redskap for den utøvende og den lovgivende makt, er rettighetsjussen opptatt av å sikre borgernes frihet ved hjelp av rettigheter som statsmakten ikke kan gripe inn i uten å ha svært gode grunner for å gjøre det. Begge paradigmer har umiddelbar relevans for politiets maktutøvelse, inkludert dens mest dramatiske uttrykk – bruk av dødelig fysisk makt, særlig i form av skytevåpen.

4.2 En engelsk politimodell og dens norske nedslagsfelt

Et internasjonalt innflytelsesrikt forsøk på institusjonelt å forsone spenningen mellom rettsstatlig og demokratisk maktutøvelse, er etableringen av The Metropolitan Police i London i 1829, etter initiativ fra daværende innenriksminister (og senere statsminister) Robert Peel. Som institusjonell modell fikk The Metropolitan Police stor betydning for oppbyggingen av moderne politiorganisasjoner i en rekke vestlige land, også i Norge. Peel måtte forholde seg til betydelig skepsis fra to kanter: «nedenfra», fra den voksende industriarbeiderklassen, som fryktet at et sentralisert politikorps ville bli brukt som redskap i klassekampen; og «ovenfra», fra aristokrati og borgerskap, som så det nye politiet som en mulig trussel mot egne rettigheter og privilegier. Felles var frykten for et hemmelig statspoliti etter fransk og russisk modell.

Av i alt ni prinsipper var det særlig tre grunnleggende trekk ved den nye organisasjonen som ifølge Peel var egnet til å redusere denne skepsisen. Det moderne politiet skulle være

• ubevæpnet

• tallmessig så underlegen at det ikke kunne oppfattes som en ytre trussel

• synlig

Mangel på bevæpning og tallmessig underlegenhet innebar at politiet, i motsetning til det militære forsvar, var prisgitt befolkningens utvungne aksept (consent) for å kunne utføre sine oppgaver; det er dette som er kjernen i den britiske «policing by consent»-tradisjonen. Aksepten var imidlertid aksept av generelle prinsipper for legitim, polisiær maktutøvelse, ikke nødvendigvis av prinsippenes fortolkning og anvendelse i konkrete konfliktsituasjoner, som ikke sjelden var karakterisert av enkeltpersoners eller gruppers passive eller aktive motstand. Men så lenge det i utgangspunktet var mulig å slutte seg til de moralsk-rettslige standardene for politiets bruk av fysisk makt på grunnlag av normativ overbevisning, og ikke bare underkaste seg dem ut fra frykt, ville det på lang sikt bidra til å befeste politiorganisasjonens status som stabilisator av et genuint kollektivt gode: en konstitusjonelt forankret samfunnsorden.

Men aksept og legitimitet var i høyeste grad betinget av det tredje kjennetegnet, synlighet: at folk flest til enhver tid skulle vite når og i hvilke situasjoner de stod overfor lovens håndhevere. Synligheten kom til uttrykk gjennom uniformen, som bevisst fikk en annen farge (blå; derav bl.a. uttrykket «the thin blue line»)1 og utforming enn militæruniformen. Permanent bevæpnet, paramilitær ordenstjeneste, slik vi har lært den å kjenne senere, representerer altså et avvik fra de historisk-normative grunntrekkene ved Peels modell og krever særskilte moralske og politiske begrunnelser.

Peel var imidlertid ikke bare opptatt av den normative modernisering av politimakten; den instrumentelle modernisering stod like sentralt. Det sentrale stikkord her var spesialisering i form av organisatorisk adskillelse av to sentrale funksjoner: ordenstjeneste gjennom forebyggende patruljering i territorialt avgrensede områder, og etterforskning av allerede begåtte lovbrudd. Hovedvekten, fremholdt Peel, måtte ligge på den forebyggende ordenstjenesten. Både den normative og den instrumentelle modernisering finner vi tydelige avtrykk av i bystyrets avvikling av vekterordningen i Christiania i 1859, til fordel for etablering av et eget korps av uniformerte og normalt ubevæpnede politikonstabler. Den sentrale aktør i denne prosessen var politimesteren, Christian Fredrik Jacob von Munthe af Morgenstierne, som gjennom brevveksling med politimesteren i København var blitt gjort kjent med hovedtrekkene i Peels politifilosofi og sin danske kollegas forsøk på å sette den ut i livet (Ellefsen 2015).

Fem år senere, i 1864, tok Morgenstiernes etterfølger i politimesterembetet, Carl Johan Michelet, initiativ overfor Justisdepartementet for å få nedsatt en kommisjon for «at udarbeide plan til hovedstadspolitiets styrke og organisation». Kommisjonen, med Michelet som ett av fem medlemmer, avgav sin innstilling i august året etter (1865). Kommisjonens konklusjoner, og Justisdepartementets prinsipielle tilslutning til dem i sin odelstingsproposisjon (O. No 10) fra 1866, dreier seg i hovedsak om den instrumentelle dimensjonen ved den nye politimodellen. Men fordi kommisjonens rapport et stykke på vei også artikulerer normative føringer for det reformerte politiets maktanvendelse, kan det være grunn til å se nærmere på den.

4.2.1 Christiania-modellen fra 1866

Selv om det godt kan være slik, fremholdt kommisjonen, at «Politiets Opgave i Hovedsagen overalt maa være den samme – den nemlig, at forebygge Brud paa den bestaaende Retsorden, og, naar saadanne ikke destomindre ere begaaede, da at opspore, anholde og tilveiebringe Beviser mod den Skyldige», så vil det allikevel være feil «at uddrage den Slutning, at Politiorganisationen, naar den skal svare til sit Øiemed, overalt maa være een og den samme» (O. No 10, s. 22). I Peels ånd poengterer således kommisjonen at «Politiet i et Land, der er berøvet sin Frihed….maa organiseres paa en ganske anden Maade og intage en ganske anden Stilling, navnelig lige overfor Befolkningen, end i et Land som vort, hvor Friheden har gjennemtrængt alle Institutioner, og hvor disse som Følge deraf omfattes med Kjærlighed af Folket» (O. No 10, s. 22).

I det norske politiske system bør politiet «som Hovedopgave have at forebygge og paatale almindelige Retsbrud, eller med andre Ord at forsvare Interesser, som for alle rettskafne Mænd ere lige dyrebare, og det vil saaledes (…) kunne gjøre regning paa Understøttelse fra alle gode Borgere». I et fritt land må man derfor «lægge an paa at bibringe Politistyrken Kjærlighed til disse interesser og dermed Følelsen af, at det er Borgernes Rettigheder den har at haandhæve». En korpsånd som henter inspirasjon fra den britiske «policing by consent»-tradisjonen vil ikke minst kunne motvirke «det Slags hemmelige Politi og det dermed forbundne odiøse Spionsystem, som er uadskillelig forbundet med ufrie politiske Tilstande» (O. No 10, s. 22).

Denne eksplisitte tilslutning til Peel-modellens normative dimensjon danner bakteppet for det som er kommisjonens hovedanliggende i utredningen, å reformere Christiania-politiet i samsvar med den nye politifilosofiens mer instrumentelle fokus på organisatoriske og økonomiske sider ved den moderne politiorganisasjonen. Således foreslo kommisjonen å opprette egne organisatoriske enheter for ordens- og etterforskningsfunksjonen. Christiania ble delt inn i fire distrikter med særskilte politistasjoner, bemannet med et ikke ubetydelig antall nye konstabler, som fikk ansvar for døgnkontinuerlig patruljering. Kommisjonens rapport inneholdt også ulike forslag til økonomisk modernisering, først og fremst forslag om at staten burde overta det økonomiske ansvaret for embetsstillingene og «Opdagelsespolitiet», som var datidens term for etterforskningsfunksjonen. Utgiftene til ordenspolitiet, derimot, burde fortsatt i det alt vesentlige dekkes over kommunekassene.

I Stortinget fikk Justisdepartementets proposisjon et noe annet utfall, ettersom Justiskomiteen og Stortinget avviste forslaget om at staten også burde overta utgiftene til «Opdagelsespolitiet». Til tross for at Justisdepartementet allerede i 1836 hadde uttalt at «Politiets Hovedbestemmelse, dels at forebygge Lovens Overtrædelse, dels at opspore Overtræderne, bevirke dem anholdte og dragne til Ansvar og i det hele at opretholde den offentlige Fred og beskytte Sikkerhed paa Person og Eiendom, ubestridigen maatte ansees for et Statsøiemed» – så forble spørsmålet om den økonomiske fordelingen mellom stat og kommune et vedvarende stridstema helt frem til den endelige avklaring med politiloven av 1936. I det hele tatt er både den utøvende og den lovgivende makts opptatthet av politispørsmål i denne perioden først og fremst orientert mot organisatoriske og økonomiske spørsmål, til fortrengsel for de eksplisitt normative refleksjonene som Michelet-kommisjonen innledet sin utredning med i 1865. I så måte er politilovgivningen forskjellig fra den normative modernisering som karakteriserte strafferettssystemet, slik den særlig kom til uttrykk gjennom straffeprosessloven fra 1887 og straffeloven av 1902.

Det betyr imidlertid ikke at de normative spørsmålene knyttet til politiets utøvelse av fysisk makt var fraværende i den øvrige offentlighet. Et interessant eksempel stod på trykk i Morgenbladet 20. mai 1858, syv måneder før bystyret i Christiania vedtok å reformere hovedstadspolitiet etter Peels modell. Oppslaget dreide seg om en «udenforstaaende navngiven Mands skrivtlige Klage over Mishandling af en Person, der var kommen i Kollision med den offentlige Ordens Haandhævere». Det som særlig opprørte klageren, var politibetjent Karstads «Hug og Slag» med «tykke Stok, der med al Kraft rettedes mod Krøblingens afstumpede Been». Redaktøren tvilte sterkt på «at en slig Fremfærd af Politibetjente under nogen Omstændighed lader sig forsvare» og satte sin lit til «at det nu er kommet saavidt, at der i denne Retning vil skee en Forandring». Han etterlot ingen tvil om hva denne forandringen måtte innebære: «Vi skulle foreløpig tillade os at henstille til Politimesteren at fratage alle Betjente deres Stokke og lade dem overalt, hvor de vise sig, optræde uden nogen Stok og uden noget andet synligt Vaaben, og dermed gjøre en Begyndelse til at efterligne det londonske Mønster».

Den moralske kapital som politiet kunne opparbeide seg gjennom en slik reform, ville være betydelig: «…vi ere overbeviste om, at Politiet derved ikke vil tabe i Anseelse og Myndighed, at det tvertimod vil vinde i Værdighed og Agtelse, da Folk snart ved Politiets Opgivelse af den raa fysiske Magts Symbol vil blive gjennemtrængt af Overbeviisningen om, at det søger sin Støtte og sin Kraft i andre ædlere Midler, og Politiet vil derved faa en moralsk Overvægt, der vil sikre det alle retsindige Borgeres Medvirken». Det skal godt gjøres å finne et klarere avtrykk av Robert Peels politimodell i den norske offentligheten enn dette.2

4.2.2 Mellomkrigstiden: klassekonflikt og paramilitær opprustning

Ved overgangen til et nytt århundre manglet politietaten fortsatt en egen, helhetlig politilov, til tross for økende etterspørsel, ikke minst fra etaten selv. På Norsk Politiforbunds første landsmøte i 1906 var en ny politilov den viktigste sak på dagsorden, basert på et lovutkast som den fremsynte og reflekterte politibetjent Sigvard Larsen hadde fremlagt i en bemerkelsesverdig publikasjon fra 1904, Politiet, dets pligter og opgaver – dets forhold til publikum (Halvorsen 2003). I 1912 nedsatte derfor Justisdepartementet en komite som skulle lage et utkast til et nytt rettslig rammeverk for politiet. Innstillingen, som komiteen la frem i 1914, er imidlertid sterkt preget av det samme organisatoriske og instrumentelle perspektivet som dominerte utredningen fra 1865. De politifaglige og moralske standardene for politiets utøvelse av fysisk makt, som tematisk burde utgjøre en sentral del av enhver fullverdig politilov, ble først rettsliggjort 80 år senere, da den nåværende politiloven ble vedtatt i 1995. Utbruddet av første verdenskrig i 1914 førte dessuten til at lovforslaget fra 1914-komiteen ble lagt på is og først fremlagt for, og i store trekk vedtatt av, Stortinget i 1927. Den viktigste innebyrden av politiloven fra 1927 var at den tok ytterlige et skritt mot den statliggjøring av politioppgavene som ble fullført med politiloven fra 1936.

Utredningen fra 1914 inneholder imidlertid et økonomisk tallmateriale som bærer bud om en ny utfordring for politiet – en utfordring som i økende grad skulle utløse offentlig debatt og strid om politiets bevæpning og politietatens sivile preg i årene som fulgte. Politilovkomiteen gir nemlig en oversikt over økonomiske avtaler mellom Justisdepartementet og enkelte kommuner om statlig dekning av utgifter til «politiopsyn i tilfælde av streik»: streikene ved Skotfos og Union og ved Borregaard i 1907, ved salpeterverket på Rjukan og ved Tinfoss jernverk på Notodden i 1912. De tallrike arbeidskonfliktene som fulgte i de to neste ti-årene illustrerte på til dels dramatiske måter politirollens dilemmaer i skjæringsfeltet mellom styringsjuss og rettighetsjuss.

Som Francis Sejersted har poengtert, åpnet 1800-tallets liberale rettsstat, med sin rettighetsorienterte strategi for å binde det eneveldige kongedømme til den konstitusjonelle mast, for en langsiktig «revolusjonerende demokratisk og sosial utvikling» (1993, s. 267). Arbeiderklassens marsj inn på de etablerte politiske og økonomiske arenaene er en instruktiv illustrasjon av Sejersteds observasjon. I perioden frem mot Arbeiderpartiets erobring av regjeringsmakten i 1935 utløste imidlertid denne marsjen en ikke ubetydelig frykt for en anti-demokratisk omstyrting av den liberale samfunnsorden – en frykt som dels fikk næring fra eksterne begivenheter (den kommunistiske maktovertagelse i Russland fra 1917) og dels fra interne forhold i Norge, ikke minst den revolusjonære retorikk som også preget Arbeiderpartiet på 1920-tallet.

Denne frykten utløste krav som på en direkte måte utfordret sentrale trekk ved Peel-modellen og bidro til å vri den i en mer kontinental retning, med etablering av egne, bevæpnete politienheter for paramilitær innsats mot streikende arbeidere. Michelet-kommisjonens advarsel fra 1865 om «det Slags hemmelige Politi og det dermed forbundne odiøse Spionsystem, som er uadskillelig forbundet med ufrie politiske Tilstande», fikk fornyet aktualitet. Kombinasjonen av indre og ytre trusler som beveggrunn for både skjult og åpen bevæpning, overvåking og våpen-teknologisk opprustning av politietaten danner et mønster som kan gjenfinnes både i etterkrigstidens kalde krig og i nåtidens politiske terrorisme.

Den beste historiske beskrivelsen av denne perioden er fortsatt Per Ole Johansens bok om Samfunnets pansrede neve fra 1989. Selv om Statspolitiet som egen organisatorisk enhet først ble formelt etablert i 1932 i kjølvannet av Menstad-konflikten i juni 1931, går enhetens røtter lenger tilbake. «Kravet om bevæpning av politiet var gammelt», skriver Johansen (s. 42), men ble ytterligere forsterket ved rapporter fra Justisdepartementet i 1918 om den mulige effekten av revolusjonære tilløp i utlandet på radikaliseringen av den norske arbeiderbevegelsen. Bevæpningen av politiet på 1920-tallet var allikevel, fremholder han, «ikke almen. Justisdepartementet hadde ikke glemt sine betenkeligheter. Bevæpningen var selektiv» (s. 43–44). Dessuten fantes det, da som nå, motforestillinger innad i etaten selv. Johansen siterer en uttalelse i 1919 fra politimesteren i Bergen, som advarte mot skytevåpen med det Peelske argument at politiet «bør søke at gjøre sig til publikums venner og ikke dets fiender» (s. 42).

At den formelle etableringen av Statspolitiet i 1932 representerte et skritt i retning av et permanent opprørspoliti etter kontinentalt mønster, fremgikk ikke bare av enhetens våpenteknologiske utrustning (langkøller, pistol, maskinpistol, karabin, håndgranater og gassbomber), men også av dens organisasjonsstruktur, ledelsesmønster og den paramilitære måten å opptre på under konflikter. Det var et sentralt poeng å frakoble den fra den lokale forankring som karakteriserte det øvrige, kommunalt organiserte politi. Dermed var ikke enheten lenger prisgitt den form for legitimitet som satte grenser for det ordinære politiets måte å løse konflikter på. Statspolitiet kunne operere på tvers av geografiske grenser, slå hurtig og sjokkartet til, trekke seg tilbake og forflytte seg videre til neste oppdrag, uten å bekymre seg unødig for det tap av moralsk kapital som denne måten å operere på medførte i forhold til en stadig større del av befolkningen.

Arbeiderpartiets konstitusjonelle besinnelse – først ved bruddet med Moskva og Komintern i 1923, deretter ved gjenforeningen av den radikale og den sosialdemokratiske fløy i 1927, og til sist ikke minst ved erobringen av regjeringsmakten i 1935 – fikk avgjørende betydning for den videre utvikling av den paramilitære politistilen i Norge, inntil prosessen ble midlertidig reversert under okkupasjonstiden. Den kontinentale modellen forsvant på ingen måte helt, men ble vesentlig modifisert og bedre integrert i det øvrige politisystemet. Statliggjøringen av politietaten med den nye politiloven i 1936 (som ble iverksatt i 1937) åpnet opp for en omstrukturering også av Statspolitiet, som ble splittet i åtte regionsentraler, underlagt ledelsen i et nytt Utrykningspoliti. En sentral aktør i denne reformprosessen var justisministeren, Trygve Lie, som med sin bakgrunn som tidligere LO-jurist hadde bedre forutsetninger enn de fleste for å verdsette politistilens betydning for statsmaktens legitimitet.

4.2.3 Etterkrigstiden: vekst i politiets instrumentelle makt

Både den instrumentelle og den normative modernisering av politirollen ble gjenopptatt etter 1945, men hovedvekten lå så avgjort på den instrumentelle siden. Således skulle det gå nesten 60 år før den overveiende organisatorisk orienterte politiloven fra 1936 ble avløst av den langt mer eksplisitt verdibaserte politiloven fra 1995. I mellomtiden ekspanderte politietaten i takt med den generelt ekspanderende statsmakt, med prinsippet om et generelt ubevæpnet politi som en mer eller mindre underforstått forutsetning.

Denne forutsetningen ble riktignok til en viss grad utfordret mot slutten av 1960-tallet. I 1969 vedtok Justisdepartementet å opprette en egen utrykningsstyrke for Østlandsregionen. Begrunnelsen var at mindre politikamre manglet tilstrekkelig personell og materiell til å ivareta målsetningen bak nydannelsen, som ifølge rundskriv fra Justisdepartementet var å bistå «..ved ettersøking av personer som er farlige for den offentlige sikkerhet».3 Oslo politikammer, det klart største kammeret, ble pålagt oppgaven, med 24 andre kamre som «klienter». Manglende samtrening og det faktum at tjenestemennene arbeidet skift ved ulike politistasjoner, svekket imidlertid den praktiske relevansen av enheten.

I kjølvannet av økende terror og terrorfrykt i Europa, særlig etter det palestinske angrepet mot den israelske OL-troppen under München-lekene i 1972, tok Justisdepartementet initiativ til å opprette en ny og mer effektiv «anti-terror-styrke» til erstatning for Østlandstroppen. Styrken skulle til enhver tid disponere et utrykningsklart mannskap «(…) for å møte den økende tendens til vold og terror.».4 Den nye enheten var altså, i likhet med Østlandstroppen, ikke bare rettet mot bekjempelse av terror og forsvar av viktige samfunnsinteresser, men skulle også delta i bekjempelsen av ordinær voldskriminalitet. Antiterrorstyrken skulle bli en elitepreget enhet, utrustet og trent for å kunne løse spesielt farlige oppdrag. Polititjenestemenn som tilfredsstilte kravene, ble overført til den nye enheten, som fra 1976 ble kjent som Beredskapstroppen. Beredskapstroppen ble underlagt ordensavdelingen og plassert på samme organisatoriske nivå som politistasjonene. Troppen fikk status som en nasjonal bistandsenhet, som etter lokal anmodning skulle bistå alle politikamre. Tjenestemennene gikk inn i en helkontinuerlig skiftordning og utførte hovedsakelig ordinær ordenstjeneste.

Justisdepartementet foretok i 1974 ytterligere disposisjoner som indikerte en økt bekymring for et mer voldelig samfunn. Oslo politikammer ble for første gang tildelt skarpskyttergevær. Viktigere var allikevel en endring av våpeninstruksen, som innebar at politimesteren, etter samtykke fra departementet, kunne utstyre bilpatruljer med våpen. Våpnene ble lagret i plomberte våpenskrin. Det innebar raskere tilgang til dem når vilkårene for bevæpning var til stede. Spørsmålet om generell bevæpning ble imidlertid ikke tematisert, heller ikke i den offentlige debatt.

Frem til Berlin-murens fall i 1989 var «den kalde krigen» i overveiende grad styrende for hvordan myndighetene vurderte det internasjonale trusselbildet. NATO og vestlige demokratier hadde reelt kun én definert fiende, Sovjetunionen og Warszawapaktlandene. Norges strategiske plassering og en felles grense med Sovjetunionen i nord og en lang kyst var noe av bakgrunnen for at Justisdepartementet i 1985 sirkulerte graderte rundskriv om behovet for en styrket og mer samordnet beredskap mot terror- og sabotasjevirksomhet.

I 1986-budsjettet ble det derfor satt av midler til å bedre politiets beredskap overfor slike trusler. For å styrke politiets faglige kompetanse ble et større antall tjenestepersoner gitt supplerende utdanning. Tjenestepersonene ble organisert i «utrykningsenheter» (UEH) og tildelt personlig bekledning og utstyr, inkludert revolver og maskinpistol (MP5). 37 av landets 54 politikamre etablerte slike UEH-enheter. Totalt fikk 728 tjenestepersoner spesialutdanning.

I tillegg til å være en spesialstyrke var etableringen av UEH også ment som en styrking av det ordinære ordenspolitiet. Utdanningen og vedlikeholdstreningen tjenestepersonene gjennomgikk, og det utstyret de ble tilført, tok sikte på å heve den samlede kompetansen i politiet. Heller ikke på 1980-tallet synes imidlertid spørsmål om generell bevæpning å være på dagsorden, hverken internt i etaten eller i den offentlige debatt.

Få år etter opprettelsen av UEH endret trusselbildet seg radikalt. Oppløsningen av Sovjetunionen høsten 1991, som førte til opprettelse av en rekke nye selvstendige stater i Øst-Europa og i Sentral-Asia, blir gjerne ansett som den endelige slutten på «den kalde krigen». Det endrede trusselbilde fikk etter hvert betydning for organisering, utdanning og trening av norsk ordens- og beredskapspoliti.

En arbeidsgruppe som ble nedsatt av Politidirektoratet i 2003, gikk inn for å videreføre UEH-ordningen. Det var fortsatt behov for mannskaper som var spesielt trent for å ivareta skarpe oppdrag, ettersom terskelen for å benytte våpen og vold mot politiet ifølge Politidirektoratet var blitt lavere. Politihøgskolen ble tildelt oppgaver i tråd med anbefalingene fra arbeidsgruppen. Skytetrening med en- og tohåndsvåpen, arrestasjonsteknikk, bruk av kort kølle og OC-pepperspray, fremrykningsteknikker og situasjonsmestring skulle inngå som del av øvingsrepertoaret.

22. juli-kommisjonens rapport fra 2012 tok ikke opp det generelle spørsmålet om bevæpning av politiet, men inneholdt blant annet anbefalinger om generell styrking av den politioperative beredskapen og kompetansen til å løse skarpe oppdrag.

NOU (2013: 19), Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer, viste til betydningen av politiets sivile profil (s. 25), men uten å kople det sivile preget til bevæpningstematikken. I stedet påpekte den behovet for to typer reformer; en strukturreform, som gjennom reduksjon av antall politidistrikter skulle frigjøre ressurser til kjerneoppgaver; og en kvalitetsreform, som skulle utvikle et kunnskapsbasert politi. Et overordnet siktemål var å sikre en enhetlig polititjeneste over hele landet gjennom standardisering av arbeidsmetoder, teknologiske verktøy og utstyr. Både denne utredningen og rapporten fra 22. juli-kommisjonen var viktige premissleverandører for et omfattende endringsprogram som Justisdepartementet gav Politidirektoratet i oppdrag å utvikle og gjennomføre. Endringsprogrammet inneholdt en rekke konkrete forslag for å styrke politietatens samlede kompetanse til å løse skarpe oppdrag, altså oppdrag som innebærer potensiell bruk av skytevåpen.

4.2.4 Den moderne politirollen: Makt og normativitet

Selv om de omtalte trekkene ved utviklingen i etterkrigstiden i en viss forstand kan tolkes som en videreføring av Statspolitiets kontinentale tradisjon fra 1930-tallet, har de allikevel ikke utløst noen omfattende intern eller offentlig debatt om generell bevæpning eller militarisering av politiet. En viktig grunn til det er at konteksten for etterkrigstidens teknologiske opprustning har vært en annen, selv om den eksplisitt normative moderniseringen lot vente på seg.

Det var først på 1980-tallet at vi fikk en helhetlig gjennomgang og diskusjon av politi- og lensmannsetatens samfunnsrolle. Justisdepartementet uttalte i sin stortingsmelding fra 2005 om Politiets rolle og oppgaver (St.meld. nr. 42) at departementet fortsatt ville legge til grunn de ti prinsippene for politiets virksomhet som Politirolleutvalget knesatte 24 år tidligere i sin utredning om Politiets rolle i samfunnet (NOU 1981: 35), trass i at departementet selv var klar over at samfunnet hadde «i ikke ubetydelig grad endret seg fra det samfunnsbildet som Politirolleutvalgets prinsipper ble utviklet på grunnlag av» (s. 10). Justisdepartementets egen konklusjon var imidlertid den følgende: «Det idemessige grunnlaget som prinsippene samlet uttrykker skal allikevel også i fremtiden være en del av grunnlaget for politi- og lensmannsetaten» (s. 10).

Essensen i Politirolleutvalgets politifilosofi var et bestemt normativt syn på forholdet mellom politi, makt og demokrati: norsk politi skal ha en lokal forankret sivil profil, basert på bred rekruttering til en i hovedsak forebyggende generalistrolle; det skal være desentralisert, men allikevel enhetlig styrt og underlagt effektiv samfunnskontroll. I en internasjonal kontekst var de fleste ingrediensene i dette perspektivet blitt kjent under navnet «community policing», en posisjon som Politirolleutvalget var en tidlig og sofistikert eksponent for her hjemme under betegnelsen «nærpolitiet».

Forut for Politirolleutvalgets utredning var det på 1970-tallet en intens debatt om politiets sentrale ledelse – debatten om politidirektoratet. Denne debatten skjøt for alvor fart med Auli-utvalgets innstilling i 1970. Selv om direktorats-modellen ble utsatt for skarp kritikk fra radikalt politisk hold, lå det an til at forslaget om å opprette et politidirektorat ville få flertall i 1973 da en Odelstingsproposisjon (nr. 60 1972–73) ble lagt frem for Stortinget av regjeringen Bratteli. Slik gikk det ikke; proposisjonen ble ikke realitetsbehandlet, og i stedet ble det i 1976 etablert en ny politiavdeling i Justisdepartementet.

Det foreligger en historisk kontinuitet mellom skepsisen mot direktorats-modellen og skepsisen mot Statspolitiet på 1930-tallet. Et nøkkelbegrep i frykten for både Statspolitiet og direktoratsmodellen var begrepet om politistaten, et fenomen som den tidligere fagforeningstillitsmannen og senere statsminister Trygve Bratteli hadde gjort sine høyst konkrete og brutale erfaringer med som Nacht und Nebel-fange i konsentrasjonsleirene Sachsenhausen og Natzweiler under 2. verdenskrig. En politistat er en stat der politiorganisasjonen fungerer som lydig redskap for den uforutsigbare, autoritære politiske maktutfoldelse. Men da forslaget om politidirektorat ble fremmet på nytt i 1999 (se NOU 1999: 10), var erfaringsgrunnlaget et annet og langt mer sammensatt. Kritikken som, med rette eller urette, ble fremsatt mot det nye Politidirektoratet etter etableringen i 2001 og under gjennomføringen av Politireform 2000, var en kritikk som var basert på stikk motsatte premisser av dem som lå til grunn for avvisningen av direktorats-modellen i 1973. Den nye kritikk var «politivennlig» i den forstand at både publikum og politikere etterlyste mer av det som den politiske elite var langt mer skeptisk overfor på 1960- og 70-tallet: et handlekraftig, tilgjengelig, synlig – men fortsatt ubevæpnet – politi.

Det er særlig ett begrep som spiller en nøkkelrolle for forståelsen av politirollens endrede samfunnsmessige betingelser i etterkrigstiden, nemlig begrepet om individualisering. Som også stortingsmeldingen fra 2005 om politiets rolle og oppgaver la vekt på (i kap. 3), er det snakk om samfunnsmessige prosesser som på en avgjørende måte danner nye rammer for politiets utøvelse av sitt samfunnsoppdrag og dermed også for dets bruk av fysisk makt. Begrepet om individualisering beskriver en dyptgående mentalitetsforandring som har funnet sted under overflaten av de økonomiske og politiske endringsprosessene som karakteriserer etterkrigstiden. Individualisering, sa Makt- og demokratiutredningen, «innebærer at gruppetilhørighet går i oppløsning og stabile kollektiver mister betydning» (NOU 2003: 19, s. 13). Det er særlig en side ved individualiseringen som har stor praktisk betydning for en profesjon som politiet, nemlig en endret forståelse av autoritet og makt.

Politiet har ikke bare makt, det har også, og må ha, autoritet. Autoriteten kommer dels ovenfra, fra rettsregler vedtatt av Stortinget og instrukser fastsatt av Justisdepartementet og Politidirektoratet, men den kommer også nedenfra, fra folk flest, som i praksis viser sin aksept av politiets makt ved for eksempel å tilkalle dem i en nødssituasjon. Men det er allikevel ingen tvil om at autoritetens basis har endret seg vesentlig i etterkrigstiden.

En side ved individualiseringen som Makt- og demokratiutredningen la stor vekt på og som også utløste debatt i fagmiljøene, var det den kalte for rettsliggjøring. Rettsliggjøring innebærer at den politiske makt begrenses langs flere dimensjoner, først og fremst ved at borgere får en rekke moralske rettigheter omgjort til sanksjonerbare rettsregler. Et nærliggende eksempel er menneskerettigheter, som i mangt og mye er rettsliggjort moral i den forstand at statsmakten forplikter seg til å beskytte og produsere udiskutable moralske goder som liv, frihet, helse og utdanning.

For politiet innebærer rettsliggjøring at politifolk i stadig større grad stilles overfor rettighetsbevisste borgere. Stortingsmeldingen fra 2005 om politiets rolle og oppgaver betonte (s. 17) at økt rettighetsbevissthet blant publikum gir seg «utslag i forhold til politiet gjennom skjerpede krav og forventninger til effektivitet, kvalitet og informasjon». Det er en riktig observasjon, men det er mye som tyder på at nettopp de samme grunnleggende prosessene som har frembrakt en ny rettighetskultur, også har bidratt til å gi oss et politi som på mange måter står bedre rustet til å møte denne utfordringen.

Et samfunn som mer og mer preges av differensiering langs dimensjoner som etnisitet og livsstil, vil i større og større grad være prisgitt håndhevelse av den sosiale minimumsmoral som er rettsliggjort, dels i straffe(prosess)lovens kjerneparagrafer, dels i politilovens og politiinstruksens betingelser for bruk av fysisk makt og dels i katalogen over sivile og politiske menneskerettigheter, som ble konstitusjonalisert med den omfattende grunnlovsreformen i 2014. Stortingsmeldingen om politiets rolle og oppgaver var inne på det samme da den poengterte at «Politiet som verdiforvalter og formidler av samfunnets normer og rettferdighetstenkning blir en stadig viktigere og mer krevende side av politirollen» (St.meld. nr. 42, (2004–2005), s. 17).

Selv om den normative modernisering av politietaten lot vente på seg, var den med andre ord omfattende og systematisk da den først kom. Politirolleutvalget var en helt sentral premissleverandør da politiet fikk tre reformerte rettskilder som på en langt mer gjennomarbeidet måte enn tidligere artikulerer de normative betingelsene for politiets bruk av fysisk makt: politiinstruksen fra 1990, politiloven fra 1995 og våpeninstruksen fra 2015. På tross av de grunnleggende endringene som har funnet sted i det norske samfunnet siden midten av 1800-tallet, er det en klar historisk kontinuitet mellom Michelet-kommisjonens tilslutning til Peel-modellen i 1865 og justisministerens redegjørelse for Stortinget i juni 2015 etter at ordningen med midlertidig bevæpning ble introdusert i november 2014: «I mitt arbeid med spørsmålet om midlertidig bevæpning har jeg naturligvis lagt til grunn at norsk politi skal være ubevæpnet (…)» (Stortingsforhandlinger 2015, s. 3568). Den samme forutsetningen ble lagt til grunn da Stortinget i november 2016 vedtok å endre § 29, slik at adgangen til midlertidig bevæpning nå er hjemlet i politiloven (Innst. 81 L, 2016–2017).

Det er innenfor rammen av en slik historisk kontinuitet at spørsmålene om politiets bevæpningsmodeller må finne sin avklaring.