Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2018: 11

Ny fjellov

Til innhaldsliste

Del 1
Innleiing

1 Om statsallmenningslovutvalet

1.1 Mandatet for utvalet

Statsallmenningslovutvalet vart oppnemnt ved kongeleg resolusjon 4. mars 2016. Oppnemningsbrevet lyder slik:

«1. Innledning

Statsallmenningslovverket består av lov 6. juni 1975 nr. 31 om utnytting av rettar og lunnende m.m. i statsallmenningane (fjellova) og lov 19. juni 1992 nr. 60 om skogsdrift m.v. i statsallmenningene (statsallmenningsloven).

Fjelloven av 1975 er nå 40 år gammel. Mye har endret seg i det norske samfunnet siden loven ble vedtatt. Innenfor landbruket har det vært en utvikling i retning av at stadig færre eiendommer drives som selvstendige bruk og at andelen jordbruksareal som drives ved bortleie har økt. I perioden har også antall bruk med husdyrproduksjon gått ned, noe som i sin tur bl.a. har ført til en nedgang i tradisjonell seterdrift og mindre beitebruk i utmark.

Allmenningsretten er, sammen med odelsretten, et av våre eldste rettsinstitutter. De første skrevne rettsregler kom i landskapslovene på 1000- og 1100-tallet (Gulatingsloven og Frostatingsloven). Allmenningsretten ble også lovregulert i Christian den femtes Norske Lov fra 1687, og senere bl.a. i fjelloven av 1920. Allmenningsretten har dermed utviklet seg over svært lang tid. Mange sentrale rettslige prinsipper i allmenningsretten er fastsatt gjennom lovverk og rettspraksis opp gjennom tidene. Gjeldende allmenningslovverk bygger på, og lovfester i stor utstrekning, disse prinsippene.

Revisjonen av allmenningslovgivningen på begynnelsen av 1990-tallet resulterte i bygdeallmenningsloven og statsallmenningsloven. Disse lovene innebar en forenkling i forhold til eldre lovgivning, men fortsatt gjenstår en gjennomgang og forenkling for statsallmenningenes del. Statsallmenningene er underlagt to lover med ulik regulering av rettigheter og bruk. Lovene etablerer også to ulike forvaltningssystemer. Dette gjør regelverket uoversiktlig og vanskelig tilgjengelig. I de senere år har det også vært diskusjoner og uenighet om hvilket innhold allmenningsrettighetene har, og om myndighets- og rollefordelingen mellom de ulike organer i forvaltningen av statsallmenningene.

I mange av statsallmenningene er det en samisk bruk som er viktig for samisk kultur.

De siste tiårene har det vært en utvikling mot økt anerkjennelse av samenes land- og ressursrettigheter. I gjennomgangen av statsallmenningslovverket må forslagene fra Samerettsutvalget i NOU 2007: 13 som gjelder statsallmenningene vurderes innpasset. Ved endringer av reindriftsloven i 2007 ble reindriftens selvstendige rettsgrunnlag på grunnlag av alders tids bruk også lovfestet.

Faggruppen bak rapporten «Forenkling av utmarksforvaltningen» (desember 2014), konstaterte at det er et komplekst forvaltningssystem i statsallmenningene. Faggruppen anbefalte derfor at det blant annet settes i gang et særskilt lovarbeid for å revidere forvaltningen av statsallmenningene.

2. Mandat for utvalget 1

2.1 Overordnede mål og rammer for utredningen

2.1.1

Lovrevisjonen skal i første rekke ta sikte på forenklinger i lovverk og administrasjon av statsallmenningene.

2.1.2

Lovutvalget skal ta sikte på å utarbeide en samlet lov for statsallmenningene.

2.1.3

Utvalget skal ta utgangspunkt i de grunnleggende rettslige forholdene som gjør seg gjeldende i statsallmenningene, der staten er grunneier, og der retten til jordbrukstilknyttet allmenningsbruk ligger til bygder som fra gammel tid har slik rett. Lovforslaget skal samtidig ivareta grunnlaget for samisk kultur, samiske rettigheter og interesser, herunder reindriften, i statsallmenningene. Folkerettens regler om urfolk og minoriteter, herunder urfolks rett til deltakelse i forvaltningen av naturressurser, skal ligge til grunn for utvalgets arbeid.

2.1.4

De sentrale rettigheter og prinsipper i allmenningsretten skal videreføres, herunder prinsippene for tilkjennelse og bortfall av bruksretter, og prinsippet om at rettene skal kunne utøves på en måte som er i samsvar med rasjonell bruk og som er naturlig etter «tida og tilhøva» jf. fjelloven § 2 første ledd og statsallmenningslovens § 2-2 første ledd.

2.1.5

Utvalget skal legge vekt på betydningen av det lokale selvstyret og at lokal kompetanse i fjellbygdene er avgjørende for god lokal forvaltning. Handlingsrommet til det lokale selvstyret bør derfor videreføres, og helst styrkes. Lovutvalget skal også vurdere om det er formålstjenlig å bringe kommunene sterkere inn i forvaltningen av statsallmenningene, samt hvordan lovverket kan bidra til å fremme verdiskaping og effektiv, bærekraftig ressursutnyttelse.

2.2 Utvalgets oppgaver

Utvalget skal i sitt arbeid vurdere punktene som følger her. Utvalget står også fritt til å komme med forslag utover dette som kan bidra til forenkling og modernisering av forvaltningen av statsallmenningene, samt andre forslag som er i tråd med overordnet mål i mandatet.

2.2.1 Samlet lov for statsallmenningene

Utvalget skal vurdere om det er en hensiktsmessig måte å slå fjelloven og statsallmenningsloven sammen på.

2.2.2 Formål for loven

Lovforslaget må formidle tydelig hva som er formålet med virksomheten i allmenningene.

2.2.3 Regulering av jordbrukstilknyttede bruksretter

2.2.3.1 Lovforslaget skal regulere de enkelte bruksretter, mht til vilkår for bruksrett og bortfall av bruksrett.

2.2.3.2 Utvalget skal også vurdere jordbrukets behov i dag, og klarlegge hvilket innhold de jordbrukstilknyttede bruksrettene i statsallmenningene kan sies å ha i dag.

2.2.4 Organisatoriske regler

2.2.4.1 Utvalget skal vurdere og fremme forslag til organisatoriske regler om oppnevning og sammensetning av fortrinnsvis ett styringsorgan for forvaltning av bruksretter, jakt og fiske, til erstatning for fjellstyret og allmenningsstyret.

2.2.4.2 Reglene skal sikre at bruksrettshavere tilknyttet jordbruk og reindrift er nødvendig representert.

2.2.4.3 Det bør vurderes og fremmes forslag til lovbestemmelser om forholdet mellom det lokale styringsorganet og staten som grunneier, representert av Statskog SF.

2.2.4.4. Utvalget skal vurdere regler som etablerer et tydelig skille mellom organets oppgaver og myndighet, og de oppgaver og den myndighet som ligger til staten som grunneier. Dette utgangspunktene er imidlertid ikke til hinder for at utvalget fremmer forslag om en slik fordeling av oppgaver som en finner mest fremtidsrettet og hensiktsmessig, uten at en bryter med de grunnleggende rettsforholdene.

2.2.4.5 Utvalget bes også ta stilling til styrets rettslige status. I den sammenhengen må det vurderes regler som forklarer tydelig hva som er privatrettslige og offentligrettslige oppgaver for allmenningsorganet.

2.2.4.6 Utvalget skal se på lovendringsforslagene fremmet av Samerettsutvalget i NOU 2007: 13, som gjelder fjellova, og vurdere disse innpasset i nytt lovverk for statsallmenningene.

2.2.4.7 Utvalget bes vurdere om det er behov for regler om hvordan kommunesammenslåing eventuelt skal påvirke styreorganiseringen i den sammenslåtte kommunen.

2.2.4.8 Utvalget bes fremme forslag til saksbehandlingsregler, herunder regler om forholdet til forvaltningsloven og offentleglova, eventuelt forslag om egne regler om saksbehandling, innsyn og om involvering av berørte parter og interesser m.v.

2.2.5 Grunndisponering, tomtefeste og salg av grunn

2.2.5.1 Utvalget skal vurdere dagens fordeling av myndighet til å foreta grunndisponeringer og fatte avgjørelser knyttet til grunneierretten, og vurdere hvordan dette bør reguleres i en ny lov.

2.2.5.2 Det skal gis regler om involvering av berørte interesser, herunder bruksrettshavernes, reindriftsutøvernes og berørte samiske interesser, før det tas avgjørelse.

2.2.5.3 Utvalget bes dessuten om å vurdere om grunndisponeringsreglene kan gjøres klarere og mer oversiktlige

2.2.5.4 Utvalget skal også legge til grunn at forbud fortsatt skal være hovedregelen når det gjelder salg av statsallmenningsgrunn, men at visse avgrensede unntak kan lovfestes. Opprettelse av tomtefeste skal også ligge til grunneier. Departementet vil imidlertid be utvalget vurdere om det er grunn til å gjøre endringer når det gjelder retten til innløsning av festetomter i statsallmenning.

2.2.6 Lovregulering av bruk som ikke er basert på allmenningsrett

2.2.6.1 Fjelloven har i dag regler om utenbygdsboendes rett til beite, om tamreindrift utenfor reinbeiteområder fastsatt ved lov, og om tildeling av seter til jordbruker uten beiterett i statsallmenning. Utvalget bes vurdere hvordan slike spørsmål best bør lovreguleres.

2.2.6.2 Videre bes utvalget vurdere om det er behov for å ta inn regler i lovforslaget om forholdet til allmennhetens bruk av statsallmenningene.

2.2.7 Lovreguleringen av jakt-, fangst- og fiske

2.2.7.1 Regelverket om jakt, fangst og fiske skal ivareta en god balanse mellom innenbygdsboendes rettigheter og hensynet til utenbygdsboende.

2.2.7.2 Utvalget skal videre vurdere forenklinger og klargjøringer av regelverket, herunder ta stilling til hvordan begrepet innenbygdboende bør defineres i forbindelse med endringer av kommunegrenser.

2.2.8 Oppsyn

Utvalget bes om å gjennomgå dagens oppsyn i statsallmenningene. Det skal legges vekt på en rolledeling mellom offentligrettslig oppsyn og andre oppgaver, at lokal kunnskap tas i bruk og at overlapp mellom instanser unngås.

2.2.9 Løsning av uenighet og konflikter

2.2.9.1 Utvalget bes vurdere om det i loven bør opprettes fora for samarbeid mellom de ulike lokale organer og interessegrupper.

2.2.9.2 Utvalget bes vurdere om det bør gis nye regler for håndtering av uenighet og konflikter.

2.2.9.3 Videre bes utvalget vurdere om det fortsatt bør være en klageordning etter forvaltningslovens regler og om adgangen til å kreve skjønn bør videreføres. Utvalget skal legge til grunn at adgangen til jordskifte skal være begrenset i tråd med det som i dag følger av statsallmenningslovens § 4-2.

2.2.10 Forholdet til andre lover

Utvalget bes vurdere samspillet med og grenseflatene mot andre lover, samt om det er naturlig å ta inn henvisninger til lover som er sentrale ved forvaltning av statsallmenningene, som plan- og bygningsloven, naturmangfoldloven, jordloven, skogbruksloven og reindriftsloven, eventuelt også andre lover som er sentrale i forhold til forvaltning av statsallmenningene.

2.2.11 Økonomi

2.2.11.1 Lovforslaget skal ha som utgangspunkt at virksomheten i statsallmenningene i størst mulig grad skal være finansiert gjennom inntektene fra allmenningene.

2.2.11.2 Utvalget bes vurdere på hvilken måte det vil være hensiktsmessig å videreføre ordningene med grunneierfond, fjellkasse/allmenningskasse, allmenningsfond m.v.

2.2.11.3 Utvalget bes også om å gjøre en fullstendig gjennomgang av hvilke inntektsmuligheter som finnes i statsallmenningene, og hvordan disse kan benyttes.

2.2.11.4 Utvalget bes videre vurdere om det er naturlig å videreføre en ordning med støtte til en fellesorganisasjon for styrene, tilsvarende ordningen med støtte til Fjellstyresambandet.

2.2.11.5 Utvalget bes videre foreslå regler om kontrollen med økonomiforvaltningen, herunder regler om hvilket organ som bør være kontrollorgan, og om revisjon.

2.2.12 Særlige spørsmål vedrørende statsallmenningsloven

2.2.12.1 Dersom utvalget kommer til at det ikke finnes en hensiktsmessig måte å slå sammen fjelloven og statsallmenningsloven skal utvalget ikke komme med forslag om endringer i statsallmenningsloven, men konsentrere sitt arbeid om fjelloven.

2.2.12.2 Dersom utvalget foreslår at fjelloven og statsallmenningsloven skal slås sammen, forutsettes ordningen med statsallmenning drevet som bygdeallmenning med hensyn til skog og virkesrett videreført som nå.

3. Oppfølging av Samerettsutvalget 2

Samerettsutvalget har i NOU 2007: 13 Den nye sameretten blant annet foreslått en ny styrings- og forvaltningsordning på statsgrunn i det tradisjonelle samiske området sør for Finnmark, samt lovregler om kartlegging og anerkjennelse av eksisterende rettigheter, og om saksbehandling og konsultasjoner. Samerettsutvalgets forslag følges opp av de berørte departementene.

Departementet vil som nevnt i punkt 2.2 be utvalget se nærmere på de lovendringsforslagene fra Samerettsutvalget som gjelder fjelloven og vurdere å innpasse disse forslagene i det nye lovverket for statsallmenningene. Utvalget må legge til rette for at samiske rettighetshavere, herunder bruksrettshavere tilknyttet reindrift, nå gis representasjon i styrende organer i de statsallmenninger som ligger innenfor de samiske reinbeiteområdene.

Utvalget skal avgrense sitt lovforslag til regulering av det som er statsallmenninger i dag og som er underlagt fjelloven og statsallmenningsloven. Eventuelle utvidelser av lovenes geografiske dekningsområde inngår ikke i utvalgets mandat.

En eventuell ny lovgivning for forvaltning av grunneierrettigheter i hele det tradisjonelle samiske området og bruksrettigheter i Nordland og Troms vil bli vurdert i forbindelse med oppfølgingen av Samerettsutvalgets utredning.

4. Administrative og økonomiske konsekvenser av forslagene

Utvalget skal utrede de administrative, økonomiske og andre vesentlige konsekvenser av forslagene. Minst ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk på området.

5. Frist

Utvalget skal avgi utredningen i form av en NOU, innen to år etter at utvalget er oppnevnt.»

1.2 Samansetninga av utvalet

Utvalet har hatt denne samansetninga:

  • Høgsterettsdommar Karl Arne Utgård, Oppegård (utvalsleiar)

  • Førsteamanuensis Katrine Broch Hauge, Oslo

  • Sjølvstendig næringsdrivande Hanne Alstrup Velure, Lesja

  • Dagleg leiar Jan Gleditsch Borgnes, Hol

  • Gardbrukar Ingeborg Østerås, Verdal

  • Leiar Ellinor Marita Jåma, Namsos

  • Fagsjef Siri Parmann, Bærum

  • Leiar Elle Merete Omma, Tromsø

  • Advokat Bjørn Terje Smistad, Namsos

  • Advokat Ole Jacob Helmen, Bærum

  • Gardbrukar Rolv Kristen Øygard, Skjåk

  • Leiar Anne Mari Aamelfot Hjelle, Oslo

Følgande organisasjonar fremja forslag om medlemmar: Norges Fjellstyresamband, Norske Reindriftssamers Landsforbund, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Sametinget, Statskog SF, Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag, KS og Den Norske Turistforening. Statskog SF vart også bede om forslag til ein representant for allmenningsstyra.

Sekretariatet for utvalet har vore Marianne Barstad, Espen Fjeldstad, Malin Fosse, Ola Rygh Tom Saugnes, Silje Trollstøl og Anita Volden (administrative støttetenester). Av desse har Marianne Barstad og Silje Trollstøl arbeidd i heile stillingar, medan dei andre har vore knytte til utvalet på deltid. Ved sluttføringa av arbeidet har utvalsleiaren arbeidd full tid i utvalet i to og ein halv månad.

1.3 Arbeidet i utvalet

Utvalet hadde det første møtet i Oslo 3. mai 2016, og har hatt i alt 13 møte. Utvalet har hatt dei fleste møta i Oslo, men har også hatt møte på Røros, i Lom og i Stjørdal.

På det første møtet i utvalet heldt professor Thor Falkanger eit foredrag om allmenningsrett. Formålet med foredraget var å gi utvalet ei felles, grunnleggande forståing av rettsområdet.

Møtet på Røros gjaldt særleg samiske interesser, der utvalet hadde høve til å drøfte spørsmåla med mellom andre representantar for reindriftsnæringa. Møta i Lom og i Stjørdal vart haldne i tilknyting til synfaringar i nærliggande statsallmenningar. Representantar for lokale fjellstyre og allmenningsstyre var med på synfaringane, og kom fram med synsmåtar på spørsmål som dei såg som viktige. I desse to siste møta deltok også representantar for dei tilsette i fjellstyra.

Under utvalsmøtet på Røros 29–30. november 2016 vart det arrangert eit seminar om samisk reindrift i statsallmenningane. Leiaren for Gåebrien Sijte, Unni Fjellheim, leiaren for Os fjellstyre Arne Grue, og leiaren for Engerdal fjellstyre, Halvor Hansson, gav alle synspunkt på ulike utfordringar knytte til samisk reindrift.

I samband med møtet i Lom i juni 2017 var utvalet på ein tre dagar lang synfaring, der dei møtte fjellstyre, allmenningsrettshavarar, Statskog SF og representantar for kommunar i fleire statsallmenningar i Gudbrandsdalen og Valdres. Også tilsette i fjellstyra var med.

I Øyer statsallmenning var temaa reiseliv og utbygging i statsallmenningar. Representantar for Øyer fjellstyre tok opp spørsmål knytte til det å ha hyttefelt og landbruk side om side. Utvalet fekk også ei orientering om skogsdrifta i allmenningen, som er forvalta etter lov om bygdeallmenningar. Statskog SF orienterte om eigedomsutvikling i statsallmenningane. Utvalet besøkte også seterbrukarar i allmenningen.

I Nord-Gudbrandsdalen besøkte utvalet Finndalen statsallmenning, som ligg i Lom og Vågå kommune, og fekk der ei orientering frå fjellstyret om bruk og vern i statsallmenningar. Lesja fjellstyre orienterte samstundes om verksemda i statsallmenningane der, Dalsida og Lordalen. Utvalet besøkte også Langmorkje statsallmenning, der skogen er forvalta etter bygdeallmenningslova. Under besøket fekk utvalet også orienteringar om skogsdrift, tamreindrift og seterdrift frå allmenningsstyret i Langmorkje, Vågå fjellstyre og Øystre Slidre fjellstyre. Utvalet besøkte deretter Vestre Slidre statsallmenning, der utvalet fekk orienteringar frå fjellstyret, fjelloppsynet og fleire seterbrukarar. Temaet var særleg seterdrift.

I september 2017 var utvalet på synfaring i Verdal og Stjørdal. I Verdal fekk utvalet sjå døme på omfattande grunndisponeringar, og vart orientert om skogbruket i statsallmenningane. Vern i statsallmenning var også eit tema som vart teke opp. I Stjørdal fekk utvalet sjå døme på bruk av statsallmenningane innanfor eit utvida landbruksomgrep.

1.4 Møte og synfaringar for sekretariatet

Sekretariatet og utvalsleiaren besøkte fjellstyra i Gjerdrum og Ullensaker 21. juni 2016. I Gjerdrum og Ullensaker statsallmenningar blir skogen forvalta etter bygdeallmenningslova. Formålet med besøket var å få innsikt i korleis desse statsallmenningane, som ligg i bynære strøk, blir forvalta.

Sekretariatet besøkte Gausdal statsallmenning 29. august 2016 saman med representantar for Statskog SF, og møtte der leiaren for allmenningsstyret. Formålet med møtet var å få ei grunnleggande innføring i korleis virkesretten blir utnytta og forvalta, og korleis Statskog SF utøver rolla som grunneigar i statsallmenningane.

Sekretariatet og utvalsleiaren besøkte 31. august 2016 Løiten bygdeallmenning, og møtte allmenningsstyraren og representantar for styret. Formålet med besøket var å få oversikt over korleis bygdeallmenningane blir forvalta for å få ei forståing av på kva måtar desse dels liknar på og dels skil seg frå statsallmenningane.

Utvalsleiar og sekretariat besøkte 28. november Engerdal fjellstyre, og møtte leiaren for fjellstyret, to fjellstyremedlemmar og den daglege leiaren. Engerdal statsallmenning er ein stor allmenning, med omfattande aktivitet innanfor jakt og fiske, skogbruk og samisk reindrift.

2 Oversikt over utgreiinga

Utgreiinga er delt inn i sju delar.

Del I

Del I omfattar kapittel 1 med mandatet for arbeidet, samansetninga av utvalet og litt om korleis utvalet har arbeida. Denne delen inneheld også oversikt over utgreiinga i kapittel 2, og alminnelege merknader frå utvalet i kapittel 3.

I kapittel 3 drøftar utvalet først mandatet kort. Utvalet foreslår ein formålsparagraf som viser det langsiktige målet for forvaltninga av statsallmenningane, og som skal trekke linjer til den posisjonen statsallmenningane har hatt og framleis skal ha for bruksrettshavarane, for utøvarane av samisk reindrift, for folk i allmenningsbygdene og for allmenta. Det overordna prinsippet er at forvaltninga skal vere berekraftig. Når det gjeld den nærare utforminga av formålsparagrafen, har utvalet delt seg. Forvaltninga av statsallmenningane skal skje innanfor dei rammene som går fram av lova, og særleg ta omsyn til utøving av bruksrettane og retten til samisk reindrift. Utvalet meiner det er tenleg å ha ein samla lov for statsallmenningane. Det er i all hovudsak dei same eigedommane som har rettar etter dei to lovene, og dei regulerer dei same areala. Det vil vere gunstig med ei lov, og med eitt styre der alle interessene i allmenningane er samla.

Utvalet har valt å vidareføre den formuleringa av verkeområde for lova som er brukt i gjeldande fjellov. Lova gjeld for statsallmenningane, men dersom Kongen tek avgjerd om det, kan lova også gjerast gjeldande for andre område som staten eig.

Utvalet meiner at modernisering og forenkling er nødvendig for å sikre legitimiteten til forvaltninga av statsallmenningane framover. Vidare meiner utvalet det er viktig at bruksrettane framleis blir forvalta på lokalt nivå, for å sikre nærleiken til dei som nyttar ressursane. Utvalet har lagt vekt på å vidareføre den lokalpolitiske tilknytinga gjennom den rolla kommunen har med oppnemning av fjellstyret. Statsallmenningane må forvaltast berekraftig, slik at framtidige generasjonar kan nytte ressursane. Utvalet meiner det er eit grunnleggande prinsipp for all forvaltning av statsallmenningane at dei fornybare ressursane i allmenningane i størst mogleg grad og på berekraftig vis skal brukast. Dette omfattar både ressursar som kan nyttast til jordbruksdrift, skogen og jakt- og fiskeressursane.

Elles drøftar utvalet i dette kapittelet kort viktige spørsmål som blir gjort nærare greie for i andre kapittel.

Del II

Del II gir ei oversikt over allmenningsretten generelt, og over tilhøva i og bruken av statsallmenningane.

I kapittel 4 gir utvalet ei framstilling av allmenningsretten. Kapittelet gir ei oversikt over den historiske utviklinga, og ei forklaring på kva ein allmenning er rettsleg sett. Vidare gir utvalet ei oversikt over eigarskap og bruksrett i statsallmenningane.

Kapittel 5 gir opplysningar om allmenningane i dag, med hovudvekt på statsallmenningane. Statsallmenningane i Sør- og Midt-Noreg dekker eit areal på 26 millionar dekar i fylka Akershus, Aust-Agder, Buskerud, Hedmark, Hordaland, Oppland, Møre og Romsdal, Rogaland, Sogn og Fjordane, Telemark og Trøndelag. Det er store fjellområde i statsallmenningane, men det er også allmenningar med store skogareal. Statsallmenningar med skog har i dag eit totalareal på i overkant av 17 millionar dekar. Dette er 68 prosent av det totale arealet for statsallmenningane. Mykje av denne skogen er lågproduktiv. 58 prosent av arealet er verna etter ulike kategoriar i naturmangfaldlova.

Tretti prosent av statsallmenningane ligg innanfor det som er samisk reinbeiteområde etter reindriftslova § 4. Dette gjeld store delar av Trøndelag fylke og dei nordaustlege delane av Hedmark fylke.

Jordbrukarane i allmenningsbygdene har frå gammalt av rett til å nytte mellom anna beite og trevirke til jordbruksdrifta på eigedommane sine. Ressursane i statsallmenningane blir nytta som eit tillegg til gardsdrifta for bønder i allmenningsbygdene, og til jakt, fiske og friluftsliv for folk i allmenningsbygdene og elles i landet. Utnytting av ressursar til jordbruket er, saman med jakt, fangst og fiske, den viktigaste tradisjonelle bruken av statsallmenningane. Statskog SF er grunneigar i statsallmenningane og forvaltar skogen. Som grunneigar kan Statskog SF gjere avtalar om å la det bli det teke ut grus, malm og mineral og bygd ut vasskraft. Statsallmenningane har mange stadar mykje å seie for reiseliv og turisme.

Talet på bruk som har fått utvist trevirke eller som har fått virkestilskot har gått ned dei siste åra. I seks statsallmenningar blir skog og virkesrett forvalta etter bygdeallmenningslova. Det er då allmenningsstyret, og ikkje Statskog SF, som har ansvar for forvaltninga av skogen og for å dekke virkesretten.

Fjellstyra forvaltar og administrerer all jakt, fangst og fiske i statsallmenningane i Sør- og Midt-Noreg. Årleg blir det selt om lag 25 000 småviltkort, 1 200 løyve til felling av elg og 5–7 000 løyve til felling av villrein. Fjellstyra er den største tilbydaren av småviltjakt og villreinjakt i landet. Det blir selt om lag 50 000 fiskekort kvart år. Fjellstyra er den aktøren i landet som sel flest fiskekort, og har det største tilbodet. Statsallmenningane er viktige område for friluftsliv for heile Noreg. Både Statskog SF og fjellstyra legg til rette for friluftsliv. Eksterne reiselivsbedrifter har også eit omfattande tilbod i statsallmenningane.

Inntekter frå statsallmenningane kjem frå jakt og fiske, utleige av til dømes fallrettar og festeavtalar, og frå eigedomsutvikling. Inntektene frå jakt og fiske går til fjellkassene som fjellstyret disponerer. I 2016 hadde fjellkassene samla inntekter på 89,3 millionar kroner. Hovuddelen av inntektene til fjellstyra er frå jakt og fiske. Grunneigarinntektene går inn i eit eige fond, grunneigarfondet, som skal nyttast i allmenningane. Inntektene i grunneigarfondet i 2016 er på 23 millionar kroner. For festeinntekter frå hytter og hotell blir halvparten overførte til det fjellstyret som forvaltar statsallmenningen der festeavtalen er. Skogbruket i allmenningane gir også inntekter. I dei allmenningane som har allmenningsfond går eventuelle inntekter frå salsdrifter inn i dette fondet. I allmenningar som ikkje har fond går inntektene frå skogsdrift til Statskog SF. Dei kostnadene Statskog SF har med administrasjon av statsallmenningane blir dekte av grunneigarfondet. Fjellstyra dekker sine kostnader med dei inntektene dei får frå mellom anna jakt og fiske. Midlane i grunneigarfondet og fjellkassene kan også brukast til næringsutvikling og allmennyttige tiltak m.m. i allmenningsbygdene.

I kapittel 6 er tilhøvet til andre lover drøfta, og grenseflatene mellom den nye fjellova og andre sentrale lover; plan- og bygningslova, jordlova, konsesjonslova, matrikkellova, reindriftslova, skogbrukslova, motorferdsellova og naturmangfaldlova.

Del III

Del III omfattar nokre hovudspørsmål om dei jordbrukstilknytte bruksrettane, administrative ordningar, forvaltning av eigedommane og økonomi.

I kapittel 7 drøftar utvalet nokre hovudspørsmål om dei jordbrukstilknytte bruksrettane. Utvalet meiner det er eit viktig spørsmål korleis innhaldet i bruksrettane skal kunne utvikle seg når tilhøva endrar seg. Grunnlaget for bruksrettane er bruken frå gammalt av, men også den bruksretten som er definert i lova. Fleirtalet i utvalet peikar på at jordbruksdrifta endrar seg, og at fleire typar bruksrettar blir lite aktuelle. Då må bruksrettshavarane kunne nytte ressursane i statsallmenningane på nye måtar. Fleirtalet meiner det dynamiske elementet i allmenningsretten skal opne for nye bruksmåtar der andre ikkje lenger er aktuelle. Nye bruksrettar kan oppstå ved ei gradvis utvikling frå ein etablert bruksrett, men også ved at ressursane i statsallmenningen blir brukte på ein ny måte som kan støtte opp under jordbruksdrifta og gi ny inntekt til garden. Det inkluderer at nye bruksmåtar kan vere ein del av allmenningsretten, så lenge bruken skjer i samband med jordbruksdrifta og er avgrensa til det garden har behov for. Mindretalet kan ikkje følge fleirtalet når dei, ut frå rettferdsbetraktningar, hevdar at ei gruppe bør tildelast kostnadsfri tilgang på ressursar som høyrer til fellesskapet fordi rettar som er opparbeida ikkje lengre er like aktuelle. Mindretalet meiner nye former for utnytting av allmenningane bør baserast på avtale, eller at nye rettar i dag bør tildelast i lov.

Utvalet foreslår at fjellstyret skal føre eit register over dei eigedommane som har jordbrukstilknytt bruksrett i dei allmenningane fjellstyret administrerer. Dette registeret skal vere grunnlag for innkalling til årsmøtet og for kven som er valbare som representantar for dei med jordbrukstilknytt bruksrett. Fjellstyret skal også overta ansvaret for seterregisteret som Statskog SF fører i dag. Årsmøtet skal bestå av alle med jordbrukstilknytt bruksrett i dei allmenningane som ligg innanfor området for eitt fjellstyre. Det er også opna for at kvar allmenning kan ha eige årsmøte.

I kapittel 8 gjer utvalet greie for administrasjon og organisatoriske reglar i dag, og dei synsmåtane og forslaga utvalet har for den framtidige organiseringa.

Utvalet meiner at ein konsekvens av framlegget om ei lov er at det blir eit felles fjellstyre for alle bruksrettane og for all lokal administrasjon. Fjellstyret skal vere eit privatrettsleg rettssubjekt som har både privatrettslege oppgåver og oppgåver av offentlegrettsleg karakter. Eitt fjellstyre vil gi ei enklare forvaltning av statsallmenningane enn den delte ordninga i dag med både allmenningsstyre og fjellstyre.

Utvalet meiner at det vil vere naturleg å søke å få eitt fjellstyre for kommunen. Eit fleirtal i utvalet meiner likevel at det skal vere opning for å ha fleire enn eitt fjellstyre per kommune.

Utvalet har delt seg i spørsmålet om det skal vere ei øvre grense på medlemmar i fjellstyret. Fleirtalet foreslår at hovudregelen skal vere fem medlemmar, men at det må vere fleksibilitet slik at dei allmenningane som ønsker det kan få representantar for dei med jordbrukstilknytt bruksrett i fjellstyret. Årsmøtet for dei med jordbrukstilknytt bruksrett skal fastsetje om kvar allmenning skal vere representert. For å sikre balansen i fjellstyret kan kommunestyret bestemme at dei med jordbrukstilknytt bruksrett totalt skal ha eit bestemt tal røyster. Kommunestyret kan likevel ikkje bestemme at dei med jordbrukstilknytt bruksrett skal ha færre enn to røyster ut frå kravet i lova.

Eit mindretal i utvalet meiner at det skal vere eitt fjellstyre totalt for kommunen, med fem medlemmar. Både fleirtalet og mindretalet meiner at fjellstyret i allmenningar som ligg heilt eller delvis innanfor det samiske reinbeiteområdet, i tillegg skal ha to representantar for samisk reindrift. Dette er ei styrking av rolla til reindrifta i fjellstyra, og er ei oppfølging av forslaga frå Samerettsutvalet II.

Utvalet meiner ein bør halde fram med ei funksjonstid for fjellstyret på fire år, med val kvart fjerde år. Fjellstyret får då tid til å opparbeide seg erfaring, og det får ein viss kontinuitet.

Utvalet meiner at jakt-, fiske- og friluftsinteressene skal vere representert i fjellstyret. Fleirtalet har ikkje foreslått noko krav til kor mange slike representantar det skal vere. Fleirtalet i utvalet meiner at fleirtalet av medlemmane i fjellstyret skal vere fast busette i området der allmenningen ligg, eller i bygd eller grend der innbyggarane frå gammal tid har utøvd allmenningsbruk i allmenningen, dvs. er innanbygdsbuande etter reglane om jakt og fiske. Mindretalet går inn for at det blir valt ein representant for jakt og fiske som er rekna som innanbygdsbuande etter reglane for jakt og fiske. I tillegg skal det vere ein representant for jakt og fiske elles, og ein representant for allmenne interesser.

Utvalet meiner det er viktig å sikre at ein fører vidare dei elementa som har fungert godt når det gjeld oppnemning av fjellstyre og allmenningsstyre. Oppnemninga av det nye fjellstyret vil vere ein kombinasjon, ved at bruksrettshavarane nemnar opp sine representantar på årsmøte, representantar for reindrifta blir nemnt opp av distriktsstyret, og representantar for jakt og fiske, friluftsliv og allmenne interesser blir nemnt opp av kommunestyret som før. Kommunestyret skal nemne opp representantar for bruksrettshavarane og reindrifta i samsvar med framlegget frå årsmøtet og frå distriktsstyret, og skal følge prioriteringane så langt råd er. Det skal også veljast ein personleg vara for alle medlemmane. Varamedlemmar skal veljast på same måte som medlemmar. Kommunestyret vel leiar og nestleiar for fjellstyret. For å kunne overhalde kravet om representasjon av begge kjønn gjerast det framlegg om ei kvinne og ein mann for kvar plass i fjellstyret.

Utvalet har foreslått at den nye lova skal regulere val av fjellstyre ved samanslåing av kommunar. Dersom kommunar med fjellstyre blir slått saman i valperioden, kan dei valde fjellstyra halde fram ut valperioden utan omsyn til samanslåinga. Fleirtalet har foreslått at kommunestyret ved det følgande kommunevalet skal ta stilling til om fjellstyra i den nye kommunen skal bli slått saman eller om det skal vere fleire fjellstyre. Mindretalet meiner det skal vere eitt fjellstyre per kommune, og det gjeld også ved samanslåing.

Utvalet legg til grunn at fjellstyret skal forvalte dei jordbrukstilknytte bruksrettane og rett til jakt, fangst og fiske, og legge til rette for friluftsliv i statsallmenningane. Fleirtalet i utvalet meiner at det nye fjellstyret også skal ha ansvaret for å forvalte skogen i statsallmenningar med virkesrett. I tillegg til dette skal det nye fjellstyret ha dei oppgåvene som fjellstyret og allmenningsstyret har etter gjeldande lov. Eit mindretal i utvalet meiner at fjellstyret i hovudsak skal ha dei oppgåvene fjellstyret og allmenningsstyret har i dag, og ikkje forvalte skogen.

Utvalet meiner at fjellstyret må ha hovudansvaret for å legge til rette for friluftsliv i statsallmenningane, men at dette må gjerast i samarbeid med Statskog SF og andre aktørar.

Fjellstyret kan ha ein lokal administrasjon som er ansvarleg for informasjon og rettleiing til bruksrettshavarane, og for å førebu saker for behandling i fjellstyra. Fjellstyret skal kunne delegere ansvar til dei fjellstyret har tilsett, men ikkje i prinsipielle eller særleg viktige saker.

Fjellkassa skal dekke kostnadene ved dei oppgåvene fjellstyra har. Det er i første rekke eiga drift og tiltak i allmenningen. Eit eventuelt overskot i fjellkassa skal kunne nyttast til det beste for allmenningane, og for næringslivet i allmenningsbygdene. Investeringar i skogen skal dekkast av allmenningsfondet, ikkje av fjellkassa.

Utvalet meiner at det er nødvendig å reindyrke rolla til Statskog SF som grunneigar, og går inn for å skilje rolla til staten som eigar og som myndigheit i statsallmenningane. Utvalet ser det som både praktisk og prinsipielt uheldig at Statskog SF skal vere både forvaltningsorgan og grunneigar, og foreslår at Statskog SF ikkje lenger skal ha som oppgåve å utøve offentleg myndigheit. Etter framlegget til ny lov skal Statskog SF ha dei oppgåvene som ligg til grunneigarrolla, som utvikling av eigedommane, inngå avtalar om utleige og feste av grunn, sal av grunn og andre grunndisponeringar.

Utvalet gjer framlegg om at det skal opprettast ein fellesorganisasjon for fjellstyra. Det blir større krav til profesjonalitet i drifta av fjellstyra, og økonomiregelverk stiller større krav til verksemda no enn då fjellova vart vedteken i 1975. Utvalet meiner det er grunn til å lovfeste ordninga, og til å legge enkelte føringar for kva oppgåver fellesorganisasjonen skal ha. Fellesorganisasjonen skal vere eit felles talerøyr for fjellstyra, eit fagleg kompetansesenter for fjellstyra, og skal rettleie desse i arbeidet og i økonomiforvaltninga. Fellesorganisasjonen skal gi bistand til fjellstyra i arbeidsgivarrolla, og lage rettleiande standardar og system, til dømes for bruksreglar i statsallmenningane, og felles digitale verktøy. Fellesorganisasjonen skal bestå av ein dagleg leiar og nødvendige fast tilsette med den kompetansen som til ei kvar tid er nødvendig. Fleirtalet i utvalet foreslår at fellesorganisasjonen skal finansierast av fjellstyra og grunneigarfondet. Eit mindretal meiner grunneigarfondet ikkje skal nyttast til dette formålet, og at fellesorganisasjonen må finansierast av fjellstyra.

Landsmøtet skal velje styret for fellesorganisasjonen, og fastsetje den samla ramma for finansieringa av fellesorganisasjonen. Styret for fellesorganisasjonen skal tilsette dagleg leiar for fellesorganisasjonen, og ha arbeidsgivaransvar for denne. Styret skal også vere ansvarleg for økonomien i fellesorganisasjonen. Fleirtalet i utvalet gjer framlegg om at styret for fellesorganisasjonen skal bestå av representantar frå fjellstyra. Det skal i tillegg vere med to representantar for samiske reindriftsutøvarar og to representantar for dei tilsette i fjellstyra. Mindretalet i utvalet gjer framlegg om at styret skal vere sett saman på same måte som eit fjellstyre, og med to representantar for samiske reindriftsutøvarar og to representantar for dei tilsette i fjellstyra. Eit anna mindretal meiner at styret skal bestå av representantar frå fjellstyra, men utan representantar frå dei tilsette.

I kapittel 9 gjer utvalet greie for dei saksbehandlingsreglane som gjeld i dag, og dei forslaga utvalet har til nye reglar. Utvalet meiner at det nye fjellstyret skal vere eit privatrettsleg rettssubjekt som har både privatrettslege og offentlegrettslege oppgåver. Fjellstyret må ta avgjerd i enkeltsaker innanfor ramma av lova og bruksreglane. Utvalet legg til grunn at det må bli stilt ulike krav til saksbehandlinga for dei privatrettslege og dei offentlegrettslege oppgåvene. Utvalet meiner at saksbehandlingsreglane i forvaltningslova ikkje skal gjelde direkte for saksbehandling og avgjerder i fjellstyret, med unntak av reglane om habilitet. Fjellstyret skal likevel følge prinsippa i forvaltningslova i saksbehandlinga. Saker om jakt og fiske vil framleis ha offentlegrettsleg karakter, og saksbehandlinga skal følge forvaltningslova. Tilhøvet til offentleglova må regulerast etter dei same skiljelinjene.

Etter lovforslaget skal Statskog SF ikkje lenger ha oppgåver med administrasjonen av statsallmenningane utover det som følger av rolla som grunneigar. Avgjerd om å setje i gong ei grunndisponering er ikkje vedtak etter forvaltningslova, men utøving av grunneigarkompetansen. Dette er privatrettslege avgjerder, og reglane i forvaltningslova gjeld ikkje. Utvalet gjer framlegg om reglar som sikrar tidleg involvering av bruksrettshavarane i spørsmål om grunndisponering og som sikrar fjellstyra reell moglegheit til å vareta interessene til bruksrettshavarane i slike saker.

Utvalet gjer framlegg om å tydeleggjere det ansvaret både fjellstyret og Statskog SF har for å ta omsyn til den samiske reindrifta i statsallmenningane. I utkastet til ny lov er det gjort framlegg om ei overordna føresegn som sikrar dette.

Kapittel 10 omhandlar økonomi, kontroll og rapportering. Det nye fjellstyret vil som det noverande fjellstyret ha både privatrettslege oppgåver og oppgåver av offentlegrettsleg karakter. Utvalet meiner at fellesorganisasjonen bør få ansvaret for å sikre og samordne ei forsvarleg og god økonomiforvaltning hos fjellstyra. Det er også naturleg at fellesorganisasjonen har ansvaret for å etablere standardar for rekneskapsføring og å ordne med revisjon. Revisjon av grunneigarfondet bør kunne skje saman med revisjonen av Statskog SF. Utvalet gjer framlegg om at fjellstyra skal ha rekneskapsplikt etter rekneskapslova, slik dei har i dag. Utvalet meiner det nye fjellstyret ikkje skal ha plikt til å legge fram rekneskap for nokon annan instans, men at dei skal sende rekneskapen til fellesorganisasjonen, Statskog SF og departementet til orientering. Fellesorganisasjonen skal lage ei samanstilling av årsrekneskapane i alle statsallmenningane, som er offentleg, og som skal sendast til Statskog SF og departementet til orientering.

Kapittel 11 omhandlar oppsynet i statsallmenningane. Kapittelet gir oversikt over oppsynsordninga i statsallmenningane i dag. Fleirtalet i utvalet vil vidareføre ordninga slik den er i dag, med enkelte tydeleggjeringar og administrative forbetringar. Utvalet gjer framlegg om å klargjere heimelsgrunnlaget for oppsynet som i dag blir praktisert med heimel i fjellova § 36. Formålet er å gjere mandatet til fjelloppsynet tydelegare, og å få klare retningslinjer for samarbeidet mellom SNO og fjelloppsynet.

Mindretalet i utvalet fremjar forslag om at SNO skal ha ansvaret for alt offentlegrettsleg oppsyn, også i statsallmenningane. På denne måten kan ein unngå at to oppsynsordningar gjer offentlegrettslege oppsynsoppgåver i statsallmenning. Fjellstyret skal då fokusere på sitt ansvar for å forvalte bruksrettane for jordbruket, jakt og fiske og utøve privatrettsleg tilsyn.

Kapittel 12 omhandlar forvaltning og utvikling av eigedommane. Statskog SF er grunneigar, og har delegert myndighet til å gjere grunndisponeringar. Den delen av eigedomsforvaltninga som Statskog SF gjer, omfattar mellom anna inngåing og drift av avtalar om utleige og eventuelt sal. Døme på dette er utleige av fallrettar og av mineral- eller grusressursar, bortfeste av tomter til nærings-, bustad- og fritidsformål. Det omfattar også utvikling av eigedommane for å skape verdiar. Hovudregelen i fjellova § 13 er at grunn i statsallmenning ikkje kan avhendast. Forbodet mot avhending har ikkje vore vurdert til hinder for at grunneigar kan inngå festeavtalar. I tomtefestelova § 34 andre ledd er det likevel framleis særskilde reglar for innløysing av festeavtalar i statsallmenningane, slik at innløysingsretten berre gjeld bustadhus. Krav om innløysing for festeavtalar for fritidshus kan møtast med tilbod om lenging frå bortfestar. Utvalet legg til grunn at grunneigarretten må utøvast under omsyn til dei jordbrukstilknytte bruksrettane, retten til jakt, fangst og fiske, og til retten til samisk reindrift. Utvalet er delt når det gjeld definisjonen av grunndisponering.

Utvalet vil vidareføre det generelle forbodet mot sal av grunn i allmenningane. Fleirtalet i utvalet meiner at unntaka frå forbodet mot avhending i gjeldande lov skal vidareførast. Statsallmenningane skal dekke fellesbehov i eit langsiktig perspektiv, og det er ikkje ønskeleg med privatisering av område i allmenningane. Eit mindretal i utvalet meiner det er grunn til å utvide unntaka frå forbodet mot avhending i lova til å gjelde byggetomter for fritidsbustadar, fordi feste i realiteten også er ei endeleg avhending etter gjeldande lov om tomtefeste.

Utvalet meiner moglegheita til å etablere avtalar om feste av tomter i statsallmenningane bør førast vidare. Fleirtalet legg vekt på at det er viktig at allmenningane ikkje blir oppstykka, og meiner at det då er forskjell på om ei tomt er festa eller om den er seld og blitt privat eigedom. Fleirtalet legg vidare særleg vekt på at det er viktig for fjellstyra at dei er sikra langsiktige og så godt som heilt trygge inntekter. Fleirtalet i utvalet meiner at unntaket frå innløysingsretten etter tomtefestelova skal vidareførast. Unntaket frå retten til innløysing av festetomter for fritidsbustadar på allmenningsgrunn bygger på ei avveging av dei ulike interessene som gjer seg gjeldande, og som til dels er spesielle for allmenningsgrunn. Eit mindretal i utvalet meiner at ein no bør opne for innløysing av festetomter til fritidsbustadar. Festeavtalar er i dag evigvarande, og er derfor i realiteten det same som eit sal.

Fleirtalet i utvalet meiner det ikkje er ønskeleg å gjere unntak frå forbodet mot avhending for å gjere det mogleg å selje fallrettar til utbygging av større kraftverk i statsallmenningane. Eit mindretal i utvalet meiner at det bør gjerast unntak frå forbodet mot avhending til utbygging av større kraftverk i statsallmenningane der det ikkje vil vere mogleg å få nytta eit fall på anna måte. Mindretalet presiserer at det ikkje er eit mål å bygge ut vasskraft i statsallmenningane i større grad, men der det kan sameinast med andre interesser i allmenningane bør det vere mogleg å bygge ut.

Skogen i statsallmenningane blir i dag forvalta av Statskog SF i samråd med dei lokale allmenningsstyra. Fleirtalet i utvalet gjer framlegg om at fjellstyret skal forvalte skogen i dei allmenningane som har virkesrett, for å styrke verdiskaping og berekraftig ressursutnytting. Fleirtalet legg til grunn at det ikkje er særlege høve som gjer at staten må forvalte skogen i statsallmenningane. Fleirtalet meiner tvert imot at det på desse eigedommane, der det er så mange som har rettar, er naturleg at det er eit skilje mellom kven som er grunneigar og kven som er skogeigar. Fjellstyret vil vere ansvarleg for å overhalde reglane i skogbrukslova og anna lovverk knytt til skogforvaltning. Fleirtalet vil lovfeste at fjellstyret må ha tilknytte personar med skogfagleg kompetanse som har ansvaret for forvaltning og drift av skogen. Når fjellstyret skal ha ansvaret for skogen følger også forvaltninga av økonomien knytt til skogen med. Fleirtalet ønsker å halde oppe ordninga med allmenningsfond. Dette er ein god måte å forvalte midlar til skogforvaltninga på lang sikt. Behaldninga i allmenningsfond og skogfond må overførast frå Statskog SF til fjellstyra. Mindretalet vil at Statskog SF skal forvalte skogen i samråd med fjellstyret, og at allmenningane skal ha allmenningsfond med mindre Statskog SF gir garanti for dekning av virkesretten.

Utvalet meiner at ordninga med at skog og virkesrett i nokre statsallmenningar blir forvalta etter bygdeallmenningslova, skal halde fram slik den er i dag. Fleirtalet i utvalet foreslår at avgjerd om at andre statsallmenningar skal forvaltast på denne måten kan takast av kommunestyret etter søknad frå virkesrettshavarane og framlegg frå fellesorganisasjonen. Mindretalet meiner at Statskog SF må samtykke i ei slik endring, og at avgjerda skal takast av fellesorganisasjonen.

Utvalet meiner at grunneigarfondet skal vidareførast som ei lukka ordning, der midlane berre kan brukast i statsallmenningane. Statskog SF administrerer fondet som tidlegare, og fondet skal dekke kostnader med utøving av grunneigarrolla.

Hovudsynspunktet til fleirtalet i utvalet er at alle inntektene frå statsallmenningane må bli i statsallmenningane. Fjellstyret må likevel få ein større del av inntektene enn i dag. Etter den gjeldande fjellova får fjellstyra halvparten av festeinntekter frå hytter og hotell.

Fleirtalet meiner at fjellstyret bør ha halvparten av alle brutto inntekter som skriv seg frå grunndisponering, og at det også bør gjelde alle avtalar som er etablerte tidlegare.

Eit mindretal går inn for at fjellstyret skal få halvparten av inntektene frå framtidige grunndisponeringar, etter at kostnadene er trekte frå. Mindretalet meiner at inntekter frå før lova blir sett i kraft, berre skal delast for dei inntektene fjellstyret har i dag, som er frå feste av hytter og hotell.

Utvalet legg til grunn at Statskog SF skal ha alle inntekter av skogen i allmenningar utan virkesrett. For utvalsfleirtalet er føresetnaden for dette standpunktet at fjellstyra tek over forvaltninga av skogen med virkesrett og får inntektene frå denne.

Erstatningar for vern av skog i statsallmenningane skal dekke virkesretten for bruksrettshavarane over lang tid. Midlane høyrer i dag til allmenningsfondet, og dei er bundne til å sikre avkastning for virkesrettshavarane. Utvalet meiner desse midlane skal knyttast til den enkelte allmenning, og blir bunde til å sikre virkesretten i tilfelle den ikkje lenger kan dekkast av skogen i allmenningen. Utvalet meiner det berre er avkastninga av dette fondet som kan nyttast, og det skal berre nyttast til å dekke virkesretten når den ikkje kan dekkast på annan måte.

Utvalet gjer framlegg om at Statskog SF etter avtale med vedkomande fjellstyre kan nytte midlane til å kjøpe ny skog som går inn i allmenningen, og kan vere med å dekke virkesretten. I slike tilfeller skal allmenningsrettar kunne nyttast på det nye arealet.

Utvalet meiner ein bør søke å legge til rette for å oppnå tilfredsstillande avkastning av kapitalen i statsallmenningane, samtidig som det bør vere krav til kapitalforvaltninga som minimerer risikoen for tap. Utvalet gjer framlegg om at kapital som kjem i staden for løpande inntekter, som til dømes erstatningar ved ekspropriasjon og sal av fast eigedom eller vassfall, skal plasserast i eit fond for den enkelte allmenningen. Fondet skal vere administrert av fellesorganisasjonen, med ein konto for kvar allmenning. Utvalet foreslår at reglane i stiftingslova § 18 også skal gjelde for plassering av finanskapital i statsallmenningane.

Del IV

Del IV gjeld bruken av statsallmenningane, både den bruken som er tufta på allmenningsrett og annan bruk. Denne delen omfattar også både gjeldande rett og utvalet sine synsmåtar og forslag.

Kapittel 13 handlar om dei jordbrukstilknytte bruksrettane. Virkesretten har til no vore regulert i statsallmenningslova, og dei andre bruksrettane i fjellova. Likevel har alle bruksrettane vore regulerte etter dei same prinsippa. Den nye lova vil ikkje endre på dei grunnleggande prinsippa for innhald i og bortfall av bruksrett. Utvalet viser til at slike rettar i statsallmenningane berre kan utøvast av den som eig (eller leiger) ein jordbrukseigedom i bygd eller grend som allmenningen høyrer til. Desse rettane er reelle og kollektive rettar. Utvalet gjer greie for grunnleggande omgrep og regulering av dei jordbrukstilknytte bruksrettane, under dette avgrensinga av retten til det jordbruksmessige behovet dei enkelte eigedommane med jordbrukstilknytt bruksrett har (husbehovsretten). Dei mest aktuelle rettane i dag er beiteretten, seterretten og virkesretten. Utvalet meiner dei mest sentrale rettane bør regulerast i lova, men at det ikkje er nødvendig å regulere utøvinga av alle moglege bruksrettar i lova. Lovreguleringa er derfor ikkje meint som ei uttømmande regulering av alle bruksrettane i statsallmenning. Utvalet går inn for at reguleringa av bruksrettane fullt ut skal skje gjennom den nye fjellova med tillegg av lokale bruksreglar. I dag er det ikkje særskilde krav til kor stort areal ein jordbrukseigedom må ha for å tilfredsstille krava til å ha bruksrett. Utvalet meiner det ikkje er nødvendig å innføre ei slik arealgrense, men at vurderinga om eigedommen er ein jordbruksmessig eining må gjerast konkret ut frå forholda på eigedommen. Tilgrensande tilkjøpt og leigd eigedom bør på visse vilkår kunne reknast med i det arealet som er grunnlag for berekninga av behovet. Utvalet legg til grunn at utøving av bruksrettane framleis skal vere knytt til jordbruksdrifta på garden. Når det gjeld kva som skal reknast som jordbruksdrift, meiner utvalet at ein i tillegg til tradisjonelt jord- og skogbruk, bør inkludere gardstilknytt næringsverksemd. Eit fleirtal i utvalet foreslår reglar om bortfall av den jordbrukstilknytte bruksretten tilsvarande dei som gjeld i dag, med den presiseringa som i dag berre gjeld for virkesretten av kor lang tid jordbruksdrifta må ha lege nede før den fell bort.

Utvalet syner til at det er ønskeleg å nytte beitet i statsallmenningane. Fjellstyret må syte for at beiterettshavarane har tilgang på beite. Det bør også vere god dialog med reindrifta om beitebruken i statsallmenningane. Utvalet meiner fjellstyret etter den nye lova skal ha plikt til å gi reglar om beitebruk i bruksreglar for utøving av alle dei jordbrukstilknytte bruksrettane. Når bruksrettshavarar ikkje lenger nyttar inngjerda beiteområde som er utviste, kan områda visast ut til andre. Eit mindretal meiner også at ein beitebrukar kan leige ut eit utvist inngjerda areal med samtykke frå fjellstyret, i periodar der han ikkje kan nytte arealet sjølve. Aktiv beitebruk er ein føresetnad for at bruksrettshavar har behov for inngjerda beiteareal. Utvalet meiner òg det er nødvendig å regulere kva som skal skje når ein utvist gjetarbua ikkje lenger er i bruk. Når beitebruken tek slutt, har beitebrukaren heller ikkje noko behov for gjetarbu. Eit fleirtal meiner at bruksrettshavaren kan leige ut gjetarbua i dei periodane ho ikkje er i bruk.

Fleirtalet i utvalet meiner, ut frå sitt syn på det dynamiske elementet i allmenningsretten, at tilleggsjord er ein ressurs som under alle omstende no må reknast som ein bruksrett. Fleirtalet gjer derfor framlegg om at tilleggsjord no skal regulerast innanfor dei same rammene som dei andre bruksrettane. Eit mindretal i utvalet meiner at tilleggsjord ikkje kan reknast som ein bruksrett, og at utvising av tilleggsjord framleis vil vere ressursutnytting som ikkje er basert på allmenningsrett. Utvalet vil vidareføre regelen om at retten til utvist tilleggsjord fell bort dersom tilleggsjorda ikkje blir brukt, men utvide tidsperioden før retten opphøyrer frå fem til ti år. Eit mindretal foreslår at den som har fått utvist tilleggsjord kan leige henne ut med samtykke frå fjellstyret.

Utvalet meiner at ein framleis skal legge til rette for seterdrift som eit bidrag til gardsdrifta. Seterretten er viktig for å sikre landbruket moglegheiter for bruk av utmarka. Utvalet viser til at det i dag er få allmenningar der seterbruken i tradisjonell forstand har nemnande omfang. Beite skjer i andre former og er underlagt strengare reglar i dag enn i 1975. Andre næringar blir drivne i kombinasjon med tradisjonell jordbruksdrift og bøndene blir oppmoda til å ta ressursane på garden i bruk på nye måtar. Dette får også konsekvensar for bruken av allmenningane. Bruksrettane må kunne utvikle seg i takt med den generelle utviklinga i landbruket. I tillegg til å kunne utnytte beite og drive tradisjonell seterdrift, bør jordbruket kunne ta statsallmenningane i bruk til gardstilknytt næringsutvikling.

Utvalet meiner regelverket må legge til rette for at også setrer som har gått ut av drift kan brukast vidare. Kravet om å godtgjere behov ved utvising av nye setrer er meint å sikre at ressursane i allmenningen blir reserverte for dei som har eit jordbruksmessig behov. Samanhengen mellom husdyrhaldet på garden og seterdrifta bør framhevast, og utvalet meiner det bør vere krav til at det er plan om å halde dyr på setra om sommaren for å få utvist ny seter. Fjellstyret bør ha heimel til å sette vilkår for utvisinga. I vilkåra kan fjellstyret gjerne søke å sikre lokale tradisjonar og lokal byggeskikk. Utvalet meiner fjellstyret der det er mogleg bør vise ut eksisterande setrer som ikkje er i drift til nye seterbrukarar.

Etablering av ei ny seter bør normalt berre skje der det ikkje er aktuelt å overta ei eksisterande seter. Utvalet vil vidareføre kravet i gjeldande fjellov § 18 til at setra skal takast i bruk innan fem år. Dersom setra ikkje er teke i bruk, vil dette vise at garden likevel ikkje har behov for seter. I slike tilfelle skal retten til den utviste setra falle bort. Fleirtalet i utvalet meiner at ei seter som er utvist etter lova her, må drivast i samsvar med utvisinga i minst ti år. Blir dette ikkje gjort, fell retten til setra bort. I dag blir ei seter rekna for å vere i bruk dersom vollen blir hausta, eller er gjerda inn til beitedyr. Utvalet meiner kravet til drift i dag er tilstrekkeleg, og vil lovfeste det. Utvalet meiner retten til utvist seter bør falle bort etter ein periode på 20 år utan bruk. Utvalet meiner det er nødvendig å ha klare reglar for kva som skal gjerast med seterbygningane og setervollen når retten til utvist seter har falle bort. Utvalet meiner det framleis bør vere hovudregelen at fjellstyret tilbyr setra til ein annan bruksrettshavar med behov for seter. Ny og gammal seterbrukar må avtale seg imellom kva som då skal skje med seterhusa. Utvalet vil vidareføre ordninga der den tidlegare seterbrukaren kan få eit løyve til å ha seterhusa ståande vederlagsfritt i ein periode på opp til ti år.

Når ein eigedom mister allmenningsretten fell også retten til ei utvist seter bort. Fjellstyret skal i slike tilfelle først tilby setra til ein eigedom som har behov for seter. Fleirtalet i utvalet gjer framlegg om at det ikkje lenger skal vere mogleg å få feste tomt til seterhusa for ein tidlegare seterbrukar fordi det ikkje er ønskeleg å få fritt omsettelege fritidsbustadar i seterområda. Fleirtalet foreslår i staden at den tidlegare seterbrukaren i slike tilfelle kan få løyve til å ha husa ståande vederlagsfritt i opp til ti år. Eit mindretal gjer framlegg om at det framleis må vere mogleg å få feste tomt for seterhusa i slike tilfelle. Mindretalet meiner også at Statskog SF då må stå fritt til å tilby sal i staden for festekontrakt.

I dag er det to ulike måtar å utøve virkesrett på – enkeltpersondrift eller fellesdrift. Den grunnleggande forskjellen her er om det er den enkelte virkesrettshavaren som står for hogsten, eller om det blir gjort eit større uttak i fellesskap. Etter gjeldande lov er enkeltpersondrift hovudregelen i statsallmenningane. Fleirtalet foreslår at det skal gå klart fram av lova at virkesrettshavarane har rett til å hogge og drive fram eige virke. Ut over dette skal driftsforma fastsetjast i bruksreglane. Dette sikrar ei rasjonell og tilpassa driftsform alt etter kva virke som skal drivast ut (tømmer, ved, virke til bioenergi, flis), og kva mengde som skal drivast ut. Fleirtalet meiner at innføring av fellesdrift for virkesretten i statsallmenningane langt på veg vil vere det same som å erstatte virkesretten med eit kronebeløp. Fleirtalet meiner dette ikkje er ei tilfredsstillande løysing fordi det vil medføre ei svekking av innhaldet i virkesretten.

Eit mindretal i utvalet meiner at ein no bør gå over til fellesdrift på same måte som ein har gjort i bygdeallmenningane. Fellesdrift vil gi ei meir ressurseffektiv drift av skogen i allmenningane, og vil spare driftskostnader. Mindretalet meiner likevel det må vere høve til å velje enkeltpersondrift, og forslaget inneber derfor i realiteten at ein byter hovudregel, men har den same fleksibiliteten.

Utvalet peikar på at virkesretten kan nyttast der det trengst trevirke til gardsdrifta, inkludert tilleggsnæringar på garden, så lenge formålet tener jordbruksdrifta. Virke kan nyttast til mellom anna våningshus, kårbustad, driftsbygningar, gjerde, setrer og anna. I tillegg kjem ved, virke til bioenergi og flis til bruk på garden. Utvalet meiner også at moglegheita til å bruke virkesretten til å vedlikehalde hus og til å ta vare på hus som er verna, skal vidareførast. Utvalet vil vidareføre den moglegheita fjellstyret har i dag til å reagere på misbruk av virkesretten.

Halve utvalet meiner at retten til å bygge ut vassfall til mindre kraftverk er ein bruksrett. Bruksrettshavarane sin bruk av vassrettar og fallrettar i statsallmenningane har endra seg, og eldre bruksmåtar er no lite aktuelle. Eit mindretal gjer framlegg om at mindre kraftverk berre skal kunne nyttast til eige forbruk, til setrer og gardsbruk i allmenningen. Eit anna mindretal meiner at retten til å nytte vassfall til små kraftverk ikkje er ein del av allmenningsretten. Dette mindretalet meiner at inntektene frå slike evigvarande felles ressursar ikkje bør tilfalla ein enkelt bruksrettshavar, men bør byggast ut på vanleg måte etter kontrakt med grunneigar.

Utvalet gjer framlegg om at det skal utarbeidast lokale bruksreglar for utøving av dei jordbrukstilknytte bruksrettane, etter modell frå statsallmenningslova og bygdeallmenningslova. Bruksreglane skal supplere lova, slik at det enkelte fjellstyret kan ta omsyn til lokale tilhøve. Utvalet gjer framlegg om at bruksreglar berre skal gjelde dei jordbrukstilknytte bruksrettane, ikkje for jakt og fiske. Når bruksreglane skal gjelde dei jordbrukstilknytte bruksrettane, legg utvalet til grunn at årsmøtet for bruksrettshavarane må ha ei viktig rolle i utarbeidinga av bruksreglar. Bruksreglane skal vere bindande for fjellstyret og for den som forvaltar skogen. Fleirtalet i utvalet meiner at fjellstyret skal vedta bruksreglane, medan eit mindretal meiner at bruksreglane skal vedtakast av årsmøtet.

Kapittel 14 omhandlar samisk reindrift og samisk bruk i statsallmenningane. Utvalet viser til Samerettsutvalet sin omtale av folkeretten i NOU 2007: 13A. Utvalet viser elles til det Høgsterett har uttala om vernet etter Grunnlova og det folkerettslege vernet av samisk næringsutøving i plenumsdom HR-2018-456-P. Retten til å drive reindrift er ein bruksrett med grunnlag i alders tids bruk. Retten gjeld uavhengig av type eigedom, og er derfor regulert likt i reindriftslova for ulike kategoriar av eigedom, og blir forvalta uavhengig av forvaltninga av statsallmenningane. Utvalet har teke to hovudelement frå SRU II direkte inn i framlegget til den nye lova. Det eine er at det blir gjort framlegg om obligatorisk representasjon frå reindriftsnæringa i fjellstyret. Det andre er at det skal gjerast vurderingar av korleis tiltak i statsallmenningane vil påverke utøvinga av reindrift. Utvalet viser til at spørsmåla omkring folkeretten er kompliserte og legg til grunn at det er dei same spørsmåla i reinbeitedistrikta i Sør- og Midt-Noreg som i Finnmark. Utvalet gjer derfor framlegg om at forholdet til folkeretten blir regulert likt som i finnmarkslova. To av medlemmane i utvalet har fremja ei utdjuping av dei folkerettslege spørsmåla. Desse medlemmane har også gjort framlegg om ei anna formulering av paragrafen som regulerer kva omsyn som skal takast når fjellstyret eller Statskog SF skal ta avgjerder, som ligg nærare det som vart foreslått av SRU II.

Kapittel 15 omhandlar jakt, fangst, felling og fiske i statsallmenningane. Utvalet gir i dette kapittelet ei historisk oversikt over lovregulering av jakt og fiske. Utvalet gjer også greie for korleis jakt, fangst, felling og fiske i statsallmenningane er regulert i dag, for skiljet mellom innan- og utanbygdsbuande og for kravet til busetjing i Noreg som ein føresetnad for rett til jakt og fiske i statsallmenning i lys av EØS-avtalen.

Utvalet syner til at jakt, fangst og fiske har lange tradisjonar i Noreg. Statsallmenningane har også eit viktig samfunnsoppdrag i det å tilby jakt og fiske til andre enn folk i allmenningsbygdene. Utvalet vil i hovudsak vidareføre regelverket for jakt og fiske slik det er i dag.

Karakteren av retten til jakt og fiske i statsallmenning er drøfta i kapittel 15.2.1. Fleirtalet i utvalet legg til grunn at mykje talar for at det vil vere rett å karakterisere ikkje berre fiskeretten, men også jaktretten, som ein allmenningsrett for folk i bygda. For jaktretten gjeld dette i alle fall retten til småviltjakt og til villreinjakt. Det må her ha vekt at lovgivar sidan 1920 har behandla desse rettane som kollektive, personlege rettar, noko som reelt sett kan seiast å vere allmenningsrettar. Dette må sjåast i samanheng med lovreguleringa frå gammalt av, som ikkje i alt har vore like klar når det gjeld jaktretten. Om det skulle vere tale om kollektive rettsposisjonar for folk i bygda som bygger på lova, er realiteten mykje den same. Om det er ein slik etablert rett frå alders tid for jakt på storvilt unnateke villrein, kan synest meir tvilsamt. På same måte som fjellovkomiteen av 1965 tek heller ikkje utvalet no definitiv stilling til om eller i kva grad det er tale om ein allmenningsrett til jakt og fiske for folk i allmenningsbygdene.

Mindretalet meiner ein ikkje har grunnlag for å trekke slutningane som fleirtalet legg opp til. Det har ikkje vore tid til å gå inn i desse kompliserte spørsmåla. Det er heller ikkje nødvendig ut frå den løysinga utvalet har samla seg om.

Som tidlegare vil det å bli rekna som innanbygdsbuande gi ein prioritert tilgang på jakt og fiske. Utvalet vil vidareføre dei to kategoriane for innanbygdsbuande som følger av fjellova i dag. Den eine kategorien er basert på tidlegare kommunegrenser, den andre kategorien gjeld bygd eller grend der innbyggarane frå gammal tid har utøvd allmenningsrett. Utvalet viser til at den gjeldande praksisen for fordeling mellom innanbygds- og utanbygdsbuande er godt etablert og har fungert godt. Utvalet meiner at ein bør halde fram med denne.

Utvalet meiner at innanbygdsbuande og utanbygdsbuande skal ha rett til under like vilkår å oppnå høve til å drive småviltjakt utan hund i statsallmenning. Utvalet meiner også at det framleis bør vere opp til fjellstyret å avgjere om det skal givast løyve til å drive fangst av småvilt og småviltjakt med hund berre til dei som er innanbygdsbuande, eller om det også skal givast slikt løyve til utanbygdsbuande.

Utvalet viser til at fjellstyra etter gjeldande rett har moglegheit til å reservere småviltjakt med hund og fangst av småvilt til innanbygdsbuande. Ei fjerning av skiljet mellom småviltjakt med og utan hund vil innebere at fjellstyra ikkje lengre har moglegheit til å reservere småviltjakt med hund til innanbygdsbuande. Denne ordninga har eksistert i mange år og er godt etablert. Utvalet legg til grunn at endringar i denne ordninga vil kunne skape splid. Utvalet meiner at ein bør halde fram med gjeldande ordning, slik at ein ikkje fjernar skiljet mellom småviltjakt med og utan hund.

Utvalet meiner at dei som er innanbygdsbuande og utanbygdsbuande framleis skal ha rett til under like vilkår å oppnå høve til å drive fiske med stong og handsnøre. Utvalet meiner at fjellstyret framleis skal kunne gi løyve til å fiske med stong og handsnøre også til personar som er busette utanfor Noreg. Etter den gjeldande fjellova treng barn under 16 år ikkje å løyse fiskekort for fiske med stong og handsnøre. Utvalet meiner at denne regelen bør vidareførast slik han er i fjellova i dag, men med dei same avgrensingane som i lakse- og innlandsfisklova.

Utvalet syner til at fjellstyra etter gjeldande rett har moglegheit til å la berre innanbygdsbuande få fiske med oter og garn. Ordninga med at fjellstyra kan la berre innanbygdsbuande fiske med oter og garn har eksistert i mange år og er godt etablert. Utvalet legg til grunn at endringar i denne ordninga vil kunne skape splid. Utvalet meiner at ein bør halde fram med gjeldande ordning, slik at fjellstyra framleis skal kunne reservere fiske med garn og oter for innanbygdsbuande. Utvalet meiner vidare at fjellstyret berre kan gi slikt løyve til utanbygdsbuande dersom det ikkje vil gå ut over dei innanbygdsbuande sine rettar.

Utvalet syner likevel til at det generelt er rom for meir sportsfiske i dei fleste allmenningane, og at det i ein del vatn også er rom for meir garn- og /eller oterfiske. Utvalet meiner derfor at fjellstyra i større grad enn i dag bør legge til rette for fiske for utanbygdsbuande, sjølv om fjellstyra framleis skal kunne reservere fiske med garn og oter til innanbygdsbuande.

Utvalet meiner at gardar og bygdelag som har drive fiske med fastståande reiskap frå gammal tid, framleis skal ha førerett til slikt fiske. Slike ordningar er det ikkje grunn til eller grunnlag for å endre.

Utvalet vil legge til rette for næringsutvikling i allmenningsbygdene, og samtidig sikre at ressursane i statsallmenningane blir forvalta berekraftig. Utvalet gjer derfor framlegg om at fjellstyret kan fordele jakt- og/eller fiskekort til lokale reiselivsbedrifter for vidaresal i samband med utleige av rom, bu eller liknande for overnatting.

Utvalet meiner at det bør presiserast i ny lov at fjellstyra administrerer jakt- og fiskeretten på vegner av alle med rett til jakt eller fiske. I tillegg bør ny lov slå fast at dei som får tildelt jakt og fiske hos eit fjellstyre ikkje kan selje eller leige denne retten vidare, med unntak for fordeling til reiselivsbedrifter for vidaresal som nemnt over.

Utvalet viser til at prisrammer i dag er regulert i forskrift med heimel i fjellova, og eit fleirtal i utvalet går inn for at reglane her i hovudsak bør vere som no. Fleirtalet syner til at tilbodet om enkelte former for jakt er mindre enn etterspurnaden i området der det er statsallmenning. Samtidig ligg store delar av jaktområda i akseptabel avstand frå betalingssterke og betalingsvillige grupper. Ei prisramme sikrar ein viss tilgang på jakt for alle samfunnsgrupper i slike tilfelle. Eit mindretal i utvalet meiner at ein i større grad bør utnytte det økonomiske potensialet som ligg i jakt og fiske, og opne for at fjellstyret kan velje eit prisnivå som er på linje med det nedre nivået av det som blir nytta av private grunneigarar.

Utvalet meiner at det er uheldig at fjellstyra ikkje har heimel i lov til å sanksjonere manglande rapportering av jakt, og gjer derfor framlegg om at fjellstyret får heimel i lova til å pålegge gebyr ved manglande rapportering av jakt.

Utvalet syner til at fjellstyret etter fjellova kan nekte å skrive ut jaktkort til den som i dei tre siste åra rettskraftig er dømd til straff, eller har vedteke førelegg om straff, for brot mot nokon føresegn om jakt. Det er ingen tilsvarande heimel i fjellova for å nekte å skrive ut fiskekort. Utvalet meiner at fjellstyra bør ha sterkare verkemiddel for utestenging frå jakt og fiske som følge av regelbrot. Utvalet foreslår derfor at terskelen for utestenging blir gjort lågare for brot på reglar om jakt og fiske, og at det ikkje lengre skal krevjast rettskraftig dom eller vedteke førelegg, men at det er tilstrekkeleg med brot mot reglar om jakt og fiske. Dette gjeld både reglar om jakt og fiske i eller i medhald av lov, og reglar fastsette av fjellstyret. Utvalet meiner at denne regelen bør vere lik for jakt og fiske, og foreslår derfor at føresegna også gjerast gjeldande for fiske. Utvalet presiserer at utestenging i slike høve ikkje er ein plikt for fjellstyret, men noko som fjellstyret må vurdere i kvart enkelt høve. Det bør også vurderast konkret kor lenge utestenginga skal vare.

Utvalet meiner at kommunen framleis skal uttale seg før det blir gjort enkelte fjellstyrevedtak om jakt og fiske, og foreslår derfor at regelen blir vidareført. Det same gjeld regelen om at enkelte saker som gjeld jakt og fiske må leggast fram for departementet for avgjerd dersom det er usemje mellom fjellstyret og kommunen. Utvalet legg til grunn at kommunen bør ha ei moglegheit til å påverke forvaltninga av jakt og fiske, og at kommunen har kompetanse til å uttale seg. Mange kommunar har viltnemnder eller vilt- og innlandsfiskenemnder. Utvalet meiner det er nødvendig å gi kommunen denne moglegheita, utan at det skal gå ut over fjellstyret sin rett til å legge opp forvaltninga slik det høver best i det enkelte område.

Utvalet meiner at det må takast inn ein grunnleggande paragraf i lova om jakt på storvilt unnateke villrein, på same måte som for småvilt. Utvalet meiner også at lova, på same måte som i dag, bør ha ei eiga føresegn om villreinjakt. Grunnen til det er at villreinjakt og anna storviltjakt har ulike rammer i statsallmenningane, mellom anna er det andre grenser for kven som er innanbygdsbuande for villrein og for anna storvilt. Utvalet foreslår derfor at lova har ei føresegn om villreinjakt, og ei føresegn om jakt på storvilt unnateke villrein. Når det gjeld jakt på storvilt unnateke villrein, meiner utvalet at innanbygdsbuande og utanbygdsbuande skal ha rett til under like vilkår å oppnå høve til å drive slik jakt. Utvalet meiner at det bør gå fram av lova at fjellstyret, dersom det er nødvendig å regulere talet på jegerar som får høve til slik jakt, må sjå til at det blir ein rimeleg balanse mellom innanbygdsbuande og utanbygdsbuande jegerar og jaktlag.

Når det gjeld villreinjakt, meiner utvalet at dette er ein rett som kan reserverast dei som er innanbygdsbuande. Fjellstyret bør kunne avgjere om løyve til slik jakt berre skal givast til dei som er innanbygdsbuande, eller om det også skal givast slikt løyve til utanbygdsbuande.

Etter §§ 27 og 31 i fjellova kan fjellstyret gjere vedtak om at ein statsallmenning skal vere del av eit større jakt- eller fiskeområde, og om utleige. Utvalet meiner at dette bør vidareførast, men foreslår nokre endringar for å tilpasse innhaldet til viltlova.

Utvalet viser til at reindriftsutøvarane sin rett til jakt og fiske følger av reindriftslova. Etter reindriftslova § 26 gir rett til å utøve reindrift innanfor det samiske reinbeiteområdet rett til i forbindelse med lovleg utøving av reindrift å drive jakt og fangst av småvilt, og fiske i statsallmenning.

Når det gjeld føreretten dei innanbygdsbuande har, meiner utvalet at ein kan vidareføre denne innanfor ramma av EØS-avtalen. Utvalet legg til grunn at omsyna som grunngir føreretten for innanbygdsbuande – omsynet til private sine rettar og bygdefolket sine lokale tradisjonar for jakt og fiske – er sett på som lovlege unntak etter rettspraksis i EU/EFTA-domstolane under omsyn til historie og kultur. Utvalet meiner at kravet til busetjing i Noreg ikkje er i strid med EØS-avtalen, og at ein kan vidareføre busetjingskravet i den nye lova. Sjølv om utvalet meiner at kravet til fast busetjing i Noreg kan vidareførast, meiner utvalet at kravet til at ein må ha vore busett over ein periode på eitt år ikkje bør vidareførast i den nye lova. Utvalet meiner at det framleis skal stillast krav til at søkaren er busett i kommunen, men at fjellstyret no skal legge til grunn kva for kommune søkaren er busett i per 1. november året før.

Kapittel 16 omhandlar bruk av statsallmenningane som ikkje er basert på allmenningsrett, t.d. utleige av beiteareal og dyrkingsareal til nokon som ikkje har bruksrett i allmenningen. Vidare blir det i nokre statsallmenningar som ligg utanfor det samiske reinbeiteområdet, også leigd ut areal til tamreinbeite. Utvalet meiner det er viktig å vidareføre moglegheita til å leige ut areal som ikkje er nytta av bruksrettshavarane, for å få ei rasjonell utnytting av areala i statsallmenningane. Utvalet meiner at utleige av areal til beite eller tilleggsjord bør ligge til fjellstyret. Tamreinlaga bidreg til utnytting av beiteverdiar i allmenningane og til verdiskaping i lokalsamfunna. Utvalet gjer framlegg om at den nye lova gir fjellstyret rett til å inngå avtale, og at slike avtalar ikkje lenger skal stadfestast av departementet.

Kapittel 17 handlar om allmenta sine interesser i statsallmenningane. Med allmenta sine interesser i statsallmenningane meiner utvalet bruk som ikkje er knytt til dei jordbrukstilknytte bruksrettane, rettane til samisk reindrift eller jakt og fiske. Allmenta sin bruk av statsallmenningane vil i hovudsak vere til friluftsliv.

Kapittelet gir ei oppsummering av den historiske bakgrunnen, ein omtale av rollene til Statskog SF og fjellstyra i høve til friluftsliv, eit oversyn over dei mest relevante lovene, og synsmåtar og forslag frå utvalet.

Fjellstyret skal sikre at allmenningen blir brukt på ein måte som fremjar næringslivet i bygda og «tek vare på naturvern- og friluftsinteressene». Utanom dette er det ikkje føresegner i fjellova og statsallmenningslova eller forskrifter i medhald av desse som direkte regulerer allmenta sin bruk av statsallmenningane, med unntak av retten til jakt og fiske.

Fjellstyra har likevel fått ei viktig rolle med å legge til rette for friluftsliv. Fjellstyra har utleige av hytter og koier, utleige av båt og tilrettelegging i form av klopper og bruer. Fjellstyra arbeider også med informasjon om områda og moglegheitene for friluftsliv. Fjellstyra gir dessutan tilbod om arrangement og opplæring, gjerne i samarbeid med skular, barnehagar eller frivillige organisasjonar.

Utvalet viser til at det er fleire lover som legg rammer for friluftsliv i statsallmenningane. Friluftslova, naturmangfaldlova, vassressurslova, motorferdsellova og plan- og bygningslova er blant dei viktigaste.

Utvalet vil vidareføre føresegna i statsallmenningslova om avgrensingar i utøvinga av bruksrettane av omsyn til yteevna til allmenningen, og at fjellstyret kan setje i verk slike avgrensingar. Eit fleirtal i utvalet gjer også framlegg om at fjellstyret skal kunne gjere slike avgrensingar av omsyn til naturgrunnlag og friluftsliv.

Del V

Kapittel 18 gjeld tvisteløysing i statsallmenningane. Utvalet meiner at systemet for tvisteløysing etter fjellova og statsallmenningslova i dag er både komplisert og uoversiktleg. Dei ulike ordningane for ulike avgjerder gjer det krevjande for både brukarar og fjellstyra. Utvalet meiner statsallmenningane vil vere tent med eit enklare system, som også tek omsyn til skiljet mellom offentlegrettsleg og privatrettsleg verksemd i statsallmenningane på ein betre måte. Jordskifteretten blir tvisteløysingsmekanisme for konfliktar om allmenningsrett og dei jordbrukstilknytte bruksrettane, og dessutan spørsmålet om rett til jakt og fiske for nokon som er busett i bygd eller grend der innbyggarane frå gammal tid har utøvd allmenningsbruk i allmenningen. Eit fleirtal i utvalet foreslår at avgjerder kan førast inn for jordskifteretten som rettsutgreiing, og eit mindretal foreslår at avgjerder kan førast inn for jordskifteretten som «eiga sak». Det er ikkje meininga å gi jordskifterettane eksklusiv kompetanse til avgjere slike tvistar. Tvistane vil også kunne førast inn for dei ordinære domstolane. For utøving av jakt, fangst og fiske elles vil utvalet vidareføre klageordninga som i dag. Forslaga vil gi eit forenkla tvisteløysingssystem for statsallmenningane. Utvalet meiner ikkje det er nødvendig å vidareføre eit allment straffebod for alle brot på lova.

Del VI

Kapittel 19 gjeld dei økonomiske og administrative konsekvensane av forslaga frå utvalet.

Del VII

Del VII omfattar merknader til paragrafane i kapittel 20, og lovforslaget frå utvalet i kapittel 21.

3 Alminnelege merknader

3.1 Om mandatet

Etter mandatet punkt 2.1.1 skal lovrevisjonen i første rekke ta sikte på forenklingar i lovverk og administrasjon og etter punkt 2.1.2 skal det vere eit siktemål å utarbeide ei samla lov for statsallmenningane. Utvalet gjer framlegg om ei samla lov for statsallmenningane til erstatning for lov 6. juni 1975 nr. 31 om utnytting av rettar og lunnende m.m. i statsallmenningane (fjellova) og lov 19. juni 1992 nr. 60 om skogsdrift m.v. i statsallmenningene (statsallmenningslova). Lovforslaget inneheld uttømmande regulering av dei grunnleggande vilkåra for jordbrukstilknytt bruksrett. Vilkåra for virkesrett er såleis omhandla i den samla lova.

Etter mandatet punkt 2.1.3 skal utvalet ta utgangspunkt « i de grunnleggende rettslige forholdene som gjør seg gjeldende i statsallmenningene, der staten er grunneier, og der retten til jordbrukstilknyttet allmenningsbruk ligger til bygder som fra gammel tid har slik rett». Eit fleirtal i utvalet har meint at framlegget frå fleirtalet om at all styring og alle inntekter og utgifter ved skog med virkesrett blir ført over til fjellstyra er i samsvar med overordna mål i mandatet, sjå mandatet punkt 2.2. Eit mindretal har meint at dette inneber ei endring i dei overordna rammene i mandatet, som er eit spørsmål som det ikkje er opp til utvalet å gå inn i. Spørsmålet er nærare omtala i kapittel 12.2.3 og 12.2.4.

I punkt 2.1.3 er det også fastsett at reglane i folkeretten skal ligge til grunn for arbeidet i utvalet. Utvalet gjer framlegg om ei regulering av forholdet til folkeretten som er identisk med det som gjeld i finnmarkslova. Utvalet gjer også framlegg om to representantar for samisk reindrift i dei fjellstyra som heilt eller delvis ligg innanfor samisk reinbeitedistrikt. Omsynet til samisk reindrift vil også kome inn ved ulike andre spørsmål, som blir omtala under dei aktuelle kapitla i utgreiinga.

Etter punkt 2.1.4 i mandatet skal dei «sentrale rettigheter og prinsipper i allmenningsretten … videreføres, herunder prinsippene for tilkjennelse og bortfall av bruksretter». Eit fleirtal i utvalet meiner at dette opnar for at det også, under visse føresetnader og med vurdering kvart tiande år, kan givast løyve til tidlegare brukar til å bruke seterhus, i tilfelle der eigedommen ikkje lenger har allmenningsrett. Eit mindretal meiner at dette er eit markert brot med prinsippa i allmenningsretten, og at det ikkje er i samsvar med det som er overordna mål. Spørsmålet er nærare omtala i kapittel 13.2.6.

Utvalet legg til grunn det som er sagt om at rettane skal kunne utøvast på ein måte som er i samsvar med rasjonell bruk og som er naturleg etter «tida og tilhøva». Spørsmålet om innhaldet i vilkåret «tida og tilhøva» har vore drøfta grundig i utvalet, som har delt seg, sjå kapittel 7.2

Mandatet punkt 2.1.5 fastset at handlingsrommet for det lokale sjølvstyret skal vidareførast og helst styrkast. Utvalet har lagt vekt på at fjellstyra skal vere sjølvstendige, og at dei ikkje skal kunne styrast eller overprøvast av statlege organ, likevel slik at departementet som i dag på nærare vilkår kan styre utøvinga av jakt og fiske. Bruksreglar for dei jordbrukstilknytte bruksrettane skal givast lokalt.

Kommunane er gitt ei rolle i val av medlemmar til fjellstyra, likevel slik at innehavarane av jordbrukstilknytte bruksrettar får ei sterkare rolle enn i dag gjennom at dei fremjar sine kandidatar til medlemmar i fjellstyret. Eit fleirtal i utvalet gjer også framlegg om at kommunane skal ha kompetanse ved fastsetjing av om det skal vere eitt eller fleire fjellstyre i ein kommune, og også der allmenningane eller bruksrettshavarane høyrer heime i meir enn ein kommune. Etter forslag frå fleirtalet skal kommunestyret også ta avgjerd om ein statsallmenning skal forvaltast etter lov 19. juni nr. 59 om bygdeallmenninger (bygdeallmenningslova). Ut over dette har utvalet ikkje funne grunnlag for å trekke kommunane inn i forvaltninga av statsallmenningane.

Endeleg heiter det i punktet om overordna mål i mandatet at utvalet skal vurdere «hvordan lovverket kan bidra til å fremme verdiskaping og effektiv, bærekraftig ressursutnyttelse». Dette er eit hovudspørsmål som er gjennomgåande i utgreiinga.

Eit fleirtal i utvalet legg til grunn at forenkling og auka verdiskaping best kan oppnåast gjennom å legge skogforvaltaroppgåver til fjellstyra. Det er vidare viktig for fleirtalet at fjellstyra også skal stå for offentleg oppsyn. Mindretalet meiner forenkling og auka verdiskaping best kan oppnåast gjennom at rollene blir reindyrka. Fjellstyret skal då forvalte bruksrettane, og i tillegg jakt og fiske. Statskog SF skal vere grunn- og skogeigar, og også utvikle eigedommane i samspel med fjellstyret. Verken fjellstyret eller Statskog SF bør vere offentleg myndigheit bortsett frå sider ved administrasjonen av jakt og fiske.

3.2 Verkeområde

Mandatet for utvalet er avgrensa til å gjelde statsallmenningane i Sør- og Midt-Noreg

Det har vore tilfelle der staten har bestemt at fjellova skal gjelde for eit område som ikkje er statsallmenning. Det har til dømes skjedd i området Heimdal i Øystre Slidre, og Eidsbugarden fjelleigedom i Vang i Valdres.

Utvalet har derfor valt å vidareføre den formuleringa av verkeområde som er brukt i gjeldande lov, også for å gjere det mogleg å kjøpe erstatningsareal til statsallmenningane, jf. kapittel 12.3.6. Lova gjeld for statsallmenningane, men dersom Kongen tek avgjerd om det, kan lova også gjerast gjeldande på andre område som staten eig.

3.2.1 Særleg om statsallmenningar utan virkesrett

Utvalet har gjort ei historisk gjennomgang av utviklinga av virkesretten i det tidlegare fylket Nord-Trøndelag, på bakgrunn av at det i dette området av landet er langt fleire statsallmenningar som ikkje har virkesrett enn i andre delar av landet. I det tidlegare Nord-Trøndelag er det 73 statsallmenningar. Av dei er det 31 allmenningar med virkesrett og 42 allmenningar utan virkesrett. I resten av landet har Statskog SF registrert fire statsallmenningar med skog og utan virkesrett. Av desse er det berre ein som ikkje ligg i Trøndelag, sjå vedlegg 8. Utvalet har ikkje behandla spørsmålet ytterlegare, men viser til gjennomgangen i vedlegg 1.

3.3 Formålet med lova

Allmenningsretten er eit av Noregs eldste rettsinstitutt. Bruken av allmenningane for dei som har vore busett i allmenningsbygdene er kjent heilt frå vår eldste lovgiving. Fram til 1993 gjekk det fram av Norske Lov 3-12-1 at «Saa skal Alminding være, saasom den haver været af gammel Tid, baade det øverste og yderste». Både eksistensen av og bruken av allmenningane bygger såleis på instituttet alders tids bruk. Føresegna viser også til den varige karakteren av statsallmenningane. Dei skal ikkje berre vere ein ressurs i dag, men også vere tilgjengelege i framtida. For å sikre dette må ressursane brukast på ein berekraftig måte.

Verken fjellova eller statsallmenningslova har ein formålsparagraf i dag. Utvalet meiner det bør vere ein formålsparagraf i den nye fjellova. Det er mange ulike interesser i statsallmenningane, og det er fleire former for verksemd som skal skje side om side. All bruk må likevel vurderast i eit langsiktig perspektiv. Ein formålsparagraf er med på å vise kva statsallmenningane skal vere, og kva for omsyn som må ligge til grunn for den daglege forvaltninga.

Utvalet har gjort framlegg om ein formålsparagraf som skal vise det langsiktige målet for forvaltninga av statsallmenningane, og som også skal trekke linjer til den posisjonen statsallmenningane har hatt og framleis skal ha for bruksrettshavarane, for utøvarane av samisk reindrift, for folk i allmenningsbygdene og for allmenta.

Det overordna prinsippet er at forvaltninga skal vere berekraftig. I dette ligg det at bruken av allmenningane skal dekke behovet til brukarane i dag, og det utan å øydelegge yteevna, slik at allmenningane også kan vere ein ressurs for framtidige generasjonar. Dette inneber også ein balanse mellom økonomisk utnytting, at ein tek vare på naturen slik at statsallmenningane kan halde fram med å levere viktige økosystemtenester, og dei sosiale goda som er knytt til statsallmenningane.

Forvaltninga av statsallmenningane skal skje innanfor dei rammene som går fram av lova, og særleg ta omsyn til utøving av bruksrettane og retten til samisk reindrift.

Det er elles eit mål for utvalet at statsallmenningane skal vere område der både folk i allmenningsbygdene og folk elles har tilgang på jakt og fiske. Eit samla utval viser også til at statsallmenningane er attraktive friluftslivsområde, og dei er mykje brukte til friluftsliv heile året. Formålsparagrafen bør vise til at tilgang til friluftsliv og naturopplevingar for allmenta er eit mål for forvaltninga av statsallmenningane. Dei fleste statsallmenningane høver godt for friluftsliv, og det er gjerne også lagt til rette for det, til dømes i form av opne hytter og buer, merka stiar, sal av jakt- og fiskekort og tilrettelagde fiskeplassar. Statsallmenningane er dermed viktige for å fremje god helse og livskvalitet i befolkninga. Utvalet har derfor lagt til grunn at også framtidig forvaltning av statsallmenningane skal ta omsyn til friluftslivsinteressene, og legge til rette for friluftsliv

Når det gjeld den nærare utforminga av formålsparagrafen, har utvalet delt seg.

Fleirtalet viser til at allmenningsrettane og retten til samisk reindrift har til felles at dei er heimla i lang tids bruk, og dei skal då oppfyllast så langt ressursane i allmenningen rekk. Formålsparagrafen legg også opp til at den kollektive retten til jakt og fiske for innanbygdsbuande har ein særleg posisjon. Vidare meiner fleirtalet det bør gå fram av formålsparagrafen at statsallmenningane også skal brukast slik at jakt, fiske og friluftsliv blir sikra for allmenta. Fleirtalet meiner ikkje at formålsparagrafen skal ha nokon prioritering mellom ulike rettar.

Mindretalet kan slutte seg til mykje av det fleirtalet her seier, og er einig i at formålsparagrafen ikkje bør innehalde noka prioritering mellom ulike rettar. Mindretalet meiner dagens § 3 har ei formulering som bør vidareførast, og som inkluderer alle interessene på ein balansert måte. I tillegg synleggjer formuleringa punktet i mandatet om verdiskaping på ein treffande måte, og mindretalet meiner omsynet til verdiskaping er så sentralt at det må kome inn allereie her.

Medlemmen Østerås har ein generell reservasjon når det gjeld kva vekt det skal leggast på omsynet til friluftsliv for allmenta i statsallmenningane. Forventninga og plikta til å legge til rette for allmenta må ikkje bli så stor at det skygger for arbeidet med forvaltning av dei jordbrukstilknytte bruksrettane og jakt og fiske, som fjellstyret skal forvalte. Lova legg trass alt ikkje dei store føringane for kva ansvar fjellstyret skal ha for tilrettelegging for friluftsliv.

Både økonomiske og menneskelege ressursar bør bli prioriterte til å halde oppe yteevna til allmenningen og på forvaltning av bruksrettar og jakt og fiske.

Denne medlemmen meiner såleis at det til dømes er grunn til å stille spørsmål ved at fjellstyra i Stjørdal har ansvar for å halde 34 hytter og buer opne for allmenta, og samtidig slit med å ha nok ressursar til jakt- og fiskeforvaltning. Fjellstyret skal syte for at bruken av allmenningen gir allmenta moglegheit til opphald, ferdsel og hausting som allemannsretten gir høve til. Ut over dette bør fjellstyret samhandle med andre, til dømes kommunen, Statskog SF, nasjonalparkstyre, turistforeininga, i vurderingar om kor og kva for tiltak det skal leggast til rette for. Utmarka i området må sjåast som eit heile. Kor mykje tilrettelegging for friluftsliv det skal vere i allmenningen, må sjåast i samanheng med tiltak i andre delar av utmarka i området. Likeins må ein saman sjå på korleis små og store prosjekt skal finansierast, og på kven som skal bidra med kva.

Etter denne medlemmen sitt syn er det er viktig at det blir teke omsyn til at jordbrukstilknytte bruksrettar og samisk reindrift kan utøvast slik ein har rett til i allmenningane. Tilrettelegging for friluftsliv kan gi stor trafikk av menneske i utmarka, og fører til dømes lett til at beiterettar blir forringa både for husdyr og rein. Friluftsliv må også vurderast opp mot tolegrensene for naturen og dyrelivet. Naturen skal brukast, men ikkje forbrukast. Urørt natur er også verdifull.

3.4 Ei eller to lover

Utvalet har som nemnd i kapittel 3.1 hatt som mandat å sjå nærare på om det er mogleg å forenkle forvaltninga av statsallmenningane. Eitt av spørsmåla har vore om ein kunne finne ei god måte å slå saman fjellova og statsallmenningslova på.

Bakgrunnen for at det til no har vore to lover for forvaltninga av statsallmenningane, er at skog og virkesrett vart regulert på eit tidlegare tidspunkt enn dei andre bruksrettane. Midt på 1800-talet var allmenningsskogane utan noka form for styring, og skogane var då i ferd med å bli uthogde. Skoglova av 1857 innførte allmenningsstyre, som skulle ordne utøvinga av virkesretten, og gjere nødvendige innskrenkingar av omsyn til skogen. Lova nedfelte også at det berre skulle hoggast etter utvising. Verken ved vedtakinga av fjellova av 1920 eller fjellova av 1975 vart det gjort framlegg om å lage ein felles lov. Då regjeringa i 1912 sette ned eit utval som skulle gjere framlegg om ein ny lov om « utnyttelse av rettigheter til beite, fisk, jakt og fangst m.v i statens allmenningar» var det fjellallmenningane som var objektet for regulering. Dette omfatta både det som den gongen var rekna som allmenningar og det man tidlegare hadde omtala som «statens høifjeld»2, men likevel ikkje skogallmenningane. Mandatet for komiteen vart etter kvart likevel utvida til å gjelde skogallmenningane også, men ikkje skogsdrift og virkesrett, og det var såleis ikkje aktuelt å fremje forslag om endringar i lov om skovvæsenet.

Utvalet som fremja forslag om bygdeallmenningslova og statsallmenningslova gjorde ingen vurdering av om det var hensiktsmessig å slå saman dei to styra for bruksrettane, men uttala at det ikkje var aktuelt å fremme forslag om ei felles lov, mellom anna fordi det ikkje var aktuelt å endre ordninga med fjellstyre etter det mandatet dei hadde. 3

Utvalet er kome til at det er tenleg å ha ei lov for statsallmenningane. Lovene inneheld ikkje noko som gjer det vanskeleg å slå dei saman til ei lov. Tvert om er det i all hovudsak dei same eigedommane som har rettar etter dei to lovene, og dei regulerer dei same areala. Det vil vere gunstig med ei lov, og med eitt styre, for å samordne interessene i allmenningane. Utøving av virkesretten bør vurderast saman med til dømes bufehald og samisk reindrift, jaktinteresser og frilufts- og naturverninteresser. Om det skal hoggast eller ikkje, har sider til desse interessene. På den andre sida har forvaltning av hjorteviltet og bygging av setervegar, for å nemne to døme, også innverknad på skogsdrifta. Utvalet gjer likevel framlegg om at ordninga der ein statsallmenning blir forvalta etter bygdeallmenningslova når det gjeld skog og virkesrett blir vidareført og opna for andre statsallmenningar.

Utvalet har som mål å forenkle forvaltninga, og ei felles lov vil vere eit bidrag til dette. Berekraftig forvaltning av ressursane er eit viktig formål med lova. Dette krev at det blir gjort heilskaplege vurderingar av kva for ressursar som til ein kvar tid kan nyttast på kva måte. Forslaget inneber derfor at ein legg til rette for ei meir heilskapleg styring med utnyttinga av ressursane i allmenningane og for ein samla lokal administrasjon.

Utvalet har også lagt vekt på å gjere lovverket meir tilgjengeleg og oversiktleg. Med unntak for forskriftsheimel for regulering av jakt, fangst og fiske og for fleirtalsforslaget om oppsyn, er det lagt opp til at reglane er samla i lova. Siktemålet er at utfylling i nødvendig grad skal skje ved lokale bruksreglar, og at det ikkje skal skje forskriftsregulering. På dette viset er ønsket om forenkling sameina med målet om lokal styring.

3.5 Hovudsynspunkt

3.5.1 Oppgåvefordeling

Utvalet viser til diskusjonen om mandatet i kapittel 3.1. I det følgande skal både fleirtalet og mindretalet gi uttrykk for sitt syn på oppgåvefordelinga.

Fleirtalet i utvalet gjer framlegg om ei endring av oppgåvefordelinga mellom Statskog SF og fjellstyret. Fleirtalet viser også til at forvaltninga av skogen går inn i eit heile, og at dei lokale fjellstyra er i betre posisjon til å utføre ei samla forvaltning. Fleirtalet meiner lokal forvaltning av ressursar er den beste måten å fremme verdiskaping og berekraftig ressursutnytting. Fleirtalet foreslår derfor at fjellstyret skal overta ansvaret for forvaltninga av skogen i statsallmenningar med virkesrett. Fleirtalet legg til grunn at dette også vil vere med på å nå det overordna målet i mandatet om å vidareføre, og helst styrke, handlingsrommet for det lokale sjølvstyret.

Fleirtalet meiner også at ressursane i allmenningane skal kome folk i allmenningsbygdene til gode. Dels vil overføring av forvaltninga av skogen styrke inntektsgrunnlaget for fjellstyra. Dels må bruksrettshavarane med virkesrett kunne drive skogen slik at det blir produsert skog på ein måte som desse har bruk for, og ikkje minst kunne syte for at uttaket skjer på eit vis som tilgodeser bruksrettshavarane sitt behov for skog med god kvalitet. For virkesrettshavarane er det også viktig at bruksretten ikkje blir svekka, ved at retten blir gjort til ein rein rett til å få virkestilskot. Dei må vere sikra at det til ei kvar tid er tilgjengeleg virke, ved sida av midlar til utbetaling av virkestilskot og tilskot til bruk av tresparande materialar. For å sikre dette må hogstmoden skog drivast og fornyast, og hogsten må tilpassast lokale forhold. Fleirtalet meiner at lokal skogforvaltning klart betre varetek dette enn kva Statskog SF gjer gjennom sin forretningsmessige drift.

Eit mindretal i utvalet meiner at Statskog SF bør forvalte skogen også i framtida. Statskog SF har historisk sett hatt grunneigarrolla og i tillegg forvaltninga av skogen. Å føre over ansvaret for skog med virkesrett inneber at verdiar og inntekter blir overførte frå Statskog SF til fjellstyra.

Tilfanget av oppgåver og inntekter er nødvendig for at føretaket kan halde oppe ein kompetent organisasjon, noko også fjellstyra og allmenningane dreg nytte av. Ansvaret for skogen er ein naturleg følge av at Statskog SF er grunn- og skogeigar både i og utanfor statsallmenning. For dei fleste statsallmenningane har skogsdrifta lite omfang, og det vil vere lite tenleg å bygge opp eigne parallelle ordningar for dette i kvar allmenning. For bruksrettshavarane er det avgjerande virkesretten, medrekna høvet til sjølve å avverke. Desse rettane vil stå ved lag også med Statskog SF som skogforvaltar.

Forvaltninga av skogen er nærare omtala i kapittel 12.3.

3.5.2 Om bruk av ressursane i statsallmenningane

Utvalet meiner det er eit grunnleggande prinsipp for all forvaltning av statsallmenningane at dei fornybare ressursane i allmenningane i størst mogleg grad og på berekraftig vis skal brukast. Dette omfattar både ressursar som kan nyttast til jordbruksdrift, skog og jakt- og fiskeressursane. Allmenningane skal dekke behovet til brukarane i dag, men også bevare yteevna slik at ressursane er tilgjengelege for framtidige generasjonar. Utvalet viser til at dette også inneber å gjere ressursane tilgjengelege for andre dersom bruksrettshavarane sjølv ikkje har behov for dei.

Fjellovkomiteen av 1965 la vekt på at jordbruksressursane i allmenningen burde haldast i bruk, enten av bruksrettshavarane eller av andre:

«… komitéen [legger]stor vekt på at all grunn som ikke er skikket til kultivering, i størst mulig utstrekning blir unyttet til jordbruksformål. Den går derfor inn for at hvis de bruksberettigede ikke kan eller ikke ønsker å utnytte mulighetene i så måte, bør andre – innen- eller utenbygdsboende – slippe til. Dette gjelder både ved overdragelse av allerede utvist seter, dyrkingsjord og kulturarbeide og ved ny utvising til slike formål.»4

Jakt- og fiskeressursane har både før og no vore ein svært viktig del av livsgrunnlaget i allmenningsbygdene. I tillegg er jakt, fangst og fiske ei viktig og populær ressurs for friluftslivet. Det er ikkje berre dei som bur i allmenningsbygdene som nyt godt av jakt- og fiskeressursane. Statsallmenningane har eit viktig samfunnsoppdrag i det å tilby jakt, fangst og fiske til allmenta.

Utvalet vil vidareføre prinsippet om at dei fornybare ressursane skal brukast. Dei med rett til beite eller seter har rett på å få dekt sitt behov for dette i allmenningen, men når deira rett er oppfylt, må også andre få sleppe til. Det er positivt for verksemda i allmenningen, jordbruket og kulturlandskapet om ledig beiteareal blir gjort tilgjengeleg for andre som har behov. Så lenge bruk ikkje vil gå utover yteevna til allmenningen, bør fjellstyret søke å lyse ut ledig areal til andre moglege brukarar. Dette vil også vere til fordel for næringa, som vil få betre og meir føreseieleg tilgang på beite for dyra. Men om dette skal gjerast, må skje ut frå ei samla vurdering av alle interessene som skal varetakast i allmenningane. Her må det lokale sjølvstyret slå gjennom, slik at denne vurderinga må overlatast til fjellstyret.

Som tidlegare vil dei som blir rekna som innanbygdsbuande ha ein prioritert tilgang på jakt og fiske. Utvalet vil derfor presisere at dersom dei innanbygdsbuande ikkje nyttar ressursane fullt ut, skal fjellstyra tilby ressursane til utanbygdsbuande. Er det planlagt å selje 100 jaktkort for ei jaktform, med 60 prosent til innanbygdsbuande og det berre er 50 som søker, må det då seljast 10 kort ekstra til utanbygdsbuande.

3.5.3 Reindyrking av oppgåver

Fjellstyret i dei ulike allmenningane, og grunneigaren Statskog SF, er dei sentrale aktørane i forvaltninga av statsallmenningane. Forvaltninga og lovgivinga for statsallmenningane er i dag basert på det grunnleggande skiljet mellom bruksrettsinteressene og grunneigarinteressene. Utvalet meiner det er grunn til å tydeleggjere dette skiljet for å sikre ei føreseieleg forvaltning for alle partar. Også reindrifta, som ofte tidlegare har hatt ei mangelfull rolle ved forvaltninga, høyrer med her.

Statskog SF er grunneigar i statsallmenningane. Samtidig har Statskog SF etter gjeldande ordning ein del oppgåver av offentlegrettsleg karakter i allmenningane. Både prinsipielle og praktiske grunnar tilseier at Statskog SF ikkje har andre oppgåver enn dei som følger av at føretaket er grunneigar. Utvalet har derfor lagt til grunn at Statskog SF etter den nye lova ikkje skal ha offentlegrettsleg myndigheit i statsallmenningane.

Fjellstyret bør også i all hovudsak handle innanfor den ramma som følger av at det administrerer privatrettslege rettsforhold. Det inneber at det mellom fjellstyret på den eine sida og dei med jordbrukstilknytt bruksrett den andre sida, er ein relasjon som heilt ut går etter privatrettslege reglar.

For jakt og fiske meiner utvalet at ordninga som gjeld i dag, der departementet fastset rammer for utøvinga, bør halde fram. For jakt og fiske vil det derfor i stor grad framleis vere tale om offentlegrettsleg regulering. For andre saker er derimot departementet ikkje tiltenkt å ha oppgåver, med to unntak. Den eine gjeld oppsyn i statsallmenningane, og det andre gjeld dekning av kostnader frå grunneigarfondet til ein fellesorganisasjon for allmenningane. I begge desse spørsmåla er det fleirtalsframlegg som gir departementa ei rolle.

3.5.4 Eitt felles styre for alle bruksrettane – fjellstyret

Utvalet gjer framlegg om å erstatte fjellstyret og allmenningsstyret med eitt fjellstyre som administrerer alle bruksrettane. Den nye organiseringa av fjellstyret er eit bidrag til forenkling, modernisering og lokal forvaltning av statsallmenningane. I dei statsallmenningane der det er virkesrett vil all bruksrettsutøving vere samla i eitt styre, berre med unntak for dei allmenningane der skogen blir forvalta etter bygdeallmenningslova.

Utvalet meiner dette er ei endring som vil gjere det enklare å forvalte allmenningane som eit heile, og som vil gjere det enklare å balansere dei ulike bruksmåtane mot kvarandre. Praksis syner at det ofte har vore lite kontakt mellom fjellstyra og allmenningsstyra, og utvalet meiner dette har vore uheldig. Utvalet har lagt til grunn at eit felles fjellstyre som forvaltar alle bruksrettane vil legge betre til rette for dialog og samarbeid mellom dei ulike interessene i statsallmenningane. Reindrifta skal etter framlegget vere representert i alle fjellstyre som ligg innanfor det samiske reinbeiteområdet.

Utvalet har likevel delt seg når det gjeld nokre av elementa i samansetninga av fjellstyret. Fleirtalet i utvalet meiner at det i alle fjellstyre bør vere minst to representantar for dei med jordbrukstilknytt bruksrett. Fleirtalet i utvalet meiner det er avgjerande at bruksrettshavarane i alle allmenningar har moglegheit til å vere representert i fjellstyret der det er eit felles fjellstyre for fleire allmenningar. Fleirtalet gjer derfor framlegg om at i dei tilfella det er fleire allmenningar under eit fjellstyre, kan det veljast representantar for dei med jordbrukstilknytt bruksrett frå alle desse allmenningane. I tilfelle der det er fleire allmenningar under fjellstyret skal årsmøtet ta avgjerd om kvar allmenning skal vere representert i styret. Kommunestyret skal sikre ein balansert røysting når talet på representantar med jordbrukstilknytt bruksrett er meir enn to, jf. kapittel 8.2.1.5.

Mindretalet viser til at den jordbrukstilknytte bruksretten har eit sterkt vern gjennom lova. Mindretalet legg til grunn at fjellstyret bør balansere interessene, og at ingen interesser derfor bør vere i fleirtal. Med to representantar for bruksrettane frå jord- og skogbruk og med ein representant for lokale jakt- og fiskeinteresser, vil allmenningsbygdene ha avgjerande innverknad i mange saker. Jakt- og fiskeinteressene saman med friluftsinteressene bør ha ytterlegare ein styremedlem, slik at desse interessene samla sett har same representasjon som jordbruket. Mindretalet sitt framlegg inneber at dersom det skal veljast representantar for dei med jordbrukstilknytt bruksrett frå fleire av dei allmenningane som ligg under fjellstyret, må det gjerast innanfor det talet på styremedlemmar som er fastsett i lova. Mindretalet viser til at dei som driv samisk reindrift, bygger sin rett på bruk i alders tid, og at dei med det er med på å styrke representasjonen for bruksrettane for tradisjonell bruk av ressursane.

3.5.5 Økonomiske tilhøve

Utvalet er i mandatet bede om å gå fullstendig gjennom inntektene i statsallmenningane, og korleis desse kan nyttast. Utvalet har vurdert om det kan vere nye måtar å skaffe inntekter til allmenningane på. Likeins har utvalet sett på om økonomiforvaltninga kan betrast. Utvalet har også vurdert om det er lovregulering som er til hinder for økonomisk utvikling i statsallmenningane.

I utvalet har det vore ein diskusjon om økonomi. Som eit hovudprinsipp bør forvaltninga av statsallmenningane vere sjølvfinansierande. Utvalet meiner dette er ein føresetnad for at statsallmenningane på sikt skal kunne oppretthaldast som statsallmenningar og vere til nytte for alle dei ulike brukargruppene. Sjølv om dette er eit siktemål for allmenningane, vil det vere ein balanse mellom behovet for inntekter og dei samfunnsoppgåvene som blir utførte. Inntektskjeldene for allmenningane er litt varierande. Men først og fremst er det jakt og fiske og bortfeste eller sal av tomter som kan gi grunnlag for auka inntening.

Fleirtalet i utvalet har ikkje sett det som ønskeleg å opne for at fjellstyra kan ta høgare prisar for jakt og fiske ved å ta bort prisrammene som finst i dag. Eit mindretal i utvalet gjer likevel framlegg om det, og at fjellstyra skal kunne gjere vedtak om prissetjinga. Ingen i utvalet går inn for at fjellstyret sjølv skal selje jaktkort og opphald under eitt som pakkar, sjølv om det i nokre område kunne gitt auka inntekter.

Fleirtalet i utvalet meiner at det framleis bør vere feste som er ordninga for utbod av tomter i statsallmenningane, men legg samtidig opp til ei varsam linje når det gjeld nye feste. Fleirtalet meiner at feste vil gi størst økonomisk gevinst over tid. Det må dessutan leggast vekt på at fjellstyra skal ha jamne og føreseielege inntekter i åra framover, og det er det berre ei ordning med tomtefeste som kan gi. Fleirtalet er ikkje overtydd om at sal av tomter med fondsplassering vil gi auka inntekter, med ein risikoprofil som er forsvarleg for fjellstyra sine pengar.

Eit mindretal i utvalet meiner at sal framfor bortfeste der kor tomteprisane er høge, vil kunne gi auke i verdiskapinga. For nye attraktive tomter, vil sal gi ein høgare pris enn den motsvarande kontantverdien av festeavgift. Dersom ein opnar for å ta risiko knytt til midlar på fond, vil dette kunne gi betydeleg høgare avkastning enn det ei konsumprisregulert festeavgift kan gi.

Etter utvalsfleirtalet sitt syn har dei noverande reglane om inntektsdeling ikkje gitt tilstrekkelege inntekter til at dei med jordbrukstilknytt bruksrett har fått kompensert ulempene ved tiltaka. Fjellstyra har heller ikkje blitt tilført midlar i eit omfang som gjer at det kan vere med på å utvikle allmenningane i nemnande grad.

Fleirtalet gjer derfor framlegg om at alle grunneigarinntekter skal delast mellom grunneigarfondet og fjellstyret i den allmenningen inntekta kjem frå. Fleirtalet meiner dette bør gjelde for alle løpande avtalar, som til dømes inntekter frå leige av fallrettar og andre leigeavtalar, i tillegg til eingongsinntekter. Inntektene skal etter fleirtalet sitt syn, på same måte som det blir gjort for visse festeinntekter i dag, delast på grunnlag av brutto inntekt. Når midlar skal overførast til grunneigarfondet, er det ikkje for å gi inntekter til allmenningseigar. Ordninga med grunneigarfond er ei ordning der ein del av midlane blir overført fondet for at Statskog SF skal ha grunnlag for å dekke kostnader med forvaltning og drift, og helst også ha noko midlar til framtidig utvikling. Kostnadene ved administrasjon av avtalar og kontraktar i statsallmenningane vil etter forslaget frå utvalet framleis bli dekt av grunneigarfondet. Fleirtalet i utvalet meiner at Statskog SF likevel vil ha tilstrekkeleg med midlar til å dekke driftskostnader og i rimeleg omfang også midlar til utvikling.

Eit mindretal meiner ordninga må gjelde framover i tid, og fryktar at auka inntekter knytt til allereie gjennomførte tiltak vil verke slik at fjellstyra mister det insentivet til vidare utvikling som likedeling av framtidige inntekter er meint å gi. Ein slik ordning vil kunne verka sementerande framfor utviklande, og vil då vere i strid med føringa i mandatet punkt 2.1.5 om å fremje verdiskaping.

3.5.5.1 Særleg om skogen

Fleirtalet i utvalet gjer framlegg om at fjellstyret skal forvalte skogen i statsallmenningar med virkesrett, jf. kapittel 3.5.1. Det vil også seie at alle inntektene frå skogen blir tilført fjellstyret i desse allmenningane, med frådrag for det som skal dekke virkesretten. Allmenningsfondet skal dekke investeringar i skogen og dekke virkesretten i dei allmenningane der ein stor del av arealet er verna. Når skogen no etter forslaget frå fleirtalet skal forvaltast av fjellstyret må allmenningsfonda overførast til det enkelte fjellstyret. Fondet bør nyttast til å sikre at ein har økonomi til å gjennomføre investeringar i skogen ut frå prinsipp om berekraftig skogforvaltning. Dersom det blir gjennomført omfattande hogst over kort tid, kan det også vere naturleg å setje midlar inn på fondet for å sikre virkesretten. Også på grunn av svingingar i det økonomiske utbytet av skogsdrift er det fornuftig at allmenningane har noko midlar på dette fondet. Dersom allmenningsfondet blir større enn det som trengst til formåla nemnde her, bør resten stå til rådvelde for fjellstyret som frie midlar.

Eit mindretal meiner at Statskog SF framleis skal forvalte skogen i allmenningane. I den grad resultatet skulle bli at Statskog SF framleis vil ha ansvar for drifta, vil allmenningsskogen også vere med på å gi grunnlag for Statskog SF til å halde oppe sitt driftsorganisasjon. Dette vil gi den mest samfunnsgagnlege løysinga. Det vil då vere naturleg at Statskog SF forvaltar allmenningsfondet i samråd med fjellstyret.

I nokre statsallmenningar er det i dag ikkje virkesrett. Utvalet er samla om at Statskog SF bør forvalte og ta inntekter og kostnader frå denne skogsdrifta. Dette inneber ei vidareføring av ei ordning som har vore frå langt tilbake og som er svært viktig for økonomien til Statskog SF.

3.5.5.2 Erstatningar

Ved naturfreding og andre inngrep blir det betalt ut erstatningar. Det er motteke over 100 millionar kroner som i prinsippet er ombyte av skogverdiar. Pengane er i dag plasserte i bank. Avkastning ut over inflasjonen skal gå til dekning av virkesretten, dersom denne ikkje har kunna bli dekt i allmenningen elles. I praksis er det per i dag ikkje rente på midlane ut over inflasjonskompensasjon, slik at virkesrettshavarane ikkje får noko av desse midlane.

Utvalet går inn for at midlane blir plasserte i eit fond, som kan gi høgare avkastning enn det som er tilfelle i dag. Eit eventuelt overskot ut over det som trengst for å halde oppe realverdien i fondet, skal gå til å dekke virkesretten i eit langsiktig perspektiv.

Utvalet gjer også framlegg om at Statskog SF etter avtale med vedkomande fjellstyre, kan bruke erstatningsmidlar til å kjøpe skog som blir lagt under allmenningen og som kan nyttast til å dekke virkesretten i framtida. I slike tilfelle skal det gjerast vedtak om at området skal vere statsallmenning, jf. § 1-2 i lova, og allmenningsrettane i vedkomande allmenning skal kunne nyttast på det arealet som blir lagt til.

Eit mindretal i utvalet gjer framlegg om at midlane frå erstatningar blir utbetalte til Statskog SF i dei tilfella føretaket har garantert for å dekke virkesrettsytingane. Føretaket kan investere dei aktuelle midlane i annan skog eller plassere dei med risiko og auka avkastning. Skogen høyrer til Statskog SF som grunneigar. Virkesrettshavarane har krav på å få virkesbehovet dekt ifrå den årlege avkastninga (når dei fyller vilkåra for tildeling av virke). Ordninga vil betre sikre at det faktisk blir ei avkastning og i tillegg kunne gi auka avkastning. Dette med risiko for føretaket og ikkje for dei bruksrettshavarane som uansett vil ha krav på å få jordbruksbehovet dekt.

Fotnotar

1.

Nummereringa i underpunkt er gjort av utvalet.

2.

«Navnet statens høifjeld eller statshøifjeld skriver sig først fra de sidste aartier af det 19. aarhundrede og har ikke nogen direkte hjemmel i ældre love. Det er dog rigtigt, at navnet almenning som betegnelse for øde fjeldstrækninger i mange dele af vort land særlig i de sidste 100 aar har været helt ukjendt. Man har mange steder havt lidet behov for og liden brug for selve navnet og idethele for at klargjøre sig dette begreb. Man har ikke kaldt fjeldet for almenning. Dette kommer delvis af, at udtrykket almenning hyppigst har været forstaaet som ensbetydende med et fællesskab for et større eller mindre antal mennesker» (Rt-1923-801).

3.

NOU 1985: 32 s. 26–27.

4.

Innstilling frå fjellkomiteen av 1965 (1969) s. 58.

Til toppen
Til forsida av dokumentet