Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2018: 11

Ny fjellov

Til innhaldsliste

Del 3
Administrative ordningar og økonomi

7 Nokre hovudspørsmål om dei jordbrukstilknytte bruksrettane

7.1 Generelt

Utvalet kjem utførleg tilbake til innhaldet i dei jordbrukstilknytte bruksrettane i kapittel 13. I dette kapittelet skal utvalet ta opp nokre hovudspørsmål for dei jordbrukstilknytte bruksrettane. Dette gjeld særleg spørsmål der medlemmane i utvalet har ulikt syn, men også punkt der utvalet er samla om å etablere nye ordningar.

Utvalet viser til at allmenningsrettane grunnleggande sett bygger på bruk i alders tid, og at det gjennom alle tider har skjedd endringar i bruken. Endringane har kanskje skjedd sprangvis, eller utviklinga av bruksformål og bruksmåtar kan ha vore meir gradvis. Endring gjennom lov har også spela ei rolle. Fjellova av 1975 § 2 inneheld ei lovfesting av prinsippet om utvikling.

Innhaldet i bruksrettar som er etablerte gjennom lang tids bruk, kan ikkje opphevast ved lov utan erstatning, Det same vil måtte gjelde for endringar i innhaldet av eit visst omfang. Ut frå innhaldet i dei forslaga utvalet kjem med, blir dette spørsmålet ikkje nærare utdjupa.

7.2 Det dynamiske elementet i allmenningsretten

Eit prinsipielt spørsmål der utvalet har delt seg, gjeld korleis innhaldet i bruksrettane utviklar seg «med tida og tilhøva».

Fleirtalet i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Jåma, Omma, Parmann, Velure, Østerås, Øygard, ser dette slik:

Det er eit viktig spørsmål korleis innhaldet i bruksrettane skal kunne utvikle seg, når tilhøva endrar seg. Grunnlaget for bruksrettane er bruken frå gammalt av, men også den bruksretten som er definert i lova.

Ettersom jordbruksdrifta endrar seg, og fleire typar bruksrettar blir lite aktuelle, må bruksrettshavarane kunne nytte ressursane i statsallmenningane på nye måtar. Meinich Olsen formulerte det slik:

«Definitionen indlater sig heller ikke på at angi, hvilke bruksrettigheter der tilkommer bygdelaget. Som tidligere fremholdt er der nemlig den eiendommelighet ved almenningsretten (i subj. forstand) at den ikke er positivt indskrænket til de og de bestemte bruksrettigheter, idet den til en viss grad ialfald utvider sig eftersom bygdelagets behov utvikler sig.»1

Hovudspørsmålet i dom i Rt-1963-1263 (Vinstra) var om staten var grunneigar i statsallmenningane. Men også spørsmålet om omfanget av bruksrettane var tema. Som Høgsterett peika på er spørsmålet kva som følger av lova og utøvd allmenningsbruk.

I Vinstradommen vart det klart at bruk av fallrettar i store kraftverk til produksjon av elektrisitet ikkje er ein bruksrett. Allmenningsstyret og fjellstyret hadde gjort gjeldande at

«[d]e berettigede kan endre gamle bruksformer og oppta nye og dermed oppnå at almenningen blir utnyttet slik at den best mulig dekker de skiftende tiders aktuelle behov.»

Om dette heiter det i dommen:

«En forutsetning herfor er også at det kan dekkes gjennom en form for rådighetsutøvelse i almenningen som etter lov eller sedvane er lovlig almenningsbruk.»

Saka er spesiell. Å byggje ut eit stort kraftverk kan ikkje godt vere utøving av bruksrett for ein enkelt allmenningsrettshavar. Sjølv om bruksretten er dynamisk har altså dette likevel ei grense.

Når det gjaldt tilhøvet mellom den saka og prinsippet om endring av allmenningsbruken, viser fleirtalet i utvalet til at det på side 1270, vart uttala:

«Etter mitt skjønn er det imidlertid ikke her tale om endring i almenningsbruken, men om utvidelse av brukernes rettigheter i statsalmenningen med en bruksbeføyelse som er ny og som faller utenfor den ramme som er trukket av den hittil lovhjemlede eller utøvede almenningsbruk. Jeg mener at dette ikke har hjemmel i NL 3-12-1 eller i sedvanerett.»

Dommen medfører ikkje at andre bruksrettar ikkje kan oppstå i allmenningen, som ei utvikling av eller erstatning for gammal bruksrett. Utvalet viser her til at det ikkje vart teke avstand frå det som var sagt i dom i Rt-1954-534 på side 538:

«Som en alminnelig regel vil jeg anta at når en bygd er almenningsberettiget, vil man ikke uten videre kunne begrense omfanget av retten til den bruk som lar seg dokumentere fra eldre tid. Det behov bruken skal dekke, vil stadig skifte, og nye veier og trafikkmidler vil naturlig ikke bare gjøre en gammel bruk mer utstrakt, men også føre til at det gjøres en annen og ny bruk av almenningen.».

Vinstradommen gjaldt eit spesielt tilfelle, nemleg kven som hadde krav på inntektene av fallrettar frå ei stor kraftverkutbygging. Etter fleirtalet sitt syn avgjorde ikkje dommen spørsmålet om utviklinga av allmenningsretten reint allment. Under alle omstende er det avgjerande for dei nærare grensene her korleis dette er behandla i lovgivinga seinare.

Spørsmålet vart teke opp att av fjellovkomiteen av 1965, som kom med si innstilling i 1969. I merknadene til § 10 (som vart § 2 i fjellova av 1975) heiter det:

«Bortsett fra redaksjonelle og språkelige endringer svarer utkastet til fjellovens § 2. I og for seg er det en selvsagt ting at de bruksberettigede kan utøve sine rettigheter i almenningen som fra gammel tid, og som påpekt av Fjellovkomitéen av 1912 ligger betydningen av bestemmelsen i at den inneholder dels en begrensning, dels en utvidelse av den gamle bruksmåte.»2

Særleg viktig for å forstå korleis det dynamiske elementet i bruksrettane vart oppfatta, er følgande formulering på side 55:

«Av hensyn til det felles beste må den enkelte finne seg i kontroll og regulerende bestemmelser, mens lovutkastet på den annen side hjemler adgang til å utøve rettighetene på en måte som svarer til tidens behov, og som er avpasset etter forholdene på hvert enkelt sted.

Fjellovens § 2 regner opp de rettigheter som var aktuelle da fjelloven ble gitt. Nå blir retten til fjellslåtter samt til mose- og torvtak bare utnyttet på enkelte steder og i ubetydelig grad, og komitéen kjenner ikke til at de regulerende bestemmelser i fjelloven om utøvingen av disse rettigheter har vært brukt. Den har derfor ikke funnet grunn til å ta inn i lovutkastet nærmere bestemmelser om rettighetene. Skulle det vise seg behov for det, kan nødvendige reguleringer skje ved alminnelige vedtekter etter utkastets § 11. Fjellstyret har dessuten en alminnelig myndighet til å administrere utnyttelsen av rettighetene etter utkastets § 2.

Som det vil fremgå av sidene 38–39 har mose (reinlav) nå fått en ganske stor økonomisk betydning som materiale for dekorasjoner m.v. Plukking av mose til salg for slikt formål er imidlertid ikke utslag av noen almenningsrett, og fjellstyret har den nødvendige hjemmel til å treffe regulerende bestemmelser for virksomheten i de foran nevnte paragrafer. Det samme gjelder regulering av annen utnyttelse av herlighetene i statsalmenningene, med unntakelse av disponering av grunn.»

Det dynamiske elementet i bruksretten vart lovfesta i fjellova 1975 § 2. Det fekk eit anna innhald enn det fjellovkomiteen hadde foreslått. I § 2 heiter det at «[r]ett til allmenningsbruk skal kunne nyttast på ein måte som til kvar tid er i samsvar med rasjonell bruk, og som er naturleg etter tida og tilhøva.»

I Ot.prp. nr. 32 (1973–74) side 36 heiter det om forslaget til § 2:

«Komitéen har som § 10 i sitt utkast teke inn ein regel som svarar til § 2 i lova frå 1920. Dette framlegget er det frå fleire hald (m.a. Fjellstyrenes Samarbeidsnemnd, Norges Bondelag og Den norske Advokatforening) reist innvendingar mot, særleg med den grunngiving at det bind bruksutnyttinga for sterkt til dei tradisjonelle bruksmåtane. Det er nemnt at regelen er sjølvsagd og difor ikkje treng lovfestast i den nye lova, eller at den i alle høve bør formast annleis.

Departementet meiner lova bør ha ein regel som slår fast innhaldet av bruksretten, men er elles samd i at den regelen komitéen har gjort framlegg om som § 10 er mindre tenleg i så måte. Ein har difor forma ein heilt ny regel som er teken inn som § 2 i lovutkastet frå departementet.

Vidare er det sagt i første stykket at retten skal kunne nyttast på ein måte som til kvar tid er i samsvar med rasjonell bruk, og som er naturleg etter tida og tilhøva. Med dette har ein kome imøte hovudinnvendinga mot den regelen komitéen hadde gjort framlegg om, og ein vil – om departementet sitt framlegg blir følgt – ha fått ei lovfesting av området for bruksutnyttinga som synest å burde kunne godtakast av alle. Det er mogeleg at denne regelen går noko lenger i retning av fri bruksutnytting enn det som kan seiast å vere gjeldande rett i dag. Men det er i så fall ei utviding som det vanskeleg kan reisast innvendingar mot ut frå den samfunnsmessige funksjon allmenningsretten skal tene.»

Fleirtalet i utvalet meiner at det dynamiske elementet nettopp skal opne for nye bruksmåtar der andre ikkje lenger blir brukte. Nye bruksrettar kan både oppstå ved ei gradvis utvikling frå ein etablert bruksrett, men også ved at ressursane i statsallmenningen blir brukte på ein ny måte som kan støtte opp under jordbruksdrifta og gi ny inntekt til garden.

Det inkluderer at nye bruksmåtar kan vere tillatne som del av allmenningsretten, så lenge dei skjer i samband med jordbruksdrifta og er avgrensa til det garden har behov for. Det er viktig å sjå utvikling av nye bruksmåtar i lys av at eldre bruksmåtar, som mosetak, torvtak og feleger, i praksis har falle bort. Dersom bruksrettar berre fell bort utan at dei blir erstatta med noko, vil jordbrukarar i allmenningsbygdene over tid få svært reduserte rettar. Det bryt med det historiske grunnlaget i allmenningsretten – at bygdefolket kan bruke ressursane i statsallmenningen til å supplere driftsgrunnlaget på garden.

Denne presiseringa er særleg viktig fordi endringane i jordbruket frå 1975 til i dag gjer at det er nødvendig å opne for nytt innhald i bruksrettane for at statsallmenningane fortsatt skal kunne vere ein god ressurs for landbruket i allmenningsbygdene.

Endra bruk kan såleis skje ved ei utvikling «i samsvar med tida og tilhøva». Dette prinsippet blir foreslått å stå ved lag, og ei utvikling vil gjerne skje i samsvar med endringane i samfunnet og i landbruket. Historisk sett er også mange av endringane skjedd i eit samspel med lovgiving og rettspraksis, slik at det ikkje alltid er like lett å avgjere kva som opphavleg har vore grunnlaget for ei ordning. Den fremste oppgåva for utvalet er å gå inn i reguleringa av innhaldet i allmenningsbruken og syte for at den er tilpassa vår tid

Mindretalet i utvalet, medlemmen Smistad, meiner Rt-1963-1263 ikkje er spesiell slik fleirtalet gjer gjeldande. I saka vart det lagt opp til ei prinsipiell avklaring av innhaldet i bruksrettane i høve til statens eigedomsrett. Saka var eit resultat av ein debatt som hadde funne stad over fleire år.

Begge partar la såleis opp til å få ei prinsipiell avklaring av spørsmålet, og dette kjem til synes i partssynsmåtane som frå begge sider vart lagt opp svært generelt og ikkje berre knytt opp til fallrettar til store kraftverk.

Høgsterett slo på side 1270 fast utgangspunktet:

«Det er alminnelig antatt at NL 3-12-1: «Saa skal Alminding være, saasom den haver været af gammel Tid» ikke er til hinder for at de almenningsberettigedes bruksutøvelse i utviklingens medfør er gjenstand for en viss endring.»

Om dette dynamiske elementet i allmenningsretten hadde allmenningsstyret halde fram:

«Denne utnytting er ikke begrenset til de bruksmåter som har uttrykkelig lovhjemmel eller som er faktisk etablert.»

og

«De berettigede kan endre gamle bruksformer og oppta nye og dermed oppnå at almenningen blir utnyttet slik at den best mulig dekker de skiftende tiders aktuelle behov.»

Mindretalet peiker på at fleirtalet i lovutvalet sitt syn no er i tråd med det allmenningsstyret heldt fram i 1963, men Høgsterett avviste eit slikt syn:

«Jeg har her et annet syn enn lagmannsretten og almenningsstyrene. Som lagmannsretten legger jeg til grunn at rasjonelt drevet jordbruk forutsetter tilgang på en viss mengde elektrisk kraft, og at behov for slik kraft derfor med rette kan betegnes som et jordbruksbehov. Dette er dog ikke i og for seg tilstrekkelig til at behovet kan kreves dekket i almenningen. En forutsetning herfor er også at det kan dekkes gjennom en form for rådighetsutøvelse i almenningen som etter lov eller sedvane er lovlig almenningsbruk.»

Behov i gardsdrifta gir altså ikkje utan vidare rett til å krevje behovet dekt i allmenningen.

Den konkrete grensa trakk Høgsterett med utgangspunkt i ein form for allmenningsbruk som er «ny» og «vesensforskjellig» frå dei former for utnytting som har vore sett på som i lov eller i sedvane heimla allmenningsbruk.

Ein bruk som er ny og vesensforskjellig frå tidlegare bruk, er i realiteten ein ny rett, sml. uttala om «utvidelse av brukernes rettigheter». Ein ny rett kan etter mindretalet sitt syn då berre givast gjennom lov eller ervervast på elles alminnelege grunnlag for erverv av rettar.

Fleirtalet syner til Rt-1954-534 på s. 538 og påpeikar at Høgsterett i Rt-1963-1263 ikkje uttrykkeleg har teke avstand frå ei utsegn der om at det kan gjerast «annen og ny bruk» av allmenningen.

Mindretalet kan ikkje sjå at denne uttala er i strid med det syn førstevoterande innleiingsvis gav uttrykk for i dom i Rt-1963-1263 som det rettslege utgangspunkt om at bruksrettshavarane sin bruk i «utviklingens medfør er gjenstand for en viss endring» (dei øvrige delar av avgjerda er også så langt ein kan sjå i samsvar, jf. nedanfor). Det er i så tilfelle ei lang rekke avgjerder retten i tilfelle måtte ha teke avstand frå.

Kva utgangspunktet nærare inneber følger likevel av den prinsipielle avklaringa i dom i Rt-1963-1263, og i den grad det måtte vere motstrid må forståinga i sistnemnde avgjerd leggast til grunn. Det er ikkje grunnlag for å krevje at Høgsterett måtte ta avstand frå dom i Rt-1954-534.

I Rt-1954-534 var allmenningsrett til beite, seter og fiskerettar anerkjent. Hogstrett vart avvist fordi det var tale om ein «ny bruk». Det vart lagt avgjerande vekt på at bruken ville vere uråd å sameine med bruken til andre bruksrettshavarar. Den nye bruken var aktualisert ved endringar i samfunnet. Veg og nye framkomstmiddel aktualiserte hogst. Partssynsmåtar om at behov kunne dekkast i rekkefølge vart avvist. Staten hadde restråderetten. Dette var heller ikkje nytt.

Det var altså ikkje noko nytt og oppsiktsvekkande standpunkt Høgsterett kom med i 1963. At saka vart avvikla i avdeling, og at avgjerda var samrøystes er eit godt uttrykk for dette. Eit sentralt spørsmål blir så om denne rettsoppfatninga seinare er forlatt av lovgivar?

Dei forarbeida fleirtalet syner til må lesast med utgangspunkt i gjeldande rett slik den følger av dom i Rt-1963-1263. Når departementet i Ot.prp. nr. 32 (1973–74) uttrykker at det er mogleg at regelen i lovutkastet går noko lenger «enn det som kan seiast å vere gjeldande rett i dag», så er det så langt ein kan sjå med dette ikkje teke stilling til om det er gjort ei utviding av bruksretten. Den vil i så fall vere meir teoretisk enn reell.

Mindretalet kan ikkje følge fleirtalet når dei, ut frå rettferdsbetraktningar, hevdar at ei gruppe bør tildelast kostnadsfri tilgang på ressursane til fellesskapet fordi rettar som er opparbeida ikkje lengre er like aktuelle. Det blir forklara med at jordbrukarar i allmenningsbygdene elles vil få svært reduserte rettar om dei ikkje erstattast med nye rettar. Mindretalet kan ikkje sjå at det er grunnlag for eit slikt syn. Rettane fell heller ikkje bort sjølv om dei ei tid ikkje blir brukte.

Gjeldande rett er eit resultat av bruk og tilpassingar over svært lang tid. Etter synet til mindretalet er det viktig å halde fast ved dei rettslege utgangspunkta, slik det også i mandatet 2.1.3 er lagt opp til at utvalet skal gjere.

Utnytting av ressursane er også etter synet til mindretalet ønskeleg, men ein må i tilfelle enten tildele rettar gjennom lov eller tilby at ressursen blir hausta på vanlege vilkår mot betaling på same måte som for andre utan allmenningsrett.

Ukritisk utvising av rettane medfører at eigedomsretten til staten blir uthola og til slutt kan bli utan reelt innhald.

Mindretalet viser til at eit samla utval meiner det bør leggast til rette for berekraftig bruk av allmenningane. Eit fleirtal i utvalet ønsker at dette skal skje gjennom ei forståing av allmenningsretten som baserer seg på ei oppfatning av korleis bruken har vore frå gammalt av. Dette er ikkje ei rettsleg tilnærming, men ei fri tilnærming om korleis ein meiner det har vore. Ei tilnærming med fri bruksutnytting og som til nå har vore avvist i teori og praksis. Mindretalet vil åtvare mot eit slikt syn. Tanken om ei fleksibel bruksutnytting er forførande og vil i ein ideell tilstand gi ei optimal ressursutnytting. Men historia viser at det oppstår kamp mellom ulike brukarar og at det også kan oppstå overutnytting av ressursane. Vidare viser praksis at rettar kan oppfattast som eigedomsrett eller kan oppfattast å ha eit omfang det viser seg ikkje å vere grunnlag for. Ønske om økonomisk utnytting eller gevinst blir førande.

Etter synet til mindretalet er det derfor fare for at ei slik tilnærming kan skape tvistar mellom dei ulike interessene i allmenningane. Det kan lett hemme bruksutnyttinga. I så fall oppnår vi ikkje forenkling, som er hovudoppgåva i mandatet.

Meinich Olsen peika på side 105 i si bok på at det historiske utgangspunkt kunne vere riktig eller feil og la til;

«Maa det imidlertid antages at en bestemt rettstilstand har fæstnet sig, saa mener jeg at denne maa respekteres, og at mulige nye resultater av den rettshistoriske forskning for den aktuelle ret kun faar en sekundær betydning.»

Det har i dag altså avgrensa interesse kva som truleg har vore bruken frå gammalt av, noko også fjellovkomiteen la til grunn på s. 11–12 i innstillinga frå 1969. Det må derfor takast utgangspunkt i gjeldande rett og heller gjerast ei opprydding med sikte på å legge til rette for framtidig bruk.

I ei tid der bruken av allmenningane i aukande grad er knytt til jakt, fiske og friluftsliv, bør det ikkje skje overføring av ytterlegare grunneigarrettar frå staten og til private jordeigarar. Det bør heller søkast klarare reglar med avgrensingar for å unngå interessemotsetningar. Nye rettar i dag bør tildelast i lovs form.

Mindretalet meiner altså at nye former for utnytting av allmenningane bør baserast på avtale. Inntektene skal gå til den enkelte allmenning, og til grunneigarfondet. Verdiane er med dette framleis igjen i bygdene og førast tilbake til fellesskapet framfor til enkelteigedommar.

Eit anna mindretal, medlemmen Utgård, viser til at det i denne utgreiinga i alle fall i hovudsak er to spørsmål der det dynamiske elementet kjem opp.

Det første av desse er om utvising av tilleggsjord er ein del av den jordbrukstilknytte bruksretten. Dette mindretalet viser til at det verken i fjellova av 1920 eller i fjellova av 1975 var ein bruksrett, men dels noko som vart tildelt ved avtale og dels i vedtak etter eit kan-skjønn. Spranget frå utslåttane i eldre tid er då under alle omstende brote, og det er opp til lovgivar korleis utvising av tilleggsjord no skal regulerast.

Det andre spørsmålet gjeld retten til å etablere småkraftverk. I mange århundre har seterbrukarane nytta krafta i vatnet på setra, ved vasshjul og andre former for energiuttak. Dette mindretalet ser bruken av eit mikrokraftverk for ei seter som ei utnytting av vasskrafta som ei utvikling etter tida og tilhøva, og kjem tilbake til den nærare utforminga. Overgangen frå hestekraft frå hesten til hestekrefter i traktoren kan vere ein parallell.

Dette mindretalet ser ikkje grunn til å gå inn på ei teoretisk vurdering av innhaldet i tida og tilhøva. I staden vil mindretalet peike på eit utviklingstrekk ved formene for utnytting som fleirtalet går inn for.

Tradisjonelt har allmenningsretten vore noko bruksrettshavarane kunne utnytte ved behov. Det er ei grunnleggande uheldig nyskaping når fleire av utvalsmedlemmane no går inn for at ressursane gjennomgåande skal kunne leigast ut, der ein ikkje sjølv har bruk for å bruke ressursen. Det opnar for at den som først skaffar seg t.d. tilleggsjord, får eit formuesobjekt av meir varig karakter. Og det bind opp sjølve dynamikken i allmenningsbruken. Der leigaren sjølv har allmenningsrett, må han då betale for ei yting som han bør ha utan vederlag. Og har leigaren ikkje allmenningsrett, er det tale om ei betaling som i tilfelle skulle gått til fjellstyret og allmenningsfondet, og med det kome allmenningsbygda til gode.

7.3 Innhaldet i bruksretten

Utvalet kjem som nemnt attende til innhaldet i den jordbrukstilknytte bruksretten i kapittel 13. I dette avsnittet skal det berre understrekast ei prinsipiell endring.

I gjeldande lov er innhaldet i bruksrettane for jordbrukseigedommar i fjellova nærare regulerte i den såkalla seterforskrifta, forskrift 22. juni 1984 nr. 1302 om seter og tilleggsjord m.m. i statsallmenningar (seterforskrifta) seinast endra i 2014. Departementet har også gitt ut rundskriv om forståinga av seterforskrifta, sjå no M-1/2016 frå Landbruks- og matdepartementet.

Lovforslaget frå utvalet er relativt omfattande, men det er då lagt opp til at det ikkje skal vere forskrifter som regulerer bruksrettane i tillegg. Reguleringa av jordbrukstilknytt bruksrett følger no heilt ut av lova, med tillegg av at det kan givast lokale bruksreglar når det gjeld utøving av bruksretten.

For i alle fall til ein viss grad å sikre at bruksreglane er i samsvar med det lova gir høve til, er det lagt opp til at fellesorganisasjonen skal gjere ein legalitetskontroll av desse. Slik utvalet ser det bør verken enkeltbrukarar eller andre vere tilviste til å gå til søksmål for å få prøvd dette. Skulle nokon likevel meine at bruksreglane er i strid med lova, kan dette likevel sjølvsagt prøvast ved domstolane.

Utvalet legg til grunn at fellesorganisasjonen arbeider ut forslag til standard bruksreglar som kan vere til nytte på lokalt hald, ved at dei til vanleg kan nyttast med eventuelle konkrete tilpassingar.

Forslaget til den nye lova inneber såleis at fjellstyret har ei avgjerande rolle når det gjeld forvaltninga av bruksrettane.

Det er lagt opp til at det ikkje skal vere noka form for forvaltningsklage når det gjeld den jordbrukstilknytte bruksretten. Utvalet meiner at dette er eit viktig tiltak for å få større lokal styring med utøving av bruksrettane.

7.4 Registrering av jordbrukstilknytt bruksrett

Etter statsallmenningslova skal det i dag førast eit register over eigedommar med virkesrett. Registeret skal innehalde opplysningar om dyrka areal, om tildelingar av ytingar frå allmenningen og kven som til ein kvar tid utøvar virkesretten. Dette registeret er etter gjeldande lov grunnlaget for manntalet ved val av allmenningsstyre. Det er inga tilsvarande føresegn i fjellova, og det er ikkje oppretta tilsvarande register for dei andre bruksrettane.

Utvalet foreslår at fjellstyret skal føre eit register over dei eigedommane som har jordbrukstilknytt bruksrett i dei allmenningane fjellstyret administrerer. Dette registeret skal vere grunnlag for innkalling til årsmøtet og for kven som er valbare som representantar for dei med jordbrukstilknytt bruksrett. Fjellstyret må til ei kvar tid ha eit oppdatert register, det må vere tilgjengelig for alle i fjellstyret og Statskog SF må ha innsyn i det. Om andre skal få innsyn i registeret må vurderast i kvart enkelt tilfelle, etter den til ei kvar tid gjeldande lovgivinga for personvern.

I denne samanhengen må ein legge til grunn at ein eigedom med allmenningsrett skal registrerast uavhengig av om eigedommen nyttar bruksretten eller ikkje. Registeret skal samordnast med virkesrettsregisteret. Det må såleis gå fram om ein eigedom har virkesrett, og om den har anna jordbrukstilknytt bruksrett, eventuelt om den berre har ein av desse rettane. Registeret skal også ha opplysningar om tildelingar av ytingar frå allmenningen, og kven som til ein kvar tid utøvar bruksretten. Når det skjer endringar som til dømes eigarskifte, utleige, fråflytting, avvikling eller gjenopptaking av jordbruksdrift, dødsfall mv. skal det givast skriftleg underretning til fjellstyret.

Utvalet finn grunn til å peike på at oppretting av eit slikt register kan tenkast å føre til tvist i allmenningane, men meiner likevel at det er nødvendig å sikre at fjellstyra har god nok oversikt over kva for eigedommar som har jordbrukstilknytt bruksrett i allmenningane. Det er også viktig å sikre dokumentasjon på bruksretten i eit langsiktig perspektiv.

Statskog SF fører i dag eit register over setrer og tilleggsjord i statsallmenningane. Registeret er i dag ein del av eigedomsinformasjonsløysinga for alle eigedommane til Statskog SF. Denne oppgåva vil etter den nye lova ligge til fjellstyret. Fjellstyret må likevel halde Statskog SF orientert om endringar for at Statskog SF skal kunne halde oversikt over eigedommane. Dette er viktig for ei heilskapleg eigedomsforvaltning, og særleg for at Statskog SF skal vite kva for areal som er utvist og til ei kvar tid er i bruk.

7.5 Årsmøte for dei som har jordbrukstilknytt bruksrett

Utvalet gjer framlegg om å vidareføre ordninga med eit årsmøte slik ordninga er etter statsallmenningslova i dag, med den forskjell at alle med jordbrukstilknytt bruksrett kan møte, ikkje berre dei som har virkesrett. Utvalet legg til grunn at dei som har jordbrukstilknytt bruksrett i allmenningane skal ha eit eiga organ for å fremje sine interesser. Fjellstyret for allmenningen skal vere samansett av alle interesser og balansere ulik bruk mot kvarandre. Utvalet meiner det er behov for at bruksrettshavarane har ein moglegheit for å ta opp saker som berre gjeld desse. Årsmøtet kan gjere framlegg for fjellstyret i spørsmål som er særleg viktige for bruksrettshavarane.

Årsmøtet skal vere for alle med jordbrukstilknytt bruksrett i dei allmenningane som ligg under fjellstyret. Bruksrettshavarane kan i årsmøtet ta avgjerd om at det i staden skal haldast årsmøte for bruksrettshavarane i kvar enkelt allmenning.

Kvar eigedom skal ha to røyster, slik at ektefellar og sambuarar (med felles folkeregistrert adresse), har kvar si røyst.

Årsmøtet vel møteleiar og referent. Protokollen frå årsmøtet skal gjerast kjent for alle bruksrettshavarar, og skal sendast fjellstyret til orientering.

Årsmøtet skal velje representantar for bruksrettshavarane til fjellstyret, jf. kapittel 8.2.1. Fleirtalet i utvalet, Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Østerås og Øygard foreslår også at årsmøtet skal ta avgjerd om kvar allmenning skal ha ein representant i fjellstyret.

Eit anna fleirtal i utvalet, medlemmane Utgård, Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Jåma, Omma, Parmann, Smistad og Velure og Øygard, foreslår at årsmøtet skal kome med forslag til bruksreglar, som blir sendt på høyring og som fjellstyret vedtek. Fleirtalet meiner det er rett at fjellstyret vedtek slike reglar, slik at alle interessene i statsallmenningane har ein moglegheit til å påverke bruken av ressursane.

Eit mindretal i utvalet, medlemmen Østerås, meiner at det er bruksrettshavarane som skal vedta bruksreglane i årsmøtet, men at fjellstyret kan kome med forslag. Mindretalet meiner det er avgjerande at bruksrettshavarane kan bestemme fullt ut korleis bruksrettane skal utøvast. Det er bruksrettshavarane sjølve som har best innsikt i korleis bruksrettane kan utøvast rasjonelt og etter tida og tilhøva.

Sjå nærare omtale av bruksreglar i kapittel 13.2.9.

8 Administrasjon og organisatoriske reglar

8.1 Oversyn over dei ulike aktørane i forvaltninga i dag

Forvaltninga av statsallmenningane er i dag delt mellom tre aktørar. Fjellstyret forvaltar mellom anna bruksrettane etter fjellova og allmenningsstyret forvaltar virkesretten. Statskog SF forvaltar statsallmenningane som grunneigar, og forvaltar skogen i samråd med allmenningsstyret. Overordna deler Landbruks- og matdepartementet og Klima- og miljødepartementet den offentlegrettslege styringa av statsallmenningane. Statskog SF er eit statsføretak, og det er Landbruks- og matdepartementet som forvaltar eigarskapen. Klima- og miljødepartementet har ansvaret for Statens naturoppsyn.

Skiljelinjene i forvaltninga av statsallmenningane går mellom bruksrettshavarane sine interesser og interessene til grunneigar, og mellom offentlegrettsleg styring og privatrettsleg rettsutøving. Det er dei to styra som representerer bruksrettshavarane, mens Statskog SF er grunneigar. Privatrettslege oppgåver ligg til styra og Statskog SF, mens offentlegrettslege oppgåver hovudsakeleg er lagt til departementet i lova, men delegert til Statskog SF. Skilja er likevel ikkje fullt ut gjennomførte i regelverket.

8.1.1 Fjellstyre

8.1.1.1 Historisk oversyn

Fjellstyret vart oppretta ved fjellova av 1920, og har vore ein viktig aktør i statsallmenningane i snart 100 år. Komiteen som utarbeida det første forslaget til ei lov om bruk av allmenningsrettar i statsallmenningane, Fjeldlovkomiteen, gjorde framlegg om at rettane som var regulert i fjellova skulle administrerast av heradstyret, og at heradstyret skulle velje eit fjellstyre av 3 menn. I tillegg fremja Skogdirektøren eit eige forslag, der rådveldet over bruksrettane skulle leggast til allmenningsstyra slik det var gjort i skogallmenningane. Det ville vere eit enkelt grep å legge forvaltninga til eit allereie eksisterande organ, med klagebehandling til departementet. Dette ville også gi sikkerheit for at ein ikkje fekk kompetansestrid mellom dei eksisterande allmenningsstyra og fjellstyre og heradstyre. 3

Skogdirektøren la til grunn for sitt forslag at retten til å disponere over bruksrettane i allmenningane låg til bruksrettshavarane frå gammal tid. Denne retten skulle ein ikkje kunne ta frå bruksrettshavarane. Det ville vere feil å la heradstyret, der det ville sitje representantar utan bruksrett, gjere vedtak om bruksrettane.

Dei to forslaga vart sendt på høyring. Det var ulike syn på om kva forslag som var det beste. Blant bruksrettshavarane var det eit klart fleirtal som støtta forslaget frå Skogdirektøren. Blant amtstinga var det eit fleirtal som støtta forslaget frå Fjeldlovkomiteen. Landbruksdepartementet meinte at forslaget frå Fjeldlovkomiteen var for omfattande, men at det heller ikkje var ønskeleg å la allmenningsstyra administrere alle bruksrettane, då dette ville medføre praktiske vanskar.4

Departementet foreslo i staden ei ordning som kunne sameine dei to forslaga, ved å legge administrasjonen til eit fjellstyre valt av heradstyret. Dette ville gi heradstyret påverknad på kven som vart valt, men den daglege administrasjonen skulle ligge hos fjellstyra, ikkje hos heradstyra. Fjellstyret skulle bestå av tre medlemmar med tre varamedlemmar. To av desse skulle vere jordbrukarar. Tenestetida vart sett til tre år.

Ein kvar bruksrettshavar skulle kunne anke fjellstyret si avgjerd til departementet. Slik vart linja mellom lokal forvaltning og departementet vareteken.

8.1.1.2 Oppnemning og samansetning etter gjeldande ordning

Etter fjellova § 3 skal det vere eit fjellstyre i kvar kommune der det er statsallmenning. Fjellstyret skal ha fem medlemmar med personlege varamedlemmar, valde av kommunestyret. Kommunestyret vel leiar og nestleiar.

Av fjerde ledd går det fram at fleirtalet av medlemmane med varamedlemmar skal veljast blant personar «som siste året har vore og framleis er fast busette i området der allmenningane ligg – og som Kongen fastset grensene for – eller i bygd eller grend der innbuarane frå gamal tid har utøvd allmenningsbruk i allmenningen».

Etter femte ledd skal kommunestyret syte for at jakt, fiske og friluftslivsinteressene er representert, og at minst to medlemmar med varamedlemmar blir valde mellom dei som har rett til allmenningsbruk i allmenningen som jordbrukarar.

Området «allmenningane ligg – og som Kongen fastset grensene for – eller i bygd eller grend der innbuarane frå gamal tid har utøvd allmenningsbruk i allmenningen» er i dag definert etter dei kommunegrensene som gjaldt i 1956, på same måte som kretsen av innanbygdsbuande når det gjeld jakt og fiske. Denne kretsen er ikkje samanfallande med kretsen av dei som har jordbrukstilknytt bruksrett.

I framlegget frå departementet til ny fjellov i 1974 vart spørsmålet om bruksrettshavarane skulle vere i fleirtal i fjellstyret omtala:

«Når det gjeld samansetjinga elles av fjellstyret, vil departementet nemne at det er kome til uttrykk noko ulike meiningar om dette spørsmålet. I ein del fråsegner er det i motsetning til komitétilrådinga teke til orde for å ta bort regelen om at fleirtalet i fjellstyret skal vere jordbrukarar med bruksrett. Vidare er det reist spørsmål om det ikkje bør lovfestast representasjon for andre større interessegrupper, i første rekkje friluftsfolket og reindriftsnæringa (i dei statsallmenningane der det foregår tamreindrift).

Departementet finn det naturleg at slike spørsmål vert reiste – ikkje minst på bakgrunn av dei nye arbeidsoppgåvene fjellstyret etter framlegget vil få. Fjellstyret må samansetjast på ein slik måte at det best mogeleg svarar til dei arbeidsoppgåvene lova legg til fjellstyret og styrken av dei interessene som gjer seg gjeldande. Dette talar – isolert sett – mot ein lovfesta fleirtalsrett for dei som har rett til allmenningsbruk som jordbrukarar i allmenningen, slik dei ulike bruksinteressene jamt over fordeler seg i dag. På den andre sida er det framleis slik at omsynet til allmenningsretten oftast kjem avgjerande inn så snart det er spørsmål om gjennomføring av ulike tiltak i allmenningane, m.a. av di desse rettane har eit sterkare rettsleg vern enn andre interesser. Det ville difor vere urimeleg om ikkje bruksrettshavarane i all fall skulle vere sikra representasjon i styringsorganet. Dessutan kjem det til, at frå ein reint praktisk synsstad er det viktig at fjellstyret kan reknast å vere representativt for bruksrettshavarane i allmenningen. Om det ikkje lenger vart det, ville bruksrettsinteressene måtte koplast inn i avgjerdsprosessen på annan måte, og det ville då føre til ei meir komplisert og tungrodd saksførehaving enn før.

Departementet har blitt ståande ved at det må vere rett at fjellstyret vert slik samanset at dei ulike interesser som gjer seg gjeldande blir ivaretatt på rimeleg vis. Dei med bruksrett som jordbrukarar bør framleis vere sikra ein sterk representasjon, men ein kan ikkje sjå at det er tilstrekkeleg grunn til at dei skal halde fram med å ha fleirtalet i fjellstyret.

Den skipnaden departementet gjer framlegg om, går ut på lovfesting av at kommunestyret ved val av fjellstyre skal syte for at jakt-, fiske- og friluftsinteressene vert representerte i fjellstyret og at 2 medlemer med varamenn vert valde blant dei som har rett til allmenningsbruk i allmenningen som jordbrukarar. 5

Det var altså ulike syn på om det skulle bli stilt krav til at bruksrettshavarane skulle vere i fleirtal i fjellstyret. Landbrukskomiteen på Stortinget meinte at det måtte vere opp til det enkelte kommunestyret om bruksrettshavarane skulle vere i fleirtal. Komiteen meinte likevel at det måtte vere eit krav at minst halvparten av medlemmane var valt frå det området der allmenningen ligg, og gjorde framlegg om eit tillegg i forslaget frå departementet: «Fleirtalet av medlemene med varamenn skal veljast blant personar som siste året har vore og framleis er busette i området der almenningen ligg – og som Kongen fastset grensene for – eller i bygd eller grend der innbuarane frå gamal tid har utøvd allmenningsbruk i allmenningen»6

Funksjonstida for fjellstyret er fire år og følger kommunevalperioden.

Kongen kan etter § 3 siste ledd fastsetje at reindriftsnæringa skal vere representert i fjellstyret, og at den eine eller begge av dei to medlemmane som skal ha allmenningsrett som jordbrukarar i staden skal vere reineigarar. Denne føresegna set kommunestyret ovanfor eit val mellom jordbrukarar og reineigarar til fjellstyret, noko som kan ha vore eit bidrag til at ikkje reindrifta har fått representantar i alle fjellstyra.

Føresegna i § 3 gir kommunestyret ein viss fleksibilitet ved valet når det gjeld talet på bruksrettshavarar som skal vere i fjellstyret. Dei som skal representere jakt, fiske og friluftsliv kan også vere jordbrukarar og ha bruksrett. Slik har ein hatt moglegheit for at fleire enn to bruksrettshavarar kan vere med i fjellstyret.

Elles gjeld føresegnene i kommunelova om val til kommunale nemnder for kven som kan veljast som medlem, jf. § 14 i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner:

«Valgbar og pliktig til å ta imot valg er den som har stemmerett ved valg til kommunestyre og fylkesting, og som når valget finner sted står innført i folkeregisteret som bosatt i vedkommende kommune eller i en av kommunene i fylket. Ved valg til kommunedelsutvalg kan kommunestyret vedta at bare de som er innført i folkeregisteret som bosatt i vedkommende kommunedel, er valgbare.»

Etter § 4 kan det veljast eitt eller fleire fjellstyre dersom det er fleire statsallmenningar i ein kommune. Myndigheita etter § 4 er i dag delegert til Statskog SF. Det er ikkje gjort mange vedtak etter denne føresegna, men utvalet er kjent med at Statskog SF har gjort eitt vedtak etter § 4. Dette var i Røyrvik kommune, der det vart oppretta eit eige fjellstyre for Småvatn statsallmenning. Tidlegare hadde det vore eitt fjellstyre for Småvatn og Namsvatn statsallmenning. Kommunen søkte i utgangspunktet om å få utvide talet på fjellstyremedlemmar med to, slik at fjellstyret kunne ha sju medlemmar. Bakgrunnen for denne søknaden var at kommunen har to statsallmenningar som ligg langt frå kvarandre, slik at det var nødvendig å ha breiare representasjon frå begge allmenningane. Kommunen la til grunn at det var ønskeleg å ha berre eit fjellstyre for å sikre ein heilskapleg utnytting av allmenningsressursane i kommunen. Kommunen fekk avslag på denne søknaden, ettersom det ikkje er lagt inn nokon fleksibilitet for talet på medlemmar av fjellstyret når allmenningane ligg innanfor same kommune. Talet på fjellstyremedlemmar er berre fleksibelt ved felles fjellstyre etter § 4, når ein statsallmenning ligg i fleire kommunar.

Då denne søknaden vart avslått, vart det heller søkt om å opprette eit nytt fjellstyre. Dette eksempelet viser at det kan vere nødvendig å ha ein fleksibilitet i talet på medlemmar i fjellstyret.

Det er sannsynleg at dei fleste fjellstyra var etablerte før fjellova av 1975 vart vedteke.

Dersom ein statsallmenning ligg i fleire kommunar, slik at det for den same allmenningen skal veljast to eller fleire fjellstyre etter § 3, kan Kongen, delegert til Statskog SF, etter § 5 ta avgjerd om forsterka fjellstyre. Kommunestyret og fjellstyret skal uttale seg før det blir teke avgjerd.

8.1.1.3 Tal på fjellstyre

Det er i dag 94 fjellstyre, og i alt 201 statsallmenningar. Desse fjellstyra er fordelte på 73 kommunar. Det er i dag 16 kommunar med meir enn eitt fjellstyre og 41 kommunar med meir enn ein statsallmenning som har fjellstyre. Det er totalt 83 kommunar som har statsallmenning.

Fjellstyra følger i stor grad dei tidlegare kommunegrensene. I kommunar som er slått saman har ein i fleire tilfelle halde på dei fjellstyra som var knytt til dei tidlegare kommunane. Døme på dette er i Rauma kommune, der det er tre fjellstyre, dei tidlegare kommunane Grytten, Hen og Voll; i Midtre Gauldal, der det er tre fjellstyre, dei tidlegare kommunane Singsås, Budal og Soknedal; og i Trondheim kommune, der det er to fjellstyre, dei tidlegare kommunane Byneset og Strinda.

Tidlegare kommunegrenser er likevel ikkje alltid forklaringa på kvifor det er fleire fjellstyre i ein kommune. Det kan også vere andre årsakar. I Luster kommune er det tre fjellstyre. Eitt av desse er Jostedal fjellstyre, som er frå den tidlegare kommunen Jostedal. Dei to andre er Luster Austre og Luster Vestre, som ikkje har vore eigne kommunar tidlegare. I Stjørdal kommune er det fem fjellstyre, men berre to av desse, Lånke og Skatval, har tidlegare vore eigne kommunar.

Nokre fjellstyre har i dag medlemmar som er valt av ulike kommunestyre. Av arealet til Finndalen statsallmenning ligg 95 prosent i Lom kommune og resten i Vågå kommune. Likevel ligg 90–95 prosent av bruksretten til gardar i Skjåk og Vågå, og ein vel derfor fjellstyre frå alle tre kommunane. På same måte blir medlemmane i Øvre Numedal fjellstyre valt frå dei tre kommunane Hol, Nore og Uvdal, og Rollag. I dette tilfellet er det også bruksrettshavarar i alle kommunane. Valet skjer på grunnlag av ei fordeling gjort etter tidlegare kommunegrenser. Det skal vere to representantar frå Rollag, to frå gamle Nore, to frå gamle Uvdal, og ein frå Dagali og Sør-Skurdalen (som høyrde til Uvdal fram til 1944).

Kvikne fjellstyre blir valt av kommunestyra i Rennebu og Tynset fordi statsallmenningen ligg i begge kommunar. Det er også tilfelle for Fron fjellstyre og Vulufjell fjellstyre, som blir valt både av Nord-Fron og Sør-Fron kommunestyre.

Ullensvang statsallmenning har to fjellstyre, Odda og Ullensvang, valt av dei respektive kommunane. I tillegg er det eit fellesstyre for Ullensvang statsallmenning med tre medlemmar frå Odda fjellstyre og tre medlemmar frå Ullensvang fjellstyre.

8.1.1.4 Fjellstyret sine oppgåver og myndigheit

I dag er det fjellstyret som etter fjellova administrerer utøvinga av bruksrettane og allmenta sine rettar, så langt ikkje anna er fastsett i lov. Fjellstyret skal sikre at allmenningane blir brukt « på ein måte som fremjar næringslivet i bygda og tek vare på naturvern- og friluftsinteressene

8.1.1.4.1 Avgjerd av om ein eigedom har bruksrett eller ikkje

Fjellova har reglar om vilkåra for å kunne utøve bruksrett i § 2, til dømes at det skal vere jordbruksmessig drift på eigedommen, men lova seier ikkje noko om kven som skal avgjere om bruksrett ligg føre eller om bruksretten er tapt. Både bygdeallmenningslova og statsallmenningslova har reglar om kven som skal avgjere dette. Sjølv om fjellova manglar reglar om dette, er det i praksis slik at det er fjellstyret som avgjer om bruksretten er i behald, enten ein gjer dette når bruksrettsytingar, til dømes seter, blir kravd, eller når fjellstyret på annan måte blir klar over at jordbruksdrifta er lagt ned. Det delte lovverket for statsallmenningane inneber at virkesretten og andre bruksrettar blir vurdert kvar for seg og av ulike organ, men det er sjølvsagt ikkje noko i vegen for at fjellstyra og allmenningsstyra er i dialog i slike saker.

Spørsmålet om ein eigedom har bruksrett, kan førast inn for domstolane til full prøving.

Saksbehandlingsreglane i fjellova § 10 inneber at det kan klagast på vedtak i fjellstyret. Klaga i slike saker skal behandlast av Landbruksdirektoratet, etter delegering frå departementet.

8.1.1.4.2 Om å forby eller redusere motorferdsel i statsallmenningane

Etter fjellova § 12 er det fjellstyret som kan forby eller avgrense motorferdsel i statsallmenningane, jf. motorferdsellova § 10. Statskog SF og allmenningsstyret skal gi uttale. Fjellstyret kan ikkje regulere motorferdsel for Statskog SF.

8.1.1.4.3 Utarbeiding av vedtekter

Fjellova § 14 gir fjellstyra heimel til å vedta «allmenne vedtekter om bruken av allmenningen». Regelen er ein parallell til føresegna om bruksreglar i bygdeallmenningslova og statsallmenningslova, men det er frivillig for fjellstyret om det vil utarbeide vedtekter. Vedtektene skal godkjennast av departementet (delegert til Statskog SF). Utarbeiding av vedtekter må skje etter reglane i fjellova § 10, det vil seie at reglane om saksførebuing i forvaltningslova gjeld. Utvalet kjenner ikkje til at det er noko fjellstyre som har utarbeida slike vedtekter.

8.1.1.4.4 Avgjerder om dei jordbrukstilknytte bruksrettane

Fjellstyret er gitt ei rekke oppgåver knytte til seter og beite. Fjellstyret skal m.a. fastsetje reglar om beiteordninga etter fjellova § 16. Fjellstyret kan:

  • Samtykke til at det blir beita med større buskap enn det som ein kan vinterfø (fjellova § 15 andre ledd)

  • Gi utanbygdsbuande rett til å beite (fjellova § 15 tredje ledd)

  • Avgjere søknad om å få oppføre seter i allmenningen, eventuelt i samråd med allmenningsstyret (fjellova § 18 andre og tredje ledd)

  • Samtykke til overføring av seter til annan eigedom med seterrett (fjellova § 20 første ledd)

  • Samtykke til overføring av seter til jordbrukar utan beiterett (fjellova § 21 første ledd)

  • Utvise seter til jordbrukarar som ikkje har beiterett (fjellova § 21 andre ledd)

  • Samtykke til utleige av tilleggsjord til jordbrukar utan beiterett (fjellova § 21 tredje ledd)

I tillegg til dette gir seterforskrifta fjellstyret ytterlegare oppgåver knytte til seter og beiting.

8.1.1.4.5 Avgjerd om utvising av tilleggsjord

Etter fjellova § 19 kan jordbrukar med beiterett – enten åleine eller saman med andre beiterettshavarar – få utvist grunn skikka til dyrking eller kulturbeite som tilleggsjord. Lova utpeikar ikkje kven som skal stå for denne utvisinga, men det følger no av seterforskrifta § 20 fjerde ledd at det er fjellstyret som utviser. Kapittel 7 i seterforskrifta har ei rekke føresegner om utarbeiding av planar for utvising og utleige av tilleggsjord. Sjå nærare omtale av dette i kapittel 13.1.8.

8.1.1.4.6 Avgjerder om jakt, fangst og fiske

Fjellstyret tek ei rekke avgjerder som gjeld jakt fangst og fiske, jf. kapitla XI og XII i fjellova. Hovudreglane om kven som har jakt og fiskerett i statsallmenningane går fram av §§ 23 og 28. Sjå nærare omtale i kapittel 15 om jakt, fangst og fiske.

Fjellstyret avgjer m.a. om det skal givast løyve til å drive fangst av småvilt og jakt med hund på småvilt og kan avgjere at løyve til slik jakt og dessutan til jakt på villrein berre skal givast til personar som er fast busette i området allmenningen ligg. Fjellstyret kan vidare avgrense talet på vilt av ulike slag som nokon kan felle eller fange, og innskrenke tida, måten og området for jakta og fangsten. Fjellstyret gir også løyve til jakt på villrein i samsvar med tildelte kvotar. Forskrift om jakt mv. i statsallmenning gir fjellstyret ansvaret for administrasjonen av storviltjakta. Fjellstyret fastset prisen for jaktkort innanfor dei rammene som er sette i forskrifta.

Fjellstyret har tilsvarande myndigheit når det gjeld fisket i statsallmenningane. Etter fjellova § 28 kan fjellstyret gi løyve til fiske med bruk av annan reiskap enn stong og handsnøre. Fjellstyret kan også tillate utlendingar (som ikkje fyller busetjingskravet i første ledd i § 28) å fiske. Fjellstyret fastset vidare prisen for fiskekort i samsvar med forskrift om jakt mv. i statsallmenning.

Fjellstyret kan også bestemme at allmenningen eller ein del av denne, skal vere med i eit større jaktområde (§ 27 første ledd), eller i eit større fiskeområde (§ 31 første ledd). Fjellstyret kan også leige bort fiskeretten i allmenningen til ein organisasjon som har fremje av fiske som formål (§ 31 andre ledd), og leige bort småviltjakta i allmenningen til ein organisasjon som har fremje av jakt og viltstell som formål (§ 27 tredje ledd).

8.1.1.4.7 Løyve til tamreindrift

Etter fjellova § 17 kan fjellstyret gi løyve til tamreinbeite utanfor dei områda som er samisk reinbeiteområde etter reindriftslova. Slike vedtak må stadfestast av Landbruks- og matdepartementet. Sjå nærare omtale av dette i kapittel 16.1.2.

8.1.1.4.8 Forvaltning av fjellkassa

Fjellstyret skal føre rekneskap som kvart år skal leggast fram «gjennom skogforvaltaren i distriktet til departementet», med kopi til kommunestyret. Nærare reglar om rekneskapsføring og revisjon er fastsett i rundskriv 1/2003 utarbeida av Statskog SF.

Dersom inntekter til fjellkassa er tent inn på kostnad av virkesretten i allmenningen, kan allmenningsstyret krevje å få disponere ein høveleg del av slike inntekter til skogfremjande tiltak, jf. statsallmenningslova § 4-4. Spørsmålet om inntektsfordeling skal drøftast mellom allmenningsstyret, fjellstyret og Statskog SF. Blir dei ikkje einige, skal spørsmålet avgjerast av departementet.

8.1.2 Allmenningsstyre

8.1.2.1 Historisk oversyn

Allmenningsstyret vart innført ved lov inneholdende Bestemmelser om Almindingsskove 12. oktober 1857 nr. 4, der det heiter i § 6:

«For enhver Statsalminding, der ikke allerede bestyres af nogen Forstembetsmand eller i Finmarkens Amt af en Skovfoged, og hvori Gaardbrugere i eet eller flere Sogne have Ret til at hugge til Gaardsbrug, skal der være en Fællesbestyrelse, der er berettiget til med bindende Virkning for samtlige Brugsberettigede at ordne Utøvelsen af de felles Brugsrettigheder, og foretage sådanne Indskrænkninger med Hensyn til Skovens benyttelse, som til dens Bevarelse ansees hensigtsmæssige. De fattede beslutninger skulle, forinden de iværksættes, indberettes til vedkommende Regjeringsdepartement.»

Etter denne lova var det altså berre dei allmenningane som ikkje allereie var under statleg tilsyn, som måtte opprette allmenningsstyre. Dette vart endra i 1863 med lov om Skovvæsenet. Etter denne lova skulle alle statsallmenningar, også dei som var under offentleg tilsyn, velje eit allmenningsstyre, jf. § 47:

«De brugsberettigede i Statsalminding skulle, ogsaa naar den er stillet under Opsyn af nogen af det Offentlige ansat Betjent, paa Forlangende udkaare en fælles Bestyrelse. Med Hensyn til dens Valg og Sammensætning gjælde Forskrifterne i Almindingsloven af 12te October 1857 §§ 6 og 7.»

Allmenningsstyret skulle fastsetje reglar for utøving av virkesretten, og virkesrettshavarane kunne berre hogge etter utvising frå skogforvaltaren.

8.1.2.2 Allmenningsstyret i dag

Etter lov om skogsdrift i statsallmenningane § 1-2 skal det vere eit allmenningsstyre i kvar allmenning der jordbrukseigedommar har virkesrett. I forarbeida til statsallmenningslova går det fram at det på det tidspunktet lova vart utarbeida stort sett var allmenningsstyre i kvar statsallmenning, med unntak for Rendalen statsallmenning (Engerdal) og nokre allmenningar der det berre var virkesrett knytt til seterdrift.7

Det går også fram av forarbeida at ein i statsallmenningslova meinte å snu regelen frå den eldre føresegna om at allmenningsstyre skulle opprettast «på forlangende» av det offentlege, til at departementet kan bestemme at det ikkje skal vere allmenningsstyre, dersom eit fleirtal av virkesrettshavarane ber om det. Det vart laga ei overgangsordning for dei statsallmenningane som ikkje hadde allmenningsstyre. Av § 4-11 går det fram at det skal opprettast allmenningsstyre berre dersom departementet bestemmer det, eller eit fleirtal av virkesrettshavarane krev det.

Allmenningsstyret skal veljast av og blant dei som har virkesrett. Valet blir gjort på årsmøtet. Allmenningsstyret kan ha frå tre til sju medlemmar. Valbare personar er myndige personar med virkesrett, eller som er sameigarar i eigedom med virkesrett i allmenningen, med følgande avgrensingar, jf. § 3-3:

  • «1. Av flere personer som har stemmerett for en og samme eiendom, er bare én valgbar.

  • 2. En verge er ikke valgbar i egenskap av verge.

  • 3. En forpakter med forpaktningsavtale som utløper i perioden er ikke valgbar.

  • 4. Stemmeberettigede som er fast bosatte utenfor allmenningsbygdelaget er ikke valgbare.»

Medlemmane av allmenningsstyret har ei funksjonstid på fire år, men det skal haldast val kvart andre år. Det gir ei jamn utskifting av medlemmane.

8.1.2.3 Tal på allmenningsstyre i dag

Det er 65 allmenningsstyre i dag. Allmenningsstyra er knytte til den enkelte allmenningen, og har ingen tilknyting til kommunen. Det er allmenningsstyre i 35 kommunar. Det er fjorten kommunar som har meir enn eitt allmenningsstyre.

8.1.2.4 Oppgåver og myndigheit

Etter statsallmenningslova § 1-1 blir skogen forvalta av Statens skogforvaltning (nå Statskog SF) i samråd med allmenningsstyret og «etter retningslinjer gitt av departementet, og slik som bestemt i § 1-3». Allmenningsstyret «representerer de virkesberettigede i allmenningen» og har etter § 1-3 første ledd «til oppgave å ivareta deres felles interesser».

Utgangspunktet i statsallmenningslova er altså at Statskog SF forvaltar skogen, etter retningslinjer gitt av departementet, men dette skal skje i samråd med allmenningsstyret. Statsallmenningslova § 1-3 seier meir om kva samrådinga går ut på. Allmenningsstyret skal uttale seg i spørsmål det får lagt fram for seg, til dømes frå departementet eller Statskog SF. Allmenningsstyret har også rett til å uttale seg i spørsmål som er viktige for virkesretten, og til sjølv å ta opp slike spørsmål. I tillegg har allmenningsstyret rett til å uttale seg i saker om grunndisponering etter fjellova § 12. Statskog SF og allmenningsstyret skal i fellesskap disponere allmenningsfondet.

Allmenningsstyret har avgjerdsmyndigheit i visse saker, enten åleine eller saman med Statskog SF. Etter § 1-3 tredje ledd har allmenningsstyret, innanfor ramma av lov og bruksreglar, myndigheit til å avgjere spørsmål på vegner av dei med virkesrett og med bindande verknad for desse. Av slike bindande avgjerder kan nemnast avgjerd av om ein eigedom har virkesrett eller ikkje (§ 2-6), tildeling av virke til dei som har virkesrett (§ 2-9) og samtykke til slike innskrenkingar i bruksrettsutøvinga som er nødvendige av omsyn til allmenningen sin yteevne (§ 4-1).

Hovudoppgåva til allmenningsstyret er å administrere utøvinga av virkesretten og vareta interessene til dei som har virkesrett. Her følger ei oversikt over dei mest sentrale oppgåvene.

8.1.2.4.1 Tildeling av virke og kontroll med bruken av det

Ei av dei viktigaste oppgåvene til allmenningsstyret er å tildele virke til å dekke behovet til eigedommane, jf. §§ 2-2 og 2-7. Denne tildelinga har allmenningsstyret avgjerdsmakt til åleine, enten det går føre seg ved enkeltpersondrift eller fellesdrift. Statskog SF står for utvisinga av det virket som kan hoggast. Har ikkje allmenningen eit allmenningsstyre står Statskog SF for både tildeling og utvising. Allmenningsstyret skal også kontrollere at virket blir behandla forsvarleg og at det blir brukt til det formålet det er utvist til, jf. § 2-9.

8.1.2.4.2 Avgjere om ein eigedom har virkesrett eller ikkje

Spørsmålet om ein eigedom har virkesrett eller ikkje, skal avgjerast av departementet og allmenningsstyret i fellesskap, sjå statsallmenningslova §§ 2-1, 2-6 og 2-21. Allmenningsstyret kan altså ikkje avgjere dette spørsmålet åleine. Myndigheita til departementet er delegert til Statskog SF. Er det usemje mellom Statskog SF og allmenningsstyret om virkesretten er falt bort eller ikkje etter § 2-6, kan både departementet og allmenningsstyret krevje avgjort ved dom om vilkåra for bortfall ligg føre.

8.1.2.4.3 Halde årsmøte og val av allmenningsstyre

Etter statsallmenningslova § 1-5 skal det haldast årsmøte i statsallmenningane. Årsmøte skal haldast kvart år med mindre anna er bestemt i bruksreglane for allmenningen. Det er dei som har virkesrett i allmenningen som skal kallast inn til årsmøte. § 1-6 har nærare reglar om dei sakene som skal behandlast på årsmøtet, og om årsmøtet si myndigheit. Årsmøtet skal velje allmenningsstyre, og elles gi ulike uttaler, t.d. om årsmelding og rekneskap for allmenningsfondet og allmenningskassa. Årsmøtet er gitt ein klart avgrensa myndigheit i lova. Det er allmenningsstyret som har ansvaret for at årsmøtet blir halde jf. statsallmenningslova § 1-5. Paragrafen har reglar om kunngjering av årsmøte, utlegging av årsmøtedokument, føring av protokoll m.m. Allmenningsstyret skal også gjennomføre valet av nye styremedlemmar på årsmøtet, sjå statsallmenningslova § 1-6 og kapittel 3. Allmenningsstyret skal føre manntalet som er grunnlag for valet.

8.1.2.4.4 Utarbeide årsmelding og rekneskap for allmenningskassa

Allmenningsstyret skal utarbeide ei årsmelding og det skal syte for at det blir ført rekneskap for allmenningskassa. Årsmeldinga og rekneskapen skal allmenningsstyret legge fram for årsmøtet, sjå §§ 1-5 og 1-6. Allmenningskassa består av inntektene frå den avgifta allmenningsstyret kan pålegge i forhold til tildelt kvantum virke, sjå §§ 1-4 første ledd og 2-8 andre ledd.

8.1.2.4.5 Utarbeide bruksreglar

Etter statsallmenningslova § 2-17 skal det utarbeidast bruksreglar « om utøvelsen av virkesretten i allmenningen». Paragrafen gir minimumskrav til kva bruksreglane skal innehalde, og opnar for at det kan bli gitt ytterlegare reglar. Bruksreglane skal mellom anna innehalde retningslinjer om tildeling av virke og ei fastsetjing av talet på medlemmar og varamedlemmar i allmenningsstyret. Bruksreglane skal utarbeidast av allmenningsstyret og Statskog SF i fellesskap, og dei skal godkjennast av departementet. Godkjenningsmyndigheita er delegert til Statskog SF. Godkjende bruksreglar er bindande både for Statskog SF, allmenningsstyret og virkesrettshavarane.

8.1.2.4.6 Gi samtykke til innskrenkingar i utøvinga av bruksrettane

Avgjerd om innskrenkingar i bruksrettsutøvinga er lagt til Statskog SF, men for at avgjerda skal bli endeleg må allmenningsstyret og fjellstyret samtykke, sjå § 4-1 første ledd. Er det usemje mellom Statskog SF, fjellstyret og allmenningsstyret om nødvendigheita og omfanget m.m. av innskrenkingane, skal departementet avgjere spørsmålet. § 4-1 står i statsallmenningslova kapittel 4 som inneheld reglar som gjeld generelt for statsallmenningane. Dei innskrenkingane som blir vedteke kan også gjelde dei bruksrettane som er regulerte i fjellova, altså seter- og beiteretten.

8.1.3 Statskog SF sine oppgåver og myndigheit

Statskog SF har ei rekke oppgåver etter fjellova og statsallmenningslova.

Det er inngått ein avtale mellom Statskog SF og Landbruks- og matdepartementet om «oppdrag for å gjennomføre delegerte myndighetsoppgaver og sektorpolitiske oppgaver». I avtalen står det mellom anna:

«Avtalen mellom Statskog SF og Landbruks- og matdepartementet (LMD) har som formål å definere de delegerte myndighetsoppgavene og de sektorpolitiske oppgavene Statskog SF utfører på oppdrag fra LMD. Samtidig skal den legge et grunnlag for at disse oppgavene blir utført på en kostnadseffektiv og kvalitetsmessig god måte.»

8.1.3.1 Oppgåvene til Statskog SF etter fjellova

Statskog SF er ikkje nemnd ved namn meir enn ein stad i fjellova (§ 12 tredje ledd om motorferdsel), men i enkelte føresegner omtalast « skogforvaltaren» (§§ 11 og 35), som no skal forståast som Statskog SF. Mykje av myndigheita til Kongen og departementet er delegert til Statskog SF i forskrift 1. juli 1995 nr. 679 om delegering av myndigheit etter lov av 6. juni 1975 nr. 31 om utnytting av rettar og lunnende m.m. i statsallmenningane (delegeringsforskrifta).

Fjellova regulerer korleis staten skal utøve eigedomsretten i statsallmenningane når det gjeld grunndisponering eller bortfeste og sal av grunn, jf. fjellova §§ 12 og 13. Før omdanninga av Direktoratet for statens skoger til Statskog SF, hadde departementet den formelle grunnbokheimelen til statsallmenningane. Når Statskog SF vart oppretta vart grunnbokheimlane overførte til føretaket utan at fjellova vart endra, slik at det no ikkje er heilt samsvar mellom kven som kan utføre grunndisponeringar etter lova og kven grunnboka utpeikar som eigar. Det er Statskog SF som gjennomfører grunneigardisposisjonane, men det skjer etter delegering frå departementet, jf. delegeringsforskrifta § 2.

Delegeringsforskrifta gir «ei fullstendig oversikt over myndigheitsfordelinga mellom Statskog SF, Landbruksdirektoratet, Landbruksdepartementet og Kongen etter fjellova», sjå forskrifta § 1 andre ledd. Forskrifta regulerer ikkje den myndigheita som er lagt til departementet og Kongen etter kapitla XI og XII om jakt, fangst og fiske (med nokre unntak), sjå § 1 tredje ledd. Forskrifta regulerer ikkje den myndigheita fjellstyret har.

Delegeringsforskrifta § 2 omhandlar den myndigheita som fjellova legg til «departementet» og som er delegert vidare til Statskog SF. Dette gjeld:

  • Avgjerd av tvistar mellom fjellstyret og allmenningsstyret (fjellova § 9 andre punktum)

  • Ta i mot rekneskap frå fjellstyret (fjellova § 11 andre ledd)

  • Samtykke til at fjellstyret kan tildele midlar til allmennyttige formål (fjellova § 11 tredje ledd)

  • Gjennomføre grunndisponeringar (fjellova § 12 andre ledd)

  • Stå for bruken av grunneigarinntektene etter retningslinjer frå departementet (fjellova § 12 fjerde ledd)

  • Samtykke til overføring av tilleggsjord til annan eigedom med beiterett (fjellova § 20 andre ledd)

  • Samtykke til utvising av tilleggsjord til jordbrukar utan beiterett (fjellova § 21 andre og tredje ledd)

  • Krevje skjønn (fjellova § 34 andre ledd, jf. §§ 12 og 21)

  • Godkjenne oppsynsordning (fjellova § 36 andre ledd)

Delegeringsforskrifta § 3 gjeld den myndigheita som fjellova legg til Kongen og som er delegert videre til Statskog SF. Dette er:

  • Fastsetje grensene for området der allmenningen ligg, og fastsetje representasjon for reindriftsnæringa i fjellstyret (fjellova § 3 fjerde ledd)

  • Fastsetje om det skal veljast eit eller fleire fjellstyre når det er fleire statsallmenningar i ein kommune (fjellova § 4 første punktum)

  • Avgjere om det skal vere eit felles fjellstyre når ein statsallmenning ligg i to eller fleire kommunar, og vedta unntak for talet på fjellstyremedlemmar etter tredje stykket (fjellova § 5 første og andre ledd)

  • Ta avgjerd om forsterka fjellstyre når allmenningsbruken ligg til bygd eller grend i andre kommunar enn den allmenningen ligg i (fjellova § 6 første ledd)

  • Fastsetje nærare reglar om førehandsvarsel og kunngjering av eller melding om fjellstyrevedtak, og om fråvik frå regelen om når fjellstyrevedtak tek til å gjelde (fjellova § 10 første og tredje ledd)

  • Fastsetje nærare reglar om rekneskapsføring og revisjon av fjellkassa (fjellova § 11 andre ledd)

  • Stadfeste vedtekter om bruken av allmenningen (fjellova § 14)

  • Fastsetje grensene for det området der allmenningen ligg (fjellova §§ 23 og 28)

8.1.3.2 Oppgåvene til Statskog SF etter statsallmenningslova

Statsallmenningslova har reglar om dei oppgåvene og ansvaret Statskog SF har som skogforvaltar, og dei oppgåvene departementet har som overordna myndigheit.

I statsallmenningslova er mange oppgåver lagt direkte til «Statens skogforvaltning», som låg under Direktoratet for statens skoger. Etter at direktoratet vart omdanna til Statskog SF i 1993, skal Statens skogforvaltning oppfattast som Statskog SF.

Statskog SFs hovudoppgåve etter statsallmenningslova er altså å forvalte skogen i statsallmenningane, etter retningslinjer frå departementet og i samråd med allmenningsstyra. Statskog SF er grunneigar i statsallmenningane, og skal dels vareta interessene til staten som skogeigar i statsallmenningane, men også vareta meir allmenne omsyn, til dømes gjennom avgrensing i utøvinga av bruksrettane etter lova § 4-1. Slike avgrensingar kan innførast av omsyn til allmenningen si yteevne, eller ved «freding» av delar av allmenningen mot bestemt bruk, eller avgrensing av bruksrettsutøvinga av omsyn til naturmiljø og friluftsliv.

Ei anna sentral oppgåve er å føre register over alle eigedommar med virkesrett, jf. statsallmenningslova § 2-5. Registeret er grunnlaget for det manntalet som skal brukast ved val av allmenningsstyre etter reglane i kapittel 3. Det er Statskog SF som fører virkesrettsregisteret.

Desse oppgåvene er lagt direkte til Statskog SF i statsallmenningslova:

  • Forvalte skogsdrifta i statsallmenningane i samråd med allmenningsstyret (statsallmenningslova § 1-1)

  • Legge fram for allmenningsstyre spørsmål av betydning for virkesretten (statsallmenningslova § 1-3 andre ledd)

  • Utvise virke til bruksrettshavarane, (statsallmenningslova § 2-7 første og andre ledd)

  • Krevje inn skogfond, (statsallmenningslova § 2-8 første ledd)

  • Samtykke til uttak av virke til vedlikehald av bygningar når verneomsyn, moglegheita for at bygningane seinare vil tene eit aktuelt jordbruksmessig behov eller andre omsyn tilseier det (statsallmenningslova § 2-13 andre ledd)

  • Samrå seg med allmenningsstyret om tildeling av virke til eigedom med virkesrett i fleire allmenningar (statsallmenningslova § 2-16 første ledd)

  • Utarbeide bruksreglar for allmenningen saman med allmenningsstyret (statsallmenningslova § 2-18 første ledd)

  • Saman med allmenningsstyret sjå til at bruksreglane ikkje kjem i strid med vedtekter etter fjellova (statsallmenningslova § 2-19)

  • Bestemme og setje i verk avgrensingar av bruksrettane (også dei etter fjellova), når allmenningsstyra og fjellstyra samtykker (statsallmenningslova § 4-1 første ledd)

  • Utarbeide skogbruksplan i samråd med allmenningsstyret og fjellstyret. Statskog SF bereknar årleg hogstkvantum (balansekvantum), og står for den praktiske gjennomføringa av skogbruksverksemda (statsallmenningslova § 4-3 andre ledd)

  • Drøfte fordeling av inntekter etter fjellova med fjellstyret og allmenningsstyret (statsallmenningslova § 4-4 andre ledd).

Mykje av departementet sin myndigheit etter statsallmenningslova er delegert til Statskog SF i forskrift 22. desember 1992 nr. 1186 om delegering av myndigheit etter lov om skogsdrift m.v i statsallmenningene. Delegeringsforskrifta gir « en samlet oversikt over myndighetsfordelingen mellom Landbruksdepartementet, Landbruksdirektoratet og Statskog SF», sjå forskrifta § 1. I delegeringsforskrifta § 2 er lista opp den myndigheita departementet er gitt i lova, og som er delegert.

8.1.4 Kongen og departementet sine oppgåver

8.1.4.1 Oppgåver etter fjellova

Myndigheiten Kongen har etter fjellova er i stor grad delegert til Statskog SF, Landbruksdirektoratet og Miljødirektoratet, jf. delegeringsforskrifta § 3. Den myndigheita Kongen har etter fjellova § 1 andre ledd, til å ta avgjerd om at fjellova heilt eller delvis skal gjelde også for andre område som tilhøyrar staten, er ikkje delegert.

«Departementet» etter fjellova er enten Landbruks- og matdepartementet eller Klima- og miljødepartementet. Då fjellova vart sett i kraft, vart myndigheita «departementet» hadde etter lova fordelt mellom det dåverande Landbruksdepartementet og det dåverande Miljøverndepartementet jf. kgl. res. av 21. november 1975 nr. 4. Kapitla XI og XII om jakt, fangst og fiske vart lagt under Miljøverndepartementet og resten av lova vart lagt under Landbruksdepartementet.

Etter at delegeringsforskrifta vart vedteken av Landbruks- og matdepartementet, er det berre myndigheit etter fjellova § 17, om stadfesting av fjellstyrevedtak om tamreinbeite i statsallmenning, som framleis ligg til Landbruks- og matdepartementet.

I kgl. res av 21. november 1975 om ikrafttreding av fjellova8, vart myndigheita etter kapitla i fjellova om jakt, fangst og fiske generelt delegert til det dåverande Miljøverndepartementet. Det vart presisert at Miljøverndepartementet skulle ha følgande myndigheit:

  • Myndigheit som klageinstans etter fjellova § 10 andre ledd for fjellstyrevedtak om jakt, fangst og fiske

  • Myndigheit etter fjellova § 38 til å fastsetje overgangsføresegner i samband med iverksetjing av fjellova kapittel XI og XII om jakt, fangst og fiske

  • Myndigheit til å fastsetje forskrift etter fjellova § 25 (om jaktkort og om kontroll med jakt og fangst i statsallmenning), fastsetje forskrift etter fjellova § 26 (om jakt på elg, hjort, dådyr, rådyr, bever og jakt på rovvilt) og fastsetje forskrift etter fjellova § 29 (om fiskekort og om kontroll med utøving av fisket)

Ved forskrift 8. januar 1976 nr. 4297 om delegering av myndigheit til Direktoratet for vilt og ferskvannsfisk etter fjellova § 25, § 26 og § 29 vart alle dei nemnde oppgåvene delegerte frå Miljøverndepartementet til det dåverande Direktoratet for vilt og ferskvassfisk (nå Miljødirektoratet).9

Det at myndigheit er delegert inneber ikkje at Landbruks- og matdepartementet ikkje kan instruere Statskog SF om korleis dei skal utføre myndigheitsoppgåvene. Departementet har framleis det overordna ansvaret for forvaltninga av statsallmenningane. Det same gjeld mellom Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet. Delegering av myndighet betyr ikkje at den som delegerer gir frå seg sin eiga myndigheit.

Frå 1. mai 2018 blei myndigheita etter kapittel XI overført frå Klima- og miljødepartementet til Landbruks- og matdepartementet, med unntak av myndigheit etter § 26 når det gjeld artar som ikkje er jaktbare, jf. kgl. res. av 27. april 2018.

8.1.4.2 Oppgåver etter statsallmenningslova

«Departementet» etter statsallmenningslova er Landbruks- og matdepartementet. Andre departement er ikkje gitt myndigheit etter denne lova. Som nemnd over, er mykje av myndigheita til departementet delegert til Statskog SF.

Den myndigheit departementet framleis har, er m.a. myndigheita til å vedta andre driftsformer enn enkeltpersondrift (§ 2-9), til å avgjere fordeling av inntekter etter fjellova (§ 4-4 andre ledd) til å vedta overføring av statsallmenning til forvaltning etter bygdeallmenningslova (§ 4-5), og myndigheit til fastsetje forskrifter til gjennomføring av lova.

8.1.5 Oppgåvene til kommunen

Kommunen er tildelt nokre oppgåver etter fjellova, men har ikkje oppgåver etter statsallmenningslova. Oppgåvene etter fjellova med forskrifter er «positivt avgrensa», det vil seie at kommunen ikkje har andre oppgåver enn det som går fram av lovverk og forskrifter. Fjellstyret er ikkje eit kommunalt organ, og kommunane har ikkje instruksjonsmyndigheit overfor fjellstyret. Kommunen er på den andre sida myndigheit etter anna lovverk også for statsallmenningane. Dette gjeld ikkje minst etter plan- og bygningslova. Kommunen er ansvarleg for all arealdisponering, også i statsallmenningane. Sjå nærare omtale av dette i kapittel 6.

Dette er dei mest sentrale oppgåvene for kommunen:

8.1.5.1 Velje medlemmar av fjellstyret

Etter fjellova § 3 tredje ledd skal kommunestyret velje medlemmane av fjellstyret, ein medlem som leiar og ein som nestleiar. Femte ledd pålegg kommunestyret å syte for at jakt- fiske og friluftsinteressene blir representerte i fjellstyret, og at minst to av medlemmane med varamedlemmar blir valde blant dei som har rett til allmenningsbruk i allmenningen som jordbrukarar.

Kommunestyra skal få høve til å uttale seg før det blir teke avgjerd etter § 4 om talet på fjellstyre, eller om det skal vere felles fjellstyre i kommunen. Fjellstyremedlemmar og varamedlemmar blir valde av kommunestyra i dei kommunane det gjeld, sjå § 5.

Kommunestyret fastset godtgjersla for fjellstyremedlemmane etter framlegg frå fjellstyret. Godtgjersla blir betalt av fjellkassa, men kommunen må betale godtgjersla om fjellkassa ikkje har tilstrekkelege midlar.

8.1.5.2 Få kopi av rekneskapen for fjellkassa

Etter fjellova § 11 skal kvart fjellstyre ha ei fjellkasse som fjellstyret skal føre rekneskap for. Kopi av rekneskapen skal sendast kommunestyret. Kommunen er ut over dette ikkje gitt oppgåver i høve til rekneskapsføringa.

8.1.5.3 Uttale som gjeld jakt, fangst og fiske

Etter fjellova § 23 fjerde ledd skal kommunen uttale seg før fjellstyret gjer vedtak etter andre og tredje ledd i paragrafen, dvs. avgjerder om m.a. løyve til å drive fangst av småvilt og jakt med hund på småvilt, og om avgrensingar av talet på vilt av ulike slag som nokon kan felle eller fange og innskrenkingar i tida, måten og området for jakta og fangsten. Dette gjeld også for vedtak etter § 24.

Etter § 27 tredje ledd skal kommunen gi uttale før det takast avgjerd etter første og andre ledd i paragrafen. Dette gjeld m.a. avgjerd om at statsallmenningen eller del av denne skal vere med i eit større jaktområde, eller om utleige av småviltjakta.

Etter § 28 skal «det lokale fiskeorgan» gi uttale før fjellstyra tek avgjerd om fiske med anna enn fiske utan fastståande reiskap. I dag er «det lokale fiskeorgan» å forstå som kommunen.10 Tilsvarande skal kommunen gi uttale før fjellstyret tek avgjerd om fiske for utlendingar etter § 28 fjerde ledd og om innskrenking av fisket, § 30. Kommunen skal også gi uttale før fjellstyret tek avgjerd om at statsallmenningen skal vere med i eit større fiskeområde og vedtak om å leie ut fisket til ein anna organisasjon.

8.1.5.4 Oppgåver etter seterforskrifta

Etter seterforskrifta § 5 andre ledd skal fjellstyret legge søknad om utvising av beiteareal eller stad for oppføring av gjetarbu fram for m.a. kommunen for uttale.

Etter §§ 19, 20 og 21 skal kommunen delta i samarbeidet om å utarbeide planar for område der det kan utvisast tilleggsjord. Konkrete søknader skal også leggast fram for kommunen til uttale. Kommunen skal også i visse tilfelle behandle søknadene etter forskrift om nydyrking. Søknad frå jordbrukar utan beiterett skal også leggast fram for kommunen.

8.1.6 Andre organisatoriske tilhøve

Fjellstyra er også arbeidsgivar og må følge arbeidsmiljølova. Norges Fjellstyresamband gjennomfører lønnsforhandlingar for dei tilsette i fjellstyra, og det er inngått tariffavtale mellom Norges Fjellstyresamband og Naturviterne.

Fleire fjellstyre har ein felles administrasjon. Nokre døme på det er fjellstyra Nordli og Sørli, som har ein felles administrasjon kalla Fjellstyrene i Lierne. På same måte har dei seks fjellstyra i Stjørdal og Meråker ein felles overbygning, Fjellstyrene i Stjørdal og Meråker.

På Hardangervidda er det sju fjellstyre: Ullensvang, Odda, Eidfjord, Ulvik, Øvre Numedal, Røldal og Rauland. Desse sju fjellstyra har gått saman om ein felles administrasjon. På nettsida er det omtala som ein interesse- og arbeidsgivarorganisasjon.11 Det har vore felles oppsyn på Hardangervidda sidan 1970-talet.

8.1.6.1 Fellesorganisasjon for fjellstyra

Etter fjellova § 12 fjerde ledd kan statens grunneigarinntekter nyttast til stønad for ein fellesorganisasjon for fjellstyra.

«Fjellstyrenes samarbeidsnemnd» vart oppretta på slutten av 1950-talet for å arbeide for ein revisjon av fjellova av 1920. Initiativet oppstod som ein følge av konfliktar om hyttebygging i statsallmenningane.12

Fjellovkomiteen foreslo at Fjellstyrenes Samarbeidsnemnd kunne bli bygd ut til ein landsomfattande organisasjon for fjellstyra. Komiteen foreslo at kostnadene ved ein slik organisasjon kunne bli dekt med inntekter frå allmenningane. Organisasjonen skulle fungere som bindeledd mellom staten og fjellstyra. Forslaget vart fremja av departementet, og vedteke som § 12 i fjellova.

Noregs Fjellstyresamband (NFS) vart stifta i 1976, på grunnlag av det arbeidet som var gjort av Fjellstyrenes samarbeidsnemnd. NFS blir i dag finansiert dels med kontingent frå kvart fjellstyre og dels med eit årleg tilskot frå grunneigarfondet. I 2017 var dette tilskotet på 3,1 millionar kroner. Kontingenten fjellstyra betaler til NFS blir berekna etter inntektene fjellstyra har.

8.2 Synsmåtar og forslag frå utvalet

8.2.1 Eit nytt fjellstyre

Utvalet gjer framlegg om at det etter den nye lova skal vere eit felles fjellstyre til erstatning for fjellstyra og allmenningsstyra slik dei er i dag. Dette vil gi ei enklare forvaltning av statsallmenningane enn dagens delte ordning med både allmenningsstyre og fjellstyre. I dag grip alle delane av verksemda i allmenningane inn i kvarandre, og det er ikkje lenger rimeleg grunn til eit skilje mellom virkesretten og dei andre bruksrettane. Andre aktivitetar og interesser, som friluftsliv kjem dessutan i aukande grad inn.

Fleirtalet i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Østerås og Øygard, meiner likevel det er behov for fleksible ordningar med tanke på samansetjinga og avgrensinga av det nye fjellstyra. Fleirtalet kjem tilbake til dette, men vil innleiingsvis vise bakgrunnen for behovet for lokal forvaltning og fleksible ordningar.

Framlegget til fleirtalet tek i stor grad sikte på å legge til rette for dei ulike lokale forholda i statsallmenningane og kommunane i landet. Dette er hovudmotivasjonen for at den nye styremodellen opnar for ein stor grad av lokal påverknad i korleis styresamansetjinga konkret skal vere i den einskilde kommunen. Forslaget er dermed også i tråd med eit av dei overordna måla i mandatet om at handlingsrommet til den lokale forvaltninga skal vidareførast og helst styrkast.

Modellen for lokal forvaltning og behovet for å kunne ha fleksible ordningar går også fram av forarbeida til fjellova av 1975, jf. Ot.prp. nr. 32 (1974–75) s. 38–39:

«Dei mange kommunesamanslåingane for ein del år sidan førde m.a. til at det no er mange fleire kommunar enn før som har to eller fleire statsallmenningar innan grensene sine. I Stjørdal kommune i Nord-Trøndelag er det såleis ikkje mindre enn 8 statsallmenningar. Departementet er samd med komitéen i at det i slike høve vil vere lite rasjonelt med eit særskilt fjellstyre for kvar allmenning. Lova bør i alle høve ikkje tvinge til å velje ein slik skipnad. På den andre sida er det inga god ordning som ikkje gjev høve til å ha to eller fleire fjellstyre i kommunar der det er fleire allmenningar og det ikkje ligg til rette for ein samla administrasjon under eitt fjellstyre. Sterke omsyn tilseier at lova bør gje høve til å velje den skipnaden som er mest tenleg i det einskilde tilfelle.

I dei fråsegnene som ligg føre er det frå ein del fjellstyre kome til uttrykk ein viss skepsis mot ei ordning med sams fjellstyre for fleire allmenningar, endå om dei ligg i same kommunen. Det er halde fram at det beste vil vere om kvar allmenning har sitt eige fjellstyre, og at dette i alle høve bør vere hovudregelen. Departementet meiner det vanskeleg kan seiast noko allment om dette. Det som høver på ein stad kan høve mindre godt på ein annan stad, og det som høver på eit tidspunkt under visse omstende kan det vere trong for å endre seinare, dersom tilhøva skifter. Departementet legg til grunn same føresetnad som komitéen har gjeve uttrykk for på side 53 spalte 1 i tilrådinga: at det ikkje vert gjort vedtak om sams fjellstyre i dei tilfelle der kommunestyret har gått imot ei slik løysing.

Paragrafen er meint å skulle gje høve til å ta opp spørsmålet om å brigde ein fjellstyreskipnad på kva tidspunkt det måtte vere.»

Fleirtalet meiner at når mandatet og lovforslaget baserer seg på ei samanslåing av 65 allmenningsstyre med 94 fjellstyre tilseier det som vart sagt i 1975, om følgene av kommunesamanslåing, at behovet for fleksible ordningar nok er sterkt til stades også i denne prosessen. Fleirtalet vil særleg understreke det følgande frå sitatet over:

«Sterke omsyn tilseier at lova bør gje høve til å velje den skipnaden som er mest tenleg i det einskilde tilfelle.»

Hovudregelen etter fleirtalsframlegget er at det blir eitt fjellstyre i kvar kommune, med fem medlemmar utanfor dei samiske reinbeiteområda, og sju medlemmar innanfor dei samiske reinbeiteområda. Framlegget frå fleirtalet legg likevel opp til ei løysing som er fleksibel med omsyn på tal fjellstyre per kommune, og tal representantar i kvart fjellstyre der fjellstyret skal forvalte og styre bruken i mange allmenningar. Denne fleksibiliteten er bakgrunnen for at kommunestyret får ansvaret for å sikre ei ordning for balansert røysting i dei ulike allmenningane. På denne måten tryggar ein at dei ulike interessene i allmenningen opprettheld den moglegheita for påverknad i fjellstyret som dei bør ha, og ein bringar i tråd med mandatet kommunen inn i forvaltninga av allmenningane i noko større grad enn det som er tilfelle i dag.

For å oppnå ei forenkling av styringa av allmenningane er det i tråd med mandatet lagt opp til ei samanslåing av fjellstyre og allmenningsstyre. Dei med virkesrett vel i dag separate styre av og blant dei med virkesrett i kvar allmenning. Etter forslaget til ny fjellov blir desse slått saman med fjellstyra til eit nytt fjellstyre. Fjellstyret blir oppnemnt av kommunestyret og kan ha ansvar for fleire allmenningar. Fleirtalet legg til grunn at dette nye fjellstyret klart blir eit fjellstyre med større avstand til virkesretten enn det allmenningsstyra har i dag. Virkesrettshavarane må også tole at dei andre interessene i allmenningen får ein meir direkte påverknad på spørsmål som gjeld forvaltning av virkesretten enn det som er tilfelle i dag.

Ein viktig føresetnad for ei vellykka samanslåing er derfor at dei med virkesrett framleis har ei moglegheit for medverknad i eigen allmenning. Mandatet framhevar også at ein skal sikre at dei med jordbrukstilknytt bruksrett og reindrifta har den nødvendige representasjonen i framtidige styringsorgan. Fleirtalsforslaget legg derfor vekt på at det blir teke tilstrekkeleg omsyn til dei med virkesrett. Fleirtalet oppfattar dette som sentralt for at dei med virkesrett kan akseptere ei slik samanslåing.

8.2.1.1 Fjellstyret sine oppgåver

Eit anna fleirtal i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Omma, Parmann, Velure, Østerås og Øygard, gjer framlegg om endringar i oppgåvefordelinga i statsallmenningane, jf. kapittel 3.5.1. Fleirtalet foreslår at det nye fjellstyret også skal ha ansvaret for å forvalte skogen i dei allmenningane som har virkesrett. Fleirtalet meiner at det lokale fjellstyret vil vere den næraste til å forvalte skogressursane, og til å syte for at bruksrettshavarane til ein kvar tid for dekt det behovet dei har for virke. Fjellstyret skal også ha inntektene og bere utgiftene ved drifta av skogen. Dette er omtala i kapittel 12.3.

Utvalet legg til grunn at fjellstyret skal forvalte dei jordbrukstilknytte bruksrettane og rett til jakt, fangst og fiske, og legge til rette for friluftsliv i statsallmenningane. Fjellstyret skal ha ansvaret for å leige ut overskot av fornybare ressursar i statsallmenningane til andre enn dei som har allmenningsrett, jf. kapittel 16.

Eit mindretal i utvalet, medlemmane Utgård, Jåma og Smistad, vil vidareføre dei oppgåvene fjellstyret og allmenningsstyret har i dag som oppgåver for det nye fjellstyret.

Utvalet meiner at fjellstyret må ha hovudansvaret for å legge til rette for friluftsliv i allmenningane, men at dette må gjerast i samarbeid med Statskog SF og andre aktørar. I dag er det ikkje klart definert kva ansvar fjellstyret har i denne samanhengen, men i framlegget til ny lov skal dette vere ei sentral oppgåva for fjellstyra. Fjellstyret må syte for å informere Statskog SF om tilretteleggingstiltak. Grunndisponering skal gjerast av grunneigar.

Eit mindretal, medlemmen Østerås, er einig i at fjellstyret skal legge til rette for friluftsliv, men berre når ressursar og økonomi i allmenningen gjer dette mogleg, jf. merknad frå denne medlemmen i kapittel 3.3.

Eit anna fleirtal i utvalet meiner at fjellstyret skal ha ansvaret for å føre alt oppsyn i statsallmenningane, både privat- og offentlegrettsleg oppsyn. Eit anna mindretal vil ha ei klar rolledeling, der fjellstyret skal fokusere på sitt ansvar for å forvalte dei jordbrukstilknytte bruksrettane, jakt og fiske og utøve privatrettsleg tilsyn. Utvalet viser til omtale av dette spørsmålet i kapittel 11.

8.2.1.2 Særskilde oppgåver for fjellstyra

Forslaget til ny lov gir berre dei overordna rammene for oppgåvene til fjellstyra, jf. § 3-4. Utvalet har likevel særskilt regulert to av oppgåvene som fjellstyret har i lova i §§ 3-5 og 3-6. Det gjeld retten til å forby og redusere motorferdsel, og til å gi løyve til hundetrening. Utvalet legg til grunn at desse to oppgåvene skal regulerast likt, men har delt seg i eit fleirtal og eit mindretal i utforminga av paragrafane.

Etter motorferdsellova kan grunneigar rå over motorferdsel på eigedommen. Utvalet gjer framlegg om at denne rådigheita skal ligge hos fjellstyret også etter den nye lova, med unntak av motorferdsel for Statskog SF.

Etter forslaget frå fleirtalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Østerås, Øygard og Velure, skal fjellstyret avgjere søknader om motorferdsel i statsallmenningane, og fastsetje vilkår.

I dei tilfella der det blir gitt løyve til etablering av løyper for snøskuterkøyring etter forskrift 15. mai 1988 nr. 356 for bruk av motorkjøretøy i utmark og på islagde vann, og ein skal inngå avtale, er det behov for klare reglar for saksbehandlinga. Etter § 4a i forskrifta kan kommunestyret eller anna folkevalt organ fastsetje løyper for snøskuterkøyring. Det er ein føresetnad for slik fastsetjing at grunneigar gir sitt samtykke. Denne retten til å gi samtykke skal framleis ligge til fjellstyret. Kommunen kan fastsetje føresegner om bruken av løypene, til dømes om bruk til særskilde formål, eller om betaling. Eventuelle inntekter skal gå inn i fjellkassa.

Etter forslaget frå mindretalet, medlemmane Utgård, Jåma, Omma og Smistad, kan fjellstyret tillate motorferdsel som ikkje krev tilrettelegging over lengre tid. Dersom etableringa krev disponering av grunnen, må det etablerast avtalar om dette. Er det til dømes aktuelt å ha parkeringsplass, rasteplass eller gjere andre slike tiltak i samanheng med snøskuterløypene, vil det vere Statskog SF som inngår avtalar om dette etter reglane om grunndisponering.

Etter forslaget får mindretalet skal inntekter der fjellstyret har gitt løyve gå inn i fjellkassa, men inntekter ved grunndisponering følger av reglane for dette.

Lov 4. juli 2003 nr. 74 om hundehold (hundelova) § 8 bestemmer i dag at fjellstyret må gi samtykke til bruk av statsallmenningane til treningsfelt for hund. Hundelova regulerer ikkje utleige av hundetrening utover at det blir stilt krav om samtykke frå grunneigar (i statsallmenningane fjellstyra). Fjellova regulerer heller ikkje slik utleige særskilt, med mindre slik utleige må reknast som ei grunndisponering. Utvalet meiner derfor det er behov for å klargjere spørsmålet om kven som har rett til å leige ut areal til hundetrening, og kven som skal ha inntektene.

Utvalet meiner at hundetrening er ein naturleg del av verksemda til fjellstyra, som forvaltar av jaktretten i statsallmenningane. Fjellstyra har gitt samtykke til at andre aktørar kan drive trening av hund, og i samband med det kravd eit mindre vederlag. Det har til dømes vore gjort som eit vederlag per hund. I desse tilfella er det ikkje reell utleige på den måten at ein aktør disponerer arealet over lengre tid, men det gjeld bruk av arealet i korte periodar.

Etter forslaget frå fleirtalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Østerås, Øygard og Velure, skal fjellstyret gi løyve til trening av hund i statsallmenningane, og fastsetje vilkår for dette. Eventuelle inntekter skal gå inn i fjellkassa.

Etter forslaget frå mindretalet, medlemmane Utgård, Jåma, Omma og Smistad, kan fjellstyret gi enkeltståande løyve til hundetrening som ikkje krev tilrettelegging. I dei tilfella der det skal inngåast avtale om leige til hundetrening som krev tilrettelegging, må saka behandlast etter reglane om grunndisponering. I slike tilfelle må likevel fjellstyret gi samtykke etter lov om hundehold før Statskog SF kan inngå avtale. I dei tilfella saka blir behandla som ei grunndisponering vil inntektene frå utleige gå inn i grunneigarfondet. I dei tilfella fjellstyra gir løyve vil inntektene gå inn i fjellkassa.

8.2.1.3 Status for fjellstyret

Fjellstyret skal vere eit privatrettsleg rettssubjekt som har både privatrettslege oppgåver og oppgåver av offentlegrettsleg karakter.

Dei jordbrukstilknytte bruksrettane skal bli administrert gjennom bruksreglar. Innanfor ramma av lova og bruksreglane vil fjellstyret kunne gi løyve i enkeltsaker, som til dømes utvising av seter og tildeling av beiteareal. Denne delen av oppgåvene til fjellstyret vil vere privatrettsleg.

Dei allmenne rettane jakt, fangst og fiske kan bli administrert etter dei prinsippa som gjeld i dag, og som i stor grad blir vidareført i ny lov. Administrasjonen av jakt og fiske vil ha offentlegrettsleg karakter, og forvaltningslova vil gjelde her.

8.2.1.4 Geografisk avgrensing for fjellstyret

Avgrensinga av fjellstyra og allmenningsstyra samsvarer i mange tilfelle ikkje geografisk. Fjellstyret er med visse unntak avgrensa av kommunen. Allmenningsstyra er i hovudsak knytt til dei enkelte statsallmenningane, medan fjellstyra i mange tilfelle omfattar fleire statsallmenningar.

Til dømes er det i Verdal kommune, der det berre er eit fjellstyre, åtte allmenningsstyre. Det er fleire tilfelle der det er fleire allmenningsstyre for det same området som det er eit fjellstyre for. Tabell 8.1 viser allmenningsstyre og fjellstyre i statsallmenningar med virkesrett. Oversikta viser også at det er ni statsallmenningar med virkesrett som har fjellstyre, men ikkje allmenningsstyre. Med den nye ordninga vil desse statsallmenningane ha eit fjellstyre som også administrerer virkesretten, og med det få større påverknad på utøvinga av virkesretten enn tidlegare.

Tabell 8.1 Allmenningsstyre og fjellstyre for statsallmenningar med virkesrett

Kommuner

Statsallmenning

Allmenningsstyre

Fjellstyre

Aurland

Aurland Nordre

Aurland

Aurland

Dovre

Dovrefjell

Dovre

Dovre

Dovre/Folldal

Grimsdal

Grimsdal

Dovre

Engerdal

Rendal

Engerdal

Rendalen

Rendalen Søndre

Rendalen

Engerdal/Os

Røros Østre

Engerdal

Folldal

Folldal

Folldal

Folldal

Frosta

Frosta

Frosta

Frosta

Gausdal

Gausdal

Gausdal

Gausdal

Gjerdrum

Gjerdrum

Forvalta etter bygdeallmenningslova

Gjerdrum

Holtålen

Haltdal

Haltdal

Haltdal

Holtålen/Røros

Hesjedal

Hesjedal

Ålen

Holtålen

Holden

Holden

Ålen

Holtålen

Gauldal

Gauldal

Ålen

Holtålen

Østerå

Haltdal

Haltdal

Inderøy

Heien

Heien

Inderøy

Inderøy

Skavdal og Røsshøy

Skavdal/Røsshøy

Mosvik

Inderøy

Sliper og Høgfoss

Sliper og Høgfoss

Mosvik

Lesja

Dalsida

Dalsida

Lesja

Lesja

Lordalen

Lordalen

Lesja

Levanger

Grønning

Forvalta etter bygdeallmenningslova

Skogn

Levanger

Lynum

Lynum

Skogn

Levanger

Reinsjø

Reinsjø

Reinsjø

Levanger

Migen

Migen

Skogn

Levanger

Ørndal

Ørndal

Skogn

Lom

Leir- og Bøverdal

Leir- og Bøverdal

Lom

Lom

Visdalen

Lom

Lom

Vårdalen,

Vårdalen

Lom

Lom/Våga/Skjåk

Finndalen

Finndalen

Finndalen

Luster

Luster Vestre

Luster

Luster vestre

Lærdal

Lærdal Vestre

Lærdal

Lærdal

Malvik

Malvik

Malvik

Malvik

Midtre Gauldal

Budal

Budal

Budal

Midtre Gauldal

Endal

Endal

Budal

Midtre Gauldal

Nekjådal

Nekjådal

Singsås

Midtre Gauldal

Samsjø

Singsås

Midtre Gauldal

Singsås

Singsås

Singsås

Midtre Gauldal

Søndre Soknedal

Soknedal

Soknedal

Midtre Gauldal

Tågå

Tågå

Budal

Nord-Fron/Sør-Fron

Fron

Forvalta etter bygdeallmenningslova

Nordre Land

Torpa

Torpa

Torpa

Orkdal

Husdal

Husdal

Orkdal

Os/Røros

Lille Korssjølien

Lille Korssjølien

Røros

Ringebu

Hirkjølen

Hirkjølen

Ringebu

Ringebu

Imsdalen

Imsdalen

Ringebu

Ringebu

Ringebu Østfjell

Ringebu

Røros

Feragen

Feragen

Feragen

Sel

Sel og Nordre Kolloen

Nordre Kolloen

Sel

Selbu

Nålbogen

Selbu

Selbu

Roltdal

Roltdal

Selbu

Sogndal

Sogndal

Sogndal

Sogndal

Steinkjer

Båbu,

Båbu/Volhaug

Steinkjer

Steinkjer

Volhaug

Båbu/Volhaug

Steinkjer

Steinkjer

Kjesbu

Ogndal

Steinkjer

Steinkjer

Ogndal/Roktdal

Ogndal

Steinkjer

Steinkjer

Ogndal/Sellifjell

Ogndal

Steinkjer

Steinkjer

Stod Sellifjell

Stod og Sellifjell

Steinkjer

Stjørdal

Bruås og Rauå

Bruås og Rauå

Stjørdal

Stjørdal

Leksdal

Leksdal

Leksdal

Stjørdal

Borås

Skatval og Borås

Stjørdal

Stjørdal

Skatval

Skatval og Borås

Stjørdal

Stor-Elvdal

Setningen og Atnedal

Setningen og Atnedal

Stor-Elvdal

Tolga

Rendal Nordre

Holøy Øversjødal

Tolga

Trondheim

Byneset

Byneset

Byneset

Trondheim

Haukås

Haukås

Strinda

Ullensaker

Ullensaker

Forvalta etter bygdeallmenningslova

Ullensaker

Verdal

Hoås

Hoås

Verdal

Verdal

Inndal

Inndal

Verdal

Verdal

Kverndal, Malså, Svarthovd

Kverndal

Verdal

Verdal

Leksdal

Leksdal

Verdal

Verdal

Ramsås

Ramsås

Verdal

Verdal

Småseteråsen

Småseteråsen

Verdal

Verdal

Tromsdal

Tromsdal

Verdal

Verdal

Volhaug

Båbu/Volhaug

Verdal

Verran

Sandseter

Sandseter

Verran og Inderøy

Vestre Slidre

Vestre Slidre

Vestre Slidre

Vågå

Langmorkje

Forvalta etter bygdeallmenningslova

Vågå

Vågå

Nordherad

Nordherad

Vågå

Øyer

Øyer

Forvalta etter bygdeallmenningslova

Øyer

Øystre Slidre

Øystre Slidre

Øystre Slidre

Årdal

Årdal vestre

Årdal Vestre

Årdal

Når utvalet no går inn for at det skal vere eit felles fjellstyre for alle bruksrettane, vil det måtte gjerast vurderingar lokalt av korleis ein best kan opprette nye fjellstyre.

Omsynet til samhandling med andre aktørar, så som kommune og reindriftsforvaltning, talar i nokon grad for at det bør vere eitt fjellstyre for heile kommunen. Det vil vere enklare å bygge opp ein administrasjon for fjellstyra dersom fjellstyra omfattar større einingar. Det vil dessutan vere avgjerande for reindrifta å ha eit handterleg tal på fjellstyre for å kunne vere representert.

I motsett lei talar omsynet til direkte tilknyting mellom bruksrettshavarane og lokalmiljøet og oppgåvene i allmenningen for å ha mindre einingar. Kor sterke desse omsyna er kan variere frå område til område.

Fleirtalet i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Østerås og Øygard, gjer framlegg om at hovudregelen skal vere at det er eit fjellstyre i kvar kommune der det er statsallmenning. Fleirtalet vil likevel opne for at det kan vere fleire fjellstyre innanfor kvar kommune. Fleirtalet meiner at ein slik fleksibilitet er nødvendig for at ein skal kunne få ein styrestruktur som er tenleg i dei mange ulike situasjonane ein kan ha innanfor ein kommune. Ein kan også kome i den situasjonen at framtidige kommunesamanslåingar gjer at ny kommunestruktur ikkje er like eigna for avgrensinga av området til det enkelte fjellstyre. Ein kan etter fleirtalet si oppfatning ikkje vere låst til å ha nytta kommunegrensene som avgrensing også for området til fjellstyret. Det kan i visse tilfelle gi ein lite tenleg fjellstyrestruktur. Det skal også vere mogleg å ha eit felles fjellstyre for allmenningar som ligg i fleire kommunar, eller har bruksrettshavarar i fleire kommunar.

Fleirtalet legg i lovforslaget opp til at kommunestyret kan ta avgjerd om det skal vere eit eller fleire fjellstyre i kommunen, etter framlegg frå fellesorganisasjonen. Framlegget frå fellesorganisasjonen kan kome etter initiativ frå fjellstyret eller andre partar organiseringa vedkjem. Slike andre partar er typisk allmenningsstyra i dei statsallmenningane som er forvalta etter bygdeallmenningslova, reindrifta, kommunen eller andre interesser i allmenningen.

Kommunestyret skal i vurderinga av kor mange fjellstyre det skal vere i kommunen legge vekt på mellom anna; korleis tilhøva i dei ulike allmenningane skil seg frå kvarandre når det gjeld bruksrettsutøving, til dømes om det er virkesrett i alle allmenningane; om det er naturlege jakt- og fiskeområde på tvers av allmenningane; om det er samisk reindrift i alle allmenningane, og reinbeiteområde på tvers av allmenningane. Fellesorganisasjonen skal også ta omsyn til om allmenningane er del av same verneområde, og om allmenningane ligg innanfor same nasjonalpark. Fellesorganisasjonen skal også syte for at forslaget legg til rette for ein felles lokal administrasjon for fleire fjellstyre.

Eit mindretal i utvalet, medlemmane Utgård, Jåma, Omma, Smistad og Velure, meiner at det skal vere eitt fjellstyre totalt for kommunen. I forvaltninga av jakt og fiske er det ein fordel å sjå større område samla. Både rettane til beiting og setring og til trevirke er i stor grad lovfesta, og det er ikkje noko som tilseier at eitt fjellstyre for heile kommunen ikkje kan handtere dei spørsmåla som bruksretten i jordbruket reiser. Jakt- og fiske og friluftsliv er økonomisk og praktisk i dag kanskje den viktigaste delen av allmenningsbruken, og det er ikkje der noko behov for fleire fjellstyre. For reindrifta vil det vere avgjerande å ha fjellstyre som femnar om større område, for å ha moglegheita til å vere representert i alle fjellstyra. Mindretalet viser også til at samla omsetning for alle fjellstyra samla er under 100 millionar kroner i året, og at berre eit fåtal fjellstyre omset for over to millionar kroner.

8.2.1.5 Fjellstyre som omfattar fleire allmenningar

Nokre fjellstyre vil administrere fleire enn to statsallmenningar. Etter forslaget frå fleirtalet er hovudregelen i ny lov at det skal vere fem representantar i fjellstyret. I fjellstyre som har mange allmenningar under seg, kan dette talet bli større. Også fjellstyre som har bruksrettshavarar frå fleire kommunar kan ha fleire enn fem representantar i styret. Det er 41 kommunar der det er to eller fleire statsallmenningar som har fjellstyre, jf. figur 8.1. Sjå også vedlegg 4 for ein oversikt over alle statsallmenningar per kommune.

Figur 8.1 Tal på statsallmenningar med fjellstyre per kommune

Figur 8.1 Tal på statsallmenningar med fjellstyre per kommune

Kjelde: Statskog SF

Eit fleirtal i utvalet, Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Østerås og Øygard, fremjar forslag om at det skal vere minst to medlemmar med jordbrukstilknytt bruksrett i fjellstyret, og at det skal kunne veljast representantar for dei med jordbruksrettstilknytt bruksrett frå kvar av dei allmenningane som fjellstyret har ansvaret for. Fleirtalet meiner dette er nødvendig for at dei med jordbrukstilknytt bruksrett i alle allmenningar skal ha den nødvendige medverknad i allmenningen dei høyrer til. Årsmøtet vedtek om den bestemde allmenningen skal ha sin representant inn i fjellstyret.

Eit fleirtal for dei med jordbrukstilknytte bruksrettar finn ein også i ordninga med utvida fjellstyre jf. fjellova av 1975 § 5 tredje ledd. Også i dei «ordinære» fjellstyra kan det i dag vere fleirtal for dei jordbrukstilknytte bruksrettane jf. fjellova av 1975 § 3 siste ledd.

Den nye fjellova legg opp til at statsallmenningane skal forvaltast av fjellstyre som er sett saman av dei ulike rettshavar- og brukarinteressene i allmenningen på ein god måte. Dei med jordbrukstilknytte bruksrettar har ei naturleg tilknyting til den konkrete allmenningen der rettane deira blir utøvde. Jakt- fiske- og friluftsinteressene representerer interesser som ofte går på tvers av dei ulike allmenningane. Reindrifta er også organisert på ein slik måte at dei gjerne har verksemd i fleire av allmenningane som ligg under eit fjellstyre. For å få fram den stadbundne interessa til dei med jordbrukstilknytt bruksrett er det viktig at kvar allmenning har moglegheita til å vere representert i fjellstyret.

For å sikre balansen i fjellstyret kan kommunestyret bestemme at dei med jordbrukstilknytt bruksrett totalt skal ha eit bestemt tal røyster. Kommunestyret kan likevel ikkje bestemme at dei med jordbrukstilknytt bruksrett skal ha færre enn to røyster. Dette følger av § 3-1 i lova. Er det fleire medlemmar enn røyster frå dei med jordbrukstilknytt bruksrett vil altså desse ha kvar sin likedelte part av desse røystene. Til dømes om det er seks representantar og tre røyster har dei ei halv røyst kvar.

8.2.1.6 Særleg om statsallmenningar som ligg i fleire kommunar, eller der bruksrettshavarane er busett i andre kommunar

Som nemnt i kapittel 8.1.1.1 er det nokre fjellstyre som blir valt frå fleire kommunar. Dette gjeld i hovudsak Finndalen fjellstyre, Fron fjellstyre, Kvikne fjellstyre,Vulufjell fjellstyre og Øvre Numedal fjellstyre.

Ullensvang statsallmenning ligg i to kommunar, Odda og Ullensvang, men er administrert av to fjellstyre, Odda og Ullensvang. I tillegg er det oppretta eit fellesstyre for statsallmenningen. Fellesstyret er sett saman av tre medlemmar frå Odda fjellstyre og tre medlemmar frå Ullensvang fjellstyre.

Fjellova § 5 regulerer oppnemning av fjellstyre der ein statsallmenning ligg i fleire kommunar:

«Ligg ein statsallmenning i fleire kommunar, slik at det for same allmenningen skal veljast to eller fleire fjellstyre etter § 3, kan Kongen ta avgjerd om at det skal vere eit felles fjellstyre for allmenningen, anten i staden for eller i tillegg til særskilde fjellstyre som nemnt i § 3. Medlemene med personlege varamedlemer vert valde av kommunestyra i dei kommunane det gjeld.

Før Kongen tek avgjerd etter første stykket, skal fjellstyra og kommunestyra i dei kommunane det gjeld gjevast høve til å uttale seg. I avgjerda skal det fastsetjast kor mange medlemer frå kvar kommune det skal vere i fellesstyret, og korleis det skal ordnast med val av leiar og nestleiar.

Fjellstyre etter paragrafen her kan ha fem eller sju medlemer. Vert det valt meir enn fem, skal minst fire av medlemene og varamedlemene ha rett til allmenningsbruk i allmenningen som jordbrukarar.

Kongen kan i visse høve gjere unntak når det gjeld talet på medlemer i fellesstyret etter tredje stykket i paragrafen her. Elles gjeld § 3 tilsvarande.»

Myndigheita etter denne paragrafen er delegert til Statskog SF.

Denne føresegna er i dag praktisert både for fjellstyre som har statsallmenningar som geografisk ligg i fleire kommunar, og for fjellstyre som har bruksrettshavarar i fleire kommunar utan at statsallmenningen ligg i fleire kommunar.

Utvalet meiner det er viktig å legge til rette for at ordninga for desse fjellstyra kan vidareførast, for begge tilfella, og vil vidareføre regelen i fjellova § 5. Utvalet gjer framlegg om at dette skal vere ein fast regel, og det er derfor ikkje nødvendig å regulere myndigheit til å ta slik avgjerd i lova.

Fleirtalet i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Østerås og Øygard, meiner at representantane i desse tilfella skal veljast etter ei ordning som kommunestyret fastset etter forslag frå fellesorganisasjonen.

Mindretalet i utvalet, Utgård, Jåma, Omma, Smistad og Velure, meiner det i tilfelle der eit fjellstyre femner om fleire kommunar, bør vere den same samansetninga av fjellstyret som elles. Det bør vere opp til fellesorganisasjonen i samråd med kommunane å finne ei god løysing på korleis valet nærare skal ordnast.

8.2.1.7 Funksjonstid

I dag er fjellstyret valt for fire år. Allmenningsstyra har også ei funksjonstid på fire år, men er på val kvart anna år.

Utvalet meiner ein bør halde fram med ei funksjonstid for fjellstyret på fire år, med val kvart fjerde år, og følge kommunevalperioden.

8.2.1.8 Samansetning av fjellstyret

Fleirtalet i utvalet gjer framlegg om å vidareføre regelen i gjeldande fjellov om at reglane i kommunelova om kven som kan veljast til kommunale nemnder gjeld tilsvarande ved val av fjellstyre. Utvalet vil presisere dette til å gjelde kommunelova § 14 første ledd bokstav a:

«Valgbar og pliktig til å ta imot valg er den som har stemmerett​ ved valg til kommunestyre og fylkesting, og som når valget finner sted står innført i folkeregisteret​ som bosatt i vedkommende kommune eller i en av kommunene i fylket. Ved valg til kommunedelsutvalg kan kommunestyret vedta at bare de som er innført i folkeregisteret som bosatt i vedkommende kommunedel, er valgbare.

Den som ikke har nådd stemmerettsalder, er valgbar, men ikke pliktig til å ta imot valg.»

Fleirtalet gjer også framlegg om at denne føresegna ikkje skal gjelde for representantane for samisk reindrift, fordi dei har verksemd i større område, og i ulike område til ulike tider av året. Det må også skje ei samordning med reglane for innanbygdsbuande i fjellova, noko som kan føre til ein som bur utanfor kommunegrensa, likevel kan veljast.

Eit mindretal, medlemmane Utgård og Smistad, ser ikkje nokon grunn til å ha ein slik regel i tillegg til reglane i § 3-1, som regulerer tilknytinga til det lokale området for dei med bruksrett som jordbrukarar og for dei med kollektiv bruksrett til jakt. Etter § 3-1 kan den geografiske tilknytinga av ein som kan veljast, knyte seg til eit område utanfor vedkomande kommune.

Utvalet har delt seg når det gjeld samansetninga av fjellstyret.

Fleirtalet i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Østerås og Øygard gjer framlegg om at det skal vere minst to bruksrettshavarar i fjellstyret. Fleirtalet meiner at i tilfelle der det er fleire allmenningar som naturleg høyrer under eit fjellstyre, må det vere mogleg for kvar av desse allmenningane å velje ein representant, jf. 8.2.1.5.

Fleirtalet går inn for at hovudregelen er at det skal vere fem representantar i fjellstyret, og sju i områda med samisk reinbeite. Fleirtalet meiner likevel det er nødvendig med fleksibilitet når det gjeld talet på medlemmar med jordbrukstilknytt bruksrett, for at det skal vere mogleg å ha representantar frå alle allmenningane fjellstyret har ansvaret for. Desse representantane er som nemnt i større grad enn dei øvrige bundne til den allmenningen der dei utøver sine rettar. For å ha ei tilstrekkeleg moglegheit til å påverke styring og forvaltning av statsallmenningane også framover meiner derfor fleirtalet at det er viktig å opne for representasjon frå dei allmenningane som ønsker det.

På denne måten vil også desse representantane ta med seg verdfull kunnskap inn i fjellstyret om bruk og andre tilhøve i allmenningane. Fleirtalet vil vidareføre føresegna i gjeldande fjellov om at jakt, fiske og friluftsliv og allmenne interesser skal vere representerte i fjellstyret.

Mindretalet, medlemmane Utgård, Jåma, Omma, Smistad og Velure, meiner at det skal vere to bruksrettshavarar i fjellstyret. Mindretalet legg til grunn at alle interesser skal vere representerte i fjellstyret for å kunne ta avgjerder som tek omsyn til alle interessene i allmenningane, og at det gir ein rimeleg balanse å ha to medlemmar som representerer jord- og skogbruk. Mindretalet legg stor vekt på at statsallmenningane er eit fellesgode, og at fjellstyret tek vare på interesser langt ut over bruksrettane. Samansetninga av styret må vere balansert slik at ingen interesser får ei for sterk rolle i forhold til andre interesser.

Mindretalet minner om at jordbruket sine bruksrettar i hovudsak er fastsette i lova, og at særleg utøvarane av jakt- og fiske er ei viktig interessegruppe for allmenningane, ikkje minst økonomisk. Mindretalet har også sett grunn til å fastsetje eit tal på dei som skal representere jakt og fiske. Det bør vere ein representant for dei som er innanbygdsbuande for jakt og fiske, og ytterlegare ein representant for friluftslivet medrekna jakt og fiske for andre enn innanbygdsbuande. I tillegg skal det vere ein representant for allmenne interesser. Denne representanten er meir nøytral og kan spele ei sentral rolle med å avvege dei ulike interessene mot kvarandre. Der eit fjellstyre administrerer fleire allmenningar, må kommunestyret ved oppnemninga syte for ei rimeleg geografisk fordeling av dei fem medlemmane.

Eit samla utval går inn for at samisk reindrift skal ha to styremedlemmar der allmenningane heilt eller delvis ligg innanfor det samiske reinbeiteområdet.

8.2.1.8.1 Nærare om representantar for samisk reindrift

Utvalet viser til at Samerettsutvalet II (SRUII) foreslår å innføre ein obligatorisk plass for reindrifta i fjellstyret. SRU II drøftar ikkje uttømmande kva som er formålet med at reindrifta skal vere representert i fjellstyret. SRUII meiner likevel at « den synleggjøringen av reindriftsnæringen som ligger i disse forslagene, også medfører en utvidelse av fjellstyrenes ansvar for tilbørlig ivaretakelse av reindriftsretten13

Tabell 8.2 viser dei fjellstyra som ligg innanfor det samiske reinbeiteområdet. Om lag halvparten av dei fjellstyra som ligg innanfor det samiske reinbeiteområdet har i dag representantar for reindrifta.14 Når utvalet gjer framlegg om at reindrifta skal ha to representantar i fjellstyret er det derfor ei styrking av reindrifta sin stilling i fjellstyra. Framlegget inneber også ei forenkling fordi det ikkje lenger er nødvendig å søke om å vere representert.

Tabell 8.2 Fjellstyre som ligg innanfor det samiske reinbeiteområdet

Kommune

Fjellstyre

Engerdal

Engerdal

Grong

Grong

Grong

Harran

Holtålen

Haltdal

Holtålen

Ålen

Høylandet

Høylandet

Inderøy

Inderøy

Inderøy

Mosvik

Levanger

Reinsjø

Levanger

Skogn

Lierne

Nordli

Lierne

Sørli

Meråker

Meråker fjellstyre

Namdalseid

Namdalseid

Namsos/Overhalla

Namsos

Namsskogan

Namsskogan

Nærøy

Nærøy

Os

Os

Osen

Osen

Overhalla

Overhalla

Rendalen

Rendalen

Røros

Aursund

Røros

Feragen

Røros

Røros

Røyrvik

Røyrvik

Røyrvik

Småvatn

Selbu

Selbu

Snåsa

Snåsa

Steinkjer

Steinkjer

Stjørdal

Bruås og Rauå

Stjørdal

Lånke

Stjørdal

Skatval og Borås

Stjørdal

Sonen og Sonvadfoss

Stjørdal

Vigden og Elgvadfoss

Verdal

Verdal

Verran

Verran og Inderøy

Åfjord

Åfjord

Utvalet meiner at representantar frå reindrifta vil tilføre fjellstyret ny informasjon, kompetanse og erfaring. Formålet med at reindrifta skal vere representert i fjellstyret, er at alle brukarane av statsallmenningane skal vere med på dei vedtaka fjellstyret gjer som har påverknad på deira bruk. Reindrifta skal kunne vere med på å råde over bruken av dei areala dei nyttar som beite og der dei har bruksrettar. Fjellstyret vil med denne endringa bli ein arena for dialog mellom brukarane av ressursane i allmenningane. Det vil i seg sjølv kunne førebygge konflikt, og skape grunnlag for betre avgjerder som er forankra hos alle brukarane av området.

Det vil også vere ressurssparande all den tid ein kan få til gode løysingar på lokalt nivå, og unngå at reindrifta først kjem inn med innspel i andre forvaltningsprosesser.

8.2.1.9 Oppnemning av fjellstyret

Utvalet meiner det er viktig å sikre at ein fører vidare dei elementa som har fungert godt både frå fjellstyret og frå allmenningsstyret. Oppnemninga av det nye fjellstyret vil vere ein kombinasjon av desse elementa, ved at bruksrettshavarane nemnar opp sine representantar ved årsmøte, reindrifta sine representantar blir oppnemnt av distriktsstyret, og representantar for jakt og fiske, friluftsliv og allmenne interesser blir nemnt opp av kommunestyret som før.

Utvalet viser til 8.2.1.8 om at kommunelova § 14 første ledd bokstav a gjeld tilsvarande for val av fjellstyre, og foreslår på same måte at kommunelova §§ 15 og 16 nr. 3 skal gjelde tilsvarande. Dette gjeld uttreden, suspensjon og nyval.

Kommunestyret er bunde til å nemne opp medlemmar for bruksrettshavarane og reindrifta i samsvar med framlegga frå årsmøtet og frå distriktsstyret. Kommunestyret må velje mellom dei som er foreslått, og følge prioriteringa så langt råd er.

Kjem det ikkje forslag frå bruksrettshavarane eller er det ikkje foreslått så mange som lova krev, står kommunestyret fritt til å nemne opp medlemmar mellom personar som har eigedom med jordbrukstilknytt bruksrett.

Kommunestyret vel representantar for jakt, fiske og friluftsliv. Ved desse vala står kommunestyret fritt. Der det kjem framlegg frå organisasjonar som er representative i lokalmiljøet, vil det likevel vere naturleg at kommunestyret legg vekt på slike forslag og forslag frå andre.

Det skal også veljast ein personleg vara for alle medlemmane. Varamedlemmar skal veljast på same måte som medlemmar. Kommunestyret vel leiar og nestleiar for fjellstyret.

Kommunen varslar dei valde om vedtaket, og leiaren for fjellstyret kallar inn til det første møtet.

8.2.1.9.1 Representantar for dei med jordbrukstilknytt bruksrett

Etter forslag frå utvalsfleirtalet skal kommunestyret oppnemne representantar for dei med jordbrukstilknytt bruksrett etter forslag frå årsmøtet.

Årsmøtet avgjør om allmenningen skal ha ein eigen representant i fjellstyret, og vel representantar til valkomiteen. Når valkomiteen trer saman, veit den kva for allmenningar som ønsker å vere representerte, og fremjar forslag ut frå dette.

Årsmøtet vel så representantar og set fram forslag til representantar til fjellstyret. Dersom allmenningane har felles årsmøte, kjem eit samla forslag på representantar til fjellstyret. Har allmenningane årsmøte kvar for seg, må kommunestyret sjå alle framlegga under eitt.

Dette er ei ordning som bruksrettshavarane sjølv organiserer.

Når kommunestyret oppnemner må det også ta stilling til om talet på representantar frå dei med jordbrukstilknytt bruksrett gjer det nødvendig å gi reglar for fordeling av røyster i fjellstyret som sikrar balansen mellom dei ulike interessene i fjellstyret, jf. under 8.2.1.5.

8.2.1.9.2 Representantar for samisk reindrift

SRU II la til grunn at det ikkje skulle vere eit krav for valbarheit at ein var aktiv reindriftsutøvar. Grunngivinga for dette var at reindrifta krev at ein flyttar seg over store område, og drifta vil skje i fleire statsallmenningar. SRUII viser til at reindrifta har peika på at det er eit problem at ein må ha kontakt med mange kommunar og offentlege organ. Det vil derfor gi fleksibilitet om ein kan la seg representere av personar som ikkje er aktive reindriftsutøvarar. Utvalet legg til grunn at det er viktig at reindriftsutøvarane kan stille med representantar til fjellstyra, og at det derfor ikkje skal vere nødvendig å vere aktiv reindriftsutøvar for å bli valt til fjellstyret. Representantane må likevel vere foreslåtte av dei aktive reindriftsutøvarane, ved distriktsstyret. Distriktsstyret skal sende sitt vedtak til kommunestyret innan ein frist som kommunestyret set.

8.2.1.10 Likestilling

Alle offentlege råd, styre og utval må etter lov om likestilling og diskriminering § 28 ha representasjon frå begge kjønn.

Dette gjeld også for aksjeselskap, jf. lov 13. juni 1997 nr. 45 om allmennaksjeselskaper § 6-11a, og for statsføretak, jf. lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak § 19. Etter reindriftslova blir det også stilt krav til at reindriftsstyret skal ha representasjon frå begge kjønn.

På same måte bør det bli stilt krav til representasjon av begge kjønn i fjellstyret. Dette er eit ledd i moderniseringa av forvaltninga av statsallmenningane.

For å kunne overhalde kravet om representasjon av begge kjønn må det gjerast framlegg om ei kvinne og ein mann for kvar plass i fjellstyret.

8.2.1.11 Overgangsordning

Utvalet meiner det er viktig at det blir gjort ein grundig prosess i overgangen frå at mange av allmenningane har eit allmenningsstyre og eit fjellstyre, til eitt felles fjellstyre.

Det første som må gjerast, for å kunne gjennomføre val av representantar for dei med jordbrukstilknytt bruksrett, er å utarbeide eit register over bruksrettshavarar, og samordne dette med virkesrettsregisteret. Dette vil krevje ei omfattande kartlegging, og arbeidet bør gjerast i samarbeid mellom fjellstyret og allmenningsstyret. Arbeidet med å opprette registeret må vere fullført innan ein viss frist, og resultatet må rapporterast til departementet for at departementet kan setje i verk gjennomføring av val etter ny ordning. Utvalet presiserer at registeret må oppdaterast kontinuerleg, og at det ikkje er noko endeleg resultat som skal rapporterast, men eit tilstrekkeleg grunnlag for å kalle inn til årsmøte og ha oversikt over kven som er valbare. Kostnadene ved dette arbeidet kan bli dekt av det enkelte fjellstyre og/ eller grunneigarfondet.

Arbeidet med registeret bør starte så snart lova er sett i kraft. Når registeret er klart, kan valet av nytt fjellstyre skje etter det førstkomande kommunevalet.

Fellesorganisasjonen skal etter forslag frå fleirtalet utarbeide framlegg til kommunestyret om talet på fjellstyre innanfor kommunen, om det skal vere representantar for fleire kommunar i eit fjellstyre.

Når fellesorganisasjonen utarbeider sitt framlegg, skal fellesorganisasjonen syte for at representantar for bruksrettshavarane i alle allmenningar skal ha hatt moglegheit til å uttale seg om talet på styre, om det skal veljast fjellstyre frå fleire kommunar.

Etter at kommunestyret har teke slik avgjerd, skal dei kommunisere dette til dei som er leiare for dei respektive fjellstyra og allmenningsstyra i kommunen. Deretter skal dei to leiarane av styra, eller eit av styra der det ikkje er allmenningsstyre, kalle inn til eit første møte for dei med jordbrukstilknytt bruksrett. Innkallinga skal gjerast på grunnlag av registeret over eigedommar med jordbrukstilknytt bruksrett.

I det første møtet skal det veljast ein valkomité, og det skal takast stilling til om allmenningen skal vere representert i styret. Valkomiteen får ein frist til å setje saman ei innstilling, og etter dette blir det kalt inn til eit ekstraordinært årsmøte. I dette årsmøtet blir det valt representantar for dei med jordbrukstilknytt bruksrett.

Møteleiar på dette årsmøtet har ansvaret for å sende innstillinga frå årsmøtet til kommunestyret.

Kommunestyret skal, etter å ha motteke innstillinga frå årsmøtet, fastsetje eit tidspunkt for val av fjellstyre. Kommunestyret kan be om forslag frå organisasjonar om representantar for jakt, fiske og friluftsliv. Kommunestyret vel sjølv desse representantane.

Representantane for samisk reindrift bli nemnt opp av det distriktsstyret som omfattar det området der allmenningane ligg. Distriktsstyret sender forslag til kommunestyret.

Kommunestyret må innstille ein leiar blant desse representantane.

Etter forslaget frå mindretalet skal det vere eitt fjellstyre i kvar kommune. Dette vil gjere at nokre fjellstyre vil bli slått saman, i tillegg til at det blir eitt fjellstyre i staden for både fjellstyre og allmenningsstyre.

Etter forslaget frå mindretalet skal kommunestyret velje fjellstyre for kommunen etter det førstkomande kommunevalet. Også etter mindretalet sitt forslag må det vere oppretta eit register for eigedommar med bruksrett som kan vere grunnlag for innkalling til årsmøtet. Det første årsmøtet skal organiserast på same måte som i forslaget frå fleirtalet. Kommunestyret skal etter kommunevalet setje ein frist som blir formidla til bruksrettshavarane, til distriktsstyret, og til organisasjonar som kan fremje forslag om representantar for jakt, fiske og friluftsliv.

8.2.2 Kommunesamanslåing

Fram til 1960-talet vart føresegnene i fjellova som knytte rettane til heradet eller kommunen ikkje utfordra. På 1960-talet vart det gjennomført ein rekke samanslåingar av kommunar. Dette skapte ei utfordring med kven som skulle reknast som innanbygdsbuande. I forbindelse med behandlinga av lov 6. mars 1964 om laksefisket og innlandsfisket15 vart det gjort framlegg om å endre ordlyden i fjellova § 35, jf. også kapittel 15.1.6. Landbrukskomiteen mente at ein ikkje kunne oppretthalde den gjeldande måten å definere kretsen av dei som har rett til å fiske på. Komiteen meinte at ved ny kommuneinndeling burde Kongen kunne fastsetje grensene for det området i den nye kommunen der innanbygdsbuande skal vere busette for å ha fiskerett i allmenningen. Komiteen foreslo derfor å erstatte formuleringa «i det herred eller i et av de herreder, hvor almenningen er beliggende» med «i område hvor statsallmenningen er beliggende, og hvis grenser fastsettes av Kongen»

Komiteen uttala også at den grensa Kongen fastsette skulle falle saman med kommunegrensene før samanslåinga.16

Kongen i statsråd gjorde 24. juli 1964 vedtak om at:

«Lov av 6. mars 1964 om laksefiske og innlandsfiske § 92 pkt. 3 om endring i lov av 12. mars 1920 om utnyttelse av rettigheter til beite, fiske, jakt og fangst m.v. i statsalmenninger § 35, annet ledd, trer i kraft 7. august 1964.

Grensene for det område som er nevnt i § 30 første ledd og § 35 annet ledd i lov av 12. mars 1920 om utnyttelse av rettigheter til beite, fiske, jakt og fangst m.v. i statsalmenninger fastsettes med virkning fra 7. august 1964 til vedkommende kommuners grenser pr. 1. januar 1956.

Landbruksdepartementet kan foreta mindre reguleringer av disse grenser.»

Med dette gjekk ein bort frå den tilknytinga til kommunane som ein hadde hatt sidan 1920, men berre for jakt og fiske.

For val av fjellstyre vart det ikkje gjort tilsvarande endring. Etter § 3 i fjellova av 1920 skulle «[f]jellstyre velges i ethvert herred, innen hvilket der er statsalmenning, og skal bestå av 3 medlemmer med like mange varamenn. (…) minst 2 av medlemmene og disses varamenn må være jordbrukere, som har beiterett i almenningen

I framlegget til ny fjellov frå departementet i Ot.prp. nr. 32 (1973–74) vidareførte ein kravet i 1920-lova om at to av medlemmane skulle ha allmenningsrett, men utvida talet på medlemmar til fem.17 Etter fjellova av 1975 skal fleirtalet i fjellstyret veljast «blant personar som siste året har vore og framleis er fast busette i området der allmenningen ligg – og som Kongen fastset grensene for – eller i bygd eller grend der innbuarane frå gamal tid har utøvd allmenningsbruk i allmenningen».18

Ved samanslåingar vart fjellstyra i dei tidlegare kommunane vidareført. Fjellova av 1920 hadde ingen føresegn om kva som skulle skje med fjellstyra når to herad med fjellstyre vart slått saman.

I fjellova av 1975 vart det heller ikkje gitt reglar for kommunesamanslåing, men det vart gitt ei opning i § 4 for at Kongen kunne bestemme om det i kommunar der det var ein eller fleire allmenningar, skulle veljast eit eller fleire fjellstyre, sjå kapittel 8.2.1.4.

Utvalet har foreslått at den nye lova skal ha ein føresegn om kva som skal skje med fjellstyra ved samanslåing av kommunar.

Utvalet gjer framlegg om at i tilfelle der fleire kommunar blir slått saman i valperioden, kan det valde fjellstyret halde fram ut valperioden utan omsyn til samanslåinga. Ved det førstkomande val etter samanslåing skal kommunestyret ta stilling til om fjellstyra i den nye kommunen skal bli slått saman eller om det skal vere fleire fjellstyre i kommunen. Dette skal gjerast på same måte som dei andre avgjerdene kommunestyret kan ta om strukturen for fjellstyra.

8.2.3 Administrasjon for fjellstyre

Fjellstyra kan ha ein lokal administrasjon. Administrativt tilsette kan vere ansvarleg for informasjon og rettleiing til bruksrettshavarane og for å førebu saker for behandling i fjellstyra. Fjellstyret skal kunne delegere ansvar til administrasjonen, så lenge det ikkje er prinsipielle eller særleg viktige saker.

For mindre fjellstyre, eller der det av andre grunnar er formålstenleg meiner utvalet at fleire fjellstyre bør søke å gå saman om administrasjon.

8.2.4 Fjellkassa

Utvalet viser til kapittel 5.6.1 om inntektene til fjellstyra. Inntekter frå jakt og fiske er den største delen av inntektene, og desse kan svinge mykje. Ein ser til dømes at for småviltjakta har ein periode med fleire dårlege sesongar for lirype vore ei utfordring for inntektsgrunnlaget for enkelte fjellstyre. I område der inntekter frå villreinjakt er ein stor del av inntektsgrunnlaget, er ei aktuell utfordring den pågåande nedslaktinga av villrein som følge av skrantesjuke (CWD) i Nordfjella. Førekomsten av variable inntekter i statsallmenningane er med på å understreka behovet for eit breiare og meir solid inntektsgrunnlag for fjellstyra i framtida, jf. forslaga frå utvalet om fordeling av grunneigarinntekter i kapittel 12.

Dei variable inntektene gjer at det er nødvendig for fjellstyra å ha ein viss eigenkapital. Utvalet legg til grunn at ein eigenkapital på i overkant av eitt års omsetning er i samsvar med krava til forsvarleg forretningsdrift. I ein situasjon der fjellstyra ikkje har aktiva som kan seljast, er ein slik eigenkapital heller for låg enn for høg. Utvalet legg her også til grunn at store delar av inntektene i mange allmenningar kjem på hausten, medan utgiftene gjerne er nokså jamt fordelte gjennom året.

Utvalet viser også til at statsallmenningane etter utvalet sitt syn ikkje bør kunne ta opp lån. Alle aktivitetar må såleis finansierast ved eigenkapital.

Under gitte føresetnader kan fjellkassa kome til å få tilført midlar ut over det som er tilfelle i dag. Utvalet viser til det som er sagt om plassering i fond i kapittel 12.4.3.

Fjellkassa skal dekke kostnadene ved dei oppgåvene fjellstyra har. Det er i første rekke administrasjon, saksbehandling og drift. Fjellstyra skal vareta bruksrettane og legge til rette for jakt, fiske og friluftsliv, og må dekke kostnadene til dette. Dette kan til dømes vere tiltak og tilrettelegging for bruksrettshavarane, opparbeiding av stiar eller skiløyper i allmenningane. Etter forslaget frå fleirtalet skal fjellstyra nå ha ansvaret for å forvalte skogen. Investeringar i skogen skal dekkast av allmenningsfondet, og ikkje av fjellkassa.

8.2.4.1 Bruk av overskot

Dersom økonomien i allmenningen tillèt det, meiner utvalet at fjellstyret i første omgang bør sjå på om det er behov eller ønskemål innanfor allmenningen som midlane bør brukast til.

Fjellstyret skal kunne nytte overskotet i fjellkassa til tiltak for bruksrettshavarar eller samiske reindriftsutøvarar til næringsdrift desse har i allmenningen. Utvalet meiner at det også bør kunne givast tilskot til næringsdrift som bruksrettshavarane har i allmenningsbygda eller i driftseininga hos reindriftsutøvarane, og til tiltak som fremjar jakt/fiske i allmenningane. Fjellstyret kan lyse ut slike midlar ein gong i året, og behandle søknader innanfor ein gitt ramme. Når fjellstyret lyser ut midlar som er basert på overskotet i fjellkassa, skal dette reknast for å vere private midlar. Utvalet legg til grunn at eventuelle tilskot frå det offentlege går til å dekke konkrete kostnader og såleis ikkje er ein del av overskotet i fjellkassa.

I lovforslaget er det også opna for at det kan nyttast av overskot til allmenne formål innanfor allmenningsbygdene

Eit mindretal i utvalet, medlemmen Østerås, meiner det er viktig at overskotet i fjellkassa blir prioritert på ein slik måte at ressursane består og kan nyttast av framtidige generasjonar. Medlemmen har gjort framlegg om ein alternativ ordlyd i lovforslaget som svarer til ordlyden i bygdeallmenningslova § 3-12.

8.2.5 Statskog SF sine oppgåver

Utvalet meiner at det er nødvendig å reindyrke rolla til Statskog SF som grunneigar, og går inn for å skilje staten si rolle som eigar og som myndigheit i statsallmenningane. Utvalet ser det som både praktisk og prinsipielt uheldig at Statskog SF skal vere både forvaltningsorgan og grunneigar, og foreslår såleis at Statskog SF ikkje lenger skal ha i oppgåve å utøve offentleg myndigheit. Med ei slik avgrensing vil Statskog kunne reindyrke rolla som grunneigar. Avgrensinga vil kunne bidrege positivt til samarbeidet i allmenningane, fordi alle aktørar til ein kvar tid vil vite kva for rolle Statskog SF har. Ettersom Statskog SF har grunnbokheimelen til statsallmenningane har føretaket privatrettsleg råderett som grunneigar. Utgangspunktet i lovforslaget er at Statskog SF har den same retten som ein privat grunneigar, avgrensa av at tiltak ikkje skal gå bruksretten for nær.

Enkelte grunndisponeringar er gjennom lova lagt til fjellstyret. Utvalet meiner derfor det er behov for å tydeleggjere kva for oppgåver som ligg til fjellstyret, slik at dette kan avgrensast mot dei oppgåvene Statskog SF skal ha.

Etter utvalet sitt syn er det verdifullt for allmenningane at Statskog SF representerer ein historisk kontinuitet som grunneigar. Føretaket har kompetanse til å drive eigedomsforvaltning og -utvikling, og dreg veksel på apparatet dei har knytt til drifta på dei andre eigedommane. Statskog SF har ei viktig rolle i å legge til rette for allmenta sin bruk av statsallmenningane, og i å sikre at fellesskapet kan dra nytte av eigedommane. Som grunneigar vil Statskog SF vere ansvarleg for å setje i gong og drive utvikling av statsallmenningane, og inngå avtalar om utleige og feste.

Etter framlegget til ny lov skal Statskog SF ha dei oppgåvene som ligg til grunneigarrolla, som utvikling av eigedommane, inngå avtalar om utleige og feste av grunn, eventuelt sal av grunn og andre grunndisponeringar.

8.2.6 Fellesorganisasjon for fjellstyra

8.2.6.1 Allment

Utvalet gjer framlegg om at det blir lovfesta ein fellesorganisasjon for fjellstyra. I fjellova av 1975 vart tilskot til ein fellesorganisasjon for fjellstyra lovfesta. I praksis var det ei lovfesting av at det skulle vere ein slik organisasjon, men det vart ikkje gjort noko framlegg om kva oppgåver ein slik organisasjon skulle ha, eller korleis den skulle organiserast. Noregs Fjellstyresamband har i heile perioden sidan 1975 vore fellesorganisasjon, og har gjort eit omfattande arbeid med å samordne og fremje interessene til fjellstyra, jf. punkt 8.1.6.1.

Utvalet er bede om å vurdere om det er grunn til å vidareføre ordninga med tilskot til ein fellesorganisasjon for fjellstyra. Utvalet har kome til at det er heilt nødvendig å oppretthalde ein fellesorganisasjon for fjellstyra. Det blir større krav til profesjonalitet i drifta av fjellstyra. Økonomiregelverk stiller større krav til fjellstyra no enn då lova i 1975 vart vedteken. Utvalet meiner det no er grunn til å lovfeste ordninga, og til å legge enkelte føringar for kva oppgåver fellesorganisasjonen skal ha.

Utvalet gjer med dette framlegg om å lovfeste ein fellesorganisasjon for fjellstyra.

Fellesorganisasjonen skal bestå av ein dagleg leiar og nødvendige fast tilsette med den kompetansen som til ein kvar tid er nødvendig.

NFS har vore ein frittståande organisasjon, og det har vore frivillig for fjellstyra å vere medlemmar. Alle fjellstyra har likevel vore medlemmar. Utvalet gjer no framlegg om ein fellesorganisasjon som er fastsett i lov, og som har lovbestemde oppgåver.

8.2.6.2 Oppgåver

Utvalet nemner her nokre viktige oppgåver for fellesorganisasjonen.

Fellesorganisasjonen skal vere eit fagleg kompetansesenter for fjellstyra, og skal rettleie fjellstyra i arbeidet, i økonomiforvaltninga og i arbeidsgivarrolla. Fellesorganisasjonen skal utarbeide rettleiande standardar og system, som til dømes for bruksreglar, reglar for delegering og for felles digitale verktøy.

Fellesorganisasjonen skal legge til rette for fellestiltak for allmenningane, og fordele eventuelle tilskot frå det offentlege til fjellstyra. Fellesorganisasjonen skal vere eit felles talerøyr for fjellstyra.

Fellesorganisasjonen skal yte service og rådgiving til alle fjellstyra i landet, og bidra til kompetanseutvikling. Fellesorganisasjonen skal særleg gi rettleiing om rekneskapsførsel. For å få til effektiv administrasjon og rapportering bør fellesorganisasjonen syte for at det finst eit felles rekneskaps- og styringssystem for alle allmenningane.

Fellesorganisasjonen skal også bistå fjellstyra i å ordne med revisjon av allmenningane, og samanstille eit felles rekneskap for alle fjellstyra.

Fellesorganisasjonen skal saman med Statskog SF fordele tilgjengelege midlar frå grunneigarfondet.

Fellesorganisasjonen skal etter forslag frå eit fleirtal, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Østerås og Øygard, ha som oppgåve å fremje forslag til kommunestyret om talet på fjellstyre i den enkelte kommune, og om det skal veljast medlemmar til eit fjellstyre frå fleire kommunar. I utføringa av desse oppgåvene skal fellesorganisasjonen ha nær kontakt med fjellstyra i dei aktuelle kommunane og med alle involverte. Fellesorganisasjonen skal ha denne oppgåva for å sikre ein heilskapleg struktur for fjellstyra, men må legge avgjerande vekt på kva for omsyn som må takast lokalt. Etter forslag frå eit mindretal, medlemmane Utgård, Jåma, Omma, Smistad og Velure, skal fellesorganisasjonen fastsetje ei ordning for val av fjellstyre frå fleire kommunar etter § 3-3 i lovforslaget.

Etter forslag frå eit anna fleirtal, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Omma, Parmann, Østerås og Øygard, skal fellesorganisasjonen også fremje forslag for kommunestyret om at ein allmenning skal kunne forvaltast etter bygdeallmenningslova når det gjeld skog og virkesrett. Etter forslag frå eit mindretal, medlemmane Utgård, Jåma og Smistad, skal fellesorganisasjonen gjere slikt vedtak, dersom Statskog SF gir samtykke.

8.2.6.3 Kontakt med offentlege myndigheiter

Fellesorganisasjonen vil få ei viktig rolle i å halde kontakt med offentlege myndigheiter på vegner av fjellstyra. Statskog SF har etter gjeldande lov hatt ein rekke oppgåver som inneber offentleg myndigheitsutøving i statsallmenningane. Statskog SF har også vore ansvarleg for å forvalte tilskot til oppsyn i statsallmenningane. Når Statskog SF ikkje lenger skal ha desse oppgåvene, vil ikkje lenger Statskog SF kunne rapportere til departementet om verksemda i allmenningane på same måte som tidlegare, sjølv om Statskog SF framleis vil ha kontakt med fjellstyra om tiltak lokalt. Departementa vil derfor ha eit større behov for informasjon frå fellesorganisasjonen. Fellesorganisasjonen skal utarbeide ein rapport over verksemda i allmenningane, som vil vere tilgjengeleg for alle.

8.2.6.4 Landsmøte

Alle fjellstyra skal innkallast til landsmøte. Alle fjellstyra kan møte og har ei røyst på landsmøtet. Landsmøtet skal fastsetje den samla ramme for finansieringa av fellesorganisasjonen.

Landsmøtet skal velje styret for fellesorganisasjonen. Landsmøtet skal godkjenne rekneskap for fellesorganisasjonen, og kan fremje forslag om prioriteringar for fellesorganisasjonen sitt arbeid, til dømes om det er behov for nye standardar på eit område. Landsmøtet skal vedta årsmelding for fellesorganisasjonen, som skal vere offentleg tilgjengeleg. Landsmøtet kan i tillegg drøfte saker av felles interesse og bør også ha eit fagleg program.

8.2.6.5 Styre for fellesorganisasjonen

Fleirtalet i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Velure og Øygard, gjer framlegg om at styret for fellesorganisasjonen skal bestå av representantar frå fjellstyra. Det skal vere med to representantar for samiske reindriftsutøvarar og to representantar for dei tilsette i fjellstyra. Fleirtalet meiner at det bør vere ein fleksibilitet når det gjeld kven som kan veljast til styret, og at det ikkje er nødvendig å låse kor mange med jordbrukstilknytt bruksrett eller representantar for jakt og fiske det skal vere. Det bør vere opp til landsmøtet å velje korleis styret skal vere sett saman. Fleirtalet meiner likevel det er nødvendig å lovfeste at reindrifta og dei tilsette skal vere representerte.

Mindretalet i utvalet, Utgård, Jåma, Omma og Smistad, gjer framlegg om at styret skal vere sett saman på same måte som eit fjellstyre, og med to representantar for samiske reindriftsutøvarar og to representantar for dei tilsette i fjellstyra. Mindretalet meiner det er viktig at dei same interessene er representerte her som i fjellstyra.

Eit anna mindretal, Østerås, meiner det ikkje er rett at dei tilsette i fjellstyra skal vere representerte i styret, og gjer framlegg om at styret skal vere samansett av representantar for fjellstyra.

Styret skal tilsette dagleg leiar for fellesorganisasjonen og ha arbeidsgivaransvar for denne. Styret skal også vere ansvarleg for økonomien i fellesorganisasjonen. Fellesorganisasjonen skal ha rekneskaps- og revisjonsplikt.

Medlemmane i styret skal ha ei rimeleg godtgjersle, som blir fastsett av landsmøtet og dekt av fellesorganisasjonen.

8.2.6.6 Finansiering av fellesorganisasjonen

Fleirtalet i utvalet medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Velure, Østerås og Øygard, gjer framlegg om å lovfeste at det skal givast tilskot frå grunneigarfondet til fellesorganisasjonen. Statskog SF har store fordelar av at det finst ein fellesorganisasjon som føretaket kan avklare spørsmål med og i det heile samhandle. Økonomien i grunneigarfondet er også slik at det er naturleg at fondet er med og tek ein slik kostnad.

Eit mindretal i utvalet medlemmane Utgård, Jåma, Omma og Smistad, meiner at sterke prinsipielle omsyn talar for at fellesorganisasjonen blir finansiert berre frå fjellstyra når det no skal bli ei fristilling av fjellstyra i høve til Statskog SF og i høve til departementet. Ingen av desse bør då dekke kostnadene til fellesorganisasjonen, eller vere med på å avgjere ei tildeling. I tillegg kjem at når det no skal gjerast endringar i inntektsfordelinga i statsallmenningane, slik at ein større del av inntektene går til det enkelte fjellstyre er det ikkje lenger mogleg å dekke drifta av fellesorganisasjonen frå grunneigarfondet. Mindretalet gjer derfor framlegg om at fjellstyra sjølve må dekke kostnadene ved drifta av fellesorganisasjonen.

Begge utvalsfraksjonane er på kvar sine føresetnader einige i at kvart fjellstyre skal betale i det minste ein del av sine årlege inntekter til fellesorganisasjonen. Bidraget skal vere fordelt i høve til omsetninga dei siste to åra.

8.2.7 Oppgåver for kommunen

Etter forslaget frå fleirtalet om samansetning av fjellstyre jf. kapittel 8.2.1.8, skal kommunestyret ha fleire oppgåver når det gjeld fjellstyrestruktur. Nokre av desse ligg i dag til Statskog SF. Kommunestyret skal ta avgjerd om det skal vere eitt eller fleire fjellstyre i kommunen, og om det skal vere felles fjellstyre for allmenning som ligg i fleire kommunar eller har bruksrettshavarar i fleire kommunar. Kommunestyret skal også syte for balansert røysting i fjellstyre som har ansvaret for fleire allmenningar. Kommunestyret skal også etter forslaget frå fleirtalet gjere vedtak om at ein statsallmenning skal forvaltast etter bygdeallmenningslova når det gjeld skog og virkesrett.

Desse oppgåvene er ikkje aktuelle etter forslaget frå mindretalet. I det heile legg mindretalet større vekt på å legge oppgåver til fellesorganisasjonen enn det fleirtalet gjer.

Eit mindretal i utvalet, Utgård og Smistad, meiner at kommunestyret også skal fastsetje godtgjersle for fjellstyret, slik ordninga er etter gjeldande lov. Fleirtalet meiner dette ikkje er ein oppgåve for kommunen, og at fjellstyret skal gjere dette sjølve.

Kommunen skal også uttale seg om saker som gjeld jakt og fiske, jf. kapittel 15.2.9. Kommunen har generelt ei viktig rolle i utviklinga av allmenningane, jf. kapittel 6.

9 Saksbehandling

9.1 Gjeldande ordning

9.1.1 Saksbehandling etter fjellova og statsallmenningslova

Det er i dag ulike reglar for saksbehandling etter fjellova og etter statsallmenningslova. Fjellstyret må følge offentlegrettslege reglar for saksbehandlinga, mens allmenningsstyret ikkje har slike krav.

9.1.1.1 Saksbehandlinga i fjellstyret

Det går ikkje fram av fjellova om fjellstyret er eit privatrettsleg organ eller eit forvaltningsorgan. I forarbeida til fjellova er det vist til at lovgivar har meint at fjellstyret er eit forvaltningsorgan. 19 Denne oppfatninga vart understreka av Lovavdelinga i Justisdepartementet i ei uttale frå 16. august 1983:

«Det framgår av forarbeidene til fjelloven, særlig til § 10, fjellstyrenes saksbehandling, at lovgiver har ansett fjellstyret for å være et «forvaltningsorgan» etter forvaltningsloven § 1, jf f.eks. Innstilling fra Fjellovkomitéen av 1964 (sic) s 48 og utkastet § 6. Av den historiske redegjørelse s 40 flg framgår at man allerede ved opprettelsen av fjellstyrene ved fjelloven av 1920 forestilte seg fjellstyrene som særskilte myndigheter forskjellige fra almenningsstyrene og integrert i den alminnelige forvaltning.

Vi peker videre på: Fjellstyremedlemmer oppnevnes av kommunestyret, fjelloven § 3 annet ledd. Det skal ikke bare ivareta de bruksberettigedes interesser men også almene interesser, § 3 annet ledd annet punktum. Fjellstyrets vedtak kan påklages til departementet som også kan omgjøre fjellstyrevedtak av eget tiltak, § 10. Fjellstyret administrerer også utnytting av almenningen som ikke forutsetter særskilt almenningsrett, § 23 og § 26. Fjellstyrets utgifter dekkes delvis av stat og kommune, § 36 annet ledd og § 7 annet ledd.

Justisdepartementet er av den oppfatning av fjellstyrene er forvaltningsorganer i forhold til offentlighetsloven § 1, og forsåvidt også i forhold til forvaltningsloven § 1.»

Reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova gjeld for saksbehandling og klageførebuing i fjellstyret både for avgjerder som er av privatrettsleg og av offentlegrettsleg karakter. Dette sikrar offentlegheit og krav til saksbehandling som gir bruksrettshavarane og allmenta rettstryggleik.

Fjellstyret har også privatrettsleg verksemd.

Fjellova har i § 8 reglar om talet på medlemmar som må vere til stades for at fjellstyret skal kunne gjere vedtak. Har fjellstyret fem medlemmar må tre møte for at det skal kunne takast avgjerd. Har fjellstyret fleire enn fem medlemmar må minst fire medlemmar møte. Står røystene likt gjer røysta til leiaren utslaget.

Reglane om inhabilitet i forvaltningslova kapittel II gjeld for fjellstyret. Fjellstyremedlemmar som sjølv er part i saka som skal behandlast er inhabile. Fjellstyremedlemmar vil ikkje vere inhabile når fjellstyret skal fastsetje generelle beitereglar sjølv om dei har beiterett, men ein medlem er inhabil til å behandle til dømes utvising av eiga seter eller utvising av beiteområde til seg sjølv.

Dei formelle reglane for saksbehandling går fram av fjellova § 10 første ledd, som syner til at reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova gjeld både behandling av enkeltsaker i fjellstyret, og ved behandling av vedtak som gjeld alle bruksrettshavarane. Reglane i forvaltningslova gjeld til dømes plikta til rettleiing og utgreiing etter §§ 11 og 17, formkrava til vedtak i §§ 23-27b, og reglane om partsinnsyn i §§ 18 flg.

Det er særlege reglar om førehandsvarsling av fjellstyrevedtak i forskrift 8. juni 1983 nr, 1257 om førehandsvarsling og om fjellstyrevedtak. Førehandsvarsel skal som hovudregel gjerast skriftleg. Etter forskrifta § 2 har parten frist på ei veke til å kome med uttale til førehandsvarsel. Fjellova § 10 har også ein særregel for når fjellstyrevedtak tek til å gjelde. Etter fjellova § 10 tek fjellstyrevedtak først til å gjelde fire veker etter at vedtaket er kunngjort. I forskrift 12. august 2010 nr. 1171 om unntak frå lov om utnytting av rettar og lunnende m.m. i statsallmenningane (fjellova) § 10 tredje ledd om tidspunkt for ikrafttredelse av fjellstyrevedtak fatta med heimel i fjellova § 23 tredje ledd, er det gjort unntak frå hovudregelen for vedtak etter fjellova § 23 tredje ledd. Slike vedtak tek til å gjelde ei veke etter at vedtaket er kunngjort. Dette gjeld avgrensingar av talet på vilt av ulike slag som nokon kan felle eller fange, og innskrenkingar i tida, måten og området for jakta og fangsten.

Forvaltningslova gjeld også for behandling av klager på vedtak fatta av fjellstyret eller av Statskog SF etter delegert myndighet, jf. delegeringsforskrifta § 7.

9.1.1.2 Saksbehandlinga i allmenningsstyret

Allmenningsstyra er reint privatrettslege organ og utøver ikkje offentleg myndigheit. Allmenningsstyret tek avgjerd på vegner av dei som har virkesrett, men desse avgjerdene er ikkje rekna som enkeltvedtak. I Ot.prp. nr. 37 (1991–92) s. 32–33 er spørsmålet om klage på avgjerd frå allmenningsstyret omtala:

«Spørsmålet om det skal være adgang til å påklage slike avgjørelser er omhandlet i NOU 1979: 36 Bygdeallmenningenes drift av skog og sagbruk m.v (s. 55). Med dette som utgangspunkt bemerker utvalget (i paragrafmerknadene til bygdealmenningsloven § 3-2 annet ledd, side 47–48):

«Også nærværende utvalg har underkastet dette spørsmål en inngående vurdering. Utvalget er blitt stående ved den løsning som foreslås lovfestet som tredje ledd første punktum – at vedtak av almenningsstyret ikke kan påklages. Det synes ikke å være noe påtrengende behov for klageadgang og det er intet organ som peker seg ut som en eventuell klageinstans og som har like gode eller bedre forutsetninger enn almenningsstyret til å vurdere de spørsmål det kan være aktuelt å klage over. Spørsmålet står etter utvalgets mening i en annen stilling enn når det gjelder vedtak av fjellstyret i en statsalmenning, som etter fjelloven § 10 annet ledd kan påklages til og omgjøres av departementet.»

Departementet slutter seg til denne uttalelsen, og vil dertil presisere at almenningsstyrene ikke er forvaltningsorganer og at deres avgjørelser ikke er enkeltvedtak etter lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).»

Statsallmenningslova har likevel enkelte saksbehandlingsreglar. Etter § 1-2 må eit fleirtal av medlemmane møte for at allmenningstyret skal kunne avgjere saker. Vidare skal allmenningsstyret føre møtebok frå møta sine. Møteboka skal oppbevarast «på betryggende måte», jf. § 1-2 fjerde ledd.

Statsallmenningslova har ikkje reglar om habiliteten til styremedlemmane i saksbehandlinga. I rundskriv M-2/2014 frå Landbruks- og matdepartementet20, er spørsmålet om habilitet omtala når det gjeld bygdeallmenningslova. Det er referert til allmenningsstyra, og det må vere føresett at habilitetsvurderinga også skal gjerast i allmenningsstyra i statsallmenningane.

9.1.1.3 Saksbehandlinga i Statskog SF

Statskog SF er eit statsføretak og dermed sjølvstendig rettssubjekt utskilt frå staten. Det er altså ikkje eit forvaltningsorgan, og forvaltningslova gjeld ikkje for føretaket, sjå statsføretakslova § 4. Statskog SF vil likevel bli rekna som forvaltningsorgan etter forvaltningslova § 1, så langt føretaket utøver offentleg myndigheit som det har fått tildelt i lov eller forskrift.

For å avgjere om forvaltningslova gjeld for Statskog SF sine avgjerder må ein då vurdere om avgjerda gjeld utøving av offentleg myndigheit eller utøving av føretaket si privatrettslege handleevne.

Dei fleste offentlege myndigheitsoppgåvene som er lagt til departementet i lova er delegerte til Statskog SF, med unntak av myndigheita som klageorgan, som er delegert til Landbruksdirektoratet og Miljødirektoratet. For desse oppgåvene gjeld forvaltningslova.

For dei oppgåvene Statskog SF har etter fjellova, som ikkje er delegerte myndigheitsoppgåver, har lovgivar lagt til grunn at forvaltningslova ikkje skal gjelde. Dette gjeld til dømes grunndisponeringar og sal av grunn etter fjellova §§ 12 og 13. Fjellova har likevel saksbehandlingsreglar for slike saker, til dømes krav om at fjellstyret og allmenningsstyret skal uttale seg før Statskog SF tek avgjerd i ei sak, jf. fjellova § 12 andre ledd andre punktum jf. § 13 fjerde ledd.

Det er fastsett eigne reglar om saksbehandling ved grunndisponeringstiltak. Grunndisponeringstiltak skal etter fjellova berre skje « når det ikkje medfører vesentleg skade for nokon som har bruksrett, og under omsyn til prinsippa for naturvern». Fjellstyret, og allmenningsstyret viss det gjeld skogområde, skal gi uttale før Statskog SF tek avgjerd.

For å få avgjort om eit grunndisponeringstiltak medfører vesentleg skade for bruksrettane kan det krevjast skjønn, jf. fjellova kapittel XIII. Staten kan krevje førehandsskjønn, jf. § 34 andre ledd. Kjem skjønnet til at tiltaket vil medføre vesentleg skade for i det minste ein av dei med bruksrett, kan tiltaket ikkje gjennomførast med mindre den eller dei som blir ramma samtykkjer til tiltaket.

I saker etter statsallmenningslova gjeld forvaltningslova ikkje for Statskog SF sine avgjerder. Det er fastsett reglar for framgangsmåten i saker i dei enkelte paragrafane, til dømes i §§ 2-18 og 4-1.

9.1.1.4 Saksbehandlinga i departementa

For saksbehandlinga i departementet og direktorata gjeld forvaltningslova direkte, jf. forvaltningslova § 1:

«Loven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Som forvaltningsorgan reknes i denne lov et hvert organ for stat eller kommune. Privat rettssubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift.»

I statsallmenningslova § 4-8 er det bestemt at dei avgjerdene departementet tek etter lova ikkje kan klagast på med mindre anna er bestemt. Om klagebehandling i departementet uttalar departementet på side 33 i Ot.prp. nr. 37 (1991–92):

« … Tilsvarende vil gjelde der lovene tillegger departementet godkjennelses- og avgjørelsesmyndighet i første instans. Disse avgjørelsene vil heller ikke kunne påklages, og er på samme måte konsekvent ikke omtalt som vedtak i lovtekstene. Departementet har på dette punkt innarbeidet en lovbestemmelse i henholdsvis lov om bygdealmenninger § 9-2 og lov om skogsdrift m.v. i statsalmenningene § 4-8 som avskjærer adgangen til å fremme klage.»

Mange av oppgåvene i statsallmenningslova som vart lagt til departementet er delegerte til Statskog SF. Etter delegeringsforskrifta er det likevel klagerett når Statskog SF tek desse avgjerdene. Klageinstans er Landbruksdirektoratet etter delegeringsforskrifta § 2.

9.1.1.5 Offentlegheit i saksbehandlinga

Offentleglova gjeld også for saksbehandlinga i fjellstyret. Dette går ikkje klart fram av fjellova, men av offentleglova § 2 første ledd bokstav d om at lova gjeld for «sjølvstendige rettssubjekt der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har rett til å velje meir enn halvparten av medlemmene med røysterett i det øvste organet i rettssubjektet.» Dette omfattar fjellstyret, ettersom kommunen nemner opp medlemmane i fjellstyret.

Offentleglova gjeld ikkje for allmenningsstyra fordi dette er eit reint privatrettsleg organ.

Klager på avslag på innsyn i dokument frå fjellstyret skal rettast til Landbruksdirektoratet eller Miljødirektoratet, avhengig av kva saka gjeld.

Offentleglova gjeld ikkje møteoffentlegheit. Etter kommunelova § 31 skal møte i kommunale organ vere opne med mindre særskilde omsyn talar for å lukke dei, til dømes av omsyn til teiepliktige opplysningar, personvern eller ein person sine tenestlege tilhøve. Norges Fjellstyresamband oppmodar fjellstyra om å halde opne møte i fjellstyret.21

For saksbehandlinga i direktorata og departementa gjeld offentleglova direkte, jf. § 2 første ledd bokstav a.

9.1.1.6 Saksbehandling i kommunen

Kommunen har som nemnt i kapittel 8.1.5 ikkje mange oppgåver etter fjellova og statsallmenningslova. Kommunen har likevel ansvaret for all arealdisponering og er også landbruksmyndigheit, jf. kapittel 6. I mange tilfelle er det derfor nødvendig å få andre løyve frå kommunen i tillegg til løyve frå fjellstyret. Dette vil til dømes gjelde løyve etter plan- og bygningslova for bygging på setrer og løyve etter forskrift om nydyrking for å dyrke opp utvist tilleggsjord i statsallmenning. Å etablere rett til leige eller feste i over ti år vil også normalt krevje konsesjon etter konsesjonslova. Der det er krav om dobbelt løyve, må søkaren ha fått begge løyve før han kan starte til dømes bygging. Fjellstyret og kommunen skal vurdere ulike omsyn i saka, og det er mogleg å få ulike svar på søknadene.

9.2 Synsmåtar og forslag frå utvalet

9.2.1 Saksbehandling i fjellstyret

9.2.1.1 Tilhøvet til forvaltningslova og offentleglova

Utvalet viser her til kapittel 8.2.1.3 der det går fram at fjellstyret skal vere eit privatrettsleg rettssubjekt som har både privatrettslege oppgåver og oppgåver av offentlegrettsleg karakter. Utvalet legg derfor til grunn at det må bli stilt ulike krav til saksbehandlinga for dei privatrettslege og dei offentlegrettslege oppgåvene.

Utvalet gjer framlegg om at arbeidet med dei privatrettslege oppgåvene knytt til dei jordbrukstilknytte bruksrettane skal bli administrert gjennom bruksreglar som gir fjellstyret moglegheit til å ta omsyn til lokale tilhøve, jf. kapittel 13.2.9. Fjellstyret må ta avgjerd i enkeltsaker innanfor ramma av lova og bruksreglane. Utvalet meiner at saksbehandlingsreglane i forvaltningslova då ikkje skal gjelde direkte for saksbehandlinga i fjellstyret, med unntak for behandlinga av saker om jakt og fiske.

Reglane i forvaltningslova kapittel II om habilitet bør likevel gjelde for all saksbehandling i fjellstyret, enten ho gjeld privatrettslege eller offentlegrettslege spørsmål. Habilitetsreglane vil ikkje innebere at ein styremedlem som representerer bruksrettshavarane blir inhabil ved fastsetjing av bruksreglar for allmenningen eller i saker som gjeld bruksrettane generelt. Medlemmen kan også delta i behandlinga av enkeltsaker som gjeld utøving av bruksrett, men ikkje i saker som gjeld eigen bruksrettsutøving (til dømes eiga seter eller beite). Det same gjeld tilsvarande for dei andre styremedlemmane.

I enkeltsaker som til dømes gjeld løyve eller nekting av løyve til bruksrettsutøving, bør fjellstyret ha vidt skjønn, men innanfor dei rammene som er lagt i lova og i bruksreglane. Når fjellstyret kan vise til eigne bruksreglar som grunngiving for vedtak, vil også saksbehandlinga i enkeltsaker kunne bli enklare. Eit slik system vil gjere det lettare for bruksrettshavarane å vite kva dei kan og ikkje kan få løyve til før dei søker. Det vil også opne for større variasjon i praksis mellom allmenningar etter lokale tilhøve, samtidig som det kan etterprøvast at avgjerda i ei enkeltsak er innanfor den praksis fjellstyret har vedteke for den konkrete allmenningen.

Utvalet meiner likevel at fjellstyret bør kunne følge prinsippa i forvaltningslova så langt dei høver for saksbehandlinga i fjellstyret. Dette går fram av § 10-2 fjerde ledd i lovforslaget. Sentrale prinsipp i forvaltningslova er m.a. ei alminneleg rettleiingsplikt over partar og andre, saksførebuing og avgjerd utan ugrunna opphald, førehandsvarsling av partar, utgreiings- og informasjonsplikt, rett til innsyn for partar m.m. Nokon rett til å klage på vedtaka i fjellstyret vil det likevel ikkje vere for dei jordbrukstilknytte bruksrettane.

Utvalet meiner administreringa av retten til jakt til jakt, fangst, felling og fiske framleis skal vere ei oppgåve av offentlegrettsleg karakter for fjellstyret. Forvaltningslova må då gjelde for saksbehandlinga. Dette er ei vidareføring av saksbehandlingsordninga etter gjeldande lov. Etter lovforslaget § 10-2 skal derfor forvaltningslova kapittel III om alminnelege reglar om saksførebuinga, IV om saksførebuinga ved enkeltvedtak, V om vedtaket, VI om klage og omgjering og VIII om verknaden av feil og om utsett iverksetjing, gjelde for fjellstyret sine avgjerder etter kapittel 5 om jakt, fangst, felling og fiske. Avgjerder etter reglane i kapittel 5 i lovforslaget kan klagast på til departementet. Klagereglane i forvaltningslova vil då gjelde for klagesaksbehandlinga.

Tilhøvet til offentleglova må regulerast etter dei same linjene. Utvalet gjer derfor framlegg om at offentleglova §§ 3 til 31 skal gjelde for administrasjonen av jakt, fangst, felling og fiske etter kapittel 5 i lova. I andre saker bør fjellstyret kunne følge prinsippa i offentleglova så langt dei høver. Dette går fram av § 10-1. Det same skal gjelde for fellesorganisasjonen for fjellstyra. Sentrale prinsipp i offentleglova er mellom anna meirinnsyn, dvs. at eit organ skal vurdere å gi innsyn sjølv om det er høve til å gjere unntak. Innsyn skal i utgangspunktet også vere vederlagsfritt.

9.2.1.2 Særleg om hundetrening og løyve til motorferdsel

Utvalet viser til kapittel 8. 2.1.2 der det går fram at fleirtalet og mindretalet i utvalet har ulike forslag til regulering av hundetrening og løyve til motorferdsel.

Fleirtalet i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Velure, Østerås og Øygard, legg til grunn at det er fjellstyret som tek avgjerd om bruk av statsallmenningen til hundetrening eller motorferdsel og administrerer dette. Fjellstyret skal behandle søknader om hundetrening eller motorferdsel og fatte vedtak og sette vilkår. Fjellstyret skal i slike saker vurdere om tiltaket vil påverke bruksrettane, reindrifta, utøving av jakt og fiske eller allmenta sin tilgang til området.

Dersom tiltaket inneber grunndisponeringar jf. § 6-1, skal saka sendast til Statskog SF for uttale før fjellstyret gjer vedtak.

Mindretalet i utvalet, medlemmane Utgård, Jåma, Omma og Smistad, legg til grunn at søknad om å bruke statsallmenningen til hundetrening eller motorferdsel skal rettast til fjellstyret med kopi til Statskog SF. Fjellstyret skal vurdere om søknaden er av ein slik karakter at den ved varighet og omfang må reknast som ein grunndisponering. Dersom fjellstyret vurderer søknaden som ei sak for fjellstyret, og ikkje ein grunndisponering, skal fjellstyret fatte vedtak og underrette søkar. Fjellstyret skal i slike saker vurdere om tiltaket vil påverke bruksrettane, reindrifta, utøving av jakt og fiske eller allmenta sin tilgang til området. Dersom fjellstyret vurderer tiltaket som ei grunndisponering, skal saka sendast til Statskog SF og søkaren informerast om dette. Når fjellstyret sender over sak som gjeld hundetrening skal det følge med eit samtykke til hundetrening frå fjellstyret, eller eit grunngitt svar dersom samtykke ikkje skal givast. I saker som gjeld motorferdsel skal ei tilråding frå fjellstyret følge saka.

9.2.2 Saksbehandling ved grunndisponering

Etter lovforslaget skal Statskog SF ikkje lenger ha oppgåver med administrasjonen av statsallmenningane utover det som følger av rolla som grunneigar. Det er likevel behov for å lovfeste reglar for saksbehandlinga for grunndisponeringar.

Avgjerd om å setje i gong ei grunndisponering er ikkje vedtak etter forvaltningslova, men utøving av grunneigarkompetansen. Dette er dermed privatrettslege avgjerder, og reglane i forvaltningslova gjeld ikkje. Utvalet gjer framlegg om reglar som sikrar tidleg involvering av bruksrettshavarane i spørsmål om grunndisponering, som sikrar fjellstyra reell moglegheit til å vareta bruksrettshavaranes interesser.

Utvalet legg til grunn at Statskog SF sin rett til å gjennomføre grunndisponeringstiltak er avgrensa av omsynet til dei jordbrukstilknytte bruksrettane, samisk reindrift og til jakt, fangst og fiske. Statskog SF må dermed vurdere for kvart tiltak om det medfører vesentleg skade eller ulempe for utøvinga av bruksrettane eller for moglegheita til å utøve jakt, fangst, felling og fiske.

I denne vurderinga må det gjerast avvegingar mellom ulike interesser. Den konkrete retten til ei seter vil det måtte leggast avgjerande vekt på, mens den generelle utøvinga av jakt og fiske i eit særskilt område ikkje nødvendigvis kan hindre eit tiltak. I framlegget til ny lov har utvalet lagt inn prinsippet om berekraftig bruk i formålsparagrafen. Dette skal også ligge til grunn i vurderinga om eit tiltak kan gjennomførast. Statskog SF må gjere vurderingar av den økonomiske, miljømessige og sosiale konsekvensane av tiltaket, også i eit langsiktig perspektiv.

Utvalet fremjar forslag om ei føresegn om gjensidig uttalerett for fjellstyra og Statskog SF i § 10-4. Etter denne føresegna skal den som ikkje skal ta avgjerd i ein sak ha hatt høve til å uttale seg i saka. Dette skal vere avgrensa til større inngrep og disponeringar. Disponeringar som vil vare meir enn fem år skal alltid reknast for å vere større inngreå. Fleirtalet har i tillegg til denne føresegna foreslått at fjellstyret alltid skal uttale seg om grunndisponeringar, jf. § 6-1.

Statskog SF må i dei aktuelle sakene ta kontakt med fjellstyra og gi nok informasjon om tiltaket til at dei kan uttale seg. Når utvalet gjer framlegg om eitt fjellstyre for alle bruksrettane, og som hovudregel eitt fjellstyre per kommune, vil det bli færre fjellstyre å halde kontakt med for Statskog SF. Dette kan gjere det mogleg å halde ein løpande dialog med dei fjellstyra der det er aktuelt å gjennomføre tiltak.

Grunndisponeringar vil ofte krevje behandling etter plan- og bygningslova. Plan- og bygningslova har reglar for involvering av partar som saka vedkjem. Når kommunen skal lage arealplanar blir forslaga sendt på offentleg høyring og det er moglegheit for alle til å kome med innspel til kommunen. Både dei enkelte bruksrettshavarane og fjellstyret kan gi uttale i offentlege høyringar i plansaker etter plan- og bygningslova.

For byggesaker er det krav om at ein sender nabovarsel til naboeigedommar og til den som festar naboeigedom, før ein søker om godkjenning for eit tiltak. Bruksrettshavarar er ikkje nemnd under dei som skal ha nabovarsel.

9.2.3 Tilhøvet til samisk reindrift

Som det går fram av kapittel 14 om samisk reindrift gjer utvalet framlegg om å tydeleggjere det ansvaret både fjellstyret og Statskog SF har for å ta omsyn til den samiske reindrifta i statsallmenningane. I utkastet til ny lov § 1-4 er det gjort framlegg om ei overordna føresegn som sikrar dette.

Eit privatrettsleg fjellstyre vil ikkje ha plikt til å konsultere med Sametinget eller NRL. Statskog SF vil heller ikkje ha plikt til å konsultere med Sametinget eller NRL, fordi dei etter den nye lova ikkje skal ha offentlegrettslege oppgåver. Utvalet tek likevel atterhald om eventuelle endringar i dette som følge av ny lov om konsultasjonar, jf. forslag frå Samerettsutvalet II.

Reindrifta vil etter den nye lova vere representert med to medlemmar i alle fjellstyre innanfor det samiske reinbeiteområdet, og vil med det få ein heilt anna påverknad på avgjerdene i fjellstyra og bruken av allmenningane.

10 Økonomi, kontroll og rapportering

10.1 Gjeldande ordning

Kontrollen med økonomiforvaltninga i statsallmenningane skjer gjennom rekneskapane til fjellstyra, allmenningsstyra og for grunneigarfondet. Fjellova og statsallmenningslova har ulike reglar for korleis dette skal gjerast.

10.1.1 Fjellkassa

Etter fjellova av 1920 § 44 hadde fjellstyret rekneskapsplikt og skulle legge rekneskapen fram for fylkesmannen årleg. Kvart tredje år skulle fjellstyret også gi opplysningar om kva fjellstyret hadde gjort for å fremje «vilt- og fiskebestand, saueavl, seterdrift, seterveier osv.». Desse opplysningane skulle sendast til Landbruksdepartementet.

Fjellovkomiteen av 1965 foreslo i innstillinga si å vidareføre denne rekneskapsordninga i den nye fjellova.22 I høyringa av innstillinga kom Direktoratet for statens skoger med forslag om at fjellstyret skulle legge fram rekneskapen til departementet gjennom skogforvaltninga. Direktoratet meinte dette ville sikre dei lokale skogforvaltningane og direktoratet tilgang til rekneskapane og gi betre oversikt over utgifter og inntekter hos fjellstyra i dei ulike statsallmenningane. Landbruksdepartementet følgde framlegget frå direktoratet, og i fjellova av 1975 fekk fjellstyra plikt etter § 11 til å legge fram rekneskap for departementet, gjennom skogforvaltninga i distriktet.23

I dag skal fjellstyra legge fram rekneskap for Statskog SF, jf. delegeringsforskrifta. Kopi av rekneskapen skal sendast til kommunestyret. Statskog SF har med heimel i fjellova § 11 fastsett reglar for korleis rekneskapen skal utformast i Rundskriv 1/2003.

I fjellstyre med brutto inntekt under 100 000 kroner kan ein kasserer som er valt av fjellstyret føre rekneskapen jf. punkt 1.2 i rundskrivet. Fjellstyret kan også velje å la registrert revisor eller kommune føre rekneskapen. I fjellstyre med brutto inntekt over 100 000 kroner skal kommune eller autorisert rekneskapsførar føre rekneskapen jf. punkt 1.3. Fjellstyret kan søke Statskog SF om godkjenning av ein annan ordning.

Statskog SF har laga ein kontoplan for fjellstyra. Fjellstyra kan tilpasse kontoplanen til den verksemda og omsetninga dei har jf. punkt 2.1. Utover dette skal fjellstyra legge til grunn prinsippa i lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap m.v (rekneskapslova) jf. punkt 1.1.

Alle fjellstyre har plikt til revisjon, jf. rundskrivet punkt 1.2, 1.3 og 4. Registrert revisor eller kommunerevisjonen kan revidere rekneskapen. Fjellstyre med brutto inntekt under 100 000 kroner kan søke Statskog SF om å få godkjent ein annan revisor. Revisor skal revidere rekneskapen og kontrollere at refusjon av kostnader til oppsyn er gitt til dei rette kostnadene, og timelister for oppsynet skal leggast ved rekneskapen. Revisor skal også kontrollere at tilskot til allmennyttige formål er gitt i samsvar med rundskrivet.

10.1.2 Allmenningsfond og allmenningskasse

Etter statsallmenningslova § 1-4 andre ledd har allmenningsstyret ansvar for at det blir ført rekneskap for allmenningskassa.

Allmenningsstyret skal legge fram årsmelding og rekneskap for allmenningskassa for årsmøtet, jf. statsallmenningslova § 1-5 andre ledd. Det er årsmøtet som kan ta avgjerd om revisjon av rekneskapen, jf. statsallmenningslova § 1-6 første ledd nr. 1.

Statskog SF fører rekneskap for allmenningsfondet. Alle vedlegga som gjeld rekneskapane til allmenningsfonda ført av Statskog SF, og blir koda slik at det kan rapporterast eit årleg driftsrekneskap og balanse for kvart allmenningsfond. Vedlegga blir reviderte saman med alle dei andre vedlegga i Statskog SF sitt rekneskap.

Årsrekneskapen for kvart enkelt allmenningsfond er ikkje underlagt nokon eigen revisjon. Utskrift av rekneskapen blir sendt til allmenningsstyret ved kvart årsoppgjør, jf. statsallmenningslova § 1-4,

Brot på rekneskapsplikta i § 11 eller på rundskrivet er straffbart, jf. fjellova § 37. Det same gjeld brot på rekneskapsplikta etter § 1-4 i statsallmenningslova, jf. § 4-9.

10.1.3 Grunneigarfondet

Statskog SF fører rekneskap for grunneigarfondet etter kontantrekneskapsprinsippet. Grunneigarfondet er skilt frå Statskog SF sitt eige rekneskap. Grunneigarfondet er heller ikkje ein del av statsrekneskapen.

10.1.4 Rapportering

Det er i dag ikkje krav til fjellstyra eller allmenningsstyra til å rapportere om verksemda i statsallmenningane. I fjellova § 11 er det krav om at fjellstyra skal sende rekneskap til Statskog SF og til kommunen. Statskog SF sender rekneskapane til departementet.

I dag finst det lite tilgjengeleg statistikk om verksemda i fjell- og allmenningsstyre og om korleis bruksrettane blir nytta i statsallmenningane. Statskog SF fører seterregisteret og virkesrettsregisteret og har oversikt over ulike avtalar i statsallmenningane.

Mange fjellstyre lager ei årsmelding for fjellstyret, som gir ei oversikt over verksemda til fjellstyret det siste året. Slike årsmeldingar gir god informasjon til kommunen og til allmenta. Norges Fjellstyresamband oppmodar i sin rettleiing «Håndbok for fjellstyrer» til å lage årsmeldingar.

10.2 Synsmåtar og forslag frå utvalet

10.2.1 Generelt

Økonomistyringa i fjellstyra må følge dei allmenne krava til openheit. Årsrekneskap for rekneskapspliktige er offentlege etter rekneskapslova § 8-1. Utlysingar av tilskotsmidlar skal gjerast offentleg kjent, og det bør vere mogleg for alle å søke.

Utvalet meiner at fellesorganisasjonen bør vere med på å legge til rette for ei forsvarleg og god økonomiforvaltning hos fjellstyra. Det er også naturleg at fellesorganisasjonen skal ha oppgåva med å etablere standardar for rekneskapsføring, og ordne med revisjon. Utan felles standardar for rekneskapane, like kontoplanar og system som kan samkøyrast, vil det bli svært krevjande å samkøyre rekneskap og rapportar.

10.2.2 Rekneskapsplikt

Utvalet vil vidareføre rekneskapsplikta for fjellstyret, og lovfeste den med tilvising til rekneskapslova. Utvalet gjer framlegg om at det same skal gjelde for fellesorganisasjonen.

Rekneskapslova skil mellom store og små føretak. Alle fjellstyra vil i dag kome inn under definisjonen av små føretak, og kan i fleire tilfelle bruke forenkla reglar om korleis rekneskapen skal førast. Det er til dømes ikkje krav til å føre konsernrekneskap eller kontantstraumoppstilling for små føretak.

Dei som har rekneskapsplikt etter rekneskapslova har også revisjonsplikt, jf. lov 15. januar 1999 nr. 2 om revisjon og revisorer (revisorlova) § 2-1. Ein registrert revisor eller statsautorisert revisor skal revidere rekneskapen. Utvalet legg til grunn at fjellstyra og fellesorganisasjonen skal ha revisor.

Årsrekneskapen for fjellstyra skal vere offentleg, og skal sendast fellesorganisasjonen og Statskog SF.

Fellesorganisasjonen skal lage ei samanstilling av årsrekneskapane for alle fjellstyra. Denne samanstillinga skal vere offentleg, og skal sendast til Statskog SF og til departementet til orientering.

10.2.3 Rapportering

Utvalet foreslår ein føresegn som gir fellesorganisasjonen rett til å be om årsrapportar frå fjellstyra om verksemda i statsallmenningane. Slike rapportar kan lagast etter standardar fastsette av fellesorganisasjonen.

Ei slik rapportering bør ikkje ha for stort omfang og skje så ofte at det blir urimeleg vanskeleg og kostbart for fjellstyra.

11 Oppsyn

11.1 Gjeldande ordning

Det er i dag to oppsynsordningar i statsallmenningane. Statsallmenningane har sitt eige oppsyn, fjelloppsynet, som utfører både privatrettsleg oppsyn og offentlegrettsleg naturoppsyn. Fjelloppsynet utfører oppsyn dels på sjølvstendig grunnlag og dels på oppdrag frå Statens naturoppsyn (SNO). Fjelloppsynet er også feltapparatet til Statskog SF. SNO har også offentlegrettsleg oppsyn i statsallmenningar, særleg i nasjonalparkar. SNO er ein del av Miljødirektoratet og høyrer med det under Klima- og miljødepartementet. SNO har lokalkontor rundt om i landet.

Privatrettsleg oppsyn er det oppsynet ein kvar grunneigar kan utføre for å ta vare på eigedommen sin. Eit slikt privatrettsleg oppsyn inneber at grunneigaren om nødvendig må melde krenking av eigedomsrett eller reguleringar til offentleg myndigheit for å få handheva retten sin. Ulovleg fiske må meldast til politiet, ulovleg bygging til kommunen, og brot på reglar for naturreservat til miljøvernmyndigheitene for å nemne nokre.

Offentlegrettsleg naturoppsyn inneber at fjelloppsynet, politiet eller SNO har ei rolle i handhevinga som slike myndigheiter gjer. Omgrepet oppsyn er vidt og omfattar både tilsyn med naturtilstanden og menneskeleg framferd i naturen. Det omfattar også førebygging av miljøkriminalitet gjennom kontroll, overvaking, informasjon og naturrettleiing. Oppsynet har også ei rekke skjøtselsoppgåver knytt til natur- og kulturminneområde.

Fjelloppsynet har ført offentlegrettsleg oppsyn med jakt og fiske sidan fjellova av 1920 vart sett i kraft, sjå fjellova av 1920 § 46. Fjelloppsynet er no regulert i fjellova av 1975 § 36. I fjellova § 36 er oppgåvene omtala som «å føre tilsyn med statsallmenningen». Så langt det etter § 36 er tale om oppsyn der fjelloppsynet har politimyndigheit eller som elles gjeld anna enn grunneigartilsyn, er dette eit offentlegrettsleg oppsyn. Utvalet kjem attende til fjelloppsynet sine oppgåver for det offentlege.

Då fjellova av 1975 vart vedteken uttala departementet mellom anna at

«… oppsynstenesta i fjell og utmark er eit så sentralt og viktig spørsmål i dag at det ville vere heilt uforsvarleg om ei ny fjellov skulle rive bort grunnlaget for ei vidare utbyggjing og effektivisering av denne tenesta i statsallmenningane.» 24

Fjelloppsynet fører dessutan, på vegner av fjellstyra og grunneigar, oppsyn med forhold knytte til utøvinga av bruksrettane, jakt, fangst og fiske og kartlegging av ulovlege bygg og ulovleg motorferdsel.

Nedanfor er teke inn ein uttale frå ein erfaren fjelloppsynsmann, frå desember 2017. Utsegna illustrerer kor viktig det er at skjøtselstiltak i statsallmenningane blir følgde opp på ein god måte for at dei skal ha nødvendig verknad for vilt og fisk, og ikkje minst for brukarane av allmenningen:

«Fjellstyra tok tidleg ansvar for å holde orden i statsallmenningane. Mange haustar av same ressursen og dersom fjellstyra sine regulerande tiltak i forvaltninga skal fungere t.d. garnfiskereglar eller jaktreglar er ein avhengig av at desse blir fylgt. Dette at mange fjellstyrer i tidlegare tider kun hadde oppsyn og ikkje sekretær syner at fjellstyret hadde eit behov. Eg kjenner godt igjen i 2017, irritasjon og forargelse hos dei lovlydige brukerane når det er mistanke om at andre brukerar i statsallmenningen ikkje følger reglane. Ein allmenning er såleis til ein viss grad i ei særstilling. (Er også eit element av å forebygge mot «allmenningens tragedie»).»

11.1.1 Lovregulering av oppsynstenesta i fjellova

Fjeldlovkomiteen, som utarbeidde framlegg til fjellova av 1920, uttala i innstillinga frå 1916 at det var nødvendig med eit oppsyn i statsallmenningane:

«Til oppnaaelse av fuld orden i jagt- og fiskeforholdene, maa der et effektivt oppsyn til, som bl.a. kan paase fredningsbestemmelserne overholdt. Et saadant oppsyn må nødvendigvis utstyres med politimyndighet inden visse grænser og maa derfor stå under politiets oppsyn og kontrol. Som følge derav må politiet ogsaa ha ansettelsesmyndigheten i den utstrekning, som herredets bevilgninger tillater.»25

Slikt oppsyn vart innført ved fjellova av 1920 § 46:

«Til opsyn med jagt og fiske i statsalmenning kan fjeldstyret ansætte opsynsmænd. Opsynsmændene har, naar de godkjendes av politiet, politimyndighet. Opsynsmændene lønnes av fjeldkassen, dog således at halvparten av lønnen refunderes av statskassen for de opsynsmænd som godkjendes av politiet. Instruks for opsynsmændene utfærdiges av fjeldstyret.»

Oppsynsordninga i statsallmenningane vart ført vidare i § 36 i fjellova av 1975. Fjellovkomiteen av 1965 var i si innstilling frå 1969 av den oppfatninga at oppsynet med jakta var dårleg utbygd i mange statsallmenningar. Med det store talet på folk som ferdast i statsallmenningane, meinte komiteen det var nødvendig med eit godt oppsyn om ein skulle få ei god og vellukka jakt for dei som hadde løyst jaktkort.

I 1969 var det spørsmål om koordinering av oppsyn i statsallmenningane. Etter lov 6. mars 1964 om laksefisket og innlandsfisket § 84 skulle det opprettast eit eige fiskeoppsyn for laksefiske i landet. Fjellovkomiteen av 1965 uttala følgande om oppsyn i statsallmenningane i innstillinga frå 1969:

«Fjellovens § 46 gjelder oppsyn med jakt og fiske, og når det ble bestemt at staten skulle refundere halvparten av fjellstyrenes utgifter til slikt oppsyn, var begrunnelsen dels at oppsynsmennene skulle føre kontroll med at fredningsbestemmelsene ble overholdt, dels at et slikt tilskudd ville stimulere fjellstyrenes interesse for jakt- og fiskeoppsynet. Noen fjellstyrer har ansatt oppsynsmenn i helårsstilling slik at de utfører annet arbeid, f.eks i forbindelse med fiskekultur, på den tid av året hvor de ikke er opptatt med oppsynstjenesten. Staten refunderer da bare den del av lønnen som gjelder oppsynstjenesten. Som refusjon for slike utgifter i 1968 har det offentlige utbetalt kroner 184.125.

Etter innlandsfiskelovens § 84 skal det opprettes oppsyn med overholdelse av lovens bestemmelser når det ansees nødvendig. …

Etter dette skulle det altså kunne bli to forskjellige fiskeoppsyn for statsallmenninger, et opprettet etter fjelloven og et opprettet etter innlandsfiskeloven. I henhold til sistnevnte lov er det imidlertid opprettet oppsyn bare for laksefiske, og komitéen opprettholder bestemmelsen i fjellovens § 46. En har dog ikke tatt inn i utkastet at oppsynet skal gjelde jakt og fiske. Selvsagt vil jakt og fiske være det vesentlige, men oppsynet kan også gjelde andre oppsynsoppgaver i statsallmenningen.

Av hensyn til mulig samordning med oppsyn opprettet etter innlandsfiskeloven, har komitéen foreslått at departementet skal godkjenne instruksen for oppsynsmennene slik at ordningen kan bli koordinert.

For øvrig er det ingen realitetsendringer i utkastet.»26

lov 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk mv. (lakse- og innlandsfisklova) vart vedteken, og erstatta lova av 1964 vart det gjort ei endring i oppsynsordninga for fiske. Etter lakse- og innlandsfisklova § 42 kan fiskeriforvaltninga tilsette oppsyn utanom statsallmenningane.

Det vart gjort eit par mindre endringar i fjellova av 1975 for å tilpasse lovteksten etter forholda den gongen. I § 36 første ledd var ei tilvising til at oppsynet kan få politimyndigheit etter § 15 i lov 13. mars 1936 nr. 3 om politiet. 27 Vilkåret var « at vedkomande oppsynsmann er godkjend av politiet». Dette vart endra til at oppsynsordninga skulle vere godkjend av departementet for å få refundert kostnadene. Landbruksdepartementet meinte det ikkje var noko naturleg eller tenleg avgrensingskriterium etter tilhøva i 1975 at oppsynsordninga skulle vere godkjent av politiet for å få tilskot frå departementet.28 Departementet meinte at eit krav om godkjenning frå departementet var tenleg for å få til ei samordning mellom oppsynstenestene i ulike statsallmenningar.

Sidan fjellova vart vedteken i 1975 har det særleg skjedd ei viktig endring i ordningane for oppsynstenester for fjellområda ved opprettinga av Statens naturoppsyn i 1996. Dermed er det eit hovudspørsmål for organiseringa av fjelloppsynet i statsallmenningane korleis ein i framtida skal få til ei best mogleg samordning med den fullt ut statleg finansierte oppsynstenesta.

lov 21. juni 1996 nr. 38 om statlig naturoppsyn (naturoppsynslova) vart vedteken uttrykte departementet i proposisjonen at samarbeid mellom dei ulike oppsynsordningane er «meget viktig».29 Ein var også klar over at lokalt og statleg naturoppsyn truleg ville skje i dei same områda, og at det lokale oppsynet hadde mykje informasjon eit statleg oppsyn ville ha nytte av.

Særleg interessant er korleis ein såg på forholdet til det eksisterande fjelloppsynet:

«Spesielt viktig for det statlige naturoppsynet er tett kontakt og forpliktende samarbeid med oppsyn ansatt av lokale fjellstyrer. Dette er ofte heltidsoppsyn med solid faglig bakgrunn, jfr omtalen i kap. 2.1 tillegg til å utøve oppsyn for fjellstyret som lokal representant for staten, har de også oppsynsoppgaver av nasjonal karakter i nasjonalparker og andre verneområder, samt offentligrettslig oppsyn under villreinjakta.

Departementet vil i det videre arbeidet legge stor vekt på at det etableres nær kontakt mellom statlig og lokalt naturoppsyn der slik kontakt i dag mangler eller ikke er tilfredsstillende.»30

Ei anna viktig endring sidan 1975 er vedtaking av den sektorovergripande naturmangfaldlova. Den generelle haldninga er at naturmangfaldlova ikkje endrar noko på tilhøvet mellom fjelloppsynet og Statens naturoppsyn.

11.1.2 Dei ulike oppgåvene til fjelloppsynet

Etter fjellova § 36 har fjellstyret rett til å tilsetje oppsynsmenn som skal føre tilsyn med statsallmenningen (fjelloppsynet). I Ot.prp. nr. 32 (1973–74) går det fram at departementet ser på oppsynsordninga som «ei naturleg oppgåve for fjellstyra». 31

Etter ordlyden i fjellova § 3 skal fjellstyret sikre at allmenningane blir brukt på «…ein måte som fremjar næringslivet i bygda og tek vare på naturvern- og friluftsinteressene». Tilvisinga til at naturvern- og friluftsinteressene skal takast vare på, må oppfattast slik at miljøinteressene er med på å fastlegge på kva måte ressursane i statsallmenningane, under dette bruksrettane, kan forvaltast på.

I Ot.prp. nr. 32 (1973–74) går det fram at «det er ei viktig oppgåve å syte for at allmenningane vert styrde og brukte på ein slik måte at dei ikkje-økonomiske verdiane som ligg i utnytting av desse områda til naturvern- og friluftsføremål vert tekne vare på. Dette er omsyn ein bør ha for auge ved utforminga av ei ny fjellov.» 32

Deretter konkluderer departementet med at omsynet til naturvern og friluftsliv allereie er regulert av andre lover, og at ein ikkje bør ta inn særskilde reglar om dette i ei lov som gjeld ein eigedomskategori.

Fjellstyra skal etter fjellova § 36 siste ledd utarbeide ein instruks for oppsynstenesta, som skal godkjennast av departementet. Det er utarbeida ein standardinstruks med heimel i fjellova § 36 som er godkjent av Statskog SF med grunnlag i delegering av 1. juli 1995 frå Landbruksdepartementet.33 Instruksen er gitt i samråd med SNO og politiet, og gjeld både det privatrettslege oppsynet, det offentlegrettslege oppsynet som blir utført på bakgrunn av finansieringa over statsbudsjettet, jf. fjellova av 1975 § 36, og som følge av enkeltoppdrag frå SNO.

Fjelloppsynet skal etter denne instruksen:

  • Medvirke til en bærekraftig bruk av statsallmenningene og bidra til å sikre viktige lokale og nasjonale samfunnsinteresser i områder der staten som grunneier har et spesielt ansvar

  • Forebygge miljøkriminalitet og bidra til at offentligrettslige bestemmelser overholdes.

  • Se til at grunneier og rettighetshavers privatrettslige bestemmelser overholdes.»34

Vidare skal fjelloppsynet drive informasjon, tilrettelegging, skjøtsel, naturovervaking, registrering og kontroll.

Fjelloppsynet har etter denne instruksen fire hovudoppgåver:

  • «a) Fjelloppsynet skal ivareta bestemmelsene gitt i eller i medhold av fjelloven og utføre nødvendig saksbehandling for fjellstyret.

  • b) Fjelloppsynet skal føre tilsyn med statsallmenningen for staten som grunneier etter nærmere prioriteringer gitt av Statskog SF. Fjelloppsynet kan etter nærmere avtale med Statskog SF gis fullmakt til å representere grunneier.

  • c) Fjelloppsynet skal føre kontroll med at lovene nevnt i lov om statlig naturoppsyn § 2 og bestemmelser gitt i medhold av disse – blir overholdt. For dette arbeidet gjelder Nasjonal instruks for naturoppsyn gitt av Direktoratet for naturforvaltning (DN) v/ Statens naturoppsyn (SNO).

  • d) Fjelloppsynet kan gis begrenset politimyndighet etter lov av 1. oktober 1995 nr. 53 om politiet, og er ved utøvelse av denne myndighet underlagt politiet.»

Dei tilsette i fjelloppsynet har også oppgåver som sekretærar og feltpersonell for fjellstyra. Fjelloppsynet fungerer derfor som administrasjon og saksbehandlarar for dei fjellstyra som har oppsyn. Dei behandlar saker som gjeld dagleg drift av fjellstyra, som økonomi og arbeidsforhold, saker om jordbrukstilknytte bruksrettar og viltforvaltningsoppgåver som fordeling av tildelte kvotar på elg, hjort og villrein, og fiskeadministrasjon.

I dag har fjellstyra totalt om lag 100 tilsette i fjelloppsynet. Dette utgjer om lag 60 årsverk. Det er ikkje alle fjellstyre som har eige oppsyn. I 2015 var det 66 av 94 fjellstyre som hadde motteke tilskot til oppsyn, og utvalet legg til grunn at dette svarer til talet på fjellstyre som har eit eige oppsyn. Mange av fjellstyra samarbeider om felles stillingar eller har eit samarbeid med grunneigarlag, kommunen eller andre om oppsyn. Det er oppsyn på 95 prosent av arealet i statsallmenningane.

Ei hovudoppgåve for fjelloppsynet er å sjå til at privatrettslege føresegner for grunneigar (Statskog SF) og bruksrettshavarane blir overhaldne.

Fjelloppsynet gjer ei rekke tiltak for å vareta dette: naturovervaking, informasjon, tilsyn, skjøtsel, tilrettelegging og ulike former for kontroll. Førebyggande verksemd skal prioriterast, og utgjer størsteparten av arbeidet for oppsynet.

Fjellstyret har ansvaret for tilsetjing og administrasjon av fjelloppsynet. Ved utøving av oppgåver der dei har avgrensa politimyndigheit er oppsynet også underlagt politiet. Ved utføring av oppsyn for SNO representerer fjelloppsynet SNO.

Arbeidet til fjelloppsynet er variert og inneber både arbeid i felt, saksbehandling og anna innearbeid. I snitt utfører oppsynet om lag like mykje inne- og utearbeid. Rapport frå Statskog SF for 2015 viser likevel at inneoppgåvene (57 prosent) tok meir tid enn uteoppgåvene dette året. Ei forklaring er at det blir stilt større krav til saksbehandlinga i fjellstyra. Det gjeld både direkte i forvaltninga av statsallmenningane, og som følge av krava til medverknad i offentleg planarbeid og særleg verneplanar.

Det er mellom 40 og 50 fjellstyre som har oppgitt at dei sel tenester til SNO i dag. Oppsynet på Hardangervidda utfører til dømes følgande oppgåver for alle statsallmenningane: skjøtsel, kontroll med motorferdsel, jaktoppsyn, arbeid med fjellrev og villrein, arbeid knytt til rovvilt, tilsyn med rovfugl som hekkar, renovasjon, og informasjon. Dette er altså eit godt døme på at Fjelloppsynet kan organiserast på ein måte som gjer at ein ser større område under eitt. Noko som er vurdert å vere viktig i eit naturforvaltningsperspektiv.

Fleire fjellstyre sel også tenester til SNO utanfor statsallmenningane. Det gjeld til dømes fjellstyra på Hardangervidda, som utfører tenester på heile Hardangervidda, og i Vinje, Nore og Uvdal, Ulvik, Voss, Ullensvang, Eidfjord, Odda, Fyresdal, Tokke, Kviteseid, Seljord, Nissedal og Tinn kommunar. I desse områda utfører fjelloppsynet kontroll med motorferdsel, jaktoppsyn, arbeid med rovvilt, skjøtsel, arbeid med fjellrev og villrein, informasjon, renovasjon med meir. I tillegg har fjellstyra på Hardangervidda hatt samtalar med fjellstyra i Setesdal og Ryfylke om å selje oppsynstenester til fjellstyra i Bykle, Hjelmeland og Suldal. Desse fjellstyra har ikkje oppsyn i dag. Nokre fjellstyre, som til dømes Hol og Stryn, har ikkje oppsyn, men har tilsett sekretær eller dagleg leiar. Fleire av fjellstyra som har oppsyn i verneområde eller nasjonalparkar fører også oppsyn i dei delane av verneområda som ikkje er statsallmenning. Etter naturmangfaldlova § 47 kan forvaltningsmyndigheita i verneområde utføre skjøtsel og grensemerking av verneområdet, og skal, dersom det er mogleg, inngå avtale med grunneigaren om å utføre skjøtselstiltak. Ein kan også inngå avtale med interesserte organisasjonar eller andre om at desse utfører slike skjøtselstiltak. Etter avtale med Statskog SF kan fjellstyra gjere slike oppgåver på vegner av Statskog SF som grunneigar.

11.1.3 Oversikt over finansiering av fjelloppsynet i dag

Oppsynsmenn blir lønna av fjellkassa. Når tilsetjinga er skjedd i samsvar med ei oppsynsordning som departementet har godkjent, har fjellstyret krav på å få refundert halvparten av lønnsutgiftene av statskassa jf. § 36 andre ledd.

I Ot.prp. nr. 32 (1973–74) s. 52 synte departementet til at ei lovfesta refusjonsordning for oppsynskostnadene er eit avgjerande vilkår for at fjellstyra skal klare oppsynsoppgåva. Det vart også framheva at dei sterke samfunnsinteressene som er knytte til oppsynstenesta, gjorde det rimeleg med ei deling av oppsynskostnadene mellom fjellstyra og staten.

Statskog SF forvaltar den statlege refusjonsordninga for Landbruks- og matdepartementet. Beløpet blir fastsett årleg i budsjettet for Landbruks- og matdepartementet, kapittel 1161 post 75.

Refusjonsordninga blir behandla etter Reglement for tilskudd (refusjon) etter Fjellovens § 36 vedr. fjellstyrenes oppsyn i statsallmenninger, gjeldande frå 1. januar 2002. Det går fram av reglementet at formålet med refusjonsordninga er at oppsynet skal:

  • medvirke til en bærekraftig bruk av statsallmenningene

  • bidra til å fremme og sikre viktige lokale og nasjonale samfunnsinteresser i områder der staten som grunneier har et spesielt ansvar

  • drive forebyggende virksomhet og bidra til at offentligrettslige bestemmelser ivaretas

  • bidra til at grunneiers og rettighetshavers privatrettslige bestemmelser ivaretas

  • drive informasjon, tilrettelegging, skjøtsel, naturovervåkning/registrering og kontroll

  • drive saksbehandling etter fjelloven.»

Det er då desse oppgåvene som kan dekkast av refusjonsordninga.

Midlane som blir tildelte oppsynet over statsbudsjettet blir fordelte av Statskog SF ut frå behov. Tildelinga skjer i samråd med Norges fjellstyresamband til dei ulike fjellstyra med oppsyn. Statskog SF har, på bakgrunn av føringar frå departementet, laga ein fordelingsnøkkel for fordeling av tilskotet mellom fjellstyra. Nøkkelen er bygd på fire vilkår: areal, seter og dyrkingsjord, ferdsel og aktivitet. Eigenkapitalen til fjellstyra blir også vurdert, og det blir gjort frådrag om den er høg. Det blir også gitt eit grunntilskot for oppsyn som har fast tilsette.

I oppdraga frå SNO vil den einskilde avtalen gi rammene for verksemda til fjelloppsynet. Ordninga med finansiering både frå Landbruks- og matdepartementet gjennom Statskog SF og tenestekjøp gjennom SNO, medfører ein fare for at grunnlaget for delar av oppsynsaktiviteten til enkelte fjelloppsyn er gitt både i standardinstruksen og enkeltoppdrag frå SNO. På dette området er det altså eit klart potensial for betre samordning mellom SNO, Klima- og miljødepartementet og Landbruks- og matdepartementet.

11.1.4 Statens naturoppsyn

Med naturoppsynslova kom den første heilskaplege lovgivinga om tilsyn og kontroll med bærekraftig bruk og vern av naturmangfald og utmark. Lova gav heimel for opprettinga av Statens naturoppsyn (SNO) som tilsynsmyndigheit.

Statens naturoppsyn (SNO) vart vedteke oppretta 25. oktober 1996, med heimel i naturoppsynslova. SNO vart etablert i 1997, og var i drift frå 1998. SNO er ein del av Miljødirektoratet og er miljøforvaltninga sitt operative feltorgan. Dei har sin sentrale administrasjon i Trondheim, og har 55 lokalkontor.

Formålet med naturoppsynet er å vareta nasjonale miljøverdiar og å førebygge miljøkriminalitet, jf. naturoppsynslova § 1. I tillegg til tilsyn og kontroll med etterleving av lova opnar naturoppsynslova også for at oppsynet gir rettleiing og informasjon, utfører skjøtsel og tilrettelegging og dessutan registrering og dokumentasjon. Statens naturoppsyn er òg kompetansemiljø for gjennomføring av skjøtsels- og tilretteleggingstiltak i verneområda.

Etter naturoppsynslova § 2 skal oppsynet føre kontroll med at føresegnene gitt i eller i medhald av ei rekke lover på miljøfeltet blir overhaldne: friluftslova, naturmangfaldlova og eldre vernevedtak nemnde i naturmangfaldlova § 77, motorferdsellova, lov 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner (kulturminnelova), viltlova, lakse- og innlandsfisklova, lov 5. juni 2009 nr. 35 om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner (markalova) og lov 26. juni 1998 nr. 47 om fritids- og småbåter (småbåtlova) § 40. Det same gjeld lov 13. mars 1981 om vern mot forurensninger og om avfall (forureiningslova) så langt departementet bestemmer. SNO har også oppgåver som gjeld forvaltning av rovvilt.

Dei offentlegrettslege oppgåvene etter naturoppsynslova er todelte og retta seg både mot oppsyn med naturtilstanden, og menneskeleg framferd i naturen. I dette inngår kontroll av etterleving av regelverk og førebygging av kriminalitet, og ikkje minst oppsyn med dei over 2800 verneområda i Noreg. Rettleiing og informasjon er også ein viktig del av oppgåvene til SNO. Samtidig utfører SNO registrering, dokumentasjon, tilrettelegging, overvaking og skjøtsel på oppdrag frå myndigheitene.

I mange av oppsynsområda er det behov for å følge utviklinga gjennom registrering av natur- og kulturforhold. Her vil oppsynspersonell med nødvendig kompetanse gjere registreringar, til dømes av trua og sjeldne artar. I tillegg er det aktuelt for oppsynet å hjelpe fylkesmennene med å samle dokumentasjon, til dømes ved rovdyrskadar på husdyr. Dette er nødvendig for å fastslå skadeårsak, og for å kunne vurdere eventuelle spørsmål om erstatning.

Det er i tillegg gitt ei rekke instruksar og retningslinjer som dei tilsette i SNO skal følge. Desse gjeld mellom anna HMS, skjøtsel av verneområde, kulturminne og rovvilt.

Finansieringa av SNO skjer over Miljødirektoratet sitt ordinære driftsbudsjett, kapittel 1420 post 01 og 21.

Dei fleste i SNO sitt feltapparat har på same måte som dei tilsette i fjelloppsynet avgrensa politimyndigheit. SNO har eit nært samarbeid med politiet og fører ofte felles oppsyn med dei, til dømes i samband med oppsyn med motorisert ferdsel. Politimyndigheita er avgrensa til visse saker og funksjonar innanfor politidistriktet.

11.1.5 Anna oppsyn

I tillegg til SNO og fjelloppsynet er det andre oppsynsordningar som Skjærgårdstjenesten, Statskog Fjelltjenesten og oppsynet i bygdeallmenningane.

SNO kjøper oppsynstenester frå både Fjelloppsynet, Skjærgårdstjenesten, Statskog Fjelltjenesten og bygdeallmenningane. Tenestekjøpa er motiverte dels ut frå eit uttala ønske frå Stortinget om å bruke gode, lokale ordningar, og dels fordi det er kostnadseffektivt og medverkar til å unngå overlapp mellom ulike oppsynsordningar.

I Finnmark kjøper Finnmarkseigedommen (FeFo) alle oppsynstenester som grunneigar frå SNO. Då Finnmarkseigedommen vart oppretta vart tilsette i Statskog Fjelltjenesten overførte til SNO, og er i dag lokalt tilsette i Finnmark. FeFo er altså utan eit eige feltapparat. Statskog SF kjøper på same måte privatrettsleg oppsyn frå SNO på statsgrunn i Sør-Noreg.

11.1.6 Avgrensa politimyndigheit

Etter fjellova av 1975 § 36 første ledd andre punktum kan fjelloppsynet tildelast avgrensa politimyndigheit etter politilova. Etter naturoppsynslova § 4 kan SNO sitt oppsynspersonell også få avgrensa politimyndigheit etter politilova § 20.

I politilova § 20 tredje ledd andre punktum er det spesifisert at: «Politimyndigheten skal i slike tilfeller i alminnelighet være begrenset i tid eller til nærmere bestemte saker eller funksjoner.»

I Ot.prp. nr. 22 (1994–95) s. 69 går det fram at både polititenestemenn og andre kan få avgrensa politimyndighet knytt spesielt til oppsynsfunksjonen:« Tredje ledd tar som utgangspunkt at politimyndighet kan gis til personer utenfor politiet i forbindelse med oppdrag hvor det er sannsynlig at den som utfører det, vil stå overfor situasjoner hvor avverging eller avdekking av lovbrudd står sentralt

SNO og fjelloppsynet kan søke om avgrensa politimyndigheit i samband med utføring av oppgåvene dei har etter naturoppsynslova og fjellova. Søknaden avgjer kva for lover i tillegg til fjellova oppsynet får avgrensa politimyndigheit etter. Politimyndigheita kan nyttast til etterforsking og tiltak for å avdekke brot på desse lovene. Det er ikkje gitt sentrale, klare føresegner for kva lovverk fjelloppsynet eller SNO kan søke om avgrensa politimyndigheit for. Det er ulike vurderingar og ulik praksis mellom politidistrikta ut frå lokale tilhøve og behov.

Tidsavgrensinga for politimyndigheita varierer ut i frå tilsetjingsforholda til dei det gjeld, men gjeld normalt for 1–2 år. Når ein oppsynsperson utøver myndigheit etter politilova § 20 tredje ledd, skal vedkomande legitimere seg med politilegitimasjon, jf. politilova § 20 sjette ledd. Avgrensingar i politimyndigheita skal gå fram av legitimasjonen. Oppsynet er ved utøving av denne myndigheita underlagt politiet og rapporterer normalt løpande til operasjonssentralen.

11.1.7 Tilhøvet mellom fjelloppsynet og SNO

Føresegnene om oppsyn i fjellova av 1975 er ikkje endra etter at ein innførte eit heilskapleg nasjonalt naturoppsyn i 1997. Oppsynsoppgåvene som fjelloppsynet utfører for SNO er heimla i lov om naturoppsyn, og er offentlegrettslege oppgåver. Instruksen for fjelloppsynet som er gitt med heimel i fjellova § 36, omtalar oppsynet etter naturoppsynslova. Det er ulike oppfatningar i dag om kva som er grunnlaget for det offentlegrettslege oppsynet som blir utført av fjelloppsynet.

Den eine oppfatninga er at fjelloppsynet berre har oppgåver etter naturoppsynslova når dei utfører oppsyn etter avtale med SNO, og dei må då følge rammene for det statlege naturoppsynet. Den andre er at det hos fjellstyre og fjelloppsyn i praksis blir utført eit omfattande offentlegrettsleg oppsyn også i områda der fjelloppsynet ikkje har avtale med SNO. Denne oppfatninga samsvarer med at det etter det opplyste blir utført eit omfattande oppsyn også i område der det ikkje er inngått konkrete avtalar mellom SNO og fjelloppsynet, og av dei årlege rapportane frå fjelloppsynet til Statskog SF.35 Ein kan også sjå denne forståinga som ei naturleg lenging av den lovfesta refusjonsplikta for halvparten av utgiftene til godkjende oppsynsordningar jf. fjellova § 36 andre ledd.

SNO har likevel eit nasjonalt og overordna ansvar for naturoppsyn i medhald av naturoppsynslova. SNO har ansvar for oppsyn innan det geografiske verkeområde for dei lovene SNO etter naturoppsynslova skal føre kontroll med (naturmangfaldlova, motorferdsellova, friluftslova, viltlova med fleire). Dette gjeld også i statsallmenningane. Både i dei tilfella der fjelloppsynet utfører oppsynstenester for SNO, og som del av det offentlegrettslege oppsynet dei elles driv i statsallmenningane skal fjelloppsynet kontrollere at føresegnene gitt i eller i medhald av lovene nemnde i naturoppsynslova § 2 blir overhaldne. For dette arbeidet gjeld dei same føresegnene som gjeld for dei tilsette i SNO.36

Eksempel på offentlegrettslege oppgåver innanfor naturoppsyn som både SNO og fjelloppsynet utfører er tilsyn med føresegner om vern, vilt, motorferdsel osv. Eksempel på privatrettsleg tilsyn som fjelloppsynet utfører er kontroll av jaktkort, tilsyn med hogst, beitebruk og bruk av hytter og andre eigedommar. Dette er oppgåver som må utførast med jamne mellomrom i statsallmenningane. Ein av fordelane fjelloppsynet har er at ein har utført det offentlegrettslege oppsynet, i samsvar med standardinstruksen og naturoppsynslova eller avtale med SNO, når ein uansett er ute å ferdast i allmenningen. På den måten har ein utnytta tida effektivt, og ikkje minst redusert ferdselen til sårbare område som følge av oppsynsoppgåver.

Tenestene SNO kjøper frå fjellstyra er dessutan regulerte i ein samarbeidsavtale mellom Norges Fjellstyresamband og SNO. Avtalen gir rammer for samarbeid mellom partane, og for dei årlege avtalane om tenestekjøp som SNO og fjellstyra inngår.

Avtalen inneheld føresegner om kva slags oppgåver ein skal samarbeide om, korleis ein skal samarbeide lokalt, kva slags oppsynsmyndigheit som skal gjelde i ulike oppdrag, retningslinjer for utføring av einskilde oppdrag, rammer for korleis bestillingar og rapportering skal utførast, kva for kompetanse oppsynet må ha, kva slags uniformering oppsynspersonane skal ha, og dei økonomiske rammene for tenestekjøpet.

Fjellstyret sine oppgåver knytt til forvaltning av statsallmenningane og tilsynsoppgåver etter fjellova er sjølvstendige oppgåver som fjellstyret og fjelloppsynet har ansvar for, og er ikkje omfatta av denne avtalen.

Som hovudregel inngår SNO avtale med fjellstyret, som sjølv disponerer oppsynspersonell til oppgåvene. For enkelte oppgåver, særleg oppgåver som gjeld rovvilt, inngår SNO avtalar, eventuelt gjennom fjellstyret, med namngitt personell i fjelloppsynet.

Omfanget av tenestene SNO kjøper varierer mellom dei ulike allmenningane ut frå faglege behov. Ikkje alle statsallmenningar har eige oppsyn. Tenestekjøpet omfattar tilsyns- og kontrolloppgåver i statsallmenningane, og andre operative feltoppgåver som til dømes tiltak i verneområde, skadedokumentasjon i samband med rovdyrtap og naturovervaking. Dette er oppgåver som dels er styrt av hendingar og dels av konkrete bestillingar frå forvaltninga og nasjonalparkstyra. Tabell 11.3 viser kor mykje av det totale arbeidet til fjelloppsynet som er utført for SNO.

I åra 2014–2016 har det totale beløpet SNO kjøper teneste frå fjellstyra for, auka frå om lag 5,9 til 6,8 millionar kroner, sjå tabell 11.1. Tenestekjøpet blir i all hovudsak dekt over budsjettet til Klima- og miljødepartementet. SNO har tidlegare hatt ei føring frå Stortinget om å inngå avtalar om kjøp av oppsynstenester frå fjellstyra for eit minimumsbeløp. I 2016 var dette beløpet på 5,3 millionar kroner. Nokre fjellstyre leverte for mindre enn avtalen, slik at utbetalinga etter desse avtalane i 2016 var om lag 4,9 millionar kroner. Det samla tenestekjøpet til SNO i 2016 var likevel på 6,8 millionar kroner. Meirbeløpet skyldast i all hovudsak kjøp av tenester som ein ofte ikkje kan vite omfanget av på førehand, til dømes dokumentasjon av rovviltskadar. For 2017 er det ikkje fastsett noko minimumsbeløp for kjøp av oppsynstenester. Om lag 70 prosent av kolonna «oppsyn» gjeld tilsyn og kontrollar, mellom anna kontroll med motorferdsel. Resten er ulike typar tiltak og registreringar. Kategoriane «jerv» og «skadedokumentasjon» gjeld frikjøp av tilsette i fjellstyra som i tillegg er tilsett som rovviltkontaktar i SNO.

Tabell 11.1 Fordeling av tenestekjøp frå fjelloppsynet i 2014–2016 (i kroner, inkl. mva.)

Jerv

Oppsyn

Skadedok.

Fjellrev

Moskus

Sum

2014

521 998

4 193 099

892 311

254 062

85 086

5 946 556

2015

673 368

4 255 309

915 679

223 526

87 638

6 155 520

2016

619 265

4 890 575

1 032 300

164 025

80 199

6 786 364

Kjelde: Statens naturoppsyn

Til samanlikning viser tabell 11.2 ei oversikt over beløpa fjelloppsynet årleg fekk overført over statsbudsjettet frå Landbruks- og matdepartementet i perioden 2014 til 2018. Løyvingane er fordelte til dei ulike fjellstyra med fjelloppsyn etter ordninga skildra over.

Tabell 11.2 Timar og del av det totale arbeidet til fjelloppsynet som er utført for SNO

År

Arbeidstimer utført for SNO

Prosent utført for miljøforvaltningen

2003

6,5

2004

3,5

2005

7,9

2006

6,5

2007

4 696

5,0

2008

4 061

3,9

2009

9 418

8,6

2010

11 075

10,3

2011

10 238

9,3

2012

11 741

10,7

2013

10 502

9,8

2014

10 286

9,7

2015

9 632

9,1

2016

10 470

9,6

Kjelde: Statskog SF

Slik oppsynsverksemda er organisert i dag er det kjent at fjellstyra ved fjelloppsynet, SNO og Statskog SF har mange av dei same interessene i statsallmenningane.

Tabell 11.3 Tilskot til oppsyn i statsallmenningane (i kroner)

Løyving frå statsbudsjettet kapittel 1161 post 75

2014

9 939 000

2015

9 939 000

2016

10 176 000

2017

10 126 000

2018

10 212 000

Kjelde: Prop. 1 S Landbruks- og matdepartementet

I ein artikkel frå 2005 i Tidsskriftet UTMARK er det framheva følgande:

«Forholdet mellom SNO og fjellstyrene er særlig preget av at begge oppsynene har offentligrettslige oppgaver innen friluftsliv og naturoppsyn knyttet til ulikt lovverk (SNO – lov og fjellov), og ulik departemental tilhørighet og dermed budsjettilknytting til hhv. Miljøverndepartementet og Landbruks- og matdepartementet. Det har på sentralt hold ikke vært gjort en grenseoppgang mellom oppgaver og ressurser til disse oppsynene utover et generelt pålegg om å utvikle gode lokale samarbeidsordninger og at SNO skal kjøpe tjenester fra fjellstyrene. Dette har gitt generell usikkerhet om roller og oppgaver, samt åpne konflikter i enkelte fjellregioner med etablert fjelloppsyn. Det har vært forsøkt å forhandle fram samarbeidsmodeller, bl.a. i Korsæthavtalen fra 2000. I sine retningslinjer har SNO fått klare styringssignaler om tilstedeværelse i nasjonalparker. Fjellstyrene på sin side påpeker at det har vært gjentatte signaler fra Stortinget om at «.. der eksisterende oppsyn fungerer godt, er det ingen grunn til å legge det ned eller erstatte det med oppsyn som har mindre kunnskap om og oversikt over det området det skal arbeides i. (Innst. O. nr .64 (1995–96)).»37

Problemstillinga er sist omtala i Innst. O. nr. 100 (2008–2009) om naturmangfoldlova. Energi- og miljøkomiteen seier her følgande om oppsynsverksemd:

«Komiteen viser til omtalen av oppsynsverksemda til fjellstyra i proposisjonen sidene 324 og 446. Komiteen viser vidare til fjellova § 36, der det går fram at fjellstyret kan tilsetje oppsynsmenn til å føre tilsyn med statsallmenningen. Fjelloppsynsmenn kan gjevast politifullmakt etter § 15 i lov om politiet.

Komiteen viser òg til at lov om statlig naturoppsyn etablerer Statens naturoppsyn som ansvarlig for å bevare de nasjonale miljøverdiane gjennom tilsyn med de lovene som er oppregna i § 2 i lova. Heimelen til å føre kontroll med lovene oppregna i lov om statens naturoppsyn § 2 ligg utanfor fjellova. Det går likevel fram av standardinstruksen for oppsyn i statsallmenningar at:

«fjelloppsynet skal føre kontroll med at lovene nevnt i lov om statlig naturoppsyn § 2 og bestemmelser gitt i medhold av disse blir overholdt. For dette arbeidet gjelder Nasjonal instruks for naturoppsyn gitt av Direktoratet for naturforvaltning (DN) v/ Statens naturoppsyn (SNO)».

Komiteen viser til omtale i St.prp. nr. 1 (2008–2009) s. 219, der det blir slått fast at Miljøverndepartementet har ansvaret for kvaliteten i det samla naturoppsynet, og at miljøstyresmaktene må ha tryggleik for eit oppsyn som følger opp dei nasjonale miljøverdiane på ein einskapleg, profesjonell og forutsigbar måte. Miljøverndepartementet samarbeider med Landbruks- og matdepartementet, Statskog og Norges Fjellstyresamband for å tydeleggjere rolleforståing og utvikle samarbeid om oppsyn i statsallmenningar og forholdet mellom Statens naturoppsyn og fjellstyras oppsynsordningar.

Komiteen legg på denne bakgrunn til grunn at naturmangfaldlova ikkje endrar ansvar og oppgåver i høve det som er omtalt over, og at det framleis skal vere rom for fjelloppsynet som ledd i eit heilskapleg naturoppsyn. Komiteen legg til grunn at forholdet mellom Statens naturoppsyn og fjellstyra vert klarlagt så snart som mogeleg.»

Landbruks- og matminister Lars Peder Brekk og miljøvernminister Erik Solheim sende 25. november 2010 eit brev til Norges Fjellstyresamband, SNO og Statskog SF om forholdet mellom Statens naturoppsyn og fjelloppsynet med bakgrunn i denne diskusjonen. I brevet la ministrane til grunn at oppsyn med miljøverdiar og lover som går fram av naturoppsynslova §§ 1 og 2 høyrer under SNO. I brevet oppmoda dei to ministrane dessutan Statskog SF og SNO om å samordne dei statlege oppdraga til fjelloppsynet over den statlege refusjonsordninga og tenestekjøpa.

11.2 Synsmåtar og forslag frå utvalet

11.2.1 Innleiing

Utvalet har vurdert tre ulike modellar for oppsyn i statsallmenningane.

Den eine modellen vidarefører i praksis dagens ordning, med enkelte administrative forbetringar. Utvalet gjer framlegg om å klargjere heimelsgrunnlaget for oppsynet som i dag blir praktisert med heimel i fjellova § 36. Formålet er å gjere mandatet til fjelloppsynet tydelegare, og å få klarare retningslinjer for samarbeidet mellom SNO og fjelloppsynet. På denne måten kan ein også oppnå gode og føreseielege rammevilkår for fjelloppsynet.

I den andre modellen er forslaget at SNO får ansvaret for alt offentlegrettsleg oppsyn, også i statsallmenningane. På denne måten kan ein unngå at to oppsynsordningar gjer offentlegrettslege oppsynsoppgåver i statsallmenning. Ei slik ordning vil gi ei forenkling for denne delen av oppsynsarbeidet, men ein vil framleis ha to oppsynsordningar i statsallmenning fordi det privatrettslege oppsynet framleis vil måtte gjerast av eit feltapparat.

Den tredje modellen som er vurdert er ein variant av Finnmarksmodellen, jf. punkt 11.1.5. Der har SNO overteke ansvaret også for privatrettsleg oppsyn som følger av grunneigarrolla.

Utvalet har i dette spørsmålet delt seg i et fleirtal og eit mindretal. Fleirtalet vil vidareføre gjeldande ordning, med enkelte administrative forbetringar. Mindretalet gjer framlegg om den andre modellen. Den tredje modellen har utvalet ikkje funne aktuell for statsallmenningane. Fjellstyra har behov for eit oppsynsapparat, som i det minste følger opp vedtak og ordningar i allmenningen.

11.2.2 Forslag til oppsynsordning frå fleirtalet i utvalet

11.2.2.1 Innleiing

Fleirtalet i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Velure, Østerås og Øygard er komne til at ordninga som er no, i all hovudsak bør førast vidare. Ordninga med eige oppsyn i statsallmenningane bør halde fram, og SNO kan også halde fram med å kjøpe tenester frå fjellstyra i statsallmenningane for å utføre offentlegrettsleg oppsyn. Slik kan ein utnytte kompetansen i fjelloppsynet, og ikkje minst sikre lokal forankring for oppsynet.

Ordninga sikrar at statsallmenningane framleis har eit feltapparat med nær tilknyting til områda, og at dette apparatet har god lokalkunnskap. At dei tilsette i fjellstyra løyser oppgåver for fleire når dei er i felt er avgjerande for at fjellstyra kan ha eit apparat av tilsette som igjen er ein viktig føresetnad for ei lokal, kompetent og effektiv forvaltning av statsallmenningane.

Det er ressurseffektivt at fjelloppsynet kan utføre naturoppsyn samtidig som dei utfører det privatrettslege oppsynet. Ei slik løysing gir redusert ferdsel i sårbare område fordi fjelloppsynet uansett har oppgåver i dei same områda. Samstundes vil den nasjonale styringa med det offentlegrettslege naturoppsynet med heimel i naturoppsynslova bli vidareført. På same måte som for styring og samordning med andre oppsynstenester utanfor statsallmenningane må ein legge vekt på opplæring og einsretting av oppsynet.

Det kan vere prinsipielle utfordringar med at fjellstyret driv eigen økonomisk aktivitet i det same området som dei driv offentlegrettsleg oppsyn. På den andre sida er det slik at det er ein god samanheng mellom det å handheve reglane for jakt og fiske, og det å ha ei berekraftig og dermed også økonomisk avkastning av vilt- og fiske ressursane på lang sikt. Uansett er det viktig å sikre eit profesjonelt oppsyn, som kan avvege ulike omsyn, og som kan sikre at det ikkje oppstår habilitetsspørsmål knytt til interessekonfliktar mellom fjellstyra sitt sal av jakt- og fiskekort, og handhevinga av regelverket. Det meste av arbeidet til Fjelloppsynet og SNO dreiar seg om informasjon, rettleiing, tilrettelegging, naturovervaking og skjøtsel. For desse oppgåvene oppstår ikkje habilitetsspørsmål.

Dette kan ein til dømes løyse ved å ha felles fjelloppsyn for fleire fjellstyre, slik at dei tilsette har eit større område dei har oppsyn på.

11.2.2.2 Oppgåver for oppsynet

Fleirtalet viser til det som er sagt over om dei ulike ordningane for naturoppsyn, som klart viser eit behov for oppsyn i statsallmenningane. Fleirtalet legg til at omsynet til naturmangfald og varetaking av natur- og kulturverdiar er ein del av ansvaret for både fjellstyra og Statskog SF, og framleis skal vere det. Det same må gjelde friluftslivet. Spørsmålet om oppsyn kan etter utvalet sitt syn ikkje vurderast lausrive frå dei oppgåvene fjellstyret elles skal ha.

Etter utvalet sitt syn bør den nye lova i større grad enn gjeldande ordning legge til rette for ei god samordning mellom fjelloppsynet og anna oppsynsarbeid. Fjelloppsynet skal ha dei same oppgåvene som i dag. Utvalet gjer framlegg om at desse oppgåvene kan regulerast i forskrift, framfor i instruks slik som i dag. Det vil etter utvalet si vurdering vere ei forenkling som gjer regelverket meir tilgjengeleg for brukarane, og det er ønskeleg å halde seg til alminneleg lovgivingsteknikk. Forskrifta må heimlast både i lov om bruk og styring av rettar m.m. i statsallmenningane, og i naturoppsynslova:

  • Hovudoppgåvene for fjelloppsynet skal vere: vareta føresegner gitt i eller i medhald av lov om bruk og styring av rettar m.m. i statsallmenningane, og utføre nødvendig tilsyn for fjellstyret.

  • føre tilsyn med statsallmenningen for staten som grunneigar etter nærare prioriteringar gitt av Statskog SF. Fjelloppsynet kan etter nærare avtale med Statskog SF gis fullmakt til å representere grunneigar. Fjelloppsynet skal også utføre allmenne oppgåver.

  • føre kontroll med at lovene nevnt i naturoppsynslova § 2 og føresegner gitt i medhold av disse – blir overhaldne i statsallmenningane.

Fleirtalet i utvalet har vurdert om rolledelinga mellom SNO og fjelloppsynet bør vere regulert i lova. Fjelloppsynet skal også i framtida utføre offentlegrettsleg oppsyn både som ein del av sitt allmenne oppdrag, og etter særskilde avtalar med SNO. Fleirtalet i utvalet har kome til at det er nødvendig med lovregulering. Det må vere tydeleg kva som er rammene for fjelloppsynet når dei utfører offentlegrettslege oppdrag, og kva for rolle dei har.

Fleirtalet i utvalet foreslår vidare at rammene for fjelloppsynet som i dag står i standardinstruksen med heimel i fjellova § 36, blir teke inn i ny lov. Kva lover det blir utført offentlegrettsleg oppsyn etter går i dag fram av standardinstruksen og avtalar med SNO.

Fleirtalet viser til at fjelloppsynet i dag i praksis utfører eit omfattande offentlegrettsleg oppsyn i statsallmenningane etter mellom anna naturmangfaldlova, motorferdsellova, friluftslova og viltlova, også der det ikkje er inngått avtale med SNO. Oppsynsarbeidet skjer med heimel i fjellova § 36, og er nærare skildra i standardinstruksen. Med ei vidareføring av eksisterande ordning bør denne delen av ansvarsområdet til fjelloppsynet kome tydelegare fram. Etter den nye lova blir det gjort tydeleg at fjelloppsynet skal føre kontroll med at lovene nemnt i naturoppsynslova § 2 blir overhaldne i statsallmenningane. Fjellstyret får med det ein heimel i den nye lova til å føre oppsyn etter naturoppsynslova. Dette vil klargjere den praksisen som er i dag. Fleirtalet meiner at den nye lova må klargjere tilhøvet mellom det offentlegrettslege og det privatrettslege oppsynet.

Fjelloppsynet skal halde fram med offentlegrettsleg oppsyn. Statens naturoppsyn og fjelloppsynet må derfor koordinere arbeidsoppgåver, og i kva geografiske område ein arbeider. For å spare administrative kostnader bør ein også samordne den generelle tildelinga til fjelloppsynet som skjer over statsbudsjettet, og dei konkrete innkjøpa frå SNO.

SNO vil framleis ha det nasjonale overordna ansvaret for naturoppsynet, og vil som i dag etter faglege behov og prioriteringar i varierande grad vere til stades i statsallmenningane. KLD bør stå for bestilling, rapportering og finansiering, og ha eit overordna ansvar for koordinering, kompetanseutvikling og kvalitetssikring av det offentlegrettslege oppsynsarbeidet. Ordninga med avgrensa politimyndigheit og samordning med politiet er fortsatt like viktig og bør vidareførast.

Fjellstyra vil som i dag ha ansvar for privatrettsleg tilsyn, særleg når det gjeld jakt og fiske. Fjelloppsynet skal også føre privatrettsleg tilsyn med statsallmenningen for grunneigaren.

11.2.2.3 Tenestekjøp frå SNO og andre aktørar

Fleirtalet legg til grunn at SNO framleis skal kunne kjøpe tenester av fjelloppsynet, også når fjelloppsynet har ein eigen heimel til å utføre naturoppsyn. Det går fram av lovforslaget § 9-2 at fjelloppsynet skal kunne ta på seg oppdrag frå andre. Fleirtalet legg også til grunn at andre, til dømes vernemyndigheiter, kommunar, andre offentlege etatar (Norges vassdrags og energidiektorat m.fl.), forskning, organisasjonar (DNT) og private aktørar.

Dersom SNO vel å kjøpe tenester av fjellstyra som går utover det som følger av § 9-1, eller utanfor statsallmenningane, bør dette etter fleirtalet sitt syn som hovudregel omfatte heile oppgåveporteføljen etter naturoppsynslova. Både fjelloppsynet og SNO vil som regel vareta fleire arbeidsoppgåver på same arbeidsdag, og det vil vere lite effektivt dersom fjelloppsynet eller SNO berre skal ha ansvar for einskilde oppdrag. Med unntak for spesifikke oppdrag som krev heilt særskilt kompetanse eller skjøtsel, som faunaoppdrag o.a., vil det ikkje vere økonomisk og hensiktsmessig om SNO berre kjøper tenester på enkelte lovområde.

Samstundes må det offentlege naturoppsynet sitt behov vere førande for tenestekjøpet. Det kan likevel vere ein fordel at fjelloppsynet har eit kontinuerleg tilsyn med områda, ettersom dei også utfører tilsyn etter den nye lova.

Ei utfordring er at ein ikkje veit omfanget av tenestekjøp frå SNO i det aktuelle området frå år til år. Tenestekjøpet frå nokre fjellstyre kan vere lite, noko som kan innebere utfordringar knytt til rutinar, kvalitet og omsynet til einskapleg praksis og effektivitet i oppgåveutføringa. Dette kan også løysast ved å ha større felles oppsynsområde. I vurderinga av om ein vil opprette større oppsynsområde må ein ta med at den lokale forankringa og tilknytinga også er viktig for tilliten brukarane har til fjelloppsynet. Ein må derfor vege dette mot fordelane med å opprette større oppsynsområde. Også omsynet til å sjå til dømes verneområde som ligg i ulike allmenningar under eitt talar for større felles oppsynsområde. For å løyse dette vil det etter utvalet sitt syn vere hensiktsmessig at fleire fjellstyre går saman om felles fjelloppsyn, slik nokre fjellstyre har gjort i dag, til dømes Hardangervidda fjelloppsyn.

11.2.2.4 Organisering og finansiering av oppsynet

Fleirtalet gjer framlegg om at organiseringa av oppsynet skal gjerast på same måte som i dag. Fjellstyret skal tilsette oppsynspersonell, og ha det overordna ansvaret for oppsynstenesta. Fjellstyret skal kunne delegere oppgåver til dei tilsette, jf. kapittel 8.2.3. Fjelloppsynet skal også i framtida vere sekretærar og daglege leiarar for fjellstyret.

Staten refunderer i dag om lag 10 millionar kroner (2018) til fjellstyra for kostnader til oppsyn. Dette dekker både oppsyn, skjøtsel og saksbehandling etter fjellova. Dette skal dekke den lovpålagde refusjonen av halvparten av utgiftene i fjellova § 36.

Refusjonen for fjelloppsyn er med på å dekke nokon av dei generelle kostnadene for fjellstyra, og gir på det viset også ei viss grunnfinansiering av fjellstyra. Ordninga i dag er slik at den gir grunnfinansiering berre til dei fjellstyra som har moglegheit til å finansiere halvparten av oppsynet med andre inntekter. Overføring skjer dessutan berre på grunnlag av oppgåver som gir grunnlag for refusjon. Små fjellstyre som ikkje har inntekter til å dekke halvparten sjølv vil altså ikkje få tilskot. Statskog SF, som forvaltar refusjonsmidlane, jf. kapittel 11.1.3, fordeler desse slik at dei små fjellstyra som har oppsyn får ein forholdsmessig større del.

Fleirtalet meiner at fjellstyret framleis bør ha ei statleg grunnfinansiering, og at refusjonsordninga som tidlegare skal dekke både oppsyn, skjøtsel og saksbehandling.

Slik grunnfinansiering er nødvendig for at fjellstyret skal kunne levere dei tenestene samfunnet spør etter, slik som tilrettelegging for rimeleg jakt og fiske og anna friluftsliv for alle. Grunnfinansiering er også nødvendig for å kunne vareta og vidareutvikle fjellstyra sitt samfunnsansvar for å legge til rette for friluftsliv for allmenta i statsallmenningane. For at fjelloppsynet også i framtida skal kunne løyse oppgåvene sine på ein forsvarleg måte er det viktig at den økonomiske dekninga ligg på minst det same nivået som i dag. Den økonomiske finansieringa bør dessutan vere stabil og føreseieleg i eit langsiktig perspektiv. Det siste er nødvendig for at fjelloppsynet skal kunne halde på, og bygge opp nødvendig kompetanse. Det bør etter oppfatninga til fleirtalet i utvalet etablerast eigne postar knytt til dei ansvarlege departementa i statsbudsjettet for denne lovpålagde refusjonsplikta for å sikre ei slik langsiktig løysing.

Fleirtalet vil legge til at ein må sjå den statlege delfinansieringa av oppsynet i samanheng med kva moglegheiter fjellstyra har til å skaffe inntekter i dei ulike allmenningane. Utvalet vil gå inn for å tilrå at det framleis skal fastsetjast prisrammer for sal av jakt- og fiskekort for å fremje allmenta sin tilgang til desse ressursane. Dette betyr at ein i statsallmenningane i mange tilfelle ikkje kan ta full marknadspris for jakt- og fiskekort. Fleirtalet ser det derfor som rimeleg at staten betaler allmenningane attende for dette økonomiske tapet mellom anna ved å vere med på å finansiere oppsynsordninga. Ei anna løysing kan på sikt gjere det vanskeleg å oppretthalde eit tilbod om rimeleg jakt- og fiske i statsallmenningane.

Refusjonsordninga slik den er i dag skal etter lova dekke halvparten av dei reelle utgiftene til fjelloppsynet. Som vist er det ikkje alle fjellstyre i dag som kan dekke halvparten slik at dei får krav på refusjon for utgiftene sine. Etter alt å døma nyttar også fjelloppsynet samla sett meir enn halve kapasiteten dei rår over til oppgåver for staten som grunneigar, eller andre statlege oppgåver. I praksis har også refusjonsordninga av administrative årsaker blitt til ei «budsjettordning» der ein får refundert halvparten av visse på førehand godkjende utgifter.

Fleirtalet i utvalet foreslår at fellesorganisasjonen skal vere mottakar av den statlege refusjonen. Fellesorganisasjonen skal i samarbeid med fjellstyra legge fram eit samla budsjett for oppsyn for det komande året. På denne måten får ein i tråd med tidlegare uttrykte målsetjingar i større grad nytta lokal kompetanse i prioriteringar av kva oppgåver som vil vere dei viktigaste i året som kjem. Fellesorganisasjonen skal tildele midlar vidare til fjellstyra i tråd med det forslaget som vart lagt fram for departementet.

11.2.3 Forslag til tilsynsordning frå mindretalet

Mindretalet i utvalet, medlemmane Utgård, Jåma, Omma og Smistad, er einige med fleirtalet i at den nye lova no må klargjere tilhøvet mellom det offentlegrettslege og det privatrettslege oppsynet, og at ein bør tydeleggjere rollefordelinga mellom SNO og fjellstyra. Eit klart skilje bør trekkast mellom offentlegrettsleg oppsyn, regulert av naturoppsynslova, og tilsyn med utøvinga av bruksrettane og jakt, fangst og fiske på eit privatrettsleg grunnlag. Det må ikkje vere tvil om at SNO som nasjonal myndigheit har det overordna ansvaret for alt naturoppsyn i kraft av lova.

Mindretalet er betenkte over rolleblandinga som ligg i at fjellstyra som har inntekter frå jakt og fiske med hytteutleige og anna, og som representerer bruksrettshavarane, også skal ha rolla på vegner av offentlege myndigheiter med å stå for ei objektiv og uavhengig handheving av lovreglar. Mindretalet meiner dei grunnane som talar for at offentlege myndigheiter skal vere uavhengige og objektive veg tyngre enn omsyna som er påpeika for at fjellstyra skal stå for dette arbeidet i statsallmenningane.

Argumentet om lokalkunnskap er nøytralt. SNO har tilsette på 55 lokalkontor over landet. Det er ikkje grunnlag for å hevde at SNO ikkje er lokalt eller at ikkje distrikta har fordeler av SNO til stades i allmenningane og av tilsette som er busette lokalt.

Heller ikkje argumentet om sjølvstyre treff. Det er ikkje fjellstyra som skal avgjere kva pengar til nasjonalt oppsynsarbeid skal nyttast til. Dette må vere eit ansvar for myndigheitene, og det er dei som må prioritere ut frå overordna føringar. Her gjeld det ikkje sjølvstyre.

Fjellstyra vurderer behovet for eit eige feltapparat. Om inntektene er låge og svingar mellom anna ut i frå rype- eller villreinbestand, talar det for at nokon av fjellstyra i realiteten truleg er betre tent med å kjøpe tenester til privatrettsleg tilsyn slik at kapasiteten lett kan tilpassast.

Det bør uansett ordning søkast halde ved lag eit multifunksjonelt oppsynsapparat slik SNO har bidrege til for eksempel i Finnmark gjennom sal av tenester til Finnmarkseigedommen.

I realiteten er spørsmålet kor eigarskapen til feltapparatet i statsallmenning i dag bør ligge. Då fjellova sist var revidert (1975) var det naturleg å vidareføre fjelloppsynet. Mykje har skjedd etter dette, og mindretalet meiner det bør vere avgjerande at hovudvekta av feltoppgåvene i dag er knytt til dei offentlegrettslege oppgåvene, medan bildet i 1975 var det motsette. Til dette kjem det at det i dag er både omfattande lovgiving og forvaltningsregimer knytt til fisk og vilt. Krav til høg kompetanse og effektiv organisering av arbeidet har auka dramatisk sida 1975. Dette er eit omsyn som også må vektleggast. Når den sentrale oppgåva for utvalet no er å forenkle og å bygge løysingar for framtida, og å unngå overlapp mellom ordningar, er det eit klart bilde som teiknar seg om at SNO i framtida sjølv bør stå ansvarleg for det offentlegrettslege oppsynet. For å unngå brå skift bør SNO i ein overgangsperiode fortsette å kjøpe tenester frå fjellstyra.

Mindretalet meiner at ei ordning med særskilt grunnfinansiering er uheldig både prinsipielt og i praksis. Med det vil staten som tilskotsgivar i tilfelle få ei styring over statsallmenningane som lovforslaget elles tek sikte på å unngå. Det er behov for betre økonomi i allmenningane. Dette må dels løysast ved at allmenningane blir gitt høve til sjølv å skaffe seg inntekter i større grad enn no, og eventuelt også ved meir kostnadseffektiv drift eller gjennom reduksjon av aktivitet. Ei slik ordning kan dessutan vanskeleg sameinast med at overskot skal delast ut til ulike formål til nytte for rettshavarane og at inntektene til fjellstyra føreslås auka ved utviding av 50/50 ordninga for alle grunneigarinntekter.

12 Forvaltning og utvikling av eigedommane

12.1 Gjeldande ordning

12.1.1 Om Statskog SF

Som omtala i kapittel 4.3, er Statskog SF grunneigar i statsallmenningane. I 1993 vart Direktoratet for statens skoger omgjort til statsføretaket Statskog SF.38 Verksemda til Statskog SF er regulert av lov om statsføretak, og av vedtektene for selskapet. Landbruks- og matministeren styrer Statskog SF gjennom føretaksmøtet.

Etter overgangen frå direktorat til statsføretak skulle Statskog SF i større grad enn tidlegare legge vekt på forteneste i drifta. Formålet med etablering av statsføretaksmodellen var å kombinere lønnsam drift med sektorpolitiske omsyn. Eit statsføretak er ein del av den statlege verksemda, men er eit sjølvstendig rettssubjekt med eigne styringsorgan og ansvar for eigen økonomi. Eit statsføretak må vere heileigd av staten, og det er derfor ikkje mogleg for andre å kjøpe seg inn.

Statskog SF uttalar i strategien til føretaket for 2016–2020 at dei har som hovudmål å vere «[N]orges mest profesjonelle grunneier», og at dei arbeider for langsiktig lønnsemd.39

Departementet omtalar bakgrunnen for valet av statsføretaksmodellen slik i St.prp. nr. 52 (1991–92) på side 1:

«I valg av organisasjonsmodell er departementet kommet til at det er nødvendig å organisere Direktoratet for statens skoger som én egen juridisk enhet. Uten dette formelle skillet mellom departement og foretak vil det være vanskelig å oppnå en bedre effekt av direktoratets næringsvirksomhet. Likevel er det ut fra andre hensyn ikke ønskelig at staten gir fra seg en relativt nær kontroll med de statlige utmarksområdene. Dersom Direktoratet for statens skoger blir organisert som et statsforetak – etter lov om statsforetak – mener departementet at de ulike hensyn kan ivaretas på en rasjonell måte.»

Då Statskog SF vart oppretta, vart grunnbokheimelen til statsallmenningane overført frå staten til Statskog SF. Statskog SF fekk også tildelt oppgåvene med forvaltning av statsallmenningane som til då hadde vore Direktoratet for statens skoger sitt ansvar. Samtidig vart det gjort ei vurdering av korleis staten skulle styre føretaket når det gjaldt den delen av verksemda som gjaldt myndigheitsoppgåver, og der Statskog SF har ein sektorpolitisk rolle. Myndigheitsoppgåvene er først og fremst knytt til statsallmenningane, men Statskog SF har også ei sektorpolitisk rolle på anna statsgrunn. Denne delen av verksemda er regulert i ein eigen avtale mellom Landbruks- og matdepartementet og Statskog SF.

Grunngivinga for å delegere dei offentlegrettslege oppgåvene til Statskog SF etter omorganiseringa, var at det berre var Direktoratet for statens skoger – no Statskog SF – som hadde den nødvendige faglege kompetansen, og som ikkje minst hadde eit distriktsapparat som kunne handtere oppgåvene. Dette gjorde at Statskog SF vart både grunneigar og forvaltningsmyndigheit i statsallmenningane.

I ei evaluering gjort av Østlandsforskning i 199940 vart det peika på at Statskog SF si rolle som klageorgan for dei vedtaka som fjellstyret gjorde, kunne vere uheldig. I 2000 vart denne oppgåva overført til Landbruksdirektoratet.

Etter vedtektene for føretaket har Statskog SF følgande mål:

«Foretakets mål er å forvalte, drive og utvikle statlige skog- og fjelleiendommer med tilhørende ressurser, det som står i forbindelse med dette og annen naturlig tilgrensende virksomhet. Innenfor rammen av dette kan foretaket gjennom deltakelse eller i samarbeid med andre, forvalte og drive eiendommer og andre former for tjenester innen foretakets virksomhetsområde.

Eiendommene skal drives effektivt med sikte på å oppnå et tilfredsstillende økonomisk resultat. Det skal drives et aktivt naturvern og tas hensyn til friluftsinteresser. Ressursene skal utnyttes balansert, og fornybare ressurser skal tas vare på og utvikles videre.»

Statskog SF har i sin strategi lagt på vekt på samfunnsansvaret føretaket har, som følger av vedtektene. For Statskog SF har det vore ein viktig del av dette samfunnsansvaret å sikre allmenta tilgang og akseptable vilkår for jakt og fiske på statsgrunn utanom statsallmenning, i tillegg til å legge til rette for friluftsliv

12.1.2 Grunndisponering

12.1.2.1 Omgrepet grunndisponering

Fjellova av 1920 regulerte berre utøvinga av bruksrettane. Annan bruk, og kva rolle staten som grunneigar hadde i statsallmenningane, var ikkje regulert. I innstillinga frå Fjellovkomiteen av 1965 går det fram at alle grunndisponeringar vart gjort ved særskilt avtale med grunneigar. Fjellovkomiteen skriv:

«Som nevnt under avsnitt VII har all grunndisponering som ikke er basert på bruksrett, skjedd ved konkret avtale med staten som almenningseier – med unntak av de tilfeller der loven har overlatt til fjellstyret å inngå avtalen.»41

Unntaket var i tilfelle der lova gav fjellstyret myndigheit til å inngå avtalar. Denne praksisen vart lovfesta i fjellova av 1975. Det vart også lovfesta at grunndisponering berre kan skje så lenge det ikkje fører til vesentleg skade for nokon som har bruksrett, og under omsyn til prinsippa for naturvern. Omgrepet «grunndisponering» er ikkje definert i lova i dag.

I dei allmenne merknadene i Ot.prp. nr. 32 (1973–74) side 26 går det fram korleis lovgivar såg på funksjonsdelinga mellom fjellstyre og grunneigar:

«Funksjonsdelinga når det gjeld avgjerdsmakt vert etter utkastet i prinsippet den same som før: Ordninga av allmenningsbruken høyrer under fjellstyret, grunndisponering høyrer under staten – med dei unntak som følger av § 18 (utvising av seter). Det må likevel merkjast at fjellstyret etter framlegget får status som eit meir representativt organ for allmenningen enn det før har vore: Alle saker som gjeld allmenningen skal leggjast fram for fjellstyret (likevel ikkje spørsmål som berre vedkjem skogsdrifta eller hogstrettane). Formelt er dette ei nokså sterk utviding av fjellstyrets kompetanseområde i høve til gjeldande fjellov.»

I merknadene til § 12 på s. 43 går det så fram:

«Etter andre stykket ligg grunndisponeringstiltak til departementet, med mindre anna er særskilt fastsett. Her representerer § 18 eit unntak – utvising av seter vert etter framlegget lagt til fjellstyret. Men når det gjeld disponering av allmenningsgrunn til andre formål, vil det – som før – vere departementet som har det avgjerande ordet. Ein har gjort ei tilføying til formuleringa i komitéutkastet for å gjere det heilt klart at departementet både sjølv kan disponere grunn til aktuelle statlege tiltak og gje løyve til at andre får disponere grunn til ulike føremål. Før departementet tek avgjerd om grunndisponering, skal fjellstyret og – dersom skogbruksinteressene er inne i biletet – allmenningsstyret få høve til å gje uttale i saka.»

I eit brev til Norges Fjellstyresamband av 30. april 1997 har departementet uttala seg om kva det meiner fell inn under omgrepet:

«Når det gjelder lovens § 12 om grunndisponeringstiltak ser Departementet det slik at virkeområdet for denne må avgrenses til grunndisponeringstiltak som bortfeste av tomter til hytter, hoteller og andre bygninger, bortfeste av fallrettigheter, bruk av grunn til veier, kraft- og telefonlinjer, damanlegg o.s.v – med andre ord tiltak som er knyttet til grunnen, men som ikke har den jordbruks- og bruksrettsmessige tilknytning som gjelder for tilleggsjord og beite-kultivering.»42

12.1.2.2 Ansvar for grunndisponering

Utgangspunktet for reguleringa i gjeldande lov er at grunndisponering ligg til departementet, dersom ikkje anna er særskilt fastsett, jf. fjellova § 12. Dette er no delegert til Statskog SF. Då fjellova av 1975 vart vedteke var det staten som var grunneigar. I dag er det som tidlegare nemnt Statskog SF som er grunneigar og har heimel til statsallmenningane.

Den delen av eigedomsforvaltninga som Statskog SF gjer, omfattar mellom anna inngåing og drift av avtalar om sal og utleige. Døme på dette er utleige av fallrettar og mineral- eller grusressursar, bortfeste av tomter til nærings-, bustad- og fritidsformål. Det omfattar også utvikling av eigedommane for å skape verdiar. Statskog SF kan selje utviklings- og utbyggingsavtalar i statsallmenningane til utviklarar av eigedom. Før Statskog SF tar avgjerd om slike avtalar har Statskog SF dialog med fjellstyret, allmenningsstyret og kommunen for å avklare om konkrete prosjekt er ønskelege. Fjellstyret må, jf. § 12 andre ledd, ha moglegheit til å kome med uttale i saka. Fjellstyret undersøker og klargjer om tiltaket kan vere til vesentleg skade for nokon som har bruksrett. I praksis må alle slike utbyggingar gjennom ein prosess etter plan- og bygningslova, og fjellstyret har høve til å gi breiare merknader i den prosessen. Ved usemje kan det fremjast eit krav om skjønn. Det er ikkje kjend at slike skjønn er blitt gjennomførte. Statskog SF er i dag part i mellom 11 og 12 000 kontraktar i statsallmenningane. Kontraktane omfattar både leigeavtalar og festekontraktar.

Statsallmenningslova regulerer skogsdrifta, og har ikkje eigne føresegner om grunndisponering. Skogsdrifta krev tiltak som inneber grunndisponeringar. Bygging av vegar og etablering av faste opplagsplassar er praktiske eksempel. Etablering av faste innretningar av denne typen krev som andre grunndisponeringar at det ikkje er til vesentleg skade for andre bruksrettshavarar. Dette følger av fjellova § 12. Det er berre Statskog SF som grunneigar som kan gjennomføre slike tiltak, og den som har virkesrett vil sjølvsagt kunne nytte vegen til uttransport av virke.

Det er fastsett nokre unntak i fjellova. Fjellova § 12 tredje ledd regulerer motorferdsel i statsallmenningane. I samband med ei endring av lov om motorferdsel, som gav kommunane myndigheit til å etablere snøskuterløyper for fritids- og hobbybruk, vart det også gjort ei endring i fjellova. Retten til å forby eller redusere motorferdsel i statsallmenningane vart flytta frå grunneigar til fjellstyra. Endringa omfatta ikkje Statskog SF sin eigen motorferdsel.

Fjellova § 18 legg kompetansen til utvising av seter til fjellstyret. Allmenningsstyret må dessutan vere med om det er aktuelt å utvise ei seter i eit «barskogområde», jf. § 18 tredje ledd. Etter NL 12-1-3 hadde den som hadde krav på seter, rett til utan vidare å ta opp seter med mindre dette kom i konflikt med beiteretten til andre. Høgsterettsdommen i Rt-1887-655 viser at denne frie opptaksretten i prinsippet framleis gjaldt, men at bruksrettshavarane kunne organisere seg og på det viset administrere seterretten. I fjellova av 1920 § 19 vart det fastsett at setra måtte utvisast. Kompetansen vart lagt til det nyoppretta fjellstyret. Staten hadde ikkje noka rolle i dette, men var tenkt å kunne kome med uttale om utvisinga for å vareta si interesse som skogeigar.43 I dag har Statskog SF etter seterforskrifta rett til å få uttale seg i saka før fjellstyret treff vedtak. Dette er naturleg, og bidreg til god samhandling og godt samarbeid i allmenningen.

Fjellstyra har også fått kompetanse til å utvise tilleggsjord etter fjellova § 19. Tilleggsjord er grunn som blir nytta til kulturbeite, til meir intensivt beite, eller dyrking, til dømes produksjon av fòr som blir hausta og frakta bort frå arealet. Utvising og oppdyrking av tilleggsjord inneber ei bandlegging av arealet for ein lengre tidsperiode, og er slik sett ei grunndisponering. Fjellovkomiteen av 1965 foreslo at fjellstyret skulle ha kompetansen til å vise ut tilleggsjord.44 Departementet meinte at dette var ei omfattande og krevjande oppgåve, og at ho derfor burde ligge til staten. Fram til 2008 vart tilleggsjord utvist av Statskog SF. I 2008 vart forskrift om seter og tilleggsjord i statsallmenningane endra, slik at fjellstyret skulle utvise tilleggsjord. Myndigheita vart med dette flytta frå Statskog SF til fjellstyret. Bakgrunnen for endringa var ein rapport frå ei arbeidsgruppe som greidde ut innhaldet i omgrepet «tida og tilhøva» i fjellova. Formålet var å gi større rom for lokale vurderingar og skjønn, og sikre ein praksis som opnar for at tilleggsjord blir stilt til rådvelde for dei som er interesserte. Fleirtalet i arbeidsgruppa meinte at tilleggsjord er ein jordbrukstilknytt bruksrett.

Utleige av område til jakthundtrening, jakthundprøvar og dressur er i utgangspunktet ei oppgåve for grunneigar. I lov 4. juli 2003 nr. 74 om hundehald går det fram av § 8 at trening av jakthund, prøvar for jakthund og dressur berre kan skje med samtykke av grunneigaren, eller den som har ein allmenn bruksrett til eigedommen. Myndigheita til å gi slikt samtykke er lagt til fjellstyret.

I innstillinga frå justiskomiteen kom komiteen med framlegg om at fjellstyra skulle gi samtykke til utleige av område til jakthundtrening, jakthundprøvar og dressur i statsallmenning. Det går fram av Innst. O. nr. 91 (2002–2003) at lovgivar ville legge vekt på det lokale sjølvstyret i statsallmenningane, og på at det er fjellstyra som har best grunnlag for å vurdere om det bør givast samtykke til utleige av område til jakthundtrening, jakthundprøvar og dressur. Utleige av område til hundetrening er omtala i kapittel 8.2.1.2.

12.1.3 Avhending

Hovudregelen i fjellova § 13 er at grunn i statsallmenning ikkje kan avhendast. Det er to unntak frå dette. Det første gjeld dyrka jord og grunn som skal brukast som gardsbruk eller tilleggsjord til gardsbruk. Det andre gjeld byggetomter, som kan seljast i særlege tilfelle, og innløysing av slike tomter etter lov 20. desember nr. 106 om tomtefeste (tomtefestelova). I Ot.prp. nr. 32 (1973–74) er det presisert at sistnemnde ikkje skal gjelde byggetomter til hytter.

Forbodet mot avhending skal ikkje vere til hinder for at ein kan inngå festeavtalar, men det er ikkje rett til innløysing av festetomter for fritidsbustadar i statsallmenningar etter lov om tomtefeste. Dette følger av tomtefestelova § 34.

Sal av bustadtomter og innløysing av slike tomter utgjer den største delen areal som har blitt avhenda frå statsallmenningane. Det har gjennom tidene vorte selt 76 tomter til bustadar, og 118 bygselbruk. 45 Det største talet på sal til bustadtomter og sal av bygselbruk finn ein i Rendalen nordre (Engerdal fjellstyre). I Engerdal er 85 prosent av kommunen statsallmenning. Det har til no vore innløyst 20 bustadtomter etter tomtefestelova.

12.1.4 Tomtefeste i statsallmenningar

12.1.4.1 Generelt

Fjellova gir ikkje reglar for avtalar om bortfeste, eller reglar om dei vilkåra festeavtalane skal eller bør innehalde. Forbodet mot avhending har ikkje vore sett på som å vere til hinder for at grunneigar kan inngå festeavtalar. I høgsterettsdommen i Rt-1963-1263 fekk eit allmenningsstyre ikkje medhald i at ein avtale om utleige av fallrett for ein periode på opp til 80 år i realiteten var eit sal og at det derfor var i strid med avhendingsforbodet i fjellova.

Etter ei grunnleggande endring av tomtefestelova med verknad frå 1.1.2002 er festeavtalar til bustad- og fritidshus blitt evigvarande. 46 Eldre avtalar med tidsavgrensing blir no, frå og med 1. juli 2015, automatisk forlenga utan tidsavgrensing og utan rett for bortfestar til å seie opp avtalen. Det kan visast til tomtefestelova § 33, jf. § 7 første ledd. Lovendringa inneber at bortfeste til slike formål då er ein varig disposisjon over statsallmenningsgrunn og i realiteten det same som eit sal. Forholdet til forbodet mot avhending i fjellova § 13 har etter denne viktige lovendringa ikkje blitt problematisert av lovgivar.

Det er i dag i overkant av 7000 festeavtalar for tomt til fritidsbustadar i statsallmenningane. For tomt til bustadformål er det i dag 135 festeavtalar.

Tomtefestelova gjeld for «feste (leige) av grunn til hus som festaren (leigaren) har eller får på tomta», jf. § 1 første ledd. Av § 1 fjerde ledd går det fram at lova ikkje gjeld « grunnleige der hovudføremålet er anna enn hus og bruk i samband med hus». Lova gjeld dermed for feste av tomt til bustadhus og fritidshus i statsallmenning. Også avtalar om feste av tomt til hus i næringsverksemd fell innanfor lova. Avtalar som gjeld næringsbruk elles, til dømes til mineraluttak, sand, grus, skifer, er ikkje omfatta av tomtefestelova. For desse avtalane gjeld dei vilkåra som blir fastsette i den enkelte avtalen.

Tomtefestelova er ufråvikeleg, med mindre anna går fram av lov eller « går fram av samanhengen», jf. § 4. Som før nemnt inneber føresegna i tomtefestelova at festetida for festeavtalar for bustad- eller fritidshus inngått eller lenga etter 1. januar 2002 i prinsippet er tidsuavgrensa, med andre ord alltidvarande. Festaren har likevel oppseiingsrett (§ 7), og bortfestaren har rett til å heve avtalen om bortfestaren mislegheld den vesentleg (§ 30).

Festeavgifta for bustadhus eller fritidshus kan med heimel i lova som hovudregel regulerast i samsvar med endringane i pengeverdien etter at festeavtalen vart inngått (regulering etter konsumprisindeks). Utvalet går ikkje her gjennom dei ulike reglane for å auke festeavgifta som varierer med når festeavtalen vart inngått, og kva som er sagt om regulering av festeavgifta i avtalen. Det kan kort nemnast at festeavgift som er regulert tidlegare kan indeksregulerast ut i frå førre regulering, jf. § 15 første ledd andre punktum. Avgiftsregulering kan vidare krevjast kvart tiande år om ikkje anna er avtala. Festeavtalar inngått før 1.1.2002 kan regulerast i tråd med det som er «tvillaust avtalt».

12.1.4.2 Innløysing av festeavtalar til bustad- og fritidshus

Retten til innløysing av festetomt til bustadhus og fritidshus er regulert i tomtefestelova § 32. Ved innløysing blir eigedomsretten til festetomta overført frå bortfestaren til festaren. Hovudregelen i lova er at festaren kan krevje å få innløyst ei festetomt til bustadhus eller fritidshus når det er gått 30 år av festetida – om ikkje ei kortare tid er avtala – eller når festetida er ute. Når festetida er ute for festetomt til bustad- eller fritidshus, og tomta ikkje blir innløyst, går festet vidare på same vilkår som tidlegare, men likevel slik at bortfestaren kan krevje regulering av festeavgifta, sjå tomtefestelova § 33. Innløysingsvilkåra er nærare regulert i tomtefestelova § 37.

I tomtefestelova § 34 andre ledd er det likevel særskilde reglar for innløysing av feste på statsallmenningsgrunn og på Finnmarkseigedommen. Innløysingsretten på desse eigedommane gjeld berre bustadhus. Krav om innløysing for festeavtalar for fritidshus kan møtast med tilbod om lenging frå bortfestar. Det same unntaket gjeld i bygdeallmenningar men der gjeld det same for bustadhus. Det er omsynet til fjellstyra sitt behov for årleg inntekt som har blitt gitt avgjerande vekt, jf. Ot.prp. nr. 78 (2005–2006) s. 14–15.

I ein kort periode frå 2004 til 2006 var det innløysingsrett i statsallmenningane også for fritidsfester og anslagsvis eit par hundre festarar nytta høvet til å krevje innløysing. I 2006 vart § 34 endra på nytt, slik at innløysingsretten likevel ikkje skal omfatte fritidsfeste i statsallmenningane.

I 2007 vedtok regjeringa ein instruks til statlege bortfestarar (medrekna Statskog SF) om innløysing av festetomter og regulering av festeavgift for bustadhus i forskrift 14. september 2007 om instruks om innløysing og regulering av festeavgift i festeforhold der staten eller statleg styrde verksemder eig tomta (tomtefesteinstruksen). Instruksen bestemde mellom anna at festarane kunne krevje innløysing etter 30 år av festetida og at ei festeavgift som var vorte regulert opp etter andre faktorar enn endring i pengeverdien skulle regulerast ned. Instruksen vart oppheva i 2015. Fram til august 2016 kunne festarar av bustadtomt på statsgrunn som sjølv budde på tomta, løyse inn tomta på dei betalingsvilkåra instruksen fastsette.

Siste endring i tomtefestelova §§ 33 og 34 skjedde i 2015, som ei oppfølging av dommen i Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) i saka Lindheim og andre mot Noreg. EMD kom til at retten for festaren til å krevje lenging av tomtefesteavtalen på elles same vilkår som før, kunne føre til eit resultat som ikkje samsvarer med vernet for eigedomsretten til bortfestarane etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Tomtefestelova § 33 om lenging av festeavtalar vart då endra slik at sjølv om festeavtalen går vidare på same vilkår som før, kan bortfestaren krevje regulering av festeavgifta etter ny § 15 fjerde ledd i lova. Endringa av tomtefestelova § 34 og § 15 fjerde ledd var ein konsekvens av endringa av § 33.

12.2 Synsmåtar og forslag frå utvalet

12.2.1 Grunndisponering

12.2.1.1 Generelt

Som utvalet har omtala tidlegare, er Statskog SF grunneigar i statsallmenningane. Grunneigarretten må utøvast under omsyn til dei jordbrukstilknytte bruksrettane, og under omsyn til jakt, fangst og fiske. Han må dessutan utøvast under omsyn til retten til samisk reindrift, jf. kapittel 4. Statskog SF skal utøve grunneigarretten innanfor ramma av det samfunnsoppdraget føretaket har, jf. kapittel 12.1.1.

Utvalet vil føre vidare krava i dag til involvering av bruksrettshavarane når det skal gjennomførast grunndisponeringar. Når Statskog SF fremjar eit forslag om grunndisponering i statsallmenningane, skal dei legge fram saka for fjellstyret, som skal uttale seg om konsekvensar for dei jordbrukstilknytte bruksrettane, for utøving av jakt og fiske, og for samisk reindrift, og eventuelt andre vurderingar, til dømes om følger for allmenta sin bruk.

Det er to sentrale element i tilhøvet mellom grunneigar og bruksrettshavarane i statsallmenningane. Det eine er kven som skal nytte konkrete ressursar, og det andre er kven som har myndigheit til å forvalte eigedommane. Det første er styrt av det grunnleggande prinsippet i allmenningsretten om at bruksrettane skal vere dekt før grunneigar kan nytte retten sin til å gjere grunndisponeringar i allmenningane, jf. kapittel 4. Lovgivar kan ikkje endre dette prinsippet. Det andre er styrt av lova. I dag har fjellstyret myndigheit til å administrere bruken av rettar og lunnende så langt ikkje anna er fastsett i eller i medhald av lov, jf. § 3 i fjellova. Grunndisponeringstiltak kan berre gjerast av grunneigar, så langt ikkje anna er særskilt fastsett, jf. § 12. Desse prinsippa vil utvalet føre vidare i den nye lova.

Fleirtalet i utvalet, Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Velure, Øygard og Østerås, vil understreke at av omsyn til dei ulike allmenningsrettane, blir råderetten som ligg att hos grunneigar ein annan enn utanfor statsallmenning. Ein må her både sjå til dei behova desse rettane har no, og kva behova er framover, jf. særleg det dynamiske innhaldet i dei jordbrukstilknytte bruksrettane. Ein kan elles ikkje verne om det karakteristiske ved allmenningsretten, som er at den i unytta stand framleis er eit potensiale for jordbrukseigedomane. Denne oppfatninga av eigarskapet til staten i statsallmenning har lege fast sidan før Vinstra-dommen Rt. 1963-1263 (s. 1268) der Høgsterett uttala:

«Det må sies å være helt på det rene at når det i hittil gjeldende teori, i lover og i forarbeider til lover i den senere tid har vært gitt uttrykk for at staten er eier av statsalmenningene, så er det en virkelig eiendomsrett det er ment og ikke en rett av den art saksøkerne nevner. At det er en eiendomsrett av en særlig karakter på grunn av den særegne og store begrensning de bruksberettigedes rettigheter medfører, synes alle å måtte være på det rene med. På bakgrunn av dette måtte jo Høyesterett være klar over at den ville bli totalt misforstått hvis den fastslo eiendomsrett for staten i en helt annen betydning.»

Medlemmen Østerås meiner at statsføretakmodellen med det fokuset den gir på forteneste, ikkje er optimal eller ønskeleg i statsallmenningane. Modellen gjer at grunneigar utøver eit stort press på utnytting av allmenningane. Dette påverkar utnyttinga av bruksrettane og annan aktivitet i allmenningane. Statsallmenningane er ikkje som annan statsgrunn nettopp på grunn av dei jordbrukstilknytte bruksrettane og rettane til samisk reindrift.

12.2.1.2 Definisjon av grunndisponering

Utvalet viser til omtalen av omgrepet grunndisponering i kapittel 12.1.2.1. Medlemmane i utvalet har ulikt syn på kva som ligg i grunndisponering. Utvalet er likevel samde om at det er viktig at definisjonen følger av lova, og både fleirtalet og mindretalet har derfor kome med forslag til definisjon i lovforslaget § 6-1.

Fleirtalet i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Velure, Østerås og Øygard, meiner at grunndisponering berre er større, varige inngrep i grunnen, som ikkje er ein konsekvens av bruksrettsutøving eller følger av anna særskilt rettsgrunnlag. Grunneigarretten i statsallmenningane er ein rett av ein særleg karakter fordi bruksrettane står så sterkt som dei gjer. Dette må Statskog SF ta omsyn til både i eit langsiktig og i eit kortsiktig perspektiv

Mindretalet, medlemmane Utgård, Jåma, Omma og Smistad, meiner reglane om grunndisponering gjeld fysiske inngrep i grunnen og anna disponering som ikkje er konsekvens av bruksrettsutøving eller følger av anna særskilt rettsgrunnlag. Sagt med andre ord har Statskog SF ein vanleg grunneigarposisjon i statsallmenningane. Fjellstyret og bruksrettshavarane kan likevel rå over grunneigedom i statsallmenningane så langt deira rettar rekk, slik innhaldet i desse er etter ei dynamisk tolking.

12.2.1.3 Ansvar for grunndisponering

Etter at fjellova vart vedteken i 1975 har det vore ei utvikling i kva som har vore oppgåvene til grunneigaren, og kva som har vore oppgåver for fjellstyret. Det har vore endringar som har overført oppgåver til fjellstyret når det gjeld samtykke til jakthundtrening, jakthundprøvar og dressur, og rett til å forby eller avgrense motorferdsel for andre enn Statskog SF. Fjellstyra utfører dessutan oppsyn også på vegner av grunneigar. Andre oppgåver er også flytta frå Statskog SF til fjellstyra, som utvising av tilleggsjord og administrasjon av jakt på storvilt. Endringane er dels gjorde i fjellova, dels i forskrift til fjellova og dels i anna lovverk. Dette er ikkje heldig, og utvalet ser det som ei sentral oppgåve å regulere desse spørsmåla i ein heilskap og i ei lov. I den nye lova er det klart at det er ei oppgåve for fjellstyret å drive utleige av hundetrening og gi løyve til motorferdsel i statsallmenningane. Desse to oppgåvene er særskilt utheva i kapittel 3 i lova. Det går også tydeleg fram av lova kva for oppgåver fjellstyret har etter kapittel 4, 5, 7 og 8. Statskog SF sine oppgåver er regulerte i kapittel 6 og 7 i lova.

12.2.2 Avhending

12.2.2.1 Innleiing

Utvalet har delt seg i spørsmålet om utviding av unntaka frå forbodet mot avhending.

Fleirtalet i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Jåma, Helmen, Hjelle, Omma, Parmann, Østerås og Øygard, meiner at unntaka frå forbodet mot avhending i gjeldande lov skal førast vidare. Statsallmenningane skal dekke fellesbehov i eit langsiktig perspektiv, og det er ikkje ønskeleg med privatisering av område i allmenningane. Fleirtalet meiner at unntaka frå forbodet når det gjeld dyrka jord og gardsbruk og for byggetomter til bustadhus kan vidareførast, men vil ikkje opne for nye unntak. Etter gjeldande rett kan byggetomter avhendast ved sal berre i særlege tilfelle, og fleirtalet vil halde fast på dette prinsippet. Fleirtalet meiner at ein oppstykking av statsallmenningane er svært uheldig for utøving av mange av bruksrettene, eksempelvis beite. Det same gjeld også for reinbeite og jakt. Fleirtalet meiner at det er vesensforskjell på korleis ein eigar opptrer om tomta er festa eller om ho er seld. Bortfestar har ved etablering av festeavtale moglegheit til å setje vilkår, til dømes om inngjerding av tomta. Allmenningane bør vere samla strekningar av omsyn til utøvinga av bruksrettane, og også av omsyn til reindrifta. Store samanhengande naturområde er dessutan ein viktig verdi som bør sikrast.

Mindretalet i utvalet, medlemmane Utgård, Smistad og Velure, meiner det er grunn til å opne for at grunneigar kan vurdere om det er riktig å selje framfor å feste bort, og å opne for innløysing av festetomter for fritidsbustadar. Der eksisterande tomter er festa bort, vil det ikkje føre til meir oppstykking om dei same tomtene blir selde. Nye tomter kan ikkje etablerast utan ein brei prosess der fjellstyret vil vere involvert, og der kommunen har styring etter plan- og bygningslova. Eit anna mindretal, Utgård og Smistad, vil også opne for sal av større kraftverk, for å kunne få til frivillige avtalar i slike saker, framfor at oreigning skal vere nødvendig.

12.2.2.2 Tomtefeste

Utvalet meiner moglegheita til å etablere avtalar om feste av tomter i statsallmenningane bør haldast oppe. Utvalet meiner at det er viktig for statsallmenningane at dei er sikra langsiktige og så godt som heilt trygge inntekter. Tomtefeste gir langsiktige inntekter, som vil kunne gjelde i mange generasjonar framover. På noko sikt bør det også la seg gjere å få strukturert festekontraktane slik at administrasjonskostnadene blir låge.

Utvalet har likevel delt seg i synet på om bortfeste av tomter skal vere einaste moglegheit for å etablere fritidsbustadar i statsallmenningane.

Fleirtalet meiner at det ikkje kan opnast for sal av tomter til fritidsbustadar i statsallmenningane. Statsallmenningane er viktige beiteområde for småfe, storfe, tamrein og villrein. Ved tomtefeste kan det etter tomtefestelova § 16 avtalast at festetomta ikkje kan gjerdast inn. Dette blir generelt praktisert i mange beiteområde og i alle statsallmenningane av omsyn til beiteretten og beitedyra.

Ved sal av tomter til fritidsbustadar i statsallmenningane vil ein ikkje ha den same moglegheita til å setje eit slikt vilkår. Overgangen frå festetomt til eigartomt vil derfor føre til at eigar av hyttetomta har rett til å gjerde inn sin tomt, jf. lov 5. mai 1961 om grannegjerde (grannegjerdelova) § 6:

«Granne har rett til å ha gjerde mot granneeigedom når han kostar det sjølv».

Det er mange eksempel på at inngjerding av hyttetomter i beiteområde har ført til at beitedyr har kome innanfor gjerdet og «fanga» der utan å finne vegen ut igjen. Dette har hatt dyretragediar som følge. Dette er ein viktig grunn til at ein bør unngå fragmentering av eigedom i beiteområde.

Fleirtalet meiner at det er mogleg å ta ut høgare festeavgift enn i dag for nye hyttetomter i populære hytteområde i statsallmenningane. Utvalet har ikkje noko talgrunnlag som underbygger synet frå mindretalet om at statsallmenningane blir tappa for store verdiar ved bortfeste av hyttetomter.

Eit mindretal i utvalet, medlemmane Utgård, Smistad og Velure, meiner det er grunn til å utvide unntaka frå forbodet mot avhending i lova til å gjelde byggetomter for fritidsbustadar. Mindretalet i utvalet meiner den nye lova må opne for at Statskog SF kan velje å selje tomter til fritidsbustadar framfor å feste dei bort. Mindretalet legg til grunn at kommunen er reguleringsmyndighet, og sikrar lokal medverknad i slike prosessar.

For nye festeforhold og for avtalar som blir forlenga, har ein festar ein evigvarande rett til tomta, jf. tomtefestelova § 7.47 Ved krav om innløysing av tomt til fritidshus, kan ein statsallmenning velje i staden å forlenge festet, jf. tomtefestelova § 34 andre ledd, sjå kapittel 12.1.4.2. Det inneber at bortfeste av ei tomt til fritidsformål i statsallmenning er endeleg og i praksis vil føre til det same rådigheitstapet som eit sal.

Etter dei omfattande endringane av tomtefesteordninga som har skjedd dei siste åra, er det no berre dei finansielle sidene ved sal opp mot bortfeste som er aktuelle å ta omsyn til for statsallmenningane, fordi feste i realiteten også er ei endeleg avhending. I nokre område vil ikkje grunneigar kunne ta ut den reelle tomteverdien ved bruk av festeavtale. Marknadsverdien ved sal vil i desse områda vere mykje høgare enn den kapitaliserte verdien av festeavgifta marknaden er villig til å betale. Festaren vil då kunne selje festeretten vidare, eventuelt etter å ha oppført hus på tomta, og realisere den faktiske tomteverdien. Denne verdien vil då kome privatpersonar, ikkje allmenningen, til gode. Mindretalet meiner dette er uheldig, og at det må gjerast endringar slik at verdiane i større grad blir verande igjen i allmenningane. Mindretalet meiner også ein har ei plikt til å sikre at allmenningane ikkje lir tap ved at ein ikkje tek ut ein del av verdiskapinga, men i staden legg til rette for at denne kan bli teken ut av den som går inn på ein festeavtale. Dette er verdiar som bør kome allmenningen og/eller grunneigaren til gode.

Mindretalet minner om at råderetten for grunneigar ikkje er særleg forskjellig ved sal og ved bortfeste. Bortfestar kan sette vilkår for bruken av eigedommen i festeavtalen, til dømes kva slags bygningar og om det skal vere gjerde rundt tomta. Det følger av § 16 i tomtefestelova at « Ved feste av tomt til bustadhus og fritidshus har festaren same fysiske råderett over festetomta til bruk innanfor festeformålet som ein eigar har, så langt ikkje anna følger av det som er avtalt». Det er likevel i praksis ikkje noka større moglegheit for grunneigar til å regulere bruken av ei festetomt enn det er ved eit sal. Reelt sett må tomtene kunne tilbydast på same vilkår som ved sal. Både ein seljar og ein bortfestar kan setje vilkår om byggeskikk

Mindretalet meiner at kostnadene og det administrative arbeidet ved bortfeste av tomter er relativt stort i høve til inntektene ved den enkelte festekontrakten. Der festeavgifta er låg, vil kostnadene kunne utgjere ein stor del av avgifta. Mindretalet meiner at ein del eldre festeavtalar derfor med fordel kan avviklast gjennom frivillige ordningar med tomtefestarane. Mindretalet vil her heller ikkje la vere å nemne at ein del eldre festeavtalar har vist seg konfliktfylte, og at også dette kan tale for ei varsam nedbygging av ordninga i statsallmenningane. Om også nye festekontraktar vil vere konfliktfylte, let seg ikkje avgjere i dag. Både utviklinga i samfunnet og eventuelle nye lovtiltak vil kunne spele inn.

Mindretalet meiner derfor at det bør opnast for å avhende tomter til fritidsbustadar i statsallmenning. Avgjerda av om dette skal skje må takast av Statskog SF, etter dei saksbehandlingsreglane som gjeld for grunndisponering. Ein absolutt føresetnad er det også, som for andre grunndisponeringar, at bruk av utvalde område til fritidsbustadar ikkje kjem dei andre allmenningsinteressene for nær.

Dersom det skal leggast ut nye tomter vil Statskog SF måtte vurdere dei forretningsmessige sidene i ei konkret sak for å avgjere om tomtene skal tilbydast som festetomt eller for sal. I denne samanhengen må Statskog SF vurdere om det er mogleg å få ei festeavgift som samsvarer med alternativ salsverdi. Og dels kan det vere spørsmål om meir samansett eigedomsutvikling, der bortfeste er lite eigna til å dekke generalkostnader.

Mindretalet vil understreke at både nye festeavtalar og eventuelle sal må bygge på marknadsverdien av tomta. Statsallmenningane står for ein liten del av det samla utbodet av fritidstomter i Noreg, og det er verken treffsikkert eller fornuftig at det skal vere ein annan – i tilfelle lågare – pris i statsallmenningane enn for samanliknbare tomter på andre eigedommar. Mindretalet vil ikkje med det meine noko om reguleringa av festeavtalar som alt er etablerte.

Ved sal meiner mindretalet at midlane bør plasserast i fond, som skal kunne gjere plasseringar innan rammene som gjeld etter lov 15. juni 2001 nr. 59 om stiftelser (stiftingslova) § 18.

12.2.2.3 Innløysing etter lov om tomtefeste

Utvalet er bede om å vurdere om det er grunn til å gjere endringar når det gjeld retten til innløysing av festetomter etter tomtefestelova.

Fleirtalet i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Jåma, Omma, Parmann, Øygard, Østerås, meiner at unntaket frå innløysingsretten etter tomtefestelova skal vidareførast i den nye lova. Det bør heller ikkje i framtida vere mogleg å krevje innløysing av tomter til fritidsbustadar i statsallmenningane.

Unntaket frå retten til innløysing av festetomter for fritidsbustadar på allmenningsgrunn bygger på ei avveging av dei ulike interessene som gjer seg gjeldande, og som til dels er spesielle for allmenningsgrunn. 48 Frå lovgivar har det mellom anna vore peika på at det er spesielle bruksforhold, og at det er uheldig å stykke opp allmenningane som eigedommar.

For statsallmenningane har det vore peika på at festeinntektene som blir overført til fjellstyra er svært viktige for finansieringa av verksemda fjellstyra driv. Det er tale om stabile årlege inntekter, som i all hovudsak har ei konsumprisregulering, og som derfor gir allmenningane inntekter i sikre pengeverdiar. Det gjer det også synleg for framtidige bruksrettshavarar at ei arealavståing gir ei konkret erstatning. Det har opp gjennom historia vore mange eksempel på at løpande erstatningar er gjorde om til eingongsbeløp. Det har sjeldan vore gunstig sett i ettertid.

Fleirtalet i utvalet meiner desse omsyna framleis er gyldige, og at det ikkje er andre grunnar til å opne for innløysingsrett no. Fleirtalet viser til at det i den perioden det vart opna for innløysing vart innløyst i overkant av 200 fritidsfestetomter. Fleirtalet meiner det tyder på at det vil bli stor etterspørsel dersom det blir opna opp. Fleirtalet meiner dette vil føre til fragmentering med små private tomter spreidd rundt i allmenningane. Det er dessutan ikkje nødvendig av omsyn til festarar av hyttetomt å opne opp for innløysing. Festar er etter lova sikra ein alltidvarande rett til lenging av kontrakten så lenge det er ønskeleg for festar. Rett til innløysing for festar vil dessutan bidra til risiko for store prosessutgifter for grunneigarfondet ved at festarar, med liten risiko for eigne sakskostnader fordi dei har rettshjelpsforsikring, fører tvist om verdien av tomta inn for skjønnsretten. Etter ei innløysing til 40 prosent av verdien av råtomta, vil festar få tilført 60 prosent av denne verdien, og vil kunne hente ut denne gevinsten ved å selje hytte med eigartomt i statsallmenningen.

Etter festekontrakten som blir brukt for fritidsbustadar, er det konsumprisregulering kvart tiande år, og bortfestar har derfor ikkje utgifter til administrasjon av verken prisfastsetjing, prisinformasjon eller taksering av verdien på råtomta i kontraktstida på 80 år. Heller ikkje er det utgifter forbunde med innløysing då fritidstomter i statsallmenningar er unnatekne frå rett til innløysing. Dermed blir det heller ingen skjønnskostnader verken ved regulering av festeavgift eller innløysing. Konsumprisregulering kvart tiande år bør kunne skje automatisk med enkle system.

Fleirtalet gjer merksam på at kostnadene på om lag sju millionar kroner som Statskog SF i dag belastar grunneigarfondet med, gjeld alle typar avtalar innanfor statsallmenningane, jf. kapittel 5.6.4. Det er derfor ikkje slik at kostnadene til forvaltning av festekontraktar for fritidsbustadar er urimeleg høge, og fleirtalet meiner dette ikkje kan vere noko argument for å velje sal framfor bortfeste. Dersom festar givast rett til innløysing vil derimot utgiftene til prosessomkostningar for grunneigarfondet kunne bli betydelege.

Eit mindretal i utvalet, medlemmane Utgård, Smistad og Velure, meiner at ein no bør opne for innløysing av festetomter for fritidsbustadar. Festeavtalar er i dag evigvarande, og er derfor i realiteten det same som eit sal. Det er då ingen grunn til å halde på unntaket frå innløysingsretten etter tomtefestelova. Dette mindretalet viser til samanhengen med forslaget over om å opne for sal av tomter til fritidsbustadar, og legg til grunn at det er ein konsekvens av dette at ein også må opne for innløysingsrett. Argumenta knytte til oppstykking av allmenningen er ikkje lengre relevante, fordi oppstykkinga er den same ved bortfeste som ved sal. Det er berre oppgjersforma som er forskjellig. Andre forskjellar er i dag berre teoretiske. Det er tvilsamt om det blir nokon stor etterspørsel etter innløysing. Erfaring frå dei andre eigedommane til Statskog SF syner at det er låg etterspørsel etter innløysing. Innløysing vil dessutan vere positivt i dei tilfelle der leiga er låg og kostnadene ved forvaltninga relativt sett blir høg.

Sjølv om plassering i festetomter gir ei rimeleg sikker konsumprisregulert plassering, meiner mindretalet at ei slik plassering ikkje kan forsvarast ut frå ein økonomisk synsstad. Ei langsiktig plassering i varierte fondsløysingar, vil på lang sikt gi vesentleg høgare realavkastning.

Medlemmen Smistad vil her også peike på ein veikskap ved inntektsfordelinga i dag, jf. nærare omtale i kapittel 5.6.2. I dag går halvparten av bruttoinntektene ved bortfeste av tomter til fritidshus uavkorta til fjellstyra. Dei vil derfor ikkje ha den same interesse i å opne for innløysing fordi ein auke i kostnader ved å forvalte kontraktane ikkje vedkjem fjellstyret. Med framhald av dagens lønns- og kostnadsutvikling knytt til it-system og anna i høve til den generelle utviklinga i pengeverdien, vil grunneigarfondet få høgare kostnader enn inntekter frå ein ikkje ubetydeleg del av kontraktane. Dette syner at ein i spørsmålet om inntektsfordelingsmodell må velje ei løysing der nettoinntekta kjem til deling, og at ein bruttomodell fører til interessemotsetningar framfor gode heilskaplege løysingar.

12.2.2.4 Utbygging av vasskraft – større kraftverk

Fleirtalet i utvalet meiner det ikkje er trong for å gjere unntak frå forbodet mot avhending for sal av fallrettar til utbygging av kraftverk i statsallmenningane. Fleirtalet meiner dette spørsmålet ikkje har vore godt nok drøfta i utvalet, og at Statskog SF som grunneigar bør kunne få konsesjon til sjølv å bygge ut slike kraftverk.

Eit mindretal i utvalet, Utgård og Smistad, meiner at det bør gjerast unntak frå forbodet mot avhending for sal til utbygging av kraftverk i statsallmenningane. Dersom nye fall i statsallmenningane over grensa på 4000 naturhestekrefter skal byggast ut, må dei seljast til ein offentleg aktør, jf. lov 14. desember 1917 nr. 16 om konsesjon for rettar til vannfall mv. (vannfallsrettigheitslova). 49 Tidlegare har Statskog SF kunna inngå avtalar om utleige av fall over denne størrelsen, men den moglegheita er no borte. Statskog SF har etter gjeldande lov ikkje høve til å selje fallrettar, eller bygge ut sjølv, jf. Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap.

Staten vil likevel kunne ekspropriere dersom det er særskilde omsyn som gjer at staten ønsker at fall skal byggast ut. Frå samfunnet si side er det ikkje ønskeleg med eit system som ikkje legg til rette for at løysningar kan finnast i minnelegheit framfor bruk av store ressursar til ekspropriasjon.

Mindretalet meiner derfor at det bør opnast for avhending av fall i tilfelle der det ikkje vil vere mogleg å få nytta eit fall på annan måte. Fordi det ikkje lenger er mogleg å leige ut desse fallrettane, og Statskog SF ikkje kan bygge ut i eigen regi, vil denne inntekta berre kunne kome allmenningane til gode ved sal. Det er truleg ikkje noko stort omfang av dette, men er sal aktuelt vil det kunna ha mykje å seie for økonomien i den aktuelle statsallmenningen.

Mindretalet presiserer at det ikkje er eit mål å bygge ut vasskraft i statsallmenningane i større grad, men der det kan sameinast med andre interesser i allmenningane bør det vere mogleg å gjere det. Det vil seie at i dei tilfelle der eit fall kan gi meir enn 4000 naturhestekrefter kan Statskog SF selje fall til utbyggarar, så framt ei slik utbygging ikkje vil føre til vesentleg skade eller ulempe for bruksrettshavarar i allmenningen eller for samisk reindrift. Planmyndigheitene må i ei slik vurdering ta særleg omsyn til etablert bruk av allmenningen og avvege interessene ved utbygging opp mot dei til bruksrettshavarane, reindrifta, jakt- og fiske i statsallmenningen, anna friluftsliv og naturmangfaldet.

12.2.3 Forvaltning av skogen i statsallmenningane

12.2.3.1 Forvaltning av skogen etter statsallmenningslova

Skogen i statsallmenningane blir i dag forvalta av Statskog SF i samråd med dei lokale allmenningsstyra, jf. statsallmenningslova § 1-1. I statsallmenningar med virkesrett skal det vere eit allmenningsstyre etter statsallmenningslova § 1-2. Kva oppgåver allmenningsstyret har, er nærare regulert i statsallmenningslova § 1-3. Sjå omtale i kapittel 8.1.2. Kjerneoppgåva er å vareta fellesinteressene til dei med virkesrett. Allmenningsstyret disponerer dessutan allmenningskassa.

Alle statsallmenningar skal ha ein skogbruksplan for drift og skjøtsel. Skogbruksplanen skal etter statsallmenningslova § 4-3 innehalde nødvendige opplysningar om skogen, og ein plan for avverking og investeringar. Omsyn til naturmiljø og friluftsliv skal etter lova også innarbeidast i planen. Statskog SF har ansvar for at skogbruksplan blir utarbeida. Arbeidet skal skje i samråd med allmenningsstyret og fjellstyret. Statskog SF administrerer også allmenningsfonda, som er knytt til den enkelte allmenning. Allmenningsfonda blir disponerte av allmenningsstyret og Statskog SF i fellesskap.

12.2.3.2 Overskots- og underskotsallmenningar

Som det går fram av kapittel 5.3.3 er statsallmenningar med virkesrett i dag delte inn i allmenningar med og utan fond. Omgrepa underskotsallmenning og overskotsallmenning har også vore nytta for å skilje desse frå kvarandre. Utgangspunktet for inndelinga i overskots- og underskotsallmenningar finn ein i lov om Skovvæsenet frå 1863 §§ 50 og 51.

Lov om Skovvæsenet § 50 gjaldt dei allmenningane der det ikkje var tilstrekkeleg ressursgrunnlag til å dekke behova til virkesrettshavarane. I slike allmenningar skulle det fastsetjast eit omfang på kor mykje skog som kunne avverkast kvart år. I denne typen allmenningar hadde ikkje staten rett til å drive hogst anna enn i dei delane av allmenningen som var så avsidesliggande at bruksrettshavarane uansett ikkje ville nytte ressursane der. Inntekta frå denne hogsten skulle gå til å dekke kostnadene det offentlege hadde til forvaltning, og eit eventuelt overskot skulle bli brukt til fordel for allmenningen.

Lov om Skovvæsenet § 51 gjaldt allmenningar som hadde evne til å dekke virkesretten over tid. Her skulle det offentlege ha den same retten som etter § 50, men det kunne setjast av eit stykke skog som til ei kvar tid skulle dekke behova til virkesrettshavarane.

Statsallmenningslova erstatta lov om Skovvæsenet i 1992. Prinsippet om at staten hadde rett til å rå over driftsinntektene i overskotsallmenningane/allmenningane utan fond, mot å sørge for full dekning av virkesrettshavarane sine behov til ei kvar tid vart vidareført frå lov om Skovvæsenet til statsallmenningslova.

Statsallmenningslova vidareførte ikkje skilnaden mellom overskots- og underskotsallmenningar på same måte. Statsallmenningslova bygde likevel vidare på denne skilnaden ved å lovfeste at allmenningane skulle ha fond, og at det offentlege kunne ta avgjerd om at dei allmenningane som hadde eit «større eller mindre nettoutbytte etter at de bruksberettigedes behov er dekket» ikkje skal ha fond.

Reelt sett er det truleg mange allmenningar med fond som har større tilvekst i skogen enn det virkesrettshavarane tek ut.

12.2.3.3 Forslag frå fleirtalet om fjellstyret som skogforvaltar

Eit fleirtal i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Omma, Parmann, Velure, Østerås og Øygard, gjer framlegg om at fjellstyret skal forvalte skogen i dei allmenningane som har virkesrett.

Fleirtalet i utvalet meiner at dette forslaget er i tråd med dei overordna måla i mandatet, jf. kapittel 3.1.2. Som det vil gå fram nedanfor er også forslaget frå fleirtalet om at fjellstyret skal forvalte skogen i godt samsvar med føringa i mandatet om å legge vekt på det lokale sjølvstyret og at lokal kompetanse er avgjerande for god lokal forvaltning.

Etter mandatet skal det lokale sjølvstyret vidareførast, og helst styrkast. Ved å gi fjellstyra kompetanse til å forvalte skogen kan ein oppnå ei slik styrking. Med denne modellen gir det også eit betre utgangspunkt for at den kompetansen mange kommunar har som skogbruksmyndigheit, blir teken meir aktivt i bruk i dei ulike allmenningane.

Ved å knytte til seg lokal skogfagleg kompetanse frå til dømes kommunar eller skogeigarlag, vil ein kunne bruke lokal kunnskap ved utarbeiding av skogbruksplanar, og ta omsyn til lokale forhold ved forvaltning av skogen.

Det er rimeleg at det blir lagt vekt på behovet til virkesrettshavarane i forvaltninga av skogen i statsallmenningar med virkesrett. Dette kan utvilsamt gjerast betre når bruksrettshavarane har kortare veg til dei som er ansvarlege for forvaltninga.

Med lokal kunnskap, og ikkje minst geografisk nærleik til skogen har fjellstyra gode føresetnader for å tilpasse drifta til lokalsamfunna. Fleirtalet syner også til at forvaltninga av skogen går inn i eit heile, og at dei lokale fjellstyra er i betre posisjon til å utføre ei god samla forvaltning av statsallmenningane om dei også har som oppgåve å forvalte skogen.

Fleirtalet meiner lokal forvaltning av ressursar er den beste måten å fremje verdiskaping og berekraftig ressursutnytting.

Fleirtalet vil lovfeste at fjellstyret skal ha ansvaret for forvaltninga av skogen. Statskog SF vil framleis vere grunneigar i statsallmenningane, sjølv om fjellstyret forvaltar skogen. Fjellstyret er derfor ikkje skogeigar etter skogbrukslova. Fjellstyret må likevel med det lovfesta forvaltaransvaret ta på seg det ansvaret som elles ligg til skogeigar.

Fjellstyret vil då vere ansvarleg for å overhalde reglane i skogbrukslova og anna lovverk knytt til skogforvaltning. Med denne ordninga er det såleis fjellstyret som har den rolla som til vanleg følger med det å vere skogeigar.

Når skogen skal forvaltast lokalt, vil verdiane som blir skapt frå skogsdrift ut over virkesretten kome det lokale fellesskapet til gode. Dette vil likevel ikkje vere på same måte som i ein bygdeallmenning, der eit eventuelt overskot kan delast ut i utbytte til eigarane, men til det beste for allmenningen og allmenningsbygda, jf. bruk av økonomisk overskot i fjellkassa.

Fleirtalet vil lovfeste at fjellstyret må ha tilknytt personar med skogfagleg kompetanse som står for den daglege forvaltninga og drifta av skogen. Slik det er i dag er dei tilsette i fjellstyra i hovudsak knytt til utføring av oppsyn, og til rolla som dagleg leiar eller sekretær for fjellstyret. Dei tilsette har ofte kompetanse også på andre område, og vil også kunne ha oppgåver i skogforvaltninga. For mange statsallmenningar er det for små skogareal til at det er grunnlag for eit ordinært tilsetjingsforhold, heller ikkje om det er på deltid. Allmenningen må då syte for avtale som inneber at slik kompetanse kan hentast inn på anna vis. Det vil vere nærliggande for fjellstyret å samarbeide med skogfagleg tilsette i kommunane eller i lokale skogeigarlag. Fleirtalet meiner at desse vil ha større føresetnader for å sikre lokal tilpassa, berekraftig skogforvaltning enn Statskog SF der skogsdrifta baserer seg på forretningsmessige prinsipp.

Det er i dag 46 statsallmenningar som ikkje har virkesrett. Ein av desse ligg i Hedmark, og resten i Trøndelag. Desse allmenningane vil ikkje bli påverka av endringa, og skogen der vil framleis bli forvalta av Statskog SF. Det er også 86 statsallmenningar der det ikkje er skog. Det er etter dette mellom 70 og 80 statsallmenningar med skog og virkesrett som vil bli omfatta av endringa, og der fjellstyret vil ha ansvaret for skogforvaltninga.

12.2.3.3.1 Skogbruksplan

Når skogen etter forslaget frå fleirtalet skal forvaltast av fjellstyret, må Statskog SF overføre skogbruksplanar til fjellstyra. Fjellstyret skal ha ansvaret for å utarbeide skogbruksplan for dei allmenningane der dei har ansvaret for skogforvaltninga. Skogbruksplanen skal etter skogbrukslova § 5 omfatte skogregistreringar som gir oversikt over skog- og miljøressursane på eigedommen, og ein plan for forvaltninga av desse. Han skal også innehalde nødvendige opplysningar om skogen og ein plan for avverking og investeringar. Omsynet til natur og friluftsliv skal som tidlegare vere innarbeidd i planen. Fjellstyret skal be om uttale frå Statskog SF som grunneigar før planen blir endeleg vedteken.

12.2.3.4 Forslag frå mindretalet – Statskog SF forvaltar skogen

Eit mindretal i utvalet, medlemmane Utgård, Jåma og Smistad, gjer framlegg om å vidareføre dagens ordning, slik at Statskog SF er skogforvaltar i statsallmenningane og skal forvalte skogen i samråd med fjellstyra.

Statskog SF skal etter forslaget frå mindretalet samarbeide med fjellstyret om skogbruksplan og i andre viktige spørsmål som gjeld skogen. Statskog SF er landets største skogeigar. Føretaket har kapasitet, kompetanse og system for å forvalte skogen berekraftig. Mindretalet meiner dette er den løysinga som vil vere mest ressurseffektiv i eit langsiktig perspektiv. Mindretalet legg også vekt på det historiske utgangspunktet, og at det er ønskeleg at Statskog SF er involvert i allmenningane også ut over det som er den meir reine «grunneigarrolla». Medlemmen Jåma legg til grunn at det i påvente av ei oppfølging av arbeidet med innstillinga frå Samerettsutvalget II er viktig for reindrifta at Statskog SF etter den nye lova fortsatt har ei viktig rolle og ansvar i statsallmenningane.

Mindretalet meiner at skogressursane i statsallmenningane kunne vore nytta i større grad enn i dag. I overskotsallmenningane og i allmenningane utan virkesrett er det enkelte stadar konfliktfylt for Statskog SF å ta ut alt aktuelt virke. Mindretalet meiner at det er grunn til å sjå på potensialet som finst i skogressursane i statsallmenningane. Mindretalet meiner det er grunn til å sjå bort frå kategoriseringa mellom overskots- og underskotsallmenningar. Kategoriane vart tekne i bruk på eit tidspunkt då skogen stort sett var i dårlegare stand enn han er i dag. Det bør derfor vere mogleg å ta ut meir tømmer i nokre av dei allmenningane som har vore nemnt som underskotsallmenningar.

Mindretalet vil også peike på utviklinga for allmenningsfonda. Virkesretten blir nytta stadig mindre, og allmenningsfonda bygger seg opp. Det som til no har vore kategorisert som underskotsallmenningar er i realiteten allmenningar med overskotsavkastning i form av virke og/eller kapital. Overskotet høyrer til fellesskapet ved Statskog SF. Modellen fleirtalet ønsker seg er i realiteten etablering av bygdeallmenningar.

12.2.3.5 Forvaltning av statsallmenningar etter bygdeallmenningslova

Utvalet meiner at ordninga med at skog og virkesrett i statsallmenningar blir forvalta etter bygdeallmenningslova har fungert godt for dei seks statsallmenningane der dette har vore gjort, jf. omtale av ordninga i kapittel 5.3.4. Ordninga er eit døme på at skogressursane blir godt forvalta lokalt. I tråd med mandatet meiner derfor utvalet at ordninga skal halde fram slik den er i dag.

For å klargjere kva for delar av bygdeallmenningslova som gjeld for desse statsallmenningane, gjer utvalet framlegg om at den nye lova skal presisere kva for delar av lova som skal gjelde (kapittel 2, 3, 4 og 5).

Utvalet vil også vidareføre moglegheita for at fleire statsallmenningar kan bli forvalta etter denne ordninga. Fleirtalet i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Omma, Parmann, Velure, Østerås og Øygard, gjer framlegg om at kommunestyret skal gjere slike vedtak etter framlegg frå fellesorganisasjonen. Virkesrettshavarane må med 2/3 fleirtal vedta å søke fellesorganisasjonen. Fleirtalet viser til forslaget om at fjellstyret skal forvalte skogen i statsallmenningar med virkesrett. Fleirtalet legg til grunn at dei seks allmenningane der skog og virkesrett i dag er forvalta etter bygdeallmenningslova etter eige ønske kan slå seg saman med fjellstyret for allmenningen. I slike tilfelle må det gjerast vedtak med 2/3 fleirtal blant virkesrettshavarane om å gjere slikt framlegg til fellesorganisasjonen. Fellesorganisasjonen gjer så framlegg til kommunestyret, som tek avgjerd.

Eit mindretal, medlemmane Utgård, Jåma, og Smistad, meiner det er avgjerande med samtykke frå Statskog SF for å føre skogen over til forvaltning etter bygdeallmenningslova, og har gjort framlegg om eit mindretalsforslag i lova på dette punktet. Mindretalet tek særleg utgangspunkt i situasjonen der skogen skal forvaltast av Statskog SF. Mindretalet foreslår også at det er fellesorganisasjonen som skal gjere vedtak.

12.2.4 Økonomi

12.2.4.1 Grunneigarinntekter

Utvalet meiner at grunneigarfondet skal vidareførast. Grunneigarfondet skal vere ei lukka ordning, der midlane berre kan brukast i statsallmenningane. Statskog SF administrerer fondet som tidlegare, og fondet skal dekke kostnader med utøving av grunneigarrolla.

Utvalsfleirtalet sitt hovudsynspunkt er at alle inntektene frå statsallmenningane må bli i statsallmenningane. Fjellstyret må likevel få ein større del av inntektene enn i dag. No har fjellstyra halvparten av festeinntekter frå hytter og hotell, medan resten av midlane i grunneigarfondet blir disponerte av Statskog SF til bruk i allmenningane og til administrasjon av ein fellesorganisasjon for fjellstyra.

Fleirtalet i utvalet, Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Velure, Østerås og Øygard meiner at fjellstyret bør ha halvparten av alle brutto inntekter som skriv seg frå grunndisponeringar, og at det også bør gjelde alle avtalar som er etablerte tidlegare (t.d. festetomter til næring og uttak av mineral). Fleirtalet meiner at forvaltninga av skog med virkesrett, og med det inntektene frå slik skog, bør overførast til fjellstyret. Skulle dette ikkje bli løyst slik i lova, meiner fleirtalet at det i staden bør bli ei ordning der fjellstyret får halvdelen av alle netto skoginntekter i statsallmenningane, også i dei statsallmenningane der det ikkje er virkesrett.

Eit mindretal, medlemmane Utgård, Jåma, Omma og Smistad, går inn for at fjellstyret får halvparten av inntektene frå grunndisponering, etter at kostnadene til drift og administrasjon er trekte frå. Mindretalet meiner at inntekter frå før lova blir sett i kraft, berre bør delast for dei inntektene fjellstyret har i dag, som er frå feste av hytter og hotell. Dette mindretalet vil også at Statskog SF, som i dag, skal ha inntektene frå salshogstar i statsallmenningar med virkesrett men utan allmenningsfond, direkte til føretaket.

Heile utvalet er samd om at Statskog SF skal ha alle inntekter av skogen i allmenningar utan virkesrett. For fleirtalet er føresetnaden for dette standpunktet at dei tek over forvaltninga av skogen der det er virkesrett og får inntektene frå denne.

12.2.4.2 Nærare om fordeling av grunneigarinntektene

Nokre grunneigarinntekter går i dag direkte til Statskog SF. Det er inntekter frå salshogst i allmenningar utan virkesrett, og statsallmenningar med virkesrett, men utan allmenningsfond. I tillegg gjeld det inntekter frå utleige av hytter og husvære Statskog SF har i statsallmenningane. Alle andre inntekter frå grunneigartiltak i statsallmenningane går i dag inn i grunneigarfondet, likevel slik at halvparten av bruttoinntektene frå feste av hytter og hotell går til fjellkassene.

I dag blir inntektene frå festekontraktar fordelte til det fjellstyret som administrerer den statsallmenningen der festeforholdet er, jf. kapittel 5.6.2.2. Delinga av festeinntektene er grunngitt i at bruksrettshavarane skal få kompensert for ulempene ved utbygging av hytter og hotell i statsallmenningane.

Fleirtalet i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Velure, Østerås og Øygard, gjer framlegg om å utvide ordninga i dag med fordeling av festeinntekter frå hytter og hotell, til å gjelde alle grunneigarinntekter, frå eksisterande og framtidige tiltak. Dette er eit viktig grep for å sikre at meir av verdiskapinga i statsallmenningane blir ført tilbake til fjellstyra. Ei slik inntektsdeling kan også gjere det enklare å bli einige om tiltak for ny grunnutnytting. Fleirtalet i utvalet legg til grunn at alle løpande inntekter frå feste og utleige, men også eingongsinntekter, til dømes ved avhending av tomter, skal delast mellom fjellstyret og grunneigarfondet.

Det er reist spørsmål om ordninga med lik deling mellom fjellstyret og grunneigarfondet av inntekter berre skal gjelde for nye avtalar eller for alle eksisterande tiltak. Fleirtalet meiner at dette må gjelde alle eksisterande inntekter. Ei anna løysing vil føre til avgrensingsvanskar, særleg om ein ser nokre år framover i tida. Ved fornying eller endring av ein avtale, vil det såleis bli spørsmål om kva som var det opphavlege, og kva som eventuelt er verknaden av endringa.

Fleirtalet i utvalet meiner også at inntektene må fordelast mellom grunneigarfondet og fjellstyra utan å trekke frå administrative kostnader først. Dette er den same modellen som blir nytta i dag når inntektene frå feste av hytter og hotell blir fordelte. I motsatt fall vil i realiteten Statskog SF ha grunneigarfondet til fri bruk til administrasjon, og det vil berre vere det som eventuelt blir igjen som bli fordelt til fjellstyra. Dette gir Statskog SF lite insentiv til å ha ein effektiv administrasjon av statsallmenningane. Fleirtalet meiner at auken i delen av grunneigarfondet Statskog SF har nytta til administrasjon er urovekkande. Fleirtalet kan heller ikkje sjå at intensjonen med grunneigarfondet blir oppfylt; det at midlane skulle bli fordelte og gå tilbake til dei enkelte allmenningane. Svært lite av midlane har gått tilbake til dei enkelte allmenningane.

Mindretalet i utvalet, medlemmane Utgård, Jåma, Omma og Smistad, meiner at alle grunneigarinntekter (netto) bør delast mellom Statskog SF og fjellstyra etter at både direkte kostnader og administrative kostnader er trekte frå. På dette viset får fjellstyret også ei interesse i kostnadssida, ikkje berre i inntektssida.

Dette mindretalet meiner det er eit viktig spørsmål korleis inntekter frå eksisterande tiltak skal disponerast, dersom andre inntektskjelder enn i dag skal trekkast inn ved delinga. Inntekter til dømes av utleige til næringsbygg blir i dag ikkje delte. Dersom eksisterande inntekter blir delte vil dette gi til dels sterk auke av inntektene til enkelte fjellstyre og ingenting til andre. Auken vil kunne medføre tilsvarande svekking av insentivet til å skape nye inntekter. Etter mandatet skal utvalet søke ei løysing som bidreg til auka verdiskaping i allmenningane. Ei ordning der fjellstyra får auka inntektene utan vidare vil virke i motsett retning.

Etter mindretalet sin oppfatning vil det ikkje vere vanskeleg å avgrense, idet skiljet må trekkast i tid. Fornying av eksisterande avtalar er ikkje ny verdiskaping fjellstyret bidreg til, og det bør då ikkje vere slik at desse inntektene går til fordeling etter ny modell. Dersom det ved reforhandling av avtalar blir gjort endringar som medfører ny bruk eller bruk av større omfang, er det naturleg at den delen av inntekta som svarer til det nye elementet følger ny modell. Dette må avgjerast etter skjønn av Statskog SF som forvaltar av grunneigarfondet.

Eit anna mindretal, Utgård og Smistad, har vurdert om det bør takast inn i lova ei avgrensing for ekstraordinært høge inntekter. Slike inntekter bør gå inn i grunneigarfondet, men ikkje delast. Midlane kan nyttast til ulike typar tiltak på tvers av allmenningane. Dette vil gi utjamning, framfor at enkeltstyre får heilt urimeleg høge inntekter, jf. Innstillinga frå fjellovkomiteen av 1965 s. 55, Ot.prp. nr. 32 (1973–74) s. 43 og Ot.prp. nr. 55 (1972–73) s. 43. Om inntektene er urimelege går ikkje berre på størrelsen, men må også sjåast i samband med dei konkrete ulempene ved tiltaket. Grunngivinga for deling av grunneigarinntektene er dei ulempene og skadane grunneigaren si utnytting påfører bruksrettane. For svært høge inntekter slår argumentet ikkje til. Grensa for ordinære bortfeste eller sal av hyttetomter kan til dømes bli sett til det som i dag vil vere eit naturleg skilje, nemleg til det beløpet som er fastsett for det såkalla eingongsløftet ved regulering av tomtefesteavgifter, eventuelt ved sal 25 gonger dette.

Når mindretalet ikkje går nærare inn på det, er det fordi ein regel ikkje minst vil vere aktuell for næringstomter og energitiltak. Dette er inntekter som ikkje blir delte i dag. Mindretalet meiner det her bør greiast ut nærare kva grensa skal vere for når dette går til det enkelte fjellstyret og når det går til deling. Mindretalet nøyer seg etter dette med å ta opp spørsmålet, utan å kome med noko konkret lovforslag.

12.2.4.3 Bruk av grunneigarfondet

Når grunneigarfondet framleis skal dekke alle kostnadene ved forvaltninga av avtalar og kontraktar samtidig som inntektene blir reduserte, vil det bli mindre midlar til tiltak i allmenningane frå grunneigarfondet. Fleirtalet meiner likevel det må leggast opp til at grunneigarfondet kan nyttast til tiltak i allmenningane på same måte som etter gjeldande lov. Statskog SF og fellesorganisasjonen for fjellstyret skal i fellesskap vurdere om økonomien i fondet gir rom for tilskot til tiltak i statsallmenningane. Slike tilskot bør gå som tilskot til bruksrettshavarar, reindriftsutøvarar, jakt- og fiskeinteresser eller andre med aktivitet i allmenningane.

Mindretalet, medlemmane Utgård, Jåma, Omma og Smistad, meiner dei auka inntektene til fjellstyra gjer det lite naturleg at grunneigarfondet skal ha plikt til å delta i ei tilskotsordning. Det vil vere rasjonelt at Statskog SF nyttar midlane til investeringar i ulike utviklingsprosjekt eller støtter prosjekt føretaket meiner er berekraftige. Dette mindretalet vil vidareføre dei eksisterande formåla grunneigarfondet kan nyttast til, likevel slik at fondet av prinsipielle grunnar ikkje bør dekke kostnadene til ein fellesorganisasjon for fjellstyra. Når det skal vere klare linjer mellom oppgåvene til fjellstyra og til Statskog SF, er det lite rimeleg at Statskog SF skal vere med på å ta avgjerd om kor mykje midlar fellesorganisasjonen skal tildelast.

Tabell 12.1 her viser, basert på ei statisk vurdering, korleis økonomien til fjellstyra og grunneigarfondet vil vere etter dei to forslaga frå fleirtal og mindretal. Tabellen er basert på tal frå 2016. I forslaget frå fleirtalet er det lagt inn ein føresetnad om at kostnadene Statskog SF har til administrasjon, skal vere halvparten av inntektene kvart år. Det må også leggast til at med forslaget frå fleirtalet vil fjellstyra i tillegg til det som er med i tabellane, også få inntektene frå skogen der det er virkesrett. Det har ikkje vore mogleg å talfeste desse inntektene. For fleirtalsforslaget må det altså leggast til inntekter frå skogen kjem i tillegg til desse tala. For mindretalet sitt forslag må det leggast til at alle framtidige grunneigarinntekter vil bli delte mellom grunneigarfondet og fjellstyra, men det kan vanskeleg synleggjerast i ei slik oversikt.

Tabell 12.1 Fordeling av grunneigarinntekter basert på tal frå 2016

Konsekvensar av forslaget frå fleirtalet for grunneigarfondet

Beskrivelse

Gjeldande ordning

Forslag frå fleirtalet

Endring i kroner

Inntekt grunneigarfondet

31 663

31 663

-

Kostnader til administrasjon utført av Statskog SF

-15 646

-15 832

-186

Ikkje inntektsgivande grunneigaroppgåver

-3 657

-

3 657

Tilskot fra grunneigarfondet til Noregs Fjellstyresamband

-2 700

-2 700

-

Overført til fjellstyra

-8 261

-13 232

-4 971

Arbeid med næringsutvikling

-436

Utbetalt til tiltak

-1 494

-

1 494

Resultat i grunneigarfondet

-531

-100

-5

Konsekvensar av forslaget frå fleirtalet for fjellstyra

Beskrivelse

Gjeldande ordning

Forslag frå fleirtalet

Endring i kroner

Overført til fjellstyra

8 261

13 232

4 971

Dekning av kostnader til fellesorganisasjonen

-

-

Netto endring i inntektene for fjellstyrene

8 261

13 232

4 971

Konsekvensar av forslaget frå mindretalet for grunneigarfondet

Beskrivelse

Gjeldande ordning

Forslag frå mindretalet

Endring i kroner

Inntekt grunneigarfondet

31 663

31 663

0

Kostnader til administrasjon utført av Statskog SF

-15 646

-16 669

0

Ikkje inntektsgivande grunneigaroppgaver

-3 657

-

-3 657

Tilskot fra grunneigarfondet til Noregs Fjellstyresamband

-2 700

-

-2 700

Fjellstyrene sin del av inntektene fra grunneigarfondet av hytter og hotell

-8 261

-8 261

-

Arbeid med næringsutvikling

-436

Utbetalt til tiltak

-1 494

-1 494

-

Resultat i grunneigarfondet

-531

5 239

-6 357

Konsekvensar av forslaget frå mindretalet for fjellstyra

Beskrivelse

Gjeldande ordning

Forslag frå mindretalet

Endring i kroner

Overført til fjellstyra

8 261

8 261

-

Kostnader til fellesorganisasjonen

-2 700

-2 700

Netto endring i inntektene for fjellstyra

8 261

5 561

-2 700

12.2.4.4 Forvaltning av økonomien i skogbruket
12.2.4.4.1 Forslag frå fleirtalet

Som nemnt i kapittel 5.3.3 er allmenningsfonda i dag delte i tre delar; allmenningsfond, erstatningar og skogfond. Midlar som kjem frå erstatningar etter skogvern, som står i eit eige fond, skal berre nyttast til å dekke virkesretten, og kan ikkje brukast til andre formål. Skogfondskontoen har også eit avgrensa bruksområde, som følger av forskrift om skogfond.

Allmenningsfond skal først og fremst nyttast til skjøtsel av skogen og til vedlikehald av, og investeringar i, ny infrastruktur. I dei allmenningane der det er tilstrekkeleg ressursgrunnlag kan Statskog SF i dag gjennomføre skogsdrifter etter at virkesretten er oppfylt. I dag går desse inntektene til Statskog SF i dei allmenningane som ikkje har fond, og til allmenningsfondet i dei allmenningane som har fond. I 2016 var utgåande balanse for dei 57 allmenningsfonda samla sett på 16,3 millionar kroner. Dette er den delen av allmenningsfonda som kan nyttast fritt. Allmenningsfondet blir i dag forvalta av Statskog SF og allmenningsstyret i fellesskap, og er i dag midlar som blir nytta lokalt i den enkelte allmenning.

Når fjellstyret etter framlegget frå fleirtalet skal ha ansvaret for skogen følger også inntektene og forvaltninga av økonomien knytt til skogen med. Statsallmenningar med virkesrett har i dag ulik økonomiordning avhengig av om dei har fond eller ikkje, jf. punkt 5.3.3. Fleirtalet ønsker å oppretthalde ordninga med allmenningsfond. Dette er ein god måte å forvalte midlar til skogforvaltninga på lang sikt, og til å dekke virkesretten der bruksrettshavarane har krav på virkestilskot eller tilskot til tresparande materialar. Allmenningsfonda blir i dag forvalta av Statskog SF og allmenningsstyra i fellesskap, men vil etter forslaget frå fleirtalet berre bli forvalta av fjellstyra. Fleirtalet meiner at dette er i tråd med det gamle prinsippet om at inntektene frå statsallmenningane skal gå tilbake til bruk i allmenningen og allmenningsbygdene. Å la fjellstyra sjølv forvalte fonda, er også med på å oppfylle mandatet på punktet om at verksemda i statsallmenningane i størst mogleg grad skal vere finansiert gjennom inntekter frå allmenningen, og føringane i mandatet om styrka lokalt sjølvstyre. For dei allmenningane som har fond i dag gjer utvalet framlegg om at Statskog SF formelt overfører behaldninga i allmenningsfonda til fjellstyra, og at fonda i framtida blir forvalta av vedkomande fjellstyre i samråd med fellesorganisasjonen. Fjellstyret vil ha ansvaret for økonomien, men fellesorganisasjonen skal ha ei rettleiande rolle.

Overføringa må gjerast etter at det er bestemt kva for allmenningar det enkelte fjellstyret skal vere ansvarleg for. Det er i dag 65 allmenningsstyre, men 57 allmenningsfond, fordi nokre allmenningar har felles fond. Dette må det takast omsyn til når fonda blir overførte. I allmenningane med fond vil fjellstyret då i dei fleste tilfelle ha eit økonomisk grunnlag for skogsdrifta frå allmenningsfondet.

I allmenningane utan fond, vil fjellstyret måtte opprette eit allmenningsfond, men utan å ha midlar der i utgangspunktet. Allmenningar utan fond er i utgangspunktet allmenningar med skogressursar som er større enn det som trengst til å dekke virkesretten (overskot), og her kan det vere mogleg å drive hogst for sal. Gjennom å opprette allmenningsfond også for desse allmenningane vil ein i praksis heller ikkje lenger ha eit skilje mellom allmenningar med og utan fond, noko som må oppfattast som ei forenkling. Vurderinga av om det er overskot eller underskot av skogressursar etter at virkesretten er dekt, må følge ei konkret vurdering framfor ei statisk kategorisering slik det er i dag.

Særleg om skogfond

Skogfond er «ei tvungen fondsavsetjing som skal gi skogeigaren eit betre grunnlag for å finansiere tiltak med sikte på ei berekraftig forvaltning av skogressursane» jf. skogbrukslova § 14. Særlege reglar om skogfond er gitt i forskrift 3. juli 2006 nr. 881 om skogfond. Det går fram av § 4 i forskrifta at skogfondet er knytt til eigedommen, og følger denne ved skifte av eigar. Statskog SF må på same måte som for allmenningsfondet, overføre skogfondskontoen til vedkomande fjellstyre. Det skal betalast inn til skogfond når det blir utvist virke, og når det blir hogge for sal. Skogfond må vere knytt til den enkelte allmenning.

Særleg om erstatningar for vern av skog

Erstatningar for vern av skog i statsallmenningane skal dekke virkesretten for bruksrettshavarane over lang tid. Midlane høyrer i dag til grunneigaren, men dei er bundne til å sikre avkastning for virkesrettshavarane. Fleirtalet meiner det er avgjerande at desse midlane blir knytt til den enkelte allmenning, og at dei som i dag blir bundne til å sikre virkesretten i tilfelle skogbortfall. Fleirtalet meiner at ein ikkje kan sjå på virkesretten som oppfylt ved å garantere for eit virkesrettstilskot, då det først og fremst er ein garanti for å ha virke av ulik art tilgjengeleg som er viktig for virkesrettshaverne.

Midlar som kjem frå erstatningar etter skogvern blir i dag tilført allmenningsfondet. Utvalet vil vidareføre denne ordninga, men midlane frå erstatning bør plasserast på ein særskilt konto. Dette fondet bør omtalast som «erstatningsfond» for å skilje det ut frå andre fond.

Det er berre avkastninga av dette fondet som kan nyttast, og det skal berre nyttast til å dekke virkesretten når den ikkje kan dekkast på annan måte. Dette er ein måte å sikre at behovet til virkesrettshavarane kan dekkast på lengre sikt, sjølv om delar av allmenningen er verna. Dette fondet må etter fleirtalet sitt syn også overførast til fjellstyret for dei allmenningane som har fått erstatning for vern. Forslaget til ny lov regulerer bruken av dette fondet etter gjeldande praksis i dag.

12.2.4.4.2 Forslag frå mindretalet

Mindretalet som meiner at Statskog SF framleis skal vere skogforvaltar legg til grunn at skoginntektene må gå slik dei gjer i dag. Mindretalet meiner også at allmenningsfonda kan avviklast mot at Statskog SF garanterer for virkesretten. Virkesretten blir nytta stadig mindre og fonda er blitt stadig større. Effektiviteten i denne delen av skogbruket er svært låg. Samfunnet vil slik vere tent med at Statskog SF drifter desse skogane, og tildeler virke eller tilskot ved behov. Dei som sjølve vil drive ut virket til å dekke virkesretten, må sjølvsagt fortsatt ha moglegheit til det. Dei som har rett til virke, vil ikkje tape noko på ei slik ordning. Samfunnet vinn ved at unytta ressursar blir tekne i bruk og ved at Statskog SF med sitt driftsapparat oppnår lågare kostnader og høgare prisar enn den enkelte kan gjere. Fonda gir i dag ikkje avkastning ut over inflasjonen. Gjennom å plassere pengane i andre aktiva eller kjøpe skog vil det bli ei avkastning frå desse ressursane.

Særleg om erstatningar

Eit mindretal i utvalet, medlemmane Utgård, Jåma og Smistad, gjer framlegg om at midlane frå erstatningar blir utbetalte til Statskog SF i dei tilfella føretaket har garantert for å dekke virkesrettsytingane. Mindretalet meiner erstatningar knytte til skog er skogeigar sin eigedom, og at det berre er erstatning knytt til tap av bruksrettar som fjellstyra rår eksklusivt over, som kan gå inn i eit fond til fjellstyret. Bruksrettshavarane har berre rett til sin del av avkastinga, ikkje kapitalen.

Om Statskog SF garanterer for virkesretten, vil midlane kunne forvaltast av føretaket utan risiko for den enkelte virkesrettshavar. Mindretalet legg til grunn at Statskog SF har dekning i stortingsvedtak for garantien sin.

12.2.5 Kapitalforvaltning

12.2.5.1 Generelt

Plassering av finanskapital kan gi inntekter ein ikkje oppnår når fonda står på bankkonto. Det er eit mål å bevare og helst auke verdien av kapitalen. Utvalet meiner ein bør søke å legge til rette for å oppnå tilfredsstillande avkastning av kapitalen, samtidig som det bør vere krav til kapitalforvaltninga som minimerer risikoen for tap.

Med plassering av midlane som bankinnskot, er det i tider med låg rente stor risiko for at realverdien over tid blir redusert sjølv om all rente blir lagd til grunnkapitalen. Utvalet vil understreke at plassering av midlane på bankkonto i dag ikkje alltid er nok til å gi utbetaling til allmenningane.

12.2.5.2 Kapitalfond

Utvalet gjer framlegg om at kapital som kjem i staden for løpande inntekter, som til dømes erstatningar ved ekspropriasjon og sal av fast eigedom eller fallrettar, skal plasserast i eit fond for den enkelte allmenning, styrt av fellesorganisasjonen for fjellstyra. Kvar allmenning med pengar i fondet, skal ha separate kontoar. Skogerstatningar må forvaltast slik at midlane kan koma virkesrettshavarane til gode i framtida. Kontoen til ein allmenning må derfor vere splitta i to dersom kontoen skal gjelde både for erstatningar for vern av skog og andre kjelder. Kontoane må følge den enkelte allmenning dersom eit fjellstyre blir delt.

Spørsmål og omsyn rundt plassering av finanskapital i statsallmenningane har mykje felles med omsyna som ligg til grunn for regelverket for kapitalforvaltning for stiftingar etter stiftingslova. Dette gjeld særleg for skogerstatningar, som skal forvaltast for å vare over tid. Stiftingslova § 18 legg til grunn eit krav om forsvarleg kapitalforvaltning, der styret i stiftinga til ei kvar tid skal vurdere omsynet til sikkerheit opp mot moglegheitene for å oppnå ei avkastning som er tilfredsstillande med omsyn til å vareta formålet til stiftinga. Dette er eit dobbelt krav om at styret vurderer både sikkerheit ved plasseringa, og moglegheita for avkastning. I NOU 1998: 7 kapittel 11.8 går det fram at dersom styret i stiftinga ønsker å plassere kapital på ein måte som medfører auka risiko, som i aksjar eller opsjonar, gjer forsvarlegkravet at styret skal rådføre seg med personar med spesiell ekspertise på dette. Ved enklare plasseringar, som i aksjefond, er det ikkje slike krav for at plasseringa skal reknast som forsvarleg. 50

Utvalet foreslår at reglane i stiftingslova § 18 også skal gjelde for plassering av finanskapital i statsallmenningane. Fellesorganisasjonen må dermed regelmessig vurdere korleis finanskapitalen er forvalta og gjere endringar etter som det er nødvendig. Dette krev at fellesorganisasjonen har tilgang på rådgiving frå personar med kompetanse i kapitalforvaltning.

Det er i NOU 2016: 21 lagt fram forslag om ny stiftingslov. Her er det foreslått enkelte presiseringar i forsvarlegkravet, og dessutan eit nytt krav om at styret legg fram kapitalplasseringsplan. Ein kapitalplasseringsplan skal vise korleis midlane er plassert, og kvifor styret har valt den konkrete plasseringa. Ein slik plan skal vere tilpassa stiftinga si art, omfang og formål. For oversiktlege kapitalplasseringar vil nokre få setningar vere tilstrekkeleg, mens større og meir kompliserte fond vil krevje grundigare omtale. Krav om plan skal ikkje gjere kapitalplassering vanskelegare, men auke bevisstheita hos styret i stiftinga både ved utforming og gjennomføring av planen. Ein kapitalplasseringsplan vil også gi god informasjon til fjellstyra i allmenningane om korleis kapitalen deira blir forvalta. Planen bør også leggast ved den samla rekneskapen for statsallmenningane.

12.2.6 Vern av statsallmenning

Statsallmenningane er areal som skal kome både bruksrettshavarane og allmenta til gode, no og i framtida. Ein konsekvens av dette utgangspunktet er at statsallmenningane i mange samanhengar har vore forvalta i stor grad etter allmenne omsyn, til dømes ved vern av areal. I 2018 er over 15 millionar dekar verna i ulike vernekategoriar. Dette svarer til 58 prosent av arealet i statsallmenningane. Den største vernekategorien er nasjonalpark. I overkant av 11 millionar dekar av statsallmenningane er nasjonalpark. Når statsallmenningane må tole slikt vern, bør dette igjen få gunstige utslag på økonomien i statsallmenningane og for allmenningsbygdene. Utvalet meiner det er viktig at bruksrettshavarane blir involverte tidleg i prosessen i vurderinga av vedtak om områdevern, for å finne løysingar som er minst mogleg til hinder for utøvinga av bruksrettane. Dette gjeld også for samiske reindriftsrettar i dei statsallmenningane som ligg innanfor det samiske reinbeiteområdet.

12.2.6.1 Kjøp av ny skog

Utvalet gjer framlegg om at Statskog SF etter avtale med vedkomande fjellstyre kan nytte midlar frå erstatning for vern til å kjøpe ny skog som går inn i ein allmenning som er verna. Det nye arealet skal då vere med å dekke virkesretten, og alle bruksrettane skal kunne nyttast på det nye arealet. Det er ein føresetnad at kvaliteten på skogen er høg, og arronderingsmessig riktig. I slike tilfelle skal det tilkjøpte arealet bli ein del av statsallmenningen, jf. § 1-2 i lovforslaget.

Fotnotar

1.

Meinich Olsen, Norsk Almenningsrett, 1928, s. 221.

2.

Innstilling frå fjellovkomiteen av 1965 (1969) s. 55.

3.

Ot.prp. nr. 52 (1918) s. 3.

4.

Det vart ikkje spesifisert kva for slags vanskar.

5.

Ot.prp. nr. 32 (1973–74) s. 38.

6.

Innst. O. nr. 39 (1974–75) s. 11 og 13.

7.

NOU 1985: 32 s. 89.

8.

https://lovdata.no/dokument/DEL/forskrift/1975-11-21-4.

9.

Ved Forskrift 15. mars 2013 nr. 283 om delegering av myndighet til Miljødirektoratet vart myndigheit som ved tidlegare delegeringar var lagt til Direktoratet for naturforvaltning og Klima- og forurensningsdirektoratet, lagt til Miljødirektoratet.

10.

Håndbok for fjellstyrer.

11.

http://www.hardangervidda-fjellstyra.no/om-oss.

12.

Irene Runningen (2012): Fjellstyrene 100 år.

13.

NOU 2007: 13. Den nye sameretten. s. 762.

14.

Utvalet har innhenta informasjon frå dei fjellstyra som ligg innanfor det samiske reinbeiteområdet.

15.

Ot.prp. nr. 3 (1962–63).

16.

Innst. O. XVI (1962–63).

17.

Ot.prp. nr. 32 (1974–75) s. 38.

18.

Innst. O. nr. 39 (1974–75) s. 11.

19.

Innstillinga frå fjellovkomiteen av 1965 (1969) s. 48.

20.

https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/lmd/ vedlegg/regelverk/rundskriv_m_2_2014_ statsallmenning_bygdeallmenning.pdf.

21.

Håndbok for fjellstyrene.

22.

Innstilling frå fjellovkomiteen av 1965 (1969) s. 65.

23.

Ot.prp. nr. 32 (1973–74) s. 42.

24.

Ot.prp. nr. 32 (1973–74) s. 28.

25.

Ot.prp. nr. 52 (1918) s. 144–145.

26.

Innstilling frå fjellovkomiteen av 1965 (1969) s. 63.

27.

No oppheva og erstatta av lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet § 20 tredje ledd.

28.

Ot.prp. nr. 32 (1973–74) side 52.

29.

Ot.prp. nr. 30 (1995–96) s. 14.

30.

Ot.prp. nr. 30 (1995–96) s. 15.

31.

Ot.prp. nr. 32 (1973–74) s. 28.

32.

Ot.prp. nr. 32 (1973–74) s. 35.

33.

http://www.fjelloppsynet.no/images/PDF-filer/ Andre_dokumenter/Standardinstruks_Fjelloppsynet.pdf.

34.

Standardinstruks for fjelloppsynet: http://www.fjelloppsynet.no/images/PDF-filer/ Andre_dokumenter/Standardinstruks_Fjelloppsynet.pdf.

35.

Sjå til dømes rapporten «Fjellstyrenes aktivitet og økonomi i 2016. Rapportering til Statskog SF.»

36.

http://www.naturoppsyn.no/content/1561/ Retningslinjer-instrukser-og-skjema.

37.

Falleth, Eva Irene og Inger-Lise Saglie. «Statens naturoppsyn: profesjonell og velfungerende organisasjon med store utfordringer», Tidsskriftet UTMARK nr. 2 (2005).

38.

St.prp. nr. 52 (1991–92) Omorganisering av Direktoratet for statens skoger.

39.

https://www.statskog.no/om-statskog/strategi.

40.

Arnesen, Tor et al (1999): Evaluering av Statskog. ØF-rapport nr. 15/1999.

41.

Innstillinga frå fjellovkomiteen av 1965 (1969) s. 54–55.

42.

NOU 2007: 13 s. 337.

43.

Ot.prp. nr. 52 (1918) s. 113.

44.

Innstillinga frå fjellovkomiteen av 1965 (1969) s. 57.

45.

Oversikt fra Statskog SF.

46.

Sjå tomtefestelova § 7 første ledd og § 33 (som sist vart endra med verknad frå 1. juli 2015).

47.

Dvs. etter ikrafttreding av endring i lov om tomtefeste i 2002

48.

Ot.prp. nr. 41 (2003–2004) Om lov om endringer i lov 20. desember 1996 nr 106 om tomtefeste

49.

Lova har endra namn. Tidlegare vart gjerne lova omtala som «den alminnelige konsesjonslov» eller «industrikonsesjonsloven».

50.

Sjå også Ot.prp. nr. 15 (2000–2001) s. 97–98.

Til toppen
Til forsida av dokumentet