Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2018: 11

Ny fjellov

Til innhaldsliste

Del 5
Tvisteløysing

18 Tvisteløysing

18.1 Gjeldande ordning

I fjellova og statsallmenningslova er det i dag fem ulike tvisteløysingsmekanismar som skal brukast for å løyse ulike typar konfliktar. Tvist kan løysast ved skjønn, gjennom forvaltningsklage, ved jordskifte, etter departementsavgjerd og som ordinær sak for domstolane. Systemet er retta inn mot to ulike kategoriar tvistar:

  • 1. Konflikt mellom bruksrettshavar og fjellstyre eller allmenningsstyre

  • 2. Konflikt mellom aktørane i statsallmenningen – fjellstyra, allmenningsstyra og grunneigar

Det er ikkje noko skarpt skilje mellom privatrettslege og offentlegrettslege mekanismar for løysing av konfliktar i lovene i dag. Valet av tvisteløysingsmekanisme er gjort dels ut frå kva som skal avgjerast, og dels ut frå kven som er i konflikt. Derfor vil til dømes bruksrettshavarane etter fjellova kunne vere involvert i både klagesaker i forvaltninga, skjønn og jordskifte.

18.1.1 Forvaltningsklage

Systemet i forvaltningslova for klage til overordna organ er brukt som konfliktløysingsmekanisme i fjellova. Mange av dei vedtaka fjellstyret gjer kan etter fjellova § 10 klagast på til ein overordna klageinstans. Dette gjeld også vedtak som skal stadfestast av departementet, jf. Ot.prp. nr. 32 (1973–74) s. 41. Fordi ansvaret for fjellova er delt mellom to departement er det også to klageinstansar for fjellstyrevedtaka.

For jakt, fangst og fiske er myndigheita som klageinstans delegert til Miljødirektoratet. For alle andre vedtak er myndigheita delegert til Landbruksdirektoratet. Det er ikkje noko generelt system for klage etter statsallmenningslova, men avgjerd om eksistens eller bortfall av virkesrett etter § 2-6 jf. § 2-21 kan klagast på til Landbruksdirektoratet. Vedtakstypen er ikkje ulik dei avgjerdene som ein etter fjellova § 33 kan krevje å få avgjort ved skjønn.

Departementet har vist til at det kan vere praktisk at direktorata gjer om vedtak, men at dei må vere varsame med å overprøve fjellstyret. I Ot.prp. nr. 32 (1973–74) s. 41, i merknadene til § 10, uttalar departementet m.a. følgande om omgjering av vedtak:

«… Dessutan vil det tvillaust i mange høve vere meir praktisk at departementet endrar eit vedtak fjellstyret har gjort enn at det opphever vedtaket og overlet til fjellstyret å gjere nytt vedtak. Ein finn likevel grunn til å framheve at den omgjeringsretten departementet vil få må brukast med skjønsemd. Når det t.d. gjeld disponering av overskott i fjellkassa etter § 11 tredje stykket, bør det ikkje i noko tilfelle bli spørsmål om omgjering, og heller ikkje om oppheving – med mindre det føremålet fjellstyret har løyvt pengar til fell utanom ramma for § 11. Lovutkastet byggjer på føresetnaden om at fjellstyret som før skal ha den reelle råderetten i eigne saker, og omgjeringsretten etter § 10 må ikkje brukast på ein slik måte at føresetnaden om dette vert skipla.» 

Ved overføringa av klagebehandlinga etter fjellova frå Statskog til Statens landbruksforvaltning i 2000 viste Landbruksdepartementet til dette avsnittet i forarbeida og uttala:

«Statskog SF har på denne bakgrunn utvist en viss tilbakeholdenhet med overprøvingen av de skjønnsmessige vurderinger fra styrene. Dette er en praksis som forutsettes videreført av Statens landbruksforvaltning.»1

I perioden 2012–2016 avgjorde Landbruksdirektoratet 27 klagesaker med heimel i fjellova eller seterforskrifta, og ei klagesak med heimel i statsallmenningslova. Av desse vart klaga teke heilt eller delvis til følge i fem saker. Frå Landbruksdirektoratet har utvalet fått opplyst at direktoratet er varsame med å overprøve skjønnsutøvinga i fjellstyra. I fleire slike saker dei siste fem åra har direktoratet ikkje teke klager på skjønnsutøvinga til fjellstyra til følge, med bakgrunn i det som er sitert frå forarbeida ovanfor. 17 av dei 27 sakene gjaldt spørsmål om seter (utvising, bygging, frifall). Det er seks saker om beite (inkl. gjetarbu) og tilleggsjord, og ein om virkesrett. Resten av sakene gjeld ymse avgjerder etter fjellova.

I perioden 2012–2016 avgjorde Miljødirektoratet 13 klagesaker med heimel i fjellova. Av desse vart klaga teken heilt eller delvis til følge i fem saker. Det vart klaga på avgjerder om freding/forvaltning av fugl i fem saker. Fire saker gjaldt om søkar var innanbygdsbuande eller hadde rett til jakt frå gammalt av. To saker gjaldt trekning av jakt. Dei to siste sakene gjaldt andre avgjerder etter fjellova.

18.1.2 Skjønn

Skjønn etter fjellova er rettsleg skjønn, og kan i dag krevjast for ei rekke av dei spørsmåla fjellstyret gjer vedtak om. Skjønn kan til dømes nyttast til å bestemme om ein eigedom framleis er jordbrukseigedom etter § 2 andre ledd, om beite er til skade for andre bruksrettshavarar etter § 15 fjerde ledd, tvist om utvising av seter etter § 18 fjerde ledd, og tvist om utvising av seter til nokon utan beiterett etter 21 andre ledd jf. fjerde ledd. Skjønn er valt som konfliktløysingsmekanisme fordi det normalt vil vere nødvendig å vurdere forholda på staden for konflikten – «ofte langt inne i fjellet». 2 Moglegheita for å få lokalkjende skjønnsmedlemmar med noko kjennskap til statsallmenningar, bruksrett og landbruk vil vere ei fordel for partane.

Skjønnsordninga er ei prosessform som samanlikna med ordinær rettargang er noko forenkla, både når det gjeld krava til saksførebuing og grunngiving av dei avgjerdene som blir treft.3 I 1993 kom ei innstilling om revisjon av skjønnsordninga (NOU 1993: 35). Denne har ikkje blitt følgd opp. Det er seinare teke til orde for at ein eventuell revisjon av skjønnslova etter alt å døma vil koma som ei inkorporering av denne i tvistelova.4 Samtidig blir stadig fleire skjønn med heimel i ulike særlover flytta frå dei ordinære domstolane til jordskifteretten.

Fjellova kapittel XIII og lov 1. juni 1917 nr. 1 om skjønn og ekspropriasjonssaker (skjønnsprosesslova) regulerer rettslege skjønn i statsallmenningane. Både fjellstyret og grunneigar kan krevje skjønn før fjellstyret gjer vedtak i ei sak. Stemning og forkynning skjer etter reglane i bygdeallmenningslova §§ 1-7 og 1-8, jf. fjellova § 33.

18.1.3 Jordskifte

Det er avgrensa moglegheit for å bruke jordskifte i statsallmenning etter gjeldande lovverk. Etter fjellova § 16 kan jordskifteretten ordne beitebruken der det er tvist om beiteordninga fjellstyret har fastsett.5 I statsallmenningslova § 4-2 er det opna for jordskifte i statsallmenningane etter jordskiftelova §§ 3-4 og 3-9.

Slike jordskifte kan omfatte statsallmenningen åleine eller saman med naboeigedommar. Jordskifte er her ein mekanisme for å få til høvelege eigedommar og bruksrettar, og der det er nødvendig med felles tiltak eller felles investeringar for bruksrettshavarar, grunneigar og reindrifta. Det treng ikkje vere konfliktar som fører til at ein ønsker å nytte jordskifte, men eit ønske om å få til betre løysingar på eigedommane.

Jordskiftelova § 3-4 gjeld «ny utforming av eigedom og alltidvarande bruksrett». § 3-4 første ledd lyder:

«Jordskifteretten kan forme ut eigedom og alltidvarande bruksrett på nytt. Bruksretten må liggje til fast eigedom.»

Ny utforming av eigedommar ved jordskifte har som formål å få eigedommar med ei betre og meir hensiktsmessig utforming. Teigar med uheldig form kan endrast, til dømes ved arealbyte. Allmenningen kan vere ein av fleire eigedommar som kan inngå i slikt jordskifte. Den garantien mot tap som følger av jordskiftelova § 3-18 gjeld også for allmenningane.

Jordskiftelova § 3-9 gjeld «pålegg om felles tiltak og pålegg om felles investeringar». Paragrafen lyder:

«Jordskifteretten kan påleggje felles tiltak og påleggje felles investeringar i samband med bruk av eigedommar eller bruksrettar.

Jordskifteretten kan òg påleggje felles tiltak og felles investeringar mellom reindrifta og grunneigarar eller bruksrettshavarar.»

Paragrafen gir jordskifteretten kompetansen til pålegge partar i ei jordskiftesak å gjennomføre felles tiltak og felles investeringar, som t.d. felles vegar, kraftleidningar, vatn og kloakk, parkeringsplassar, opplagsplass for tømmer m.m. Bygging av gjerde kan vere eit eksempel på felles tiltak mellom reindrifta og allmenningane.

Statsallmenningslova § 4-2 opnar elles for at jordskifteretten kan fastsetje grenser mellom statsallmenning og bygdeallmenning, mellom statsallmenningar og mellom statsallmenning og annan tilstøytande grunn. Jordskiftelova § 4-2 om grensefastsetjing gjeld tilsvarande for grensefastsetjinga. Jordskifteretten skal m.a. merke og koordinatfeste grensene.

Etter statsallmenningslova § 4-2 fjerde ledd er det departementet, allmenningsstyret og fjellstyret som kan fremje krav om jordskifte. Departementets myndigheit er delegert til Statskog.

Ut over dette kan det i dag ikkje gjennomførast jordskifte i statsallmenning, jf. § 4-2 tredje ledd.6 Den avgrensa moglegheita til å nytte jordskifte er grunna i at allmenningar ikkje kan krevjast oppløyst. I Ot.prp. nr. 37 (1991–92) på side 37 står det i merknadene til bygdeallmenningslova § 1-4 mellom anna dette:

«Det har lenge vært ansett som sikker rett at en bygdealmenning ikke kan være gjenstand for vanlig jordskifte fordi dette vil kunne innebære at almenningen opphører å eksistere som almenning, jfr. NL 3-12-1.»

18.1.4 Departementsavgjerd

Etter både fjellova og statsallmenningslova kan ein tvist førast inn til departementet for avgjerd.

Fjellstyra, allmenningsstyra og Statskog SF forvaltar ulike delar av ressursane i statsallmenningane. I enkelte avgjerder etter statsallmenningslova og fjellova skal minst to av desse uttale seg eller samtykkje i same sak. Lovene legg opp til at styra og eventuelt Statskog SF skal bli einige, men det er også lagt inn ein mekanisme for konfliktløysing dersom dei ikkje blir det. Der styra eller Statskog er ueinige, skal tvisten avgjerast av departementet.

Departementet avgjer saker etter fjellova § 9 der allmenningsstyret og fjellstyret er ueinige om ordninga av allmenningsbruken for skogen. Kjem dei to styra ikkje fram til ei felles løysing kan kvart av styra velja å legge fram tvisten for departementet. I forarbeida til fjellova er det uttala at ulike meiningar om spørsmål som berre gjeld kompetanseområdet til det eine av styra, ikkje er tvist i etter § 9. I forarbeida er det uttala at «tvistar av dette slaget kan gjelde ulike slag spørsmål. I sume høve vil det vere mest naturleg at departementet tek beinveges avgjerd, i andre tilfelle kan det vere ulike synsmåtar m.o.t. det vurderingsmessige, der avgjerd ved skjøn er det rettaste»7

Konflikt mellom styra etter statsallmenningslova § 2-19 og mellom styra og Statskog SF etter statsallmenningslova § 4-1 skal også avgjerast av departementet.

Myndigheita til å ta departementsavgjerd i desse sakene er delegert til Statskog SF – også for saker der Statskog SF er part. Ein kan klage på avgjerda til Statskog SF til Landbruksdirektoratet. Departementet kan også velje å vise saka vidare til skjønn.

Departementet kan også ta avgjerd i tvist mellom fjellstyret og kommunen i enkelte saker om jakt og fiske. Dette er saker der kommunen skal uttale seg, og ikkje er samd med fjellstyret om korleis saka skal løysast. Dette gjeld saker etter fjellova § 23 andre og tredje ledd, § 24, § 28 tredje ledd andre punktum og fjerde ledd, og § 30 første ledd.

Departementet kan også i enkelte slike saker velje å vise saka vidare til skjønn. 8 Heimelen til å ta avgjerd om det er delegert dels til Miljødirektoratet og dels til Statskog SF.

Det går ikkje direkte fram av lova om nokon kan klage på departementet si avgjerd. Sannsynligvis kan partar og andre med rettslig klageinteresse klage når departementet går inn og avgjer saka i staden for fjellstyret. Departementet vil då vere førsteinstans i saka, og etter forvaltningslova § 28 er det klagerett på enkeltvedtak departementet fattar. Klageinstans på vedtak departementet har fatta er Kongen i statsråd.

18.1.5 Domstolane

For konfliktar i statsallmenningane der ein ikkje kan nytte ein av dei nemnde mekanismane for konfliktløysing, kan saka førast inn for dei vanlege domstolane.

Konfliktar som skal behandlast på anna vis kan i stor grad også førast inn for domstolane, men då etter at ein har nytta tvisteløysingsmekanismen i fjellova eller statsallmenningslova fullt ut.

18.1.6 Særleg om tvist om ein eigedom har allmenningsrett og om kven som er innanbygdsbuande

I dag er tvist om spørsmålet om ein eigedom har bruksrett i ein statsallmenning behandla ulikt i fjellova og statsallmenningslova. I fjellova § 2 står det ikkje meir om korleis ein skal avgjere dette dersom det er usemje om nokon har bruksrett eller ikkje. I praksis vil det vere fjellstyret som gjer vedtak om at eigedommen ikkje har allmenningsrett, ofte i samband med behandling av ein søknad om bruksrettsutøving. Eigaren kan då klage på vedtaket til Landbruksdirektoratet etter regelen om klage i fjellova § 10 og hevde at eigedommen har bruksrett. I statsallmenningslova § 2-1 jf. § 2-21 er det departementet og allmenningsstyret i fellesskap som skal ta avgjerd om ein eigedom har eller har mista virkesretten. Allmenningsstyret sitt vedtak kan ikkje klagast på. Myndigheita til å fatte vedtak for departementet er delegert til Statskog SF, med Landbruksdirektoratet som klageinstans.

Der fjellstyret tek avgjerd om at ein eigedom har tapt allmenningsretten fordi eigedommen ikkje lenger kan reknast som ei jordbruksmessig eining, skal tvist avgjerast ved skjønn.9

Etter fjellova § 23 andre ledd og § 28 tredje ledd er det også fjellstyret som må ta stilling til om nokon skal reknast som innanbygdsbuande med omsyn til rett til jakt og fiske. Normalt kjem slike saker opp når nokon søker om jakt eller fiske og det er tvil om dei kan reknast som innanbygdsbuande. Søkaren kan klage på fjellstyrets vedtak til Miljødirektoratet etter fjellova § 10.

18.1.7 Utøving av dei jordbrukstilknytte bruksrettane

I saker om utøving av dei jordbrukstilknytte bruksrettane, kan det oppstå konflikt mellom fjellstyret eller allmenningsstyret og bruksrettshavarane. Her er det i dag ulike tvisteløysingsmekanismar i fjellova og i statsallmenningslova.

Etter fjellova skal konfliktar om utøving av seter- eller beiterett enten avgjerast gjennom forvaltningsklage eller ved skjønn. Spørsmål om utvising av beite eller seter er til skade for andre bruksrettshavarar 10 avgjerast ved skjønn. For alle andre spørsmål kan bruksrettshavar, andre partar eller andre med rettsleg interesse klage på vedtaket til Landbruksdirektoratet. 11

I tillegg til dette har fjellova ei særskilt klageordning for beitereglar etter fjellova § 16, der jordskifteretten er klageinstans, jf. 18.1.3.

Etter statsallmenningslova § 1-3 har allmenningsstyret, innanfor ramma av lova og bruksreglar for allmenningen, alminneleg myndigheit til å avgjere spørsmål på vegner av virkesrettshavarane og med bindande verknad for dei. Allmenningsstyret sine avgjerder kan ikkje klagast på. Dersom virkesrettshavaren er ueinig i ei avgjerd, til dømes om tildeling av virke eller pålegg om å betale avgifter, er det domstolane som kan avgjere saka.

Eit unntak frå hovudregelen er statsallmenningslova § 4-1. Dersom Statskog SF med samtykke frå allmenningsstyret (og i tilfelle frå fjellstyret) set i verk avgrensingar i utøvinga av virkesretten, har virkesrettshavarane klagerett til departementet (delegert til Statskog SF). Er problemet at skogforvaltning, allmenningsstyret og/eller fjellstyret ikkje blir samde om kva for tiltak som skal til for å halde oppe yteevna i allmenningen er det også departementet som avgjer spørsmålet, jf. statsallmenningslova § 4-1 fjerde ledd.

Eit særskilt tilfelle er der ein virkesrettshavar har virkesrett i fleire allmenningar – og kanskje også i både stats- og bygdeallmenning. Då må dei ulike allmenningsstyra, i samråd med Statskog SF, avgjere kor mykje av virkesretten den aktuelle virkesrettshavaren kan få dekka i dei ulike allmenningane jf. statsallmenningslova § 2-16. Dersom allmenningsstyra ikkje blir einige, gir departementet nærare føresegner om kva som skal gjerast. Myndigheita til å gi slike føresegner er delegert til Statskog SF.

18.1.8 Jakt, fangst og fiske

Konflikt om fjellstyrevedtak om jakt og fangst skal etter hovudregelen i fjellova § 10 avgjerast ved klage til Miljødirektoratet.

I enkelte saker om jakt og fiske skal kommunen uttale seg. Dersom kommunen ikkje er samd med fjellstyret i korleis saka skal løysast, skal saka leggast fram for departementet for avgjerd, jf. 15.2.9.

Det har blitt vanleg at fjellstyra inngår kontraktar med jaktlag, der laget får privatrettslege forpliktingar i samband med jakta. Etter lovverket i dag er det uklart kor stor kompetanse fjellstyret har til å setje vilkår for jakta i kontrakt, særleg når det gjeld elg- og hjortejakt, jf. fjellova § 26.

Utvalet legg til grunn at dersom fjellstyret inngår privatrettslege kontraktar framfor å fatte vedtak, fell dette utanfor den offentlegrettslege klageordninga. Tvist om kontraktar må følgast opp etter vanleg kontraktsrett.

18.1.9 Grunndisponering

Myndigheita til å ta avgjerd om grunndisponering etter fjellova § 12 er delegert frå departementet til Statskog SF. Dette er privatrettslege avgjerder som Statskog SF i dag tek som grunneigar av statsallmenningane. Det går eksplisitt fram av fjellova at det ikkje er klagerett på grunndisponeringsvedtak etter § 12.12

Statskog SF har likevel ikkje full fridom etter fjellova til å vedta grunndisponeringar. Fjellova § 12 første ledd forbyr Statskog SF å setje i verk grunndisponering som vil medføre vesentleg skade for nokon som har bruksrett. Dersom Statskog SF, fjellstyret og eventuelt bruksrettshavarar ikkje er einige om eit tiltak er til skade for nokon som har bruksrett, kan ein krevje skjønn.

18.1.10  Kostnader ved dei ulike ordningane

Kostnadene varierer for dei ulike tvisteløysingsmekansimene i dag. Forvaltningsklage og departementsavgjerd medfører ingen gebyr eller avgifter for klagar. Ved forvaltningsklage er det mogleg å få tilkjent sakskostnader, men ikkje ved departementsavgjerd. For skjønn, jordskifte og domstolsbehandling må ein betale rettsgebyr og sakskostnader etter reglane i skjønnsprosesslova, jordskiftelova, domstolslova og tvistelova.

18.1.11  Straff

Både fjellova § 37 og statsallmenningslova § 4-9 har straffebod.

Brot på føresegnene i statsallmenningslova eller på bruksreglar godkjent av departementet, eller av påbod eller forbod gitt av departementet, Statskog SF eller allmenningsstyret kan straffast med bøter. Dette straffebodet har tidlegare vore aktuelt å bruke der nokon har hogge i statsallmenningen utan å ha fått tildelt og utvist virke.

Etter fjellova kan brot mot påbod eller forbod i lova, på vedtekter etter fjellova § 14 eller på føresegner og forskrifter fasett med heimel i lova, straffast med bøter eller fengsel i opp til tre månader, med mindre høvet går inn under strengare straffebod. Medverknad er ikkje straffbart etter fjellova.

18.2 Synsmåtar og forslag frå utvalet

Utvalet meiner at tvisteløysingssystemet etter fjellova og statsallmenningslova i dag er både komplisert og uoversiktlig. Dei ulike ordningane for ulike avgjerder gjer det krevjande for både brukarar og styra. Utvalet meiner statsallmenningane vil vere tent med eit enklare system, som også tek omsyn til skiljet mellom offentlegrettsleg og privatrettsleg verksemd i statsallmenningane på ein betre måte. Utvalet har også fått innspel frå Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet. Begge organ peikar på at enkelte tvistar ikkje blir behandla på den best eigna måten slik det er i dag.

Jordskifteretten blir etter lovforslaget tvisteløysingsmekanisme for konfliktar om allmenningsrett og dei jordbrukstilknytte bruksrettane. Det er likevel ikkje meininga å gi jordskifterettane eksklusiv kompetanse til avgjere slike tvistar. Tvistane vil også kunne førast inn for dei ordinære domstolane.

For konfliktar om utøving av jakt og fiske vil utvalet vidareføre klageordninga som i dag. Andre konfliktar skal løysast ved dei alminnelege domstolane. Forslaga vil gi eit forenkla tvisteløysingssystem for statsallmenningane. I staden for fem ulike tvisteløysingsmekanismar slik ein har i dag, får ein tre ulike spor.

18.2.1 Jordskifteretten som tvisteløysingsmekanisme

Jordskifterettane har i dag kompetanse til å treffa avgjerd i saker som inneheld mange ulike slags vurderingar av eigedomsfaglege, landbruksfaglege og økonomiske forhold. Verksemda i jordskifteretten krev at jordskiftedommarane har innsikt i landbruksfaglege vurderingar og kunnskap om eigarrådvelde og rettar i fast eigedom. Tvistar i statsallmenningane kan også involvere samisk reindrift. Det er derfor nødvendig at jordskifteretten har kompetanse om samisk reindrift og samiske rettstradisjonar.

Når ein vel jordskifteretten som konfliktløyser får det nokre konsekvensar, samanlikna med bruk av andre instansar. Kostnadene med ei sak for retten om bruksrettar er større for partane enn for ei forvaltningsklage. Fleire partar kan føle behov for advokathjelp, noko som vil vere med å auke kostnadene. På den andre sida har jordskifterettane tradisjonelt teke sikte på å vere ein domstol der det skal vere lett å møte som sjølvprosederande part.

Behandling i jordskifteretten kan innebere ein høgare terskel for folk til å protestere mot avgjerder som råkar dei. Det er nok tyngre for mange å reise ei sak for domstolane enn t.d. å fremje ei forvaltningsklage. Andre kan oppleve at den geografiske nærleiken og fagkompetansen til jordskifteretten senkar terskelen for å fremja klagesaka til neste instans.

Formålet med å opna for at ein skal kunne kan gå til jordskiftedomstolen med saker etter lova, er å sikra rettstryggleiken til dei ulike rettshavarane i allmenningen. Jordskifteretten si oppgåve blir då å fastsetje innhaldet i rettar og eigedomstilhøve. Det kan til dømes vere å prøve om vilkåra for å nekte å utvise seter etter ny statsallmenningslov § 4-6 er oppfylt.

Ein av fordelane med domstolane er at behandlinga er grundig, og at prosessen er munnleg og «kontradiktorisk», slik at alle partar får høve til å imøtegå motparten sine krav og påstandar direkte for retten.

Utvalet foreslår at gjeldande statsallmenningslov § 4-2, om avgrensinga av bruk av verkemidla i jordskiftelova, blir vidareført. Dette gjeld «ny utforming av eigedom og alltidvarande bruksrett» etter jordskiftelova § 3-4, «pålegg om felles tiltak og pålegg om felles investeringar» etter jordskiftelova § 3-9 og grensefastsetjing etter jordskiftelova § 4-2. Sjå framstillinga av dette i kapittel 18.1.3.

Utvalet foreslår to alternative modellar for behandling av konfliktsaker etter lova, for jordskifteretten. I den eine modellen vert sakene behandla som rettsutgreiingssaker og i den andre som «eiga sak». Dei to alternativa går fram av fleirtalet og mindretalet sine forslag til § 12-2.

Fleirtalet i utvalet, medlemmane Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Jåma, Omma, Parmann, Velure, Østerås og Øygard, foreslår at avgjerder etter den nye fjellova kan førast inn for jordskifteretten som rettsutgreiing, jf. jordskiftelova § 4-1. Fleirtalet meiner ei slik ordning sikrar ei overprøvingsform som er rimelegare for partane enn den alternative løysinga. Jordskifteretten med ein jordskiftedommar, i staden for samansetjing som skjønnsrett, kan nok også oppfattast som eit godt «lågterskeltilbod» om ei første overprøving av eit vedtak frå fjellstyret, men som også blir gjort av ein kompetent fagperson. Saksbehandlingsreglane i jordskiftelova kapittel 6 vil gjelde. Etter andre ledd i lovforslaget er avgjerdsforma dom jf. jordskiftelova § 6-23 første ledd. For gebyr gjeld jordskiftelova §§ 7-2 til 7-5 i desse sakene. For kostnader til rettshjelp skal partane bere eigne kostnader. Dette inneber eit unntak frå dei vanlege reglane om fordeling av sakskostnader i tvistesaker, men fleirtalet meiner dette sikrar at kostnadene for overprøving av desse vedtaka i første omgang i jordskifteretten ikkje medfører urimeleg store kostnader for nokon av dei involverte partane. Ved eventuell overprøving i lagmannsretten kjem likevel § 7-9 til bruk. I ankeomgangen vil altså partane bere vanleg risiko for prosesskostnadene, jf. jordskiftelova § 7-9 første ledd og lov 17. juni 2005 nr. 90 om megling og rettergang i sivile tvister (tvistelova) § 20-2 første ledd.

Mindretalet, medlemmane Utgård og Smistad, foreslår at sakene behandlast som «eiga sak», jf. jordskiftelova §§ 5-3 og 5-4. Etter jordskiftelova §§ 5-3 og 5-4 kan jordskifteretten prøve avgjerdene etter ei rekke forskjellige lover, t.d. lov 29. november 1968 um særlege råderettar over framand eigedom (servituttlova), grannegjerdelova og lov 16. juni 1961 nr. 12 om ymse beitespørsmål (beitelova), som eiga sak. Sakene vil med denne løysinga bli behandla etter reglane i skjønnslova, jf. jordskiftelova § 5-7, med mindre sakene skulle bli behandla i samband med jordskifte. Sakskostnadene vil bli fordelt etter dei alminnelege sakskostnadsreglane i tvistelova kapittel 20, jf. skjønnslova § 43, fordi det i dei aktuelle sakene vil vere tvist. Mindretalet ser ikkje grunnlag for at ein i saker etter den nye fjellova skal fravike det som elles gjeld for fordelinga av sakskostnader når det er tvist.

Jordskifteretten er ein særdomstol og må ha heimel i lov for å behandle ei sak. Jordskiftelova §§ 4-1 og 5-3 blir derfor foreslått endra slik at jordskifteretten har heimel til å behandle saker etter fjellova enten det blir som rettsutgreiing eller som eiga sak (skjønn). Det er også nødvendig å endre jordskiftelova § 7-6 andre ledd for å gjennomføre forslaget frå fleirtalet når det gjeld fordelinga av sakskostnader.

18.2.1.1 Avgjerd om ein eigedom ligg i bygd eller grend som har utøvd allmenningsbruk frå gammal tid

Utvalet gjer framlegg om at jordskifteretten skal behandle spørsmåla om ein eigedom har allmenningsrett, om allmenningsretten er i behald, og om ein eigedom høyrer til bygd eller grend der innbyggarane frå gammal tid har utøvd bruksrett i allmenningen.

Vurderingane i slike saker vil m.a. gå ut på om ein eigedom ligg innanfor det bygdelaget som har bruksrett, om eigedommen etter dyrka areal, plassering, bygningar og bruk har karakter av jordbruk. Dette er spørsmål som jordskifteretten med sin særlege kompetanse på areal- og eigedomsspørsmål er godt eigna til å løyse.

18.2.1.2 Jordbrukstilknytte bruksrettar

Dei jordbrukstilknytte bruksrettane er av privatrettsleg karakter, og utvalet meiner derfor at offentlege myndigheiter ikkje bør vere konfliktløyser i desse sakene.

Utvalet foreslår å nytte jordskifteretten som konfliktløyser for konfliktar knytt til utøving av jordbrukstilknytte bruksrettar. Jordskifterettane har som nemnt kompetanse til å treffe avgjerd i saker som inneheld mange ulike slags vurderingar av eigedomsfaglege, landbruksfaglege og økonomiske forhold.

18.2.1.3 Spørsmålet om ei avgjerd er til vesentleg skade

Utvalet meiner jordskifteretten kan eigne seg for avgjerder tilsvarande dei som i dag skal avgjerast etter skjønn, jf. fjellova § 12 første ledd (om grunndisponeringstiltak er til vesentleg skade for bruksrettane), § 15 fjerde ledd (tvist om samtykke til beiting vil vere til skade for bruksrettane), § 17 andre ledd (tvist om tamreindrift vil vere til vesentleg skade eller ulempe for bruksrettane), § 18 fjerde ledd (tvist om vilkåra for seterutvising ligg føre), og § 21 fjerde ledd (tvist om utvising av seter eller dyrkingsjord).

Utvalet gjer framlegg om at jordskifteretten også skal vere konfliktløyser der spørsmålet er om ei avgjerd fjellstyret eller Statskog vil ta er til vesentleg skade eller ulempe for bruksrettshavarane i allmenningen eller for samisk reindrift, jf. lovforslaget § 1-4. Dette gjeld for begge dei alternative forslaga, altså enten saka skal gå som rettsutgreiingssak eller som «eiga sak».

18.2.2 Forvaltningsklage

18.2.2.1 Jakt, fangst, og fiske

Fjellstyret skal administrere utøving av jakt, fangst og fiske i statsallmenningane innanfor rammene av den offentlegrettslege vilt-, og lakse- og innlandsfiskforvaltninga i Noreg. Offentlegrettslege reguleringar og rammer vil derfor vere førande for avgjerder i fjellstyret. Utvalet meiner desse sakene er best eigna for ei forvaltningsrettsleg behandling. Utvalet valet gjer derfor framlegg om å vidareføre forvaltningsklage som tvisteløysingsmekanisme for jakt, fangst og fiske.

Fjellstyret sine avgjerder skal kunne klagast på til departementet. Eit vedtak der kan også prøvast for domstolane.

Det følger av tvistelova § 1-5 at søksmål mot det offentlege om gyldighet av eit forvaltningsvedtak må rettast mot det organet som gjorde vedtaket i siste instans. Saka må då reisast mot vedkomande departement, og ikkje det fjellstyret som gjorde vedtaket i første omgang. I proposisjonen til tvistelova er det nemnt at særlover kan bestemme at søksmålet likevel skal rettast mot organet som gjorde vedtaket i første instans.13 I særlover har ein også løysingar der det er lovbestemt at det må vere forsøkt å klage, og klagesaka må vere endeleg avgjort, før ein kan reisa søksmål. Døme er føresegna i forvaltningslova § 27b. I forvaltningslova § 27b er ordninga slik at det aktuelle forvaltningsorganet må skrive i vedtaket at moglegheita for å klage må vere uttømt før ein kan gå til søksmål. Ei tilsvarande løysing finst i lov 27. mai 2016 nr. 14 om skatteforvaltning (skatteforvaltningslova) § 15-5. Utvalet foreslår at det går fram av lova at bruksrettshavarane må ha uttømt retten til å klage før ein opnar for å kunne reise sak ved domstolane. Ordninga vil gjelde allment for dei vedtak som fjellstyra gjer på området.

18.2.3 Samarbeid mellom styra

Utvalet vil vidareføre føresegna i statsallmenningslova om kompensasjon for tapte skogverdiar, jf. kapittel 13.2.7.3. Når fjellstyret i allmenningar som er forvalta etter bygdeallmenningslova får inntekter som medfører tapte inntekter frå skogen, skal allmenningsstyret i vedkomande allmenning bli kompensert for dette. Tvist om fordeling av inntekt kan etter lovforslaget førast inn for jordskifteretten.

18.2.4 Straff

Utvalet meiner det ikkje er nødvendig å vidareføre eit allment straffebod for alle brot på lova. Brot på føresegnene i lova kan vere svært varierte og av svært ulik alvorlegheitsgrad. Det bør derfor gå fram av lova kva for forhold som skal vere straffbare.

Fjellova § 37 gir heimel for straff for brot på føresegner om jakt og fiske fastsette med heimel i fjellova. Av omsyn til både offentlege og private interesser, er det viktig at det framleis er mogleg å reagere med straff for brot på regelverket om jakt og fiske. Straffelova har straffeheimlar for miljøkriminalitet. Viltlova, lakse- og innlandsfisklova og naturmangfaldlova har straffeheimlar for brot på føresegner om jakt og fiske. Fjellova § 37 er likevel ikkje fullt ut dekka av straffeheimlane i andre lover, og utvalet meiner derfor at det bør bli ført vidare ein straffeheimel for jakt og fiske i ny lov om statsallmenningane.

Utvalet meiner derimot ikkje at det er nødvendig med straff som særleg reaksjon for andre brot på lova. I stor grad vil den som tek seg til rette i statsallmenningane også vere omfatta av anna lovverk, som straffelova, erstatningsreglar, plan- og bygningslova og regelverket for jordbruk, skogbruk og offentleg ferdsel. Ved brot på vedtak i fjellstyret eller brot på vilkår i slike vedtak, meiner utvalet andre reaksjonar frå fjellstyret kan vere betre eigna enn straff. Til dømes kan fjellstyret trekke tilbake løyve eller eventuelt ha heimel til å reagere med gebyr for den som ikkje følger vedtak i fjellstyra.

Fotnotar

1.

Brev frå Landbruksdepartementet 14.12.2000.

2.

Innstillinga fra fjellovkomiteen av 1965 (1969) s. 62.

3.

Nils Erik Lie, Ekspropriasjonsprosessen, Ekspropriasjon, Endre Stavang (red.), 2015, s. 59.

4.

Nils Erik Lie, Ekspropriasjonsprosessen, Ekspropriasjon, Endre Stavang (red.), 2015, s. 60.

5.

Etter jordskifteloven av 1979 § 33 andre ledd kunne beiterettshavar bringe inn beiteordning for jordskifteretten innan 6 månader etter at fjellstyret hadde vedteke den. Då ny jordskiftelov vert vedteken i 2013 vart denne føresegna flytta til fjellova § 16 andre ledd. Jordskiftelova har i dag ikkje særreglar om jordskifte i statsallmenning, men viser til fjellova § 16 og statsallmenningslova § 4-2.

6.

For bygdeallmenningar er det også tilsvarande avgrensingar i bruken av jordskifte, jf. bygdeallmenningslova § 1-4.

7.

Ot.prp. nr. 32 (1973–74) s. 40.

8.

Sjå til dømes fjellova § 9.

9.

Fjellova § 2 tredje ledd, jf. 10 andre ledd.

10.

Fjellova § 10 andre ledd. Dette gjeld spørsmål om beiting med større buskap enn ein kan vinterfø er til skade for nokon bruksrettshavar, om utleige av beite til jordbrukarar utan beiterett er til skade for nokon bruksrettshavar, om utvising av seter kan skje utan vesentleg skade for anna bruksutnytting av allmenningen eller for skogen, eller om utvisinga er til hinder for ei føremålstenleg inndeling og utnytting av beitet, og om utvising av seter eller tilleggsjord til jordbrukar utan beiterett vil vere til vesentleg skade for bruksrettshavarane si utnytting av allmenningen eller for skogen.

11.

Til dømes vil enkelte organisasjonar kunne ha rettsleg klageinteresse, ut frå ei konkret vurdering av saka.

12.

Fjellova § 10 andre ledd andre punktum. Dette unntaket vart teke inn i lova i samband med at fjellstyra fikk rett til å samtykkje til motorferdsel i statsallmenningane i 2015. Dette var første gong fjellstyret skulle fatte vedtak med heimel i § 12. Det var derfor nødvendig å ta inn eit eksplisitt unntak frå hovudregelen om at det er klagerett på alle vedtaka til fjellstyret.

13.

Ot.prp. nr. 54 (2004–2005) s. 367.

Til toppen
Til forsida av dokumentet