Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2018: 4

Sjøveien videre— Forslag til ny havne- og farvannslov

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Introduksjon

1 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid

1.1 Utvalgets oppnevning og sammensetning

Havne- og farvannslovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 12. august 2016. Utvalget fikk denne sammensetningen:

  • Advokat Kristin Bjella, Oslo (leder)

  • Kommunikasjonsdirektør Anne Marit Bjørnflaten, Tromsø

  • Regiondirektør John Erik Hagen, Haugesund

  • Advokat Inger Hygen, Bergen

  • Havnedirektør Wollert Krohn-Hansen, Trondheim

  • Advokat Arne-Martin H. Sørli, Oslo

  • Advokat Siri Tofte, Kristiansand

  • Daglig leder Adrianne Ubeda, Tromsø

  • Professor i samfunnsøkonomi Haakon Vennemo, Oslo

Utvalgets sekretariat har vært lagt til Samferdselsdepartementet, med avdelingsdirektør Anita Christoffersen som sekretariatsleder. Sekretariatet har videre bestått av underdirektør Willy Grepstad, seniorrådgiver Anne Katrine Flornes og rådgiver Ingvild Skorve fra Samferdselsdepartementet, samt seniorrådgiver Jeanette Assev-Lindin og seniorrådgiver Kristin Frotvedt (frem til 6. oktober 2017) fra Kystverket.

1.2 Utvalgets mandat

Bakgrunn og mål for utvalgets arbeid er beskrevet i den kongelige resolusjonen om oppnevnelsen. Det heter her:

1. Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget

Havne- og farvannsloven trådte i kraft 1. januar 2010. Lovens farvannsdel skal bidra til sikker sjøtrafikk. Lovens havnedel inneholder alminnelige bestemmelser om havner, og særlige bestemmelser om kommunenes havnevirksomhet. Loven regulerer statens og kommunenes ansvar og myndighet i havne- og farvannsforvaltningen.

Hovedmålsettingen med loven var å etablere et juridisk rammeverk som skal bidra til økt bruk av sjøtransport som en effektiv og miljøvennlig transportform.

I etterkant av ikrafttredelsen, er det stilt spørsmål ved om loven oppfyller hovedmålsettingen. I regjeringens politiske plattform fremgår det at havne- og farvannsloven skal moderniseres og revideres «med sikte på å åpne for at havner kan organiseres som aksjeselskap.» Videre følger det av regjeringens «Nasjonal havnestrategi» at regjeringen vil «utvikle et regelverk for havnekapital som legger til rette for markedsorienterte havner til det beste for sjøtransporten».

Samferdselsdepartementet etablerte høsten 2014 en arbeidsgruppe bestående av representanter fra Samferdselsdepartementet og Kystverket. Arbeidsgruppen fikk i oppdrag å foreta en vurdering av om loven oppfyller lovgivers intensjoner, og på den bakgrunn foreslå endringer i regelverket.

Arbeidsgruppen la frem sin rapport for Samferdselsdepartementet i desember 2015. Arbeidsgruppens endringsforslag er relativt omfattende, og er av både teknisk og materiell karakter. Forslagene omfatter lovens formål, hovedregler og detaljregler, og er forholdsvis gjennomgripende, både når det gjelder språk og oppbygging. I tillegg foreslås det å omnummerere et betydelig antall paragrafer. Reglene om havnekapital er ikke behandlet av arbeidsgruppen, fordi det ble ansett som nødvendig å avvente utfallet av andre prosesser med betydning for organisering og forvaltning av kommunal næringsvirksomhet. På grunn av tidsrammen, har ikke arbeidsgruppen foreslått endringer i reglene om tiltak ved ulykker og andre hendelser i farvannet.

En lov skal inneholde gode, klare og tydelige regler som fungerer etter sin hensikt. En omfattende endringsproposisjon basert på arbeidsgruppens rapport, vil komplisere rettskildebildet for brukerne. Det er videre ønskelig med en helhetlig gjennomgang av samtlige kapitler i havne- og farvannsloven, med sikte på å realisere regjeringens mål om å opprettholde og styrke det høye sjøsikkerhetsnivået og tilrettelegge for godstransport på sjø.

2. Generelle målsetninger og rammer for utvalgsarbeidet

Utvalget skal foreta en fullstendig gjennomgang av havne- og farvannsloven med sikte på å bedre sikkerheten til sjøs, og å tilrettelegge for effektiv og miljøvennlig sjøtransport. Hensynet til effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser skal vektlegges. Siktemålet er videre å avdekke svakheter ved gjeldende lov, og å foreslå forbedringer for å sikre klare og forutsigbare rammer for kommunenes havne- og farvannsforvaltning og havnevirksomhet. Utvalget må vurdere hva som bør reguleres i henholdsvis lov og i forskrift, om det er regler som bør oppheves, og om det er andre virkemidler innenfor Samferdselsdepartementets ansvarsområde som bør reguleres i havne- og farvannsloven.

Utvalget skal fremme forslag til ny lov om havner og farvann. Utvalget skal vurdere om strukturen i gjeldende lov er hensiktsmessig. Ved utarbeidelsen av lovteksten skal utvalget legge vekt på forenkling, oversiktlighet, lesbarhet og praktisk anvendbarhet. Det skal så langt det er mulig benyttes kjønnsnøytrale ord og uttrykk i lovteksten.

Utvalget skal vurdere om det er behov for lovendringer i havne- og farvannsloven for å sikre at havne- og farvannsforvaltningen organiseres og utøves i overensstemmelse med internasjonale avtaler. Utvalget skal gi en oversikt over havne- og farvannslovgivningen i land som har sammenlignbare forhold som Norge. Utvalget skal se hen til slik regulering i den grad det vurderes som hensiktsmessig.

Rapporten fra arbeidsgruppen som fikk i oppdrag å evaluere og revidere havne- og farvannsloven er ikke bindende eller begrensende for utvalgets arbeid. Rapporten gjøres tilgjengelig for utvalget. Utvalget kan innhente eksterne utredninger innenfor de økonomiske rammene for utvalgsarbeidet.

3. Utredning av særlige spørsmål

3.1 Lovens formål

Utvalget skal vurdere lovens formålsbestemmelse med sikte på presisering og forenkling.

3.2 Definisjoner

Utvalget skal vurdere lovens definisjonsbestemmelser, herunder behovet for de enkelte definisjonene, og om definisjonene klargjør begrepene som benyttes i loven på en tilfredsstillende måte.

3.3 Generelle bestemmelser om havner

Utvalget skal vurdere lovens generelle bestemmelser om havner med sikte på å unngå unødvendig dobbeltregulering av forhold som er regulert i annet regelverk. Utvalget skal videre foreslå en regulering av havnevirksomhet som er i tråd med internasjonale avtaler og regelverk.

3.4 Kommunal havnevirksomhet

Utvalget skal vurdere lovens særlige regulering av kommunal havnevirksomhet og kapitalen i kommunale havner (havnekapitalen). Bestemmelsene skal utformes slik at de legger til rette for markedsorienterte havner. Regelverket skal videre legge til rette for at havnekapitalen og havnevirksomheten forvaltes på en mest mulig effektiv og samfunnsøkonomisk lønnsom måte. Forslaget må være i tråd med generelle rammebetingelsene for kommunal næringsvirksomhet, herunder statsstøtte- og konkurranseregelverket.

3.5 Bruk av farvann og havn

Utvalget skal vurdere om det er behov for endringer i lovens regulering av orden og bruk av farvannet og havnen.

3.6 Etablering av nye navigasjonsinnretninger

På bakgrunn av gjeldende praksis, skal utvalget vurdere om lovens fordeling av ansvar for etablering av nye navigasjonsinnretninger mellom stat og kommune er hensiktsmessig.

3.7 Avgifter

Utvalget skal presisere og forenkle hjemlene til å kreve anløpsavgift og sikkerhetsavgift.

4. Mandatets avgrensning mot særlige spørsmål

Det faller utenfor utvalgets mandat å vurdere regulering av de arbeidsrettslige forhold i havnene. Det faller utenfor utvalgets mandat å vurdere hjemlene for sikkerhetsavgift og anløpsavgift.

5. Avslutning

Utvalget skal utforme lovforslagene i samsvar med anbefalingene i Justis- og beredskapsdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (2000), jf. utredningsinstruksen punkt 4 – 1. Et vesentlig siktemål med lovarbeidet er å oppnå brukervennlige regler. Lovforslaget bør derfor ha god systematikk og et enkelt og klart språk.

Minimumskravene til utredninger som fremkommer av punkt 2 – 1 i utredningsinstruksen må adresseres særskilt i utredningen. Dette innebærer at utvalget må

  • beskrive problemstillingen og formulere målet med lovforslaget

  • utrede relevante tiltak

  • kartlegge prinsipielle spørsmål

  • beskrive forventede virkninger av lovforslaget for alle som berøres, herunder nytte- og kostnadsvirkninger

  • begrunne anbefalte tiltak, herunder behovet for å utforme en ny havne- og farvannslov

  • redegjøre for forutsetningene for at nytt regelverk skal få forventet effekt

Utredningen skal videre inneholde en vurdering av når og hvordan regelverket bør evalueres.

Den økonomiske rammen for utvalgets arbeid vil bli fastsatt særskilt. Om godtgjøring gjelder pkt. 10.14.2 Godtgjøring til leder, medlemmer og sekretærer i statlige utvalg i Statens personalhåndbok 2016, med mindre annet er avtalt.

Utvalget skal avgi sin rapport til Samferdselsdepartementet innen 1. desember 2017.

1.3 Utvalgets arbeid

1.3.1 Møter

Utvalget hadde sitt første møte 13. september 2016. Totalt har utvalget hatt 11 møter: tre i 2016, syv i 2017 og ett i 2018. Fire av møtene har vært endagsmøter, ett av møtene har vært et tredagersmøte og de øvrige møtene har vært todagersmøter eller avholdt i forbindelse med utvalgets studieturer. Ett møte ble avholdt i Haugesund i forbindelse med utvalgets studietur til Vestlandet, ett møte ble avholdt i forbindelse med utvalgets studietur til København og ett møte ble lagt til Ålesund. De øvrige møtene ble avholdt i Oslo.

1.3.2 Studieturer

Utvalget har foretatt studiereiser til Vestlandet og til Danmark (København). Studieturen til Vestlandet omfattet besøk til og møte med representanter for Stavangerregionen Havn IKS, Kvitsøy sjøtrafikksentral, Karmsund Havn IKS, Kystverket Vest, Sjøfartsdirektoratet og Maritimt forum for Haugalandet og Sunnhordland. Hensikten med studieturen var å gi utvalget en innføring i de forebyggende sjøsikkerhetstiltakene som er regulert i havne- og farvannsloven (2009), og kunnskap om havner og havnevirksomhet.

I København hadde utvalget møter med Søfartsstyrelsen, Transport- og bygningsministeriet og Copenhagen Malmö Port AB. Hensikten med studieturen var å gi utvalget et innblikk i den danske reguleringen av havner og sikkerhet til sjøs. I arbeidet med havne- og farvannsloven (2009) ble det sett hen til den danske havneloven for enkelte av bestemmelsene. Det danske transportministeriet nedsatte i 2016 et lovutvalg som har fått i oppdrag å komme med konkrete forslag til endringer i den danske havneloven.

1.3.3 Møter, bistand og innspill i arbeidet

Utvalget har ønsket å rådføre seg med ulike interessegrupper under utredningsarbeidet for å få deres syn på hvordan gjeldende regelverk er, og synspunkter på eventuelt behov for nye regler. Utvalget er av den oppfatning at de mottatte innspill, samlet sett, har gitt oss informasjon og innblikk i erfaringer som har bidratt til at våre vurderinger og lovutkast er blitt bedre enn det ellers ville blitt.

Utvalget har avholdt møter med følgende aktører:

  • Kongsberg Maritime AS

  • KS Storbynettverk

  • Kystverket Hovedkontoret

  • Oslo Havn KF

  • Representanter fra Kystrederiene, NHO Sjøfart og Norges Rederiforbund

  • Stranda Hamnevesen KF

Utvalget har også mottatt skriftlige innspill og bistand på andre måter, blant annet til praktisk gjennomføring av studieturer og gjennom at kunnskap og kompetanse er formidlet til utvalget. Utvalget vil rette en stor takk til alle – institusjoner, organisasjoner og enkeltpersoner – som har hjulpet oss i arbeidet. I denne forbindelse vil utvalget rette en særlig takk til professor Erling Hjelmeng, leder av arbeidsgruppen som har utredet og vurdert konkurranseforholdene mellom offentlig og privat virksomhet. Professor Hjelmeng har bistått utvalget gjennom møter, både med utvalget og med sekretariatet, og ved gjennomlesing av tekster som omhandler havne- og farvannslovens forhold til EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Utvalget vil også rette en stor takk til seniorrådgiver, dr. polit. Thorkel C. Askildsen fra Kystverket Hovedkontoret, som har deltatt på to av utvalgets møter. Askildsen representerte Kystverket i det tverretatlige prosjektet «Bred samfunnsanalyse av godstransport» som del av NTP Godsanalyse (2015), og har bidratt med nyttig informasjon til utvalget om godstransport på sjø.

Utvalget har mottatt skriftlige innspill fra

  • KS Storbynettverk

  • NHO logistikk og transport

  • NHO Sjøfart, Kystrederiene og Norges Rederiforbund

  • Norges Luftsportforbund (NLF)

  • Norsk Havneforening og KS Bedrift Havn

  • Stavangerregionen Havn IKS

Det følger av utvalgets mandat at hensynet til forenkling, oversiktlighet, lesbarhet og praktisk anvendbarhet skal stå sentralt ved utarbeidingen av lovteksten. Utvalget valgte derfor å etablere en egen lovteknikkgruppe bestående av enkelte utvalgsmedlemmer og sekretariatet. Lovteknikkgruppen fikk blant annet i oppgave å utarbeide en lett tilgjengelig lovtekst.

Utvalget har gjort en rekke språklige endringer i lovteksten og forenklinger der det har vært grunnlag for det, med tanke på at reglenes innhold skal bli lettere tilgjengelig for den allmenne brukeren av loven. Det har vært et ønske å tilpasse språket med tanke på at loven også brukes av mange uten juridisk kompetanse, blant annet ansatte i havner og saksbehandlere i administrasjonen. Samtidig har det vært et mål at språklige forbedringer ikke skulle gå på bekostning av juridisk tydelighet, for å unngå uklarheter og tolkningstvil. Utvalget fikk i dette arbeidet nyttig bistand fra Språkrådet ved Kjetil Aasen og Bård Eskeland, som både leste de ulike utkastene, kom med innspill til lovteksten og deltok i møter med sekretariatet og med lovteknikkgruppen.

2 Sammendrag

2.1 Innledning

Utvalget foreslår en ny havne- og farvannslov. Forslaget innebærer en omstrukturering og forenkling i forhold til gjeldende lov, i tillegg til materielle endringer på flere områder. For å unngå for mange lover som regulerer sjøtrafikk, er i tillegg losloven (2014) inkorporert i forslaget til ny havne- og farvannslov. Det er ikke foreslått materielle endringer i losbestemmelsene.

Dette kapitlet gir et sammendrag av utredningens innhold. I kapittel 2.2 og 2.3 gis det en overordnet omtale av to sentrale sider av lovforslaget, fordeling av ansvar og myndighet mellom stat og kommune og forslag til ny regulering av kommunale havners kapitalforvaltning. Kapittel 2.4 inneholder en tabell som gir en oversikt over hvilke materielle endringer lovutkastet innebærer og kapittel 2.5 gir et sammendrag av utvalgets konkrete forslag. For øvrig gis det ikke noen utførlig omtale av innholdet i hvert enkelt kapittel, men en oversikt over utvalgets vurderinger og forslag. Den detaljerte fremstillingen fremgår av de enkelte kapitlene.

Utredningen er i stor grad enstemmig, men på enkelte punkter har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Dissensene på et overordnet nivå redegjøres for i sammendraget. Dissenser som angår mer detaljerte regler fremgår av de enkelte kapitler og av lovforslaget. I merknader til de enkelte bestemmelsene (kapittel 14) omtales kun flertallets forslag, slik at når ordet «utvalget» benyttes, må dette forstås som flertallets forslag.

2.2 Ansvar og myndighet etter lovforslaget

Hovedregelen etter havne- og farvannsloven (2009) er at forvaltningsansvar og myndighet i farvannet er lagt til staten. Kommunene er gitt forvaltningsansvar og myndighet for farvannet i eget sjøområde, inkludert i havner. Kommunenes ansvar og myndighet er imidlertid begrenset ved flere unntak, både saklig og geografisk.

Et overordnet mål for utvalgets vurderinger har vært å forenkle regelverket og gjøre det mer tilgjengelig for brukerne av loven. Utvalgets flertall mener at ansvars- og myndighetsfordelingen etter havne- og farvannsloven (2009) er unødvendig komplisert. Fordelingen medfører også risiko for at både staten og kommunene må administrere likeartede tiltak for å oppnå samme effekt.

På denne bakgrunn foreslår utvalgets flertall en ny modell for lovens ansvars- og myndighetsfordeling. Forslaget innebærer at kommunen gjennomgående vil ha myndighet i havn, mens staten vil ha ansvar og myndighet i sjøområdene utenfor havn. Med havn menes i denne sammenheng sjøområder som er tilrettelagt for mottak og fortøyning av fartøy, medregnet områder for manøvrering av fartøy til og fra kaifront, for eksempel områder innenfor moloer, rundt faste og flytende kaier og i indre basseng.

Hensynet til forenkling og hensynet til effektiv og sikker bruk av farvannet har vært førende for utvalgets forslag. Utvalgets flertall har også vektlagt hensynet til det kommunale selvstyret, ved at forslaget gir kommunen reell innflytelse på de områdene hvor kommunen har interesser.

Utvalgets flertall foreslår at ansvaret for fremkommelighet i farvannet utenfor havn legges til staten. Statens oppgaver blir i dag utført av Kystverket, som er nasjonal etat for forvaltning av maritim infrastruktur og tjenester som skal ivareta sikker ferdsel til sjøs. Staten har dermed både ressurser og kompetanse til å sikre god fremkommelighet i farvannet utenfor havn.

Når det gjelder tilrettelegging for fremkommelighet i havn, er dette etter flertallets syn en oppgave som bør ivaretas av havnen. Sjøtrafikken i dette området går regulært til og fra havnen, og god fremkommelighet er av betydning for havnens næringsvirksomhet og dermed i havnens egen interesse. Det foreslås på denne bakgrunn ikke noen særskilt lovbestemt plikt for tilrettelegging for fremkommelighet i havn.

Utvalgets flertall foreslår videre at myndigheten til å regulere ferdsel og bruk av farvannet, eksempelvis fartsbegrensninger, legges til staten. Flertallet har i denne sammenheng vektlagt hensynet til sikkerhet, og mener at det bør være den nasjonale fagmyndigheten som foretar de vurderinger som må til for å kunne utøve denne myndigheten. Videre har flertallet vektlagt behovet for helhetlig myndighetsutøvelse. De samme hensyn gjør seg gjeldende når det gjelder regulering av navigasjonsinnretninger, farvannsskilt og sjøtrafikksentralene. Også denne myndigheten foreslår utvalget lagt til staten.

Når det gjelder tiltak som krever tillatelse fordi de kan påvirke sikkerheten eller den allmenne ferdselen i farvannet, foreslår utvalget at alle søknader skal rettes til staten, og at staten tillegges beslutningsmyndighet for alle tiltak som kan påvirke sikkerheten og den allmenne ferdselen utenfor havn. For søknader om tiltak som bare kan påvirke sikkerheten eller den allmenne ferdselen i farvannet i havn skal derimot kommunen ha beslutningsmyndighet. Dersom tiltaket kan påvirke forholdene både i og utenfor havn, tilligger beslutningsmyndigheten staten, men kommunen har uttalerett. Dette gir for det første enkle og tydelige grenser mellom statens og kommunenes ansvars- og myndighetsområder, og sikrer for det andre en enhetlig praksis.

Innenfor havn foreslås det videre at kommunen skal ha myndighet til å pålegge den ansvarlige å fjerne farer, for eksempel skipsvrak. Kommunene skal etter utvalgets forslag i tillegg kunne regulere skipsanløp i havn når det er nødvendig for å redusere eller unngå ytterligere økning av ulovlig akutt lokal luftforurensning.

Etter flertallets vurdering vil den foreslåtte modellen for det første gi enkle og tydelige grenser mellom statens og kommunenes ansvars- og myndighetsområder, og for det andre sikre en enhetlig praksis uavhengig av kommunegrenser i farvannet og den enkelte kommunes økonomi og ressurser. Flertallet har også funnet det riktig at staten tar et større ansvar for kostnadene med å tilrettelegge for sikker sjøtrafikk. Etter samme flertalls vurdering er en konsekvens av dette at det ikke lenger vil være grunnlag for at kommunen skal kunne kreve inn anløpsavgift fra sjøtransporten.

Et mindretall mener at gjeldende lovs fordeling av forvaltningsansvar og myndighet mellom stat og kommune bør videreføres i ny lov. En konsekvens av dette er at mindretallet foreslår at også havne- og farvannsloven (2009) § 25 om anløpsavgift videreføres.

Utvalgets nærmere vurderinger og anbefalinger av hvordan forvaltningsansvar og myndighet bør fordeles mellom stat og kommune i ny havne- og farvannslov fremgår av de enkelte kapitlene.

2.3 Kommunale havners kapitalforvaltning

Kommunalt eierskap er dominerende i norske havner. Dagens regler om havnekapital hindrer i realiteten kommunen som eier i å ta utbytte av overskudd fra havnevirksomheten. Utvalgets flertall ser det slik at adgang til å ta utbytte vil kunne stimulere til et mer aktivt eierskap enn dagens regelverk. Utvalgets flertall foreslår derfor at det åpnes for at den kommunale eier kan ta utbytte fra overskuddet i havnevirksomheten og at slikt utbytte kan benyttes til andre formål enn havnevirksomhet.

Utvalget har vektlagt at det er en nasjonal interesse i å opprettholde en desentralisert havnestruktur med effektive havner. Dette gjenspeiles også i forslaget til ny formålsbestememelse. På denne bakgrunn mener flertallet at det fortsatt skal være begrensninger på utbytteadgangen. Flertallet foreslår derfor at visse forutsetninger må være oppfylt før utbytte kan tas ut, noe som innebærer at utbytte bare kan tas ut dersom gjenværende egenkapital vil være tilstrekkelig til å ivareta forsvarlig drift, vedlikehold og utvikling av havnevirksomheten. Ved realisasjon av eiendom skal det gjøres tilstrekkelige avsetninger til nødvendige nyanlegg før utbytte kan tas.

Flertallet foreslår at reglene om utdeling ikke skal gjelde dersom det er besluttet å nedlegge den kommunale havnevirksomheten. Overdragelse eller omorganisering som innebærer at det ikke lenger er kommunalt bestemmende innflytelse over havnevirksomheten, skal ifølge forslaget meldes departementet.

Et mindretall foreslår at loven ikke skal ha noen begrensninger for adgangen til å dele ut utbytte fra overskuddet i havnevirksomheten, mens et annet mindretall foreslår at dagens regler om havnekapital videreføres.

2.4 Materielle endringer som følge av lovutkastet

De materielle endringene som flertallets lovutkast inneholder, sammenlignet med gjeldende lov, kan skjematisk oppsummeres i følgende tabell:

Tabell 2.1 Materielle endringer som følge av lovutkastet

Tematikk

Havne- og farvannsloven (2009)

Flertallets lovforslag

Fremkommelighet i farvannet

Ansvaret er fordelt mellom stat og kommune.

Staten har ansvaret. Ansvaret er avgrenset geografisk mot havnen, og begrenset saklig til å gjelde fremkommelighet for allmenn ferdsel og gjenstander som er til hinder eller fare. I havnen forutsettes fremkommeligheten ivaretatt av havnen(e) selv.

Regulering av ferdsel

Myndigheten er lagt til staten. Kommunen har en viss myndighet til å regulere ferdsel gjennom ordensforskrifter. Statens myndighet skal gå foran kommunens.

Staten regulerer ferdselen i farvannet. Berørte kommuner skal høres og deres innspill skal vektlegges.

Tiltak som krever tillatelse

Myndigheten er fordelt mellom stat og kommune. Søknad om tiltak med vesentlige konsekvenser skal alltid avgjøres av staten.

Staten behandler søknader om tiltak som kan påvirke sikkerhet og fremkommelighet i farvannet. Kommunens uttalelse innhentes ved tiltak som kan påvirke sikkerheten og fremkommeligheten i havnen. Kommunen behandler søknader om tiltak der det bare er forholdene lokalt i havnen som kan bli påvirket.

Pålegg til den ansvarlige om å treffe tiltak for å fjerne eller begrense farer i farvannet

Myndighet er fordelt mellom stat og kommune. Tiltak overfor fartøy i fare er kun lagt til staten.

Myndighet ligger til staten når det gjelder farvannet, og til kommunen når det gjelder havn.

Ansvarssubjekt – forbud mot å volde fare, skade eller ulempe i farvannet

Ansvarssubjektet er registrert eier eller eier av gjenstanden på henholdsvis hendelses- eller vedtakstidspunktet.

Fartøyets eier, reder og den som for øvrig har etterlatt gjenstanden kan holdes ansvarlig.

Mottaksplikt

Særskilt bestemmelse om mottaksplikt for kommunale og private havner som er åpne for allmenn trafikk.

Ingen særskilt bestemmelse om mottaksplikt. Havner reguleres av konkurranserett og myndighetsmisbrukslæren.

Begrensning av anløp av hensyn til ulovlig akutt lokal luftforurensning

Åpner for at havner kan begrense anløp til havn av hensyn til miljø.

Kommunen kan gi forskrift om begrensning av anløp til havn når det er nødvendig fordi lokal luftforurensning overskrider tillatt nivå.

Organisasjonsform for kommunal havnevirksomhet

Kommunen gis valgfrihet med hensyn til valg av organisasjonsform for sin havnevirksomhet.

Regulering av kommuners og privates deltagelse i foretak.

Departementet kan gi nærmere regler om organisering av havner.

Loven legger ingen begrensninger på kommunens valgfrihet.

Skille mellom kommunens myndighetsutøvelse og havnevirksomhet

Ikke krav om skille i gjeldende lov.

Krav om organisatorisk skille mellom kommunens myndighetsutøvelse og dens havnevirksomhet.

Organisering av virksomhet i havner

Departementet kan gi nærmere regler om organisering og forvaltning av havnevirksomhet.

Departementet er gitt myndighet til å regulere havnens forvaltning av havneinfrastruktur og havnetjenester.

Utpekte havner

Departementet kan utpeke havner som er særlig viktige, og fastsette nærmere krav til slike havner.

Ingen bestemmelse om utpekte havner i lovutkastet.

Havnekapital

Som hovedregel skal havnekapitalen kun benyttes til havneformål. Staten må gi tillatelse dersom havnekapital skal benyttes til annet enn havnevirksomhet og dersom kommunen ønsker fritak fra reglene om havnekapital. Ingen mulighet for kommunen til å ta utbytte fra havnevirksomheten til fri bruk.

Kommunen gis adgang til å ta ut utbytte fra havnekapitalen til fri bruk, dersom havnevirksomhetens behov er sikret.

Statlige havner

Departementet har myndighet til å bestemme at moloer, kaier mv. skal brukes til bestemte formål.

Ingen bestemmelse om statlige havner i lovutkastet.

Drift og vedlikehold av havn

Eier av havner og havneterminaler skal sørge for forsvarlig drift og vedlikehold av havn. Departementet er gitt myndighet til å treffe enkeltvedtak og gi forskrift om sikkerhet mv.

Ingen bestemmelse om forsvarlighetsstandard i lovutkastet, men departementets myndighet er videreført.

Havner med persontrafikk

Eier av havner og havneterminaler som har persontrafikk skal drives på en sikker måte for å ivareta hensynet til liv og helse. Departementet er gitt myndighet til å gi forskrift om persontrafikk.

Ingen bestemmelse om havner med persontrafikk i lovutkastet, men departementets myndighet til å gi forskrift er videreført.

Bistand til Forsvaret i sikkerhetspolitiske kriser og i krig

Ikke hjemmel i gjeldende lov.

Plikt for eiere og operatører av alle havner og havneterminaler til å bistå Forsvaret i sikkerhetspolitiske kriser og i krig. Departementet kan definere havner og havneterminaler av særlig forsvarsmessig betydning og stille krav til beredskapsplaner mv.

Kystavgift for fartøy til staten

Hjemmel til å kreve kystavgift. Hjemmelen er ikke benyttet etter 2013.

Ingen hjemmel til å kreve kystavgift i lovutkastet.

Anløpsavgift for fartøy til kommunen

Hjemmel for kommunen til å fastsette og innkreve avgift til dekning av offentlig myndighetsutøvelse og sikkerhet og fremkommelighet i farvannet.

Ingen hjemmel til å kreve anløpsavgift i lovutkastet.

Gebyr for kontrolltiltak og tilsyn

Hjemmel for departementet til å fastsette forskrift om gebyr for gjennomførte tilsyn og kontrolltiltak.

Ingen hjemmel til å kreve gebyr for kontrolltiltak og tilsyn i lovutkastet.

Overtredelsesgebyr

Ikke hjemmel i gjeldende lov.

Hjemmel for departementet til å ilegge overtredelsesgebyr.

2.5 Sammendrag av utvalgets konkrete forslag

I kapittel 1 omtales utvalgets oppnevning, mandat og arbeid.

I kapittel 3 gis det en beskrivelse av relevante endringer og utviklingstrekk innen sjøtransportsektoren som kan ha betydning for regulering av havnevirksomhet og farvannsforvaltning. På bakgrunn av økningen i skipstrafikken, teknologisk utvikling innen maritim sektor og utviklingen innen klima og miljø, har utvalget i sitt arbeid vektlagt behovet for en lov som er tilpasset risikobildet, som er teknologinøytral og som i tilstrekkelig grad kan bidra til å ivareta miljøet.

Kapittel 4 inneholder en omtale av nasjonalt og internasjonalt regelverk av betydning for havne- og farvannsreguleringen. De mest sentrale er losloven, plan- og bygningsloven og forurensningsloven, som har direkte paralleller til reglene i havne- og farvannsloven. Av EU-regelverk viser utvalget særlig til havneforordningen, som får betydning for regler om forvaltning av havneinfrastruktur og havnetjenester. Videre får forordningen betydning for regulering av betaling for havnetjenester og bruk av havneinfrastruktur.

Nordisk rett er omtalt i kapittel 5, som gir en oversikt over hvordan havner og farvann er regulert i de øvrige nordiske landene. I den grad reguleringen anses som relevant for norske forhold, omtales den nærmere i de enkelte kapitler.

I kapittel 6 redegjøres det for utvalgets lovtekniske betraktninger. Utvalget har lagt stor vekt på å utforme et lovforslag som er brukervennlig. I kapitlet redegjøres det for utvalgets lovspråkarbeid.

Havne- og farvannsloven skal regulere både farvannsforvaltning og havnevirksomhet. Utvalget har vurdert om loven bør deles i én farvannslov og én havnelov, men har kommet til at det er mest hensiktsmessig å beholde én felles lov for havner og farvann. Lovutkastet er imidlertid bygd opp slik at det klart skal fremgå hvilke regler som gjelder for både farvannsforvaltning og havnevirksomhet, og hvilke som kun gjelder for henholdsvis farvann og havner. Lovforslagets kapittel 2 regulerer farvannsforvaltningen og kapittel 3 regulerer havnene, mens de øvrige kapitlene inneholder bestemmelser som kommer til anvendelse for både farvannsforvaltningen og havnene.

Enkelte bestemmelser om farvannsforvaltningen er bestemmende for regulering av havnevirksomhet. Av den grunn har utvalget valgt å la farvannskapitlet komme før havnekapitlet. Utvalget har likevel ansett det som hensiktsmessig å videreføre tittelen til gjeldende lov: lov om havner og farvann (havne- og farvannsloven).

Utvalget mener at losordningen bør settes i rettslig sammenheng med de øvrige sjøsikkerhetstiltakene som skal bidra til sikker ferdsel i farvannet og som reguleres i havne- og farvannsloven. Utvalget foreslår derfor at losloven (2014) innarbeides i ny lov. Det er ikke gjort noen materiell gjennomgang av losbestemmelsene, og innarbeidelsen er ikke ment å medføre materielle endringer.

I kapittel 7 drøfter utvalget lovens formål, virkeområde, definisjoner mv.

Lovens formål skal være å fremme sjøtransport som transportform og legge til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havn og bruk av farvann. Å fremme sjøtransport er et gjennomgående mål, både for lovens havneregulering og for farvannsreguleringen. Loven skal med dette være et virkemiddel for å oppnå samfunnsmessig viktige målsetninger innen transportsektoren. Lovens øvrige formål om å legge til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havn og bruk av farvannet, henger tett sammen med formålet om å fremme sjøtransport, men er også selvstendige mål.

Utvalget legger til grunn at definisjoner bare bør benyttes dersom det er et særskilt behov for å klargjøre begreper som benyttes i lovutkastet, og foreslår at enkelte definisjoner i gjeldende lov ikke videreføres. I tillegg til begreper som følger av gjeldende lov, har utvalget sett behov for å innføre definisjoner av «eier» og «reder».

I kapittel 8 drøfter utvalget myndighet i sikkerhetspolitisk krise og i krig. Utvalget anser det som riktig å regulere havnenes bistand til Forsvaret og beredskap for sikkerhetspolitisk krise og krig i havne- og farvannsloven, til tross for en mulig dobbeltregulering.

I kapittel 9 drøfter utvalget lovens farvannsregulering.

I kapittel 9.2 vurderer utvalget fremkommelighet i farvannet. Utvalgets flertall mener at sikkerheten for sjøfarende og andre brukere av farvannet må være førende for hvor forvaltningsansvaret for farvannet bør ligge, og at det bør være én myndighet som har hovedansvaret, slik at sikkerheten kan ivaretas på en helhetlig og tydelig måte. Utvalgets flertall anbefaler derfor at ansvaret for fremkommelighet legges til staten. Dette mener flertallet vil få relativt små konsekvenser for staten, fordi staten allerede i dag i realiteten tar et betydelig ansvar i kommunens sjøområder. For kommunene vil dette medføre at alle kostnader til farvannsforvaltning bortfaller. Etter flertallets vurdering er en konsekvens av dette at det ikke lenger vil være grunnlag for at kommunen skal kunne kreve inn anløpsavgift fra sjøtransporten. Kostnadene til å sikre fremkommelighet i havn er det naturlig at havnen tar som del av sin kommersielle virksomhet, og beregner inn i de ordinære vederlag som kreves. Et mindretall mener at ansvars- og myndighetsfordelingen, samt kommunenes hjemmel til å kreve anløpsavgift etter gjeldende lov, bør opprettholdes.

I kapittel 9.3 foreslår utvalget å videreføre søknadsplikt for iverksetting av tiltak som kan påvirke sikkerheten og fremkommeligheten i farvannet. I tillegg til at det foreslås en annen fordeling av beslutningsmyndighet for slike søknader, foreslår utvalget en rekke lovtekniske endringer, og at ubenyttede vedtakshjemler etter gjeldende lov ikke videreføres.

I kapittel 9.4 vurderer utvalget navigasjonsinnretninger og farvannsskilt. Utvalget foreslår at staten tar ansvar for etablering av navigasjonsinnretninger, uavhengig av geografisk plassering. Bakgrunnen er at navigasjonsinnretninger anses som et viktig sjøsikkerhetstiltak og at ansvaret derfor bør ligge hos den nasjonale fagetaten på området. Siden staten allerede i dag tar et større ansvar enn dagens lov forutsetter, vil en endring få små konsekvenser både for staten og kommunene.

I kapittel 9.5 vurderer utvalget regulering av ferdsel i farvannet. Utvalget viser til at fastsettelse av trafikkregulerende bestemmelser beror på til dels kompliserte nautiskfaglige vurderinger. På denne bakgrunn mener utvalget at myndigheten til å regulere trafikken bør legges til departementet og delegeres til Kystverket.

Dette innebærer også at myndighet til å fastsette lokale fartsbegrensninger i sjø legges til departementet. For å sikre at de lokale forholdene ivaretas på best mulig måte, foreslår utvalget at kommunenes medvirkning sikres ved at departementet skal legge vekt på berørte kommuners forslag til regulering av ferdsel i farvannet. Særlig i spørsmål om regulering av fart og av fritidsfartøyer, er det utvalgets syn at kommunens medvirkning er viktig.

I kapittel 9.6 vurderer utvalget plikt til å varsle om farer. Utvalget mener at det bør fremgå direkte av loven at nasjonal koordinator for navigasjonsvarsler skal motta varsel om farer av betydning for sikker navigasjon eller ferdsel. Dette er i dag Kystverket.

I kapittel 9.7 vurderer utvalget ulykker og andre hendelser i farvannet. Utvalgets flertall foreslår at kretsen av hvem som kan holdes ansvarlig for et havarert skip utvides til også å omfatte skipets reder. Et mindretall ønsker å beholde dagens regler på dette området. Utvalget foreslår videre endringer i hvilken offentlig myndighet som skal ha kompetanse til å håndheve reglene.

I kapittel 9.8 vurderer utvalget sjøtrafikksentraler. Utvalget mener at det kan være behov for at myndighetene stiller krav til selve driften av sjøtrafikksentraltjenesten og foreslår derfor en ny hjemmel til å gi forskrift om drift av sjøtrafikksentralene.

I kapittel 9.9 omtales losordningen. Som det fremgår ovenfor og av kapittel 6.5, foreslår utvalget å innarbeide losloven i ny havne- og farvannslov, uten at dette er ment å innebære materielle endringer i reguleringen av losordningen.

I kapittel 9.10 har utvalget vurdert lovens hjemler til å kreve avgifter. Utvalget foreslår at statens hjemmel til å kreve kystavgift ikke videreføres, da dette er en hjemmel som ikke har vært benyttet på flere år. Med bakgrunn i forslaget om endret ansvarsfordeling for farvannsforvaltningen, vil utvalgets flertall ikke videreføre kommunenes adgang til å kreve anløpsavgift, som er en kommunal avgift på sjøtransporten. Et mindretall foreslår å videreføre kommunenes hjemmel til å kreve anløpsavgift. Utvalget foreslår å videreføre hjemlene til å kreve inn sikkerhetsavgift og losavgifter.

I kapittel 10 drøfter utvalget regulering av havner.

I kapittel 10.2 vurderes krav til organiseringen av kommunale og private havner. Utvalget foreslår at loven ikke stiller særlige krav til havneeiers valg av organisasjonsform for sin havnevirksomhet. For kommunen vurderes det at det bør stilles krav om organisatorisk skille mellom kommunens myndighetsutøvelse med hjemmel i loven og dens havnevirksomhet. Videre foreslås det, som en følge av EUs havneforordning, at det bør være hjemmel i ny lov til å gi forskrift om forvaltning av havneinfrastruktur og havnetjenester. Forskriftshjemmelen gjelder for både offentlig og privat eide havner, siden forordningen gjelder for havner generelt.

I kapittel 10.3 vurderes kravene til drift av havn i lys av generelt regelverk om sikkerhet og miljø, som også gjelder for havner. Utvalget vil ikke videreføre bestemmelser som allerede er dekket av annet regelverk. Det foreslås en hjemmel til å kunne sette krav til drift av havn ut fra hensyn til miljø og sikkerhet.

I kapittel 10.4 vurderer utvalget havners mottaksplikt. Utvalgets flertall mener at det ikke bør videreføres en særlig bestemmelse i ny havne- og farvannslov om havners plikt til å motta fartøy, da havner som følge av konkurranseretten og myndighetsmisbrukslæren har plikt til å likebehandle fartøy som ønsker å anløpe havnen. Et mindretall mener at dagens bestemmelse om fartøyers adgang til å benytte havn bør videreføres i ny lov.

I kapittel 10.5 vurderer utvalget krav til sikring av havner og havneanlegg mot terror og andre ulovlige handlinger rettet mot havnen. Dagens bestemmelse foreslås videreført med små justeringer. Begrepet «sikkerhet» i dagens bestemmelse foreslås endret til «sikring» for å tydeliggjøre at bestemmelsen er rettet mot tilsiktede, uønskede handlinger.

I kapittel 10.6 vurderer utvalget hvordan reglene for forvaltning av kapital mest hensiktsmessig bør innrettes for å ivareta de kommunale havnene som del av det nasjonale transportnettet. Utvalgets flertall foreslår en oppmykning av dagens regelverk ved å gi kommunene som eiere mulighet til å ta utbytte fra havnevirksomheten. Utdeling betinges av at det er styret som foreslår utbyttet, og at gjenværende egenkapital er tilstrekkelig til å ivareta forsvarlig drift, vedlikehold og utvikling av havnevirksomheten. Dersom den kommunale havnevirksomhetens eiendom skal selges, skal det settes av tilstrekkelige midler til nødvendige nye havnearealer før utdeling. Ifølge flertallet vil denne løsningen gi eierkommunene anledning til å ta utbytte som kan benyttes til andre formål, samtidig som de kommunale havnene sikres et forsvarlig økonomisk grunnlag for virksomheten.

Et mindretall er ikke enig i flertallets forslag om at det bare kan foretas utdeling fra havnevirksomheten dersom gjenværende egenkapital er tilstrekkelig til å dekke drift, vedlikehold og utvikling. Ifølge dette mindretallet vil en slik løsning ikke bidra til å utvikle markedsorienterte og effektive havner som driver samfunnsøkonomisk lønnsomt. Dette mindretallet foreslår derfor at loven ikke setter begrensninger for utdeling av overskudd fra havnevirksomhet.

Et annet mindretall mener at det er behov for en sterkere beskyttelse av havnekapitalen, både med hensyn til kapital og til areal. Dette mindretallet mener at det er nødvendig å videreføre gjeldende havnekapitalregler for å sikre en desentralisert havnestruktur med effektive havner og et konkurransedyktig prisnivå.

I kapittel 10.7 vurderer utvalget betaling for havnetjenester og bruk av infrastruktur i lys av rammene som den nye havneforordningen setter. Utvalget foreslår at departementet gis hjemmel til å fastsette forskrift om rammer for fastsetting av vederlag for havnetjenester og bruk av havneinfrastruktur.

I kapittel 11 vurderes fellesbestemmelser om saksbehandlingsgebyr, plikt til å gi opplysninger, tilsyn, forvaltningstiltak, inndrivelse av krav etter loven og sanksjoner.

Utvalget foreslår å videreføre adgangen for stat og kommune til å gi forskrift om selvkostbasert gebyr for behandling av søknad om tillatelse eller godkjennelse etter loven. Utvalget foreslår også å innføre hjemmel til å gi overtredelsesgebyr.

I kapittel 12 fremgår lovforslagets økonomiske og administrative konsekvenser.

I kapittel 13 omtales utvalgets vurdering av når og hvordan ny havne- og farvannslov bør evalueres.

I kapittel 14 fremkommer merknader til de enkelte bestemmelsene i utvalgets forslag til ny lov om havner og farvann. Utvalgets forslag til ny lov fremgår av kapittel 15.

3 Bakgrunn og generelle utviklingstrekk

3.1 Innledning

Et godt regelverk er utformet med utgangspunkt i kunnskap om relevante endringer og ytre forhold som stiller krav til den sektoren som skal reguleres. I dette kapitlet gis det en beskrivelse av nasjonal infrastruktur og tjenester av betydning for sikker og miljøvennlig seilas langs norskekysten. Det redegjøres for de viktigste sidene ved norsk havnevirksomhet, og for sentrale utviklingstrekk innen denne sektoren.

3.2 Sikker ferdsel

Transportsikkerhet er et av de overordnede hensynene i norsk transportpolitikk. Stortinget har vedtatt at transportulykkene skal reduseres i tråd med nullvisjonen. Innen sjøtransport skal det høye sikkerhetsnivået opprettholdes og styrkes, og ulykker med akutt forurensning skal unngås (Innst. 460 S (2016 – 2017)).

Det er etablert en omfattende maritim infrastruktur og en rekke tjenester, som beskrevet nedenfor. De rettslig regulerte tiltakene reguleres hovedsakelig i havne- og farvannsloven (2009), og skal redusere sannsynligheten for ulykker til sjøs og beskytte samfunnet mot hendelser som kan føre til tap av liv, personskade, miljøskader og/eller uønskede økonomiske konsekvenser. Tiltakene bidrar også til mer effektiv sjøtransport.

For å tilrettelegge for sikker ferdsel til sjøs i norske farvann, har Kystverket definert et «veisystem» langs kysten bestående av ulike farleder. De viktigste farledene kalles hovedled og biled. Hovedled er farleden som brukes til gjennomgående ferdsel langs kysten samt til trafikk til og fra havner av nasjonal eller regional betydning, og som binder landverts og sjøverts ferdsel sammen. Biled er en led som ikke er å betrakte som en hovedled, men som benyttes av trafikk til og fra industristeder eller andre utskipnings- eller importsteder og lignende. Eksempel på bileder er fergeruter i riks- eller fylkesvegsambandet, leder for rutegående passasjertransport og leder for gjennomfart med fiske- og fraktefartøyer utover lokal trafikk. I og ved ledene er det etablert navigasjonsinnretninger (se nedenfor) som skal bidra til sikker navigasjon for trafikken som benytter ledene.

Navigasjonsinnretninger, herunder fyr, fyrlykter, lanterner og faste og flytende merker, er visuelle hjelpemidler for posisjonsbestemmelse og sikker navigasjon. Det finnes i dag om lag 22 000 slike innretninger langs kysten. Innretningene er viktige for sjøsikkerheten også etter innføringen av elektroniske kart og satellittnavigasjonssystemer.

Farledsutbedringer skal gi økt sikkerhet og bedre fremkommelighet for skipstrafikken i trange farvann, blant annet gjennom å fjerne grunner og øke dybden i leden. Enkelte utbedringer gir også redusert seilingsdistanse.

Trafikkseparasjonssystemer og anbefalte seilingsleder er opprettet på strekningene Vardø – Røst, Runde – Utsira og Egersund – Risør. Systemene viser innenfor hvilket område skipstrafikken må holde seg, og reduserer sannsynligheten for kollisjoner og grunnstøtinger. Tiltakene etablerer også faste seilingsmønstre, og dette gjør det enklere for sjøtrafikksentralene å oppdage avvik og avverge ulykker.

Losordningen skal trygge ferdselen til sjøs og verne om miljøet ved å sørge for at fartøy som ferdes i norske kystnære farvann har navigatører med tilstrekkelig farvannskunnskap og kompetanse for sikker seilas. Ordningen omfatter lostjenesten, lospliktsystemet og reglene om farledsbevis. Losplikten innebærer at fartøy over en viss størrelse er lospliktige ved seilas innenfor grunnlinjen. Losplikten kan oppfylles enten ved å ta los om bord, eller ved at minst en av navigatørene har farledsbevis. Losene, som har detaljert kunnskap om og erfaring med navigasjon i bestemte farvann, bistår fartøyets navigatører med navigasjonsveiledning og manøvrering. Farledsbevis utstedes til navigatører som kan dokumentere og vise tilstrekkelig kompetanse og erfaring til at de kan navigere trygt uten los i bestemte farvann.

Sjøtrafikksentraler overvåker skipstrafikk og annen ferdsel i områder langs kysten der trafikken representerer en særskilt risiko. Sjøtrafikksentralene ligger i Vardø, Fedje, Kvitsøy, Brevik og Horten. Sjøtrafikksentralene overvåker og regulerer skipstrafikken i nærmere definerte geografiske områder, med unntak av Vardø sjøtrafikksentral, som overvåker risikotrafikk langs hele norskekysten og i havområdene rundt Svalbard. Overvåkingen har til hensikt å avdekke hendelser og avvik fra sikker seilas, slik at sjøsikkerhets- og beredskapstiltak ved behov kan iverksettes raskt.

Sjøtrafikksentraltjenesten drives etter internasjonale standarder, retningslinjer og anbefalinger som setter krav til opplæring av personell, operativ drift og tekniske kapasiteter.1 Kravene skal sikre at sjøtrafikksentralene har god oversikt over skipstrafikken i sitt tjenesteområde, og at trafikkledere har tilstrekkelige rutiner og kompetanse til å gi oppdatert og korrekt informasjon og anbefalinger til fartøy.

Av Meld. St. 35 (2015 – 2016) På rett kurs fremgår det at overvåkning fra sjøtrafikksentraler er et effektivt risikoreduserende tiltak som i betydelig grad bidrar til å redusere antall grunnstøtinger og kollisjoner i tjenesteområdene. Stortinget har sluttet seg til anbefalingen om å vurdere å utvide tjenesteområdet til sjøtrafikksentralene på Vestlandet.

Elektroniske navigasjons- og meldingstjenester distribuerer informasjon av betydning for sikker navigasjon til sjøtrafikken og forenkler innrapportering av rapporteringspliktig informasjon til myndighetene. Rapporteringen til norske myndigheter er i stor grad samordnet i én portal i det nettbaserte meldesystemet SafeSeaNet Norway. Dette innebærer redusert administrativ byrde for besetningen på fartøy, og frigjør tid til sikker navigasjon.

Trafikkregulering (i forskrifter) gir mulighet til å stille spesifikke krav og vilkår til seilas i bestemte områder for å styrke sikkerheten og bidra til effektiv trafikkavvikling.

Maritime overvåkingssystemer gir myndighetene oversikt over skipstrafikken i norske farvann og havområder. De siste ti årene har overvåkingen av skipstrafikk blitt betydelig styrket, og det foreligger i dag et langt mer detaljert situasjonsbilde enn tidligere. Det gir bedre muligheter til å oppdage potensielt farlige situasjoner, til å gripe inn for å forhindre ulykker og til å gjennomføre redningsaksjoner.

De fleste av tiltakene nevnt over har blitt styrket de senere årene, og sjøsikkerheten i norske farvann er gjennomgående høy. Det fremgår av Meld. St. 35 (2015 – 2016) at den maritime infrastrukturen og tjenestene må styrkes ytterligere for å forhindre at ulykkesfrekvensen øker som følge av økt trafikk i årene fremover.

Som tidligere omtalt, er sjøtrafikksentralene et effektivt risikoreduserende tiltak. Utbygging av den maritime trafikkovervåkingen på Svalbard vil styrke oversikten over skipstrafikken rundt øygruppen og gi bedre muligheter for å gripe inn for å forhindre og håndtere ulykker. Kystverket har også igangsatt en omfattende modernisering av navigasjonsinnretningene, og legger vekt på bedre driftssikkerhet, redusert vedlikeholdsbehov, bedre synlighet og mer standardisert merking. Ny teknologi, blant annet komposittmaterialer, LED-lyskilder og systemer for fjernovervåking, tas i bruk i økende grad. I lys av den raske teknologiske utviklingen som pågår innen sjøtransporten, er det viktig at både infrastruktur og tjenester tilpasses endrede behov og krav. E-navigasjon, som er et globalt konsept utviklet i regi av FNs sjøfartsorganisasjon IMO (International Maritime Organization), og som legger til rette for digital, automatisk og sømløs utveksling av informasjon mellom skip og mellom skip og myndigheter, vil være en viktig del av satsningen fremover.

For å ivareta målene om å opprettholde og styrke det høye sjøsikkerhetsnivået, og å unngå ulykker, kreves det at regelverket er et godt og dynamisk verktøy som ikke blir en hindring for den teknologiske utviklingen.

Ansvaret for sikkerhet til sjøs er delt mellom flere departementer og etater. Samferdselsdepartementet, med Kystverket som underliggende etat, har ansvar for å legge til rette for sikker sjøtransport og god fremkommelighet i norske farvann. Nærings- og fiskeridepartementet, med Sjøfartsdirektoratet som underliggende etat, har myndighetsansvaret for norskregistrerte skip og mannskap og kontroll av fremmede skip som anløper norske havner. Klima- og miljødepartementet har ansvaret for miljøregelverket for skip, Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for administrativ koordinering av redningstjenesten, Forsvarsdepartementet har det overordnede ansvaret for den militære overvåkingen av havområdene og skipstrafikken og Kommunal- og moderniseringsdepartementet har det overordnede ansvaret for den nasjonale kartproduksjonen. Det nevnes også at Klima- og miljødepartementet, med Meteorologisk institutt som underliggende etat, har ansvar for den offentlige meteorologiske tjenesten for sivile og militære formål. Meteorologisk institutt leverer værvarsler til skip langs norskekysten og i havområdene.

3.3 Trafikkutvikling

Det forventes betydelig vekst i godsmengden for alle transportformer. Regjeringen vil legge til rette for at sjø og bane kan ta en betydelig andel av denne veksten. Ifølge Meld. St. 33 (2016 – 2017) Nasjonal transportplan 2018 – 2029 kapittel 9.3 og 9.4, har regjeringen som ambisjon å overføre 30 prosent av gods som transporteres lenger enn 300 km fra veg til sjø og bane innen planperiodens utløp (2029). Dette krever et rammeverk for bane og sjøtransport som bygger opp under denne målsettingen og styrker disse transportformenes konkurranseevne i forhold til vei.

Den maritime aktiviteten i norske farvann er omfattende og variert. Omfanget av både gods- og persontransport har økt over tid, og dette gjenspeiles i økning i skipstrafikken. Vestlandet har størst trafikk, og det er her transporten av petroleumsprodukter som råolje og gass er mest omfattende. I Meld. St. 35 (2015 – 2016) fremkommer det at skipstrafikken antas å øke med 41 prosent frem mot 2040. Forklaringen er i hovedsak forventninger om økonomisk vekst og befolkningsvekst. Det er ventet økt aktivitet for de fleste fartøystyper, med unntak av offshorefartøy og fiskefartøy, som er ventet å få redusert trafikk. Antall ulykker årlig er nært knyttet til omfanget av skipstrafikken, og en økning i skipstrafikken vil isolert sett medføre en forventning om økt ulykkesfrekvens. Dette innebærer at rettslig regulering av de virkemidler som skal bidra til økt sjøsikkerhet, må innrettes slik at de bidrar til å redusere den økte risikoen for ulykker og akutte utslipp som økt skipstrafikk isolert sett skaper.

3.4 Teknologisk utvikling

3.4.1 Innledning

Utvalget vil peke på at det har skjedd en betydelig teknologisk utvikling innen sjøtransport de siste ti årene. Blant annet er mange fartøy nå utstyrt med nye navigasjonshjelpemidler som gir enklere posisjonsbestemmelse og navigasjon, og myndighetenes maritime trafikkovervåkning er betydelig forbedret. Mye tyder på at de nye hjelpemidlene og systemene har bidratt til å styrke sjøsikkerheten i norske farvann. Blant annet viser statistikk fra Sjøfartsdirektoratet at antallet årlige ulykker med alvorlig skade på fartøy er kraftig redusert siden 2005, til tross for trafikkøkning. Samlet antall ulykker og hendelser har gått opp i samme periode, men dette kan ha sammenheng med økt rapporteringsgrad.

Maritim sektor har de siste årene også oppnådd en rasjonalisering og forbedring av tjenestene ved å ta i bruk og videreutvikle digital teknologi. Ett eksempel er innføring av én nasjonal meldingsportal (SafeSeaNet Norway) for rapportering fra skipsfarten til norske myndigheter. Kystverket vurderer at SafeSeaNet Norway per i dag sparer skipsfarten for utfylling av om lag 250 000 skjemaer årlig. Dette har gitt effektivisering og kostnadsreduksjoner både for skipsfarten og på myndighetssiden.

Digitaliseringen vil i årene fremover intensiveres, og deling av data og avansert prosessering av store datamengder («big data») vil få større betydning. Avansert sensorteknologi vil i økende grad bli tatt i bruk, og ulike kommunikasjonssystemer vil bli bedre og få større kapasitet. Ny fremdriftsteknologi er allerede tatt i bruk, og i årene fremover forventer vi å se økt bruk av naturgass, hydrogen, elektrisitet og ulike hybridløsninger.

Utnyttelsen av ny teknologi innen maritim sektor vil kunne få betydelige konsekvenser for sjøtransporten. Teknologier som allerede er på markedet gir muligheter for bedre planlegging, bedre utnyttelse av fartøy og mannskap, redusert bemanningsbehov, reduserte drivstoffkostnader samt enklere transaksjoner mellom skip, havner og myndigheter. Dette kan gi effektivisering, kostnadsreduksjoner og økt konkurranseevne for enkeltaktører. Økonomiske incentiver antas på denne bakgrunn å være den kanskje viktigste drivkraften i den teknologiske utviklingen. Samtidig kan ny teknologi, gjennom å redusere sannsynligheten for og konsekvensene av menneskelige feil, bidra til å styrke sikkerheten innen både sjøtransport og havnevirksomhet. Ønsket om reduserte utslipp av klimagasser og andre driftsutslipp kan også være en drivkraft bak implementeringen av ny teknologi.

Utvalget har også merket seg at Regjeringen har stor oppmerksomhet på teknologiutvikling i sin politiske plattform, hvor det blant annet fremgår at det er ønskelig å legge til rette for bruk av intelligente transportsystemer, autonome løsninger og annen ny teknologi i transportsektoren der det gir bedre kapasitetsutnyttelse, økt trafikksikkerhet og et bedre tilbud til de reisende. Regjeringen presiserer også at målene for reduksjon av klimagassutslipp i transportsektoren baserer seg på at det skjer forbedringer av teknologisk modenhet i de ulike deler av transportsektoren (Jeløya-erklæringen (2018) ss. 65, 73 og 76).

3.4.2 Autonome fartøy

Maritim industri er allerede godt i gang med å utnytte de nye teknologiske mulighetene og å utvikle høyteknologiske fartøy og hjelpemidler. Utvalget registrerer at utviklingen går i retning av økt grad av automatisering av operasjoner både på fartøyene og i havnene. Fartøyene utstyres blant annet med stadig mer avanserte beslutningsstøttesystemer, og det blir mindre behov for manuell styring av ulike operasjoner. De siste årene har utvikling av autonome fartøy blitt aktualisert. Flere selskap har utviklet prototyper og er i testfase. Mulighetene for effektivisering og kostnadsbesparelser gjennom å kunne redusere eller kutte helt ut bemanning på enkelte fartøystyper er en viktig drivkraft for utviklingen. Autonome fartøy kan potensielt også gi en sikkerhetsgevinst, ved at menneskelige feil i stor grad utelukkes som årsak til hendelser og ulykker.

For kort tid siden fremsto autonome fartøy først og fremst som en fremtidsvisjon. Utviklingen går imidlertid svært raskt på dette området. Ett eksempel er samarbeidet mellom Yara og Kongsberg Gruppen om bygging av det som kan bli verdens første helelektriske og autonome konteinerfartøy. Fartøyet skal transportere kunstgjødsel fra Yaras fabrikk på Herøya til Brevik og Larvik havn, og erstatte dagens lastebiltransport. Det går årlig 40 000 lastebiltransporter mellom fabrikken og havnene, og prosjektet vil dermed gi betydelige lokale miljøgevinster og redusert belastning på veinettet i området. Det planlegges å sette fartøyet i drift i 2019. Det vil først være bemannet, for deretter å være fjernstyrt og til slutt helt autonomt. Også lasting og lossing av fartøyet vil automatiseres.

Gitt det betydelige forsknings- og utviklingsarbeidet som pågår, finner utvalget grunn til å tro at også andre aktører vil lansere kommersielle, autonome fartøy om kort tid. Særlig innen nærskipsfarten, der det vil være mulig å basere seg på helelektriske løsninger, kan det være et betydelig potensial for slike fartøy. Dersom maritim industri lykkes, kan autonome fartøy bidra til økt overføring av gods fra vei til sjø.

3.4.3 Betydning for havner

Den teknologiske utviklingen vil også ha stor betydning for havnenes tjenesteyting og infrastruktur. IMO har utarbeidet en strategisk implementeringsplan for e-navigasjon. E-navigasjon skal legge til rette for mer bruk av elektroniske systemer i skipsfarten. I boken Implementing e-Navigation (Hagen, 2017) beskrives utfordringer knyttet til fremtidens havn. Utviklingen de nærmeste årene går mot håndtering av stadig større skip, behov for mer effektiv trafikkorganisering og bedre arealutnyttelse. Videre påpeker Hagen at det ventes et vedvarende press om å øke sikkerheten i og rundt havneområder og mer bruk av miljøvennlig teknologi, som for eksempel landstrøm.

Havneinfrastruktur, støttefunksjonaliteter og humankapital i hele den maritime industrikjeden krever kontinuerlig utvikling for å kunne tilby mer effektive havnetjenester som er konkurransedyktige og bærekraftige.

Økt effektivitet kan blant annet oppnås gjennom «Just-in-time arrival» 2, som kan føre til mindre ventetid for fartøy ved anløp, for tjenesteoperatører som loser og taubåter og havneterminalressurser som kraner og lastebiler. «Just-in-time arrival» kan man få ved å integrere alle relevante havnesystemer, inkludert styringssystemer for skipstrafikk, planleggingssystemer som brukes av tjenesteoperatørene, terminaloperatørsystemer og andre tilgjengelige transporttjenester som er avhengig av havnen og havnesystemer. Havneplanlegging relatert til ankomster og avganger vil i økende grad være koblet til resten av transport- og logistikkjeden. Fra havnens synspunkt vil etablering av digital og automatisert rapportering mellom skip og land kunne sikre at de landbaserte aktørene mottar relevant og riktig informasjon til rett tid.

Som tidligere nevnt, er autonomi og robotisering på vei inn i maritim sektor, inkludert i havnene. Autonome fartøy er under utvikling og bruk av autonome lastebiler er et mulig fremtidsbilde. Fremtidens havner må også være forberedt på å kunne håndtere autonome fartøy og kjøretøy. Dette vil både få betydning for utvikling av havnenes fysiske infrastruktur og deres systemer for digital samhandling med autonome fartøy og kjøretøy.

På den annen side vil økt digitalisering også innebære at sikkerhetstrusler fra cyberangrep blir stadig mer relevant. Fremtidens havner bør ha økt fokus på sikkerhet i sin helhet og på cybersikkerhet for å kunne garantere at data og informasjon fra havner er beskyttet.

Et annet viktig fokusområde for havnene vil være sikker sjøtransport. Større krav til sikring av miljø, som håndtering av ballastvann og avfall, og redusert forurensing som oljesøl, utslipp til luft og støy, vil ha betydning for hvordan havnene opereres i fremtiden. I tillegg vil farlige og uønskede trafikksituasjoner til sjøs utgjøre en risiko for havneoperasjoner, samt ha negativ innvirkning på miljøet. Atferdsanalyseteknologi vil være et virkemiddel for større havner for å forbedre beslutningsstøtten til landbaserte operatører, og dermed øke sikkerheten til fartøy i havnene.

Flere store havner har etablert integrerte operasjonssentre, der mennesker på vakt håndterer behovet for mest mulig effektive og sikre trafikk- og havneoperasjoner. Bemannede operasjonssentre vil også være en del av fremtidsbildet, selv om flere autonome og automatiserte løsninger blir innført.

I tråd med samfunnets økende digitale utvikling, vil havnene måtte investere i teknologi og integrerte e-navigasjonssystemer, anlegg og utstyr for å kunne vokse, lykkes og unngå dyre forsinkelser, ineffektivitet og, i verste fall, alvorlige eller katastrofale ulykker.

3.4.4 Betydning for sjøtransport og sjøsikkerhet

Det er vanskelig å forutse hvordan den teknologiske utviklingen på sikt vil påvirke sjøtransporten og sjøsikkerheten i norske farvann, og hvilken betydning den vil ha for utviklingen av regelverk, tjenester og infrastruktur. IMO har satt autonome skip på sin agenda. Som en del av arbeidet med å utvikle internasjonale regler og/eller retningslinjer for bruk av mer automatisering i skipsfarten skal det, i første omgang, gjøres en gjennomgang av gjeldende regelverk for å avdekke eventuelle hindringer for å kunne operere med autonome skip i internasjonal fart.

Utvalget vil påpeke at utviklingstrekkene vi nå ser konturene av vil kunne gi lavere risiko forbundet med sjøtransporten. Etablering av digital, automatisert rapportering mellom skip og landbaserte myndigheter vil forenkle de administrative forpliktelsene for besetningen ombord, og sikre at de landbaserte aktørene mottar relevant og riktig informasjon til riktig tid. Ettersom det administrative arbeidet om bord blir redusert, vil navigatørene kunne fokusere mer på navigasjonsoppgavene. En vil også kunne tilby flere landbaserte tjenester, som eksempelvis værdata, trafikk- og ankomstinformasjon og ruteinformasjon.

Autonome fartøy kan gi lavere risiko for at ulykker inntreffer. Mange navigasjonsulykker er i dag knyttet til menneskelige feil, og autonome fartøy kan potensielt redusere slike type feil.

Helelektriske eller hydrogendrevne skip vil medføre at det ikke lenger vil være fare for akutte utslipp av bunkers. Dette kan, dersom slik fremdriftsteknologi blir utbredt, medføre betydelig reduksjon av miljørisikoen forbundet med sjøtransporten. Slike mulige utviklingstrekk innebærer risikoreduksjon, og utvalget legger til grunn at dette kan få betydning for dimensjoneringen av den statlige beredskapen mot akutt forurensning og behovet for forebyggende sjøsikkerhetstiltak.

Utvalget er av den oppfatning at regelverket må være teknologinøytralt og innrettes slik at det ikke hindrer eller forsinker innovasjon og teknologisk utvikling. Det bør blant annet tas høyde for at kravene til navigasjonsinfrastruktur endres og legges til rette for at sjøsikkerhetstjenester, herunder sjøtrafikksentraltjenesten og lostjenesten, kan videreutvikles i tråd med brukernes behov og mulighetene som den teknologiske utviklingen gir.

3.5 Digital sårbarhet og kritisk infrastruktur i maritim sektor

Maritim sektor er i dag avhengig av digitale systemer for å ivareta sjøsikkerhet og effektivitet. Dette gjelder både systemer for sikker ferdsel i farleden, og sikre og effektive havneoperasjoner. En rekke systemer innen sjøtransport er basert på digital sensor- og kommunikasjonsteknologi som blant annet globale posisjoneringssystemer (GNSS), elektroniske overvåknings- og informasjonssystemer, automatisk identifisering av skip (AIS/LRIT), rapporteringssystemer og landbaserte systemer for administrasjon av havneanløp. Ettersom maritim sektor i stor grad benytter digitale løsninger, er sektoren også eksponert for digitale sårbarheter. Det vises til nærmere omtale i Lysneutvalgets rapport (NOU 2015: 13 (s. 209 – 215)), og rapporten Digitale Sårbarheter Maritim Sektor (DNV GL (2015)).

IMO har vedtatt en strategiplan for implementering av e-navigasjon som blant annet omhandler utveksling av elektronisk informasjon mellom skip og land. IMO har videre utarbeidet ikke-bindende retningslinjer for IKT-sikkerhet innen maritim virksomhet3.

Som det fremgår av Meld. St. 38 (2016 – 2017) IKT-sikkerhet – Et felles ansvar, vil fremtidens skipsfart bli kraftig påvirket av de store endringene som skjer innenfor digitalisering og automatisering. Maritime myndigheter må bidra til utvikling, godkjenning og implementering av nye løsninger, og IKT-sikkerhet vil være et viktig hensyn.

Maritime systemer og objekter samt havner kan, på lik linje med andre objekter og systemer, være av stor samfunnsmessig viktighet og anses således som kritisk infrastruktur. Prop. 153 L (2016 – 2017) Lov om nasjonal sikkerhet inneholder forslag til ny sikkerhetslov. Formålet med loven er å sikre sentrale nasjonale interesser mot terror, sabotasje og spionasje. Arbeidet med å utforme en ny og moderne sikkerhetslov bygger på Sikkerhetslovutvalgets rapport NOU 2016: 19 Samhandling for sikkerhet – Beskyttelse av grunnleggende samfunnsfunksjoner i en omskiftelig tid. Formålet med den nye sikkerhetsloven er å trygge nasjonale sikkerhetsinteresser og særlig landets suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform. I tråd med Sikkerhetslovutvalgets anbefalinger, er den nye sikkerhetsloven innrettet med sikte på å beskytte viktige samfunnsfunksjoner som understøtter disse interessene. Det tilligger det enkelte fagdepartement å utpeke virksomheter som loven skal gjelde for.

Enkelte havner vil stå i en særstilling når det gjelder Norges beredskap, og det er derfor utpekt et antall beredskapshavner langs kysten. Disse havnene vil i en beredskapssituasjon være viktige støttepunkter for Forsvaret. Det påligger beredskapshavnene å ha et planverk, samt at det skal øves jevnlig.

I NOU 2015: 13 (s. 217) anbefaler Lysneutvalget at Kystverket «[…] gis et overordnet ansvar for å ha en helhetsoversikt over IKT-sikkerheten i maritime verdikjeder og gi råd til departementet om prioriteringer som gjelder digitale sårbarheter i verdikjeden. Det inkluderer en digitalisert maritim infrastruktur langs kysten og i farleder og IKT-sikkerhet om bord i fartøy og for maritimt personell». Av Meld. St. 38 (2016 – 2017) IKT-sikkerhet. Et felles ansvar (s. 62) fremgår det at Samferdselsdepartementet i samarbeid med Nærings- og fiskeridepartementet «[…] vil gjennomføre en nærmere kartlegging av Kystverkets og Sjøfartsdirektoratets ansvar og oppgaver, mandater, eksisterende krav og retningslinjer for IKT-sikkerheten». Kartleggingen vil danne grunnlag for en vurdering av hvilken etat som skal ha det overordnede ansvaret for helhetsoversikt over IKT-sikkerheten i maritime verdikjeder. Utvalget mener at et nytt regelverk må gi nødvendige rammer for en hensiktsmessig tilrettelegging av disse oppgavene framover.

3.6 Klima og miljø

3.6.1 Innledning

Av utvalgets mandat fremgår det at forslag til ny havne- og farvannslov skal utformes med sikte på å tilrettelegge for effektiv og miljøvennlig godstransport på sjø. Skipstrafikken påvirker miljøet gjennom blant annet utslipp til luft og sjø, støy på land og i vann, akutte utslipp av olje, plastforsøpling og spredning av fremmede arter (Meld. St. 35 (2016 – 2017) kap. 5.2.3). Samtidig har sjøtransport høy kapasitetsutnyttelse, og godstransport på sjø er derfor ansett som mer miljøvennlig enn andre transportformer.

Klimaendringer og tap av biologisk mangfold er en av de største utfordringene verden står overfor i dag. Disse utfordringene har medført et politisk mål om at samfunnet omlegges slik at man oppnår en bærekraftig verdiskapning. Klimamål for 2030 og 2050 er lovfestet ved klimaloven (2017), se omtale i kapittel 4.2.9, og er også fastsatt i Meld. St. 41 (2016 – 2017) Klimameldingen. Reduserte utslipp i transportsektoren og et grønt skifte i skipsfarten er to av regjeringens fem innsatsområder som særlig prioriteres i klimapolitikken, jf. blant annet klimameldingen. Utvalget har for øvrig registrert at regjeringen i Jeløya-erklæringen uttaler en ambisjon om å halvere utslippene fra transportsektoren innen 2030. Regjeringen presiserer at dette måltallet baserer seg på forbedringer av teknologisk modenhet i ulike deler av transportsektoren.

3.6.2 Klimagassutslipp

Norge har forpliktet seg til å redusere klimagassutslippene med 40 prosent i 2030 sammenlignet med 1990. Ifølge Meld. St. 33 (2016 – 2017) Nasjonal transportplan 2018 – 2029 kapittel 11, står transportsektoren for om lag en tredjedel av klimagassutslippene i Norge. Innenriks sjøfart og fiske sto i 2016 for om lag 18 prosent av sektorens klimagassutslipp.

CO2-avgift er et av hovedvirkemidlene som brukes i norsk klimapolitikk for å redusere klimagassutslipp, jf. Nasjonal transportplan 2018 – 2029. Mineralolje brukt i innenriks skipsfart ilegges CO2-avgift, mens naturgass (LNG) og petroleumsgass (LPG) til bruk i gods- og passasjertransport i innenriks sjøfart er fritatt for CO2-avgift. Mineralolje, LNG og LPG brukt i utenriks skipsfart er fritatt for avgift.

I Nasjonal transportplan 2018 – 2029 legges det opp til at transportsektoren tar en stor nok andel av utslippskuttene til at Norge oppfyller internasjonale klimaforpliktelser. For å støtte opp under arbeidet med utslippsreduksjoner i transportsektoren, fastsatte regjeringen i Klimameldingen et arbeidsmål om at klimagassutslippene i transportsektoren skal reduseres med 35 – 40 prosent i 2030 sammenlignet med 2005. Forbedringer av teknologisk modenhet i transportsegmentene, slik at nullutslippsløsninger blir konkurransedyktige med fossile transportløsninger, ligger til grunn for arbeidsmålet om redusert utslipp i transportsektoren.

Ifølge Nasjonal transportplan ventes en svak nedgang i klimagassutslippene i perioden fra 2018 til 2029. Virkemidler som utbedringer av farledene og tilskudd til godsoverføring fra vei til sjø antas å bidra indirekte til reduserte klimagassutslipp. Det er videre en ambisjon om at 40 prosent av alle skip i nærskipsfarten skal bruke biodrivstoff eller være lav- og nullutslippsfartøy innen 2030.

Ny teknologi og nye løsninger for operasjon av skip gir mulighet for fremtidige utslippsreduksjoner fra sektoren. I Nasjonal transportplan 2018 – 2029 vises det til at mer miljøvennlig drivstoff og energieffektive skip er ansett som en nøkkelfaktor for å redusere utslippene fra skipsfarten.

Skipsfarten går i retning av å benytte andre drivstofftyper enn tungolje, slik som marin diesel og LNG. Norge er i dag ledende i utvikling og bruk av blant annet gassdrevne skip og batteridrevne ferjer. Flere typer miljøvennlige drivstoff er tilgjengelig for bruk i skip som alternativ til dieseloljer, som i hovedsak anvendes i dag. Naturgass (LNG), biodrivstoff og batteriløsninger, herunder landstrøm og hybridisering, vurderes i Nasjonal transportplan 2018 – 2029 å ha størst potensial. Tekniske tiltak, operasjonelle tiltak og drivstofftiltak kan gi CO2-reduksjoner fremover.

For å unngå akutte utslipp av tung bunkersolje i forbindelse med skipsulykker, og dermed begrense skadeomfanget av eventuelle utslipp, er det i størstedelen av verneområdene på Svalbard innført tungoljeforbud. Bruk av andre drivstofftyper enn tungolje har imidlertid andre miljøkonsekvenser ved akutte utslipp. Marin diesel er for eksempel langt vanskeligere å samle opp og har høyere akutt giftighet for marint liv enn tungolje. Samtidig fordamper eller brytes det ned langt raskere. Videre bidrar mindre bruk av tungolje til reduserte klimagassutslipp og andre driftsutslipp til luft. På denne bakgrunn har flere aktører, både nasjonalt og internasjonalt, tatt til orde for et tungoljeforbud i arktiske havområder. Bruk av tungolje er forbudt i Antarktis. Norge er blant landene som arbeider for å begrense bruk av tungolje som bunkers også i arktiske havområder.

3.6.3 Lokal luftforurensning

Luftkvaliteten i Norge har blitt bedre de siste 20 årene. Lokal luftforurensning er likevel fortsatt et problem i flere byer. Det er i all hovedsak veitrafikk og vedfyring som fører til lokal luftforurensning, og Norge har vedtatt nasjonale mål om reduksjon. Enkelte havner bidrar også lokalt til NO2-utslipp. Påvirkningen fra skipsfart på lokal luftkvalitet beror på utslippsmengder, i tillegg til forskjeller i meteorologi, vindretning, topografi og plassering av havnen. Også i noen norske fjorder kan lokale utslipp være helsefarlige.

Kommunen er forurensningsmyndighet etter forurensningsloven (1981) og har ansvaret for den lokale luftkvaliteten, mens anleggseiere er ansvarlige for at luftkvaliteten er innenfor det som er tillatt av grense- og målsetningsverdier. Havnene er i denne sammenheng anleggseiere, og har ansvar for å overholde en rekke plikter i henhold til forskriften. Dette inkluderer å gjennomføre nødvendige tiltak, medvirke til målinger, beregninger, tiltaksutredninger og å dekke kostnader basert på sine bidrag til totalkonsentrasjonen, jf. forurensningsforskriften (2004) § 7-3.

I notatet Avvisning av skip i havn – vurdering av nytten av tiltaket med hensyn til reduserte utslipp og konsekvenser for næringen (Miljødirektoratet, Kystverket, Sjøfartsdirektoratet (2016)) konkluderes det med at det bør fokuseres på langsiktige tiltak som reduserer utslipp av NO2. Slike tiltak kan for eksempel være landstrøm og miljødifferensierte havnevederlag. Ifølge rapporten vil tiltak som gir et lavere nivå av luftforurensning generelt, også redusere behovet for strakstiltak.

Etablering av tilbud om landstrøm i havn er hovedsakelig et tiltak som reduserer lokal luftforurensning ved at skip ved landligge kan erstatte fossilt drevne aggregater med elektrisk kraft fra strømnettet. Bruk av landstrøm vil imidlertid også bidra til å redusere klimagassutslipp når flere tar dette i bruk. Det påpekes i Nasjonal transportplan 2018 – 2029 at landstrøm også vil bidra til betydelig reduksjon av støy fra skip i havn. Tilrettelegging for landstrøm er et av flere tiltak som ifølge Nasjonal transportplan 2018 – 2029 kan bidra i overgangen til null- og lavutslippsteknologi, og Enova har støttet utbygging av landstrøm i flere havner langs norskekysten.

3.6.4 Støy

Samferdselssektoren står for en stor andel av den beregnede støyplagen i Norge, og i Nasjonal transportplan 2018 – 2029 fremheves samferdselssektorens særlige ansvar for støyplager, og at støyplager må forebygges og reduseres gjennom planarbeid og kilderettede tiltak. Havner og skipstrafikk står for et svært lite bidrag til den nasjonale støyplagen, men boligområder rundt enkelte havner og farleder kan bli plaget av havne- og sjøfartsvirksomhet. Norske havner er svært ulike med hensyn til størrelse og aktivitet, og støybelastningen vil i stor grad være avhengig av nærhet til støyømfintlige områder, godstype, laste-/lossemetode og tidspunkt på døgnet. Støy fra godsterminaler kan være skiftende og uforutsigbar, og håndtering av gods kan skape støy av impulspreget karakter. Fritidsbåter kan i sommerperioden gi vedvarende støybelastning og sjenanse for bebyggelse nær sjøen. Fra sommeren 2017 har kommunene fått myndighet til å forby eller regulere bruk av vannscooter og andre fritidsfartøy, forutsatt at slik regulering er egnet til å bidra til blant annet ivaretakelse av miljøet.

For støy fra eksisterende havn/terminal gjelder forurensningsforskriftens (2004) kapittel 5 om støy. Kommunen er planmyndighet, og er ansvarlig for å følge opp behandling av støy i alle arealplaner. Den enkelte sektormyndighet har også et ansvar for å se til at støyretningslinjen T-1442/2012 (Klima- og miljødepartementet (2005)), og forurensningsforskriften (2004) kapittel 5 følges opp.

3.6.5 Naturmangfold

Ivaretakelse av naturmangfoldet for nåværende og framtidige generasjoner er en forutsetning for å lykkes med det grønne skiftet (Meld. St. 14 (2015 – 2016) s. 5). I Nasjonal transportplan 2018 – 2029 presiseres det at samferdselssektoren skal bidra til å oppnå eller opprettholde god tilstand i økosystemene, og at ingen arter eller naturtyper skal utryddes som følge av etablering og drift av samferdselsanlegg. Sammenlignet med andre transportformer står skipsfarten for relativt få naturinngrep. Skipstrafikk har likevel negativ påvirkning på naturmangfoldet gjennom blant annet driftsutslipp, utslipp av ballastvann fra skip og ulovlige eller akutte utslipp av olje (Meld. St. 14 (2015 – 2016) kapittel 2.3.1). Fysiske inngrep i sjø, eksempelvis flytebrygger, havneanlegg, mudring, utdyping og sprenging, påvirker naturmangfold og vannkvalitet gjennom tildekking eller fjerning av naturverdier, spredning av miljøgifter, endring av vannets strømningsmønster og temperatur og endringer i bunnforholdene. Småbåttrafikk påvirker også naturmangfoldet i skjærgården, blant annet gjennom forsøpling og slitasje på naturen i de mest brukte friområdene og støy og sjenanse for verneområder.

3.6.6 Havne- og farvannsloven som virkemiddel

Miljøutfordringene er store, og det er behov for virkemidler for å møte disse utfordringene. Slike virkemidler bør rettes inn mot å overføre gods fra vei til sjø og mot å gjøre bruken av farvannet og havnevirksomhet mer miljøvennlig. Rettslige virkemidler finnes blant annet i forurensningsloven (1981), naturmangfoldloven (2009) og plan- og bygningsloven (2008), se kapittel 4.2. Havne- og farvannsloven inneholder også enkelte virkemidler, men utviklingen på området kan tilsi at det bør stilles ytterligere krav til aktører som utøver aktiviteter som kan skade miljøet, og/eller at det gis nødvendige hjemler slik at myndighetene kan regulere bruken av farvannet på en måte som i større grad enn i dag prioriterer hensynet til miljøet. En nærmere omtale av enkelte problemstillinger fremkommer i kapittel 4.2.1.

3.7 Sjøtransport og havner

3.7.1 Innledning

Sjøtransporten utfører hoveddelen av godstransportarbeidet4 i norsk utenrikshandel, og omtrent halvparten av transportarbeidet innenriks. Et velfungerende sjøtransportsystem er svært viktig for at norske bedrifter kan inngå som effektive og pålitelige deltakere i komplekse og globale handels- og produksjonssystemer.

Havnene er nødvendige bindeledd mellom sjøtransport og landbasert produksjon og konsum. Norge har mange havner med et svært variert havnetilbud. Dette skyldes blant annet vår lange kystlinje og vår sjønære og desentraliserte nærings- og bosetningsstruktur. I overkant av 200 millioner tonn gods ble håndtert i norske havner i 2016. I tillegg ble om lag 45 millioner tonn råolje skipet direkte fra norsk sokkel til utenlandske havner.

Tørr- og våtbulklaster5 er de største lastkategoriene som fraktes sjøveien og håndteres i havnene, og står for nær 90 prosent av tonnmengdene. Gods i standardiserte lastbærere, som konteinere og semitrailere, utgjør ca. 4 prosent. Annet stykkgods utgjør 7 prosent av totalvolumet.

Gods transportert på sjø økte med 17 prosent i perioden 2010 – 2016. Dette er en sterkere utvikling enn i godstransporten samlet sett. Svak utvikling i petroleumssektoren ser ut til å ha gitt sterk nedgang i sjøtransporten i 2013 og 2014. Oljeutvinningen på sokkelen i 2015 utgjorde kun 61 prosent av nivået i 2005. Dette, sammen med økt olje- og gasstransport i rørledninger, påvirker den samlede utviklingen for sjøtransporten og havnene i langt større grad enn konkurransen fra veitransport. Dette utelukker ikke at konkurranse fra veitransport kan påvirke delsegment innen sjøtransport.

Konteinertrafikken er i all hovedsak knyttet til utenrikstransport. Dette segmentet har hatt en høy vekst. Konteinertrafikken utgjøres i stor grad av transport av interkontinentalt gods til og fra de store europeiske havnene, såkalt feeder-transport, og varierer dermed med de globale konjunkturene.

I Norge er det, i likhet med Europa for øvrig, noen få store havner og et stort antall små havner. De største havnene håndterer betydelige godsmengder innen en enkelt eller et fåtall varegrupper i bulksegmentene, ofte i de private terminalene for petroleumsprodukter.

3.7.2 Overordnede mål for sjøtransporten i Norge

Regjeringen har gjennom flere stortingsmeldinger lagt frem sine mål for sjøtransporten. Meldingene, og stortingsbehandlingen av dem, legger føringer for sjøtransport i norske farvann.

I Nasjonal transportplan 2018 – 2029 (Meld. St. 33 (2016 – 2017)) er det overordnede målet et transportsystem som er sikkert, fremmer verdiskaping og bidrar til omstilling til lavutslippssamfunnet. Hovedmålet for området sjøsikkerhet er å redusere transportulykkene i tråd med nullvisjonen. For å oppnå dette vil regjeringen opprettholde og styrke det høye sikkerhetsnivået i sjøtransport (jf. også Meld. St. 35 (2015 – 2016)). Stortinget har sluttet seg til regjeringens mål gjennom behandlingen av Nasjonal transportplan 2018 – 2029.

I Nasjonal transportplan 2018 – 2029 er hovedmålet på miljøområdet å redusere klimagassutslippene i tråd med en omstilling mot et lavutslippssamfunn og redusere andre negative miljøkonsekvenser. I klimameldingen (Meld. St. 41 (2016 – 2017)) presiseres det at regjeringens arbeidsmål er at klimagassutslippene i transportsektoren skal reduseres med 35 – 40 prosent innen 2030. Videre er det et mål at transportsektoren i 2050 skal være tilnærmet utslippsfri. Det er nødvendig å redusere klimagassutslippene også fra sjøtransporten for å nå regjeringens arbeidsmål.

Videre inkluderer Nasjonal transportplan 2018 – 2029 flere etappemål med relevans for sjøtransporten. Et av etappemålene innenfor transportsikkerhet er å unngå ulykker med akutt forurensning. I tillegg er det et eget etappemål for gods: Transportkostnader for godstransport skal reduseres, de ulike transportmidlenes fortrinn utnyttes og mer gods overføres fra vei til sjø. Regjeringen har gjennom Nasjonal transportplan 2018 – 2029 som ambisjon å overføre 30 prosent av gods som transporteres lenger enn 300 km fra vei til sjø og bane innen planperiodens utløp.

Som en del av utredningsfasen til Nasjonal transportplan 2018 – 2029 utarbeidet sekretariatet for Nasjonal transportplan NTP Godsanalyse (2015). NTP Godsanalyse inneholder en bred samfunnsanalyse av godstransporten, og konkluderer med at overføring av gods mellom transportformene alene ikke vil bidra nok til å oppfylle Norges klimaforpliktelser og at all godstransport må bli sikrere, mer miljøvennlig og effektiv. Et annet av hovedfunnene i godsanalysen var at den desentraliserte havnestrukturen kan være en styrke for sjøtransporten, og at tidligere hypoteser om godskonsentrasjon bør nyanseres.

Regjeringen og Stortinget legger også føringer for sjøtransporten gjennom de helhetlige forvaltningsplanene for norske havområder. Formålet med forvaltningsplanene er å legge til rette for verdiskaping gjennom bærekraftig bruk av ressurser og økosystemtjenester6 og samtidig opprettholde økosystemenes struktur, virkemåte, produktivitet og naturmangfold. Forvaltningsplanene er et verktøy for å løse eventuelle arealkonflikter mellom ulike former for næringsaktivitet, og å sikre at utviklingen i næringsaktivitet ikke går utover miljøtilstanden i havområdene. Dette innebærer blant annet at utviklingen innen sjøtransport må ta hensyn til øvrig bruk av havområdene, og at utviklingen må være miljømessig bærekraftig.

Regjeringen har også lagt frem flere strategier som omhandler sjøtransport. I Maritim strategi (2015) og regjeringens havstrategi, Ny vekst, stolt historie (2017), slås det fast at regjeringens hovedmål for maritim næring er bærekraftig vekst og verdiskaping. Regjeringen vil blant annet sørge for at lovgivningen ikke hindrer innovasjon og teknologi- og erfaringsoverføring på tvers av havnæringene og arbeide for å sikre et teknologinøytralt regelverk som bidrar til å fremme teknologisk utvikling.

Utvalget har også merket seg at regjeringen i Jeløya-erklæringen uttaler at den vil følge opp ambisjonen om å overføre 30 prosent av gods over 300 km fra vei til sjø og bane innen planperiodens utløp.

3.7.3 Nasjonal havnestruktur

I de siste tiårene har det i nasjonal transportplanleggings- og prioriteringssammenheng suksessivt blitt benyttet ulike begreper, som sentralhavner, nasjonalhavner og utpekte havner, for å skille mellom ulike typer havner og deres funksjon i transportnettverket. I tråd med Nasjonal havnestrategi (2015), inndeles havnene nå i kategoriene havner med stamnetterminaler og øvrige havner.

Stortinget har bedt regjeringen «[…] om å utrede og legge frem en nasjonal havneplan, med det formål å styrke skipsfartens konkurransevilkår» 7 og «[…] legge frem en nærskipsfartsstrategi med tiltak for å styrke nærskipsfartens rammevilkår»8. Regjeringen arbeider nå videre med en ny nærskipsfartsstrategi som også skal inneholde en nasjonal havneplan. Ifølge Nasjonal transportplan 2018 – 2029 skal strategien legges frem i planens første fireårsperiode.

3.7.3.1 Havner med stamnetterminaler

Havnenes størrelse varierer i betydelig grad. De største havnene er store organisasjoner som besitter store verdier, har årlig omsetning på opptil flere hundre millioner kroner og håndterer godsvolumer på flere titalls millioner tonn.

Stamnetterminalene er terminaler som skal ha gode tilknytningsveier til havnene, og sikre og effektive farleder. I havner som har betydelig godsomslag og som i tillegg spiller en viktig rolle i det nasjonale transportnettverket, er det staten som har ansvaret for farleds- og veiinfrastrukturen frem til terminaler som er viktig for å få gods distribuert på en effektiv måte. Dagens stamnetterminaler framgår av Nasjonal transportplan 2010 – 2019. Terminalene er identifisert på bakgrunn av etatenes planforslag og Kystverkets Stamnettutredning fra 2006. I Stamnettutredningen er det blant annet lagt til grunn følgende kriterier for stamnetterminalene: godsmengde lastet og losset, og tilknytning til vei- og/eller bane. I tillegg er olje- og gassterminaler som håndterer store mengder farlig og forurensende last gitt stamnettstatus. De 32 havnene med stamnetterminaler håndterer 77 prosent av alt gods som statistikkføres i norske havner. Stamnettbegrepet er knyttet til konkrete og fysisk avgrensede havneterminaler snarere enn til de angjeldende havnene.

I vedlegg 1 til forskrift om farleder (2009) defineres hvilke havner som har stamnetterminaler. Den rettslige betydningen er at staten har ansvar for etablering og utbedringer av farleden i kommunens sjøområde helt inn til den grensen som fremkommer av forskriften. For øvrig har kommunen forvaltningsansvar og myndighet, herunder oppsyn og vedlikehold, for hovedleder og bileder i et havneområde.

Stamnetterminalene er i hovedsak terminaler for omlasting av enhetslastet gods (konteinere og semitrailere) og stykkgods, der effektiv omlasting fra og til veitransport er viktig for å opprettholde konkurransedyktige, intermodale dør-til-dør-tilbud. Stamnetterminalene er videre knyttet til havnene i de største byene og befolkningskonsentrasjonene. I tillegg er syv olje- og gassterminaler i privat eie definert som stamnetterminaler. Disse terminalene er gitt stamnettstatus primært grunnet hensynet til sikker transport av farlig og/eller forurensende last.

De fleste havnene med stamnetterminaler har én slik terminal per havn, men enkelte havner har to eller tre. Havnene med stamnetterminaler utgjør i hovedsak de største havnene i Norge. 27 havner bestående av 32 kommuner har til sammen 35 stamnetterminaler. Utvalget er kjent med at det som en del av arbeidet med en ny nasjonal havneplan er ønskelig å forsterke regimet med stamnetthavner. Stamnetthavnregimet er på denne bakgrunn under vurdering med særlig vekt på å vurdere om det er behov for justeringer av kriteriene for å kunne defineres som stamnetterminal.

3.7.3.2 Øvrige havner

I den andre enden av skalaen finner vi havner som er integrert i annen kommunal virksomhet, for eksempel som en funksjon i kommunens tekniske etat. I slike havner er godsvolumene ofte så små at de ikke publiseres i offisiell transportstatistikk.9 Det er derfor vanskelig å gi noen konsis angivelse av hvor mange av landets 275 kystkommuner som har havn og havneaktiviteter, og hva denne faktisk består av. Offisiell havnestatistikk publiseres nå for 71 havner (unntatt Svalbard) som ikke har stamnetterminal. Godsmengdene som lastes og losses i disse havnene utgjør 23 prosent av det totale statistikkførte godsvolumet. De 32 havnene med stamnetterminal håndterer altså en vesentlig større andel av godsmengdene enn disse 71 øvrige havnene.

Staten har en rekke steder investert i og utbedret havneinfrastruktur for fiskeflåten, som for eksempel moloer og kaianlegg. Totalt har staten investert i og utbedret infrastruktur i mer enn 750 havner, fra 1800-tallet og frem til i dag. Staten er i dag eier av den infrastrukturen som er finansiert fullt ut med statlige midler. Mange av de om lag 645 statlige fiskerihavneanleggene som i dag er i statens eie har imidlertid liten eller ingen fiskerinæringsaktivitet, og Kystverket er i gang med å avhende anlegg som ikke lenger er knyttet til aktiv næringsvirksomhet. I tillegg til at staten fortsatt investerer i fiskerihavneinfrastruktur, er det etablert en statlig tilskuddsordning for å delfinansiere utbygging av kommunalt eid infrastruktur for fiskeriflåten. Et mål med ordningene er å utvikle havneanleggene som fiskeriflåten benytter og derved sikre bosetting og sysselsetting langs kysten (Meld. St. 22 (2015 – 2016).

Som en del av regionreformen foreslo regjeringen at statens eierskap til og ansvar for videre utbygging av fiskerihavneanlegg overføres til de nye fylkeskommunene, da dette er næringspolitikk som faller naturlig inn under rollen fylkeskommunen har som samfunnsutvikler (Prop. 84 S (2016 – 2017) kapittel 10.1.5). Regjeringens forslag fikk tilslutning ved Stortingets behandling, jf. Innst. 385 S (2016 – 2017). Dette innebærer at den infrastrukturen som i dag er i statlige eie overføres til de nye fylkeskommunene 1. januar 2020. Overføringen av eierskapet til fylkeskommunene innebærer ikke endring av kommunenes ansvar for å forestå den daglige drift og forvaltning av havnen. Endringen vil ikke få betydning for havneinfrastruktur som er kommunalt eid.

3.7.4 Havnetilbudet i Norge

3.7.4.1 Innledning

Begrepet havn anvendes og forstås på ulike måter:

  • 1. Som organisatorisk enhet (for eksempel kommunalt foretak)

  • 2. Som infrastruktur (kai- og terminalanlegg)

  • 3. Som transportknutepunkt (for gods- og passasjerstrømmer)

  • 4. Som geografisk område på land og i sjø

Hvor mange havner vi har i Norge, avhenger derfor av hvilken forståelse av begrepet «havn» som legges til grunn.10

De offentlig eide havnene, som alle er kommunale (se nedenfor), er viktige for å opprettholde et infrastruktur- og tjenestetilbud til transportsektoren, men det er også mange private virksomheter som har egne kaianlegg for mottak og utskipning av eget gods. Arbeidsdelingen mellom kommunale og private aktører foregår mellom

  • kommunale og private aktører i de offentlige havnene

  • kommunale og private havner

  • kommunale havner og private industrikaier

3.7.4.2 Kommunale havner

De offentlige norske havnene eies av kommunene – enkeltvis eller i ulike samarbeidskonstellasjoner. Kommunene står i utgangspunktet fritt til å organisere havnedriften slik de finner det mest hensiktsmessig. En rekke organiseringsformer anvendes, noe som fremgår av tabell 3.1. Staten har ikke eierskap i offentlige havner som sådan, men er eier av infrastruktur i en rekke havner som betjener fiskeriene, jf. kapittel 3.7.3.2.

Tabell 3.1 Organisering av havnene i kystkommunene

Organisasjonsform:

Antall organisasjoner

Antall kommuner

Interkommunale selskaper

11

62

Interkommunale samarbeid iht. kommunelovens § 27

4

27

Vertskommunesamarbeid iht. kommunelovens kap. 5 A

1

2

Kommunale foretak

39

39

Del av kommunens administrasjon

41

41

Ikke oppgitt

112

112

Antall kommuner med dobbelorganisering

8

De 11 kommunene i det interkommunale samarbeidet Bergen og Omland Havnevesen opprettet høsten 2016 et aksjeselskap som skal erstatte det nåværende samarbeidet etter kommunelovens § 27.

Tabell 3.1 viser at informasjon om organisering av havnevirksomheten i mange kystkommuner er vanskelig tilgjengelig. Den vanligste organisasjonsformen for kommunal havnevirksomhet som ikke er del av interkommunalt samarbeid, er som del av kommunens administrasjon. Interkommunalt selskap er den vanligste interkommunale samarbeidsformen.

En konvensjonell tredeling av de offentlige havnenes funksjoner er:

  • Myndighetsutøvelse og tilsynsoppgaver

  • Eiendomsutvikling og eiendomsforvaltning

  • Logistikkaktiviteter (skips- og godshåndtering).

Også i de kommunale havnene er det vanlig at en rekke funksjoner utføres av private aktører. En hyppig forekommende arbeidsdeling består i at den kommunale havnen overlater mesteparten av godshåndteringen til private aktører og konsentrerer seg om myndighetsoppgaver, eiendomsforvaltning og eiendomsutvikling. Det er derfor private terminaloperatører i de fleste havnene. Disse kan være en enhet av store utenlandske foretak, spedisjonsfirmaer med lokal forankring, terminaloperatører eid av rederier eller vareeiere som håndterer eget gods.

Hovedregelen synes å være at den kommunale havnen eier basisinfrastrukturen og gjerne bygningsmasse og havnekraner, hvis slike finnes, mens terminaloperatøren leier seg inn og selv eier mobilt godshåndteringsutstyr, for eksempel trucker. I tillegg til myndighetsoppgaver og eiendomsrelaterte oppgaver tilbyr gjerne den offentlige havneorganisasjonen tjenester som renovasjon, vann- og strømlevering, ytterligere lagringsmuligheter og utleie av maskiner. Slike tjenester kan tilbys i egen regi, i konkurranse med private leverandører, eller som en videreformidling fra lokale, private tilbydere.

Med innføringen av havne- og farvannsloven (2009) ble havnedistriktene opphevet. I sjøen ble kommunens ansvar etter loven utvidet fra det geografisk avgrensede området som utgjorde havnedistriktet til å omfatte hele det kommunale sjøområdet ut til grunnlinjen. Innenfor disse store områdene kan det finnes et stort antall spredt lokaliserte havneterminaler. Dette medfører at lokaliseringen av havnene som organisasjoner, kommunens myndighetsområder og de enkelte terminalenes lokalisering ikke lenger har like stor grad av sammenfall som tidligere.

Det kan illustreres ved at i de 11 samarbeidende kommunene i Bergen og Omland Havn er det 38 ISPS-godkjente havneterminaler. Dette er vist i figur 3.1.11 Stamnetterminalene Mongstad og Sture ligger begge drøyt 60 km fra den tredje stamnetterminalen i Bergen og Omland havn, Dokken/Nøstet.

Figur 3.1 ISPS-sikrede terminaler i Bergen og Omland havnedistrikt

Figur 3.1 ISPS-sikrede terminaler i Bergen og Omland havnedistrikt

3.7.4.3 Private havner og industrihavner

Privat, kommersiell havnedrift er lite fremtredende i Norge, med unntak av forsyningsbasene tilknyttet utvinningsaktivitetene på norsk sokkel. Fra Stavanger til Kirkenes er det elleve slike offshorebaser av varierende størrelse. Tjenestetilbudet ved disse basene inkluderer et bredere spekter av logistikktjenester og støttefunksjoner enn hva en normalt finner i en kommunal havn, og er naturlig nok innrettet mot kunder i offshoremarkedet. Basene er – i varierende grad – spesialiserte industrielle klynger. Lokaliseringen av virksomheter i og i umiddelbar nærhet til havnene er også vanlig i de offentlige havnene, men det særegne med forsyningsbasene er den spesifikke innretningen mot petroleumssektoren. Den spesialiserte skipstrafikken ved basene tyder på at det er liten grad av konkurranse mellom basene og de offentlige havnene om et bredere spekter av vareslag og kunder.

Mange større industrivirksomheter med sjønær lokalisering disponerer egne kaianlegg. En overvekt av ISPS-terminaler er slike private kaianlegg, og hoveddelen av godstrafikk12 anløper også private kaier. Mange av terminalene med størst godsomslag er private olje-, gass- og tørrbulkterminaler. Ulike industrinæringer, som mineralnæringer, tungindustri, verftsindustri og fiskeindustri, utgjør den største andelen (60 prosent) av de private ISPS-terminalene.

Det store antallet private terminaler og kaianlegg tyder på at det er behov for nærhet mellom virksomhet og håndteringsmuligheter for sjøtransport, der godsvolumene er tilstrekkelig store og lokaliseringsmulighetene er til stede. Private terminaler og kaianlegg drives av virksomheter for å ivareta virksomhetens eget behov for inn- og uttransport relatert til egen virksomhet.

3.7.5 Økonomiske virkemidler for godsoverføring

Regjeringen har etablert flere statlige tilskuddsordninger som direkte eller indirekte bidrar til godsoverføring fra land til sjø gjennom å styrke sjøtransportens og havnenes konkurransekraft.

Flere støtteordninger for å fremme mer miljøvennlig skipsfart gjennom tilskudd til miljøteknologiske løsninger og mer miljøvennlig drivstoff for skip er allerede etablert. I mai 2017 lanserte regjeringen en ny støtteordning til bygging av flere miljøvennlige skip og ferger som skal bidra til utvikling og innføring av lav- og nullutslippsteknologi i innenriks skipsfart. Videre har Enova opprettet et eget program for støtte til utbygging av landstrøm. Dette vil kunne gjøre havnene mer miljøvennlige og er et utslippsreduserende tiltak.

Det er også etablert flere ordninger som skal bidra til å overføre gods fra vei til sjø. I 2014 ble det etablert en tilskuddsordning for havnesamarbeid. Ordningen skal legge til rette for at sjøtransportens konkurranseevne styrkes ved at havnene etablerer samarbeidsløsninger som skal føre til en samlet sett mer effektiv ressursutnyttelse. I februar 2017 ble en tilskuddsordning for godoverføring iverksatt. Prosjektene som er aktuelle for tilskudd må vise til samfunnsmessige gevinster ved transport av gods på sjø fremfor vei, og videre må prosjektet være avhengig av støtte for å kunne gjennomføres og kunne være levedyktig etter støtteperioden. Etter første søknadsrunde har seks prosjekter fått støtte. Kystverket har beregnet at i løpet av støtteperioden på tre år vil disse prosjektene kunne bidra til å flytte 2,7 millioner tonn gods fra vei til sjø. Dette betyr at det norske veinettet og miljøet årlig spares for om lag 22 500 lastebiltransporter, hver på 17 tonn, på en strekning tilsvarende Trondheim-Oslo, noe som tilsvarer 60 slike lastebiltransporter hver dag.

En tilskuddsordning for havneinvesteringer er også under utarbeidelse. Ordningen skal bidra til å styrke sjøtransporten ved å gi tilskudd til investeringer i havner for å støtte opp under utvikling av effektive og miljøvennlige havner.

Ved etablering av statlige tilskuddsordninger må EØS-avtalens regler om offentlig støtte overholdes. Reglene setter grenser for mulighetene offentlige støttegivere har til å gi offentlig støtte. Formålet med støttereglene er å legge til rette for konkurranse på like vilkår i det indre markedet, og å sikre en effektiv bruk av begrensede offentlige ressurser. EØS-avtalen artikkel 61 forbyr som hovedregel offentlig støtte til næringslivet (se nærmere under punkt 4.3.2.2)

En havn tilbyr tjenester i et marked, det vil si økonomisk aktivitet, og er således et foretak i statsstøtterettslig forstand. Noen aktiviteter er imidlertid ikke-økonomiske og faller utenfor regelverket, for eksempel offentlige myndighetsoppgaver. Bygging, oppgradering og vedlikehold av tilknytningsinfrastruktur (vei, bane, farled etc.) utenfor havneområdet som er allment tilgjengelig, vil normalt ikke utgjøre statsstøtte. Det kan videre nevnes at støttetiltak som kun har lokal effekt og dermed ikke oppfyller kravet til samhandelspåvirkning ikke er statsstøtte. Dette vil gjelde for små havner som hovedsakelig betjener lokale brukere og der det er liten effekt på grenseoverskridende investeringer.

Dersom tiltaket defineres som statsstøtte er det imidlertid gitt en rekke unntak fra det generelle forbudet gjennom ulike regelverk som setter betingelser for når ulike støttetiltak kan være forenlig med EØS-avtalen. Det vises her bla. til at støtte kan gis etter reglene om det alminnelige gruppeunntaket, regelverket om bagatellmessig støtte og reglene om tjenester av allmenn økonomisk betydning. Dersom ingen av de nevnte mulighetene er aktuelle kan støttegiver notifisere støtten til EFTAs overvåkningsorgan ESA.13 En slik notifisering må være i tråd med de relevante retningslinjene fra ESA. Dersom det ikke finnes retningslinjer på området må en nødvendighets- og proporsjonalitetsvurdering i tråd med EØS-avtalen artikkel 61 (3) ligge til grunn for notifiseringen.

For sjøtransport og havner er det særlig ESAs maritime retningslinjer, og den nylige innlemmelsen av havner i det alminnelige gruppeunntaket, som kan være aktuelle grunnlag for statlige støtteordninger.

4 Nasjonalt og internasjonalt regelverk

4.1 Innledning

Dette kapitlet inneholder en kortfattet omtale av havne- og farvannsloven (2009). Videre redegjøres det for de mest relevante, nasjonale regelverk som har grenseflater til havne- og farvannsloven og internasjonalt regelverk av betydning for sjøtransport, annen bruk av farvannet og havnevirksomhet.

4.2 Nasjonalt regelverk

4.2.1 Havne- og farvannsloven

Havne- og farvannsloven (2009) trådte i kraft 1. januar 2010, og erstattet havne- og farvannsloven (1984). Hovedmålsettingen med loven var å etablere et juridisk rammeverk som bidrar til at havnene utvikles til logistikknutepunkt, og til effektiv og trygg sjøtransport som med sitt miljøfortrinn hevder seg i konkurransen med andre transportformer.

Havne- og farvannsloven er en særlov om havnevirksomhet, farvannsforvaltning og sikkerhet og framkommelighet i alle sjøområder ut til territorialgrensen. Loven er også gjort gjeldende med enkelte tilpasninger på Svalbard, og noen bestemmelser er gjort gjeldende i Norges økonomiske sone. For elver og innsjøer kommer loven til anvendelse i utgangspunktet kun så langt disse er farbare med fartøy fra sjøen. Loven er en rammelov, og store deler av reguleringen skjer derfor gjennom forskrifter gitt med hjemmel i loven.

Loven må ses i sammenheng med annen lovgivning som har betydning for organisering av havnevirksomhet. Videre stiller flere lover og forskrifter krav til ulike sider ved den virksomhet som foregår i havnen, blant annet av hensyn til helse, miljø og sikkerhet.

Havne- og farvannslovens regler om farvannsforvaltning og sjøsikkerhet må ses i sammenheng med annet regelverk som regulerer planlegging og gjennomføring av tiltak i sjø, samt regelverk som skal bidra til sjøsikkerhet og ivaretakelse av miljøet.

Loven inneholder bestemmelser som tar sikte på å bidra til sikkerhet i farvannet og farledene ved for eksempel trafikkreguleringer, regler om plikt til å melde om farer og regler som stiller krav til navigasjonsinnretninger. I tillegg gis det regler som skal sikre kontroll med hvilke tiltak, både i sjøen og på land, som settes i verk og som vil kunne påvirke forholdene i farvannet. Loven inneholder også regler om tiltak ved ulykker og andre hendelser som kan medføre skade eller utgjøre fare for sikker ferdsel eller fremkommelighet i farvannet.

Videre inneholder loven bestemmelser som gjelder generelt for alle havner, både kommunale og private. Dette omfatter bestemmelser om adgang for fartøy til å benytte havn, drift og vedlikehold av havn 14, bruk av havn og sikkerhet og terrorberedskap i havner og havneterminaler. Loven inneholder regler om de kommunale havnenes organisering og økonomiforvaltning, herunder særskilte regler knyttet til disponering av havnekapitalen.

Forvaltningsansvar og myndighet etter loven er fordelt mellom stat og kommune. Hovedregelen er at staten har det overordnede forvaltningsansvar og myndighet etter havne- og farvannsloven. Kommunen har forvaltningsansvar og myndighet i samme området hvor kommunen har planmyndighet etter plan- og bygningsloven, det vil si ut til én nautisk mil utenfor grunnlinjen, med unntak av hovedled og biled, som staten har ansvar for.

Fylkeskommunen er verken gitt ansvar eller myndighet i medhold av havne- og farvannsloven. Utvalget vil likevel vise til at det er et nært samarbeid på regionalt nivå mellom Kystverket og fylkeskommunen når det gjelder behandlingen av søknader om etablering av akvakulturanlegg, transportplanlegging og i arbeidet med reguleringsplaner.

Havne- og farvannslovens anvendelse på Svalbard

Det følger av Svalbardloven (1925) § 2 at lovgivningen om privatrett, strafferett og rettspleien gjelder for Svalbard hvis ikke annet er bestemt. Annen lovgivning, som i praksis omtales som offentligrettslige regler, må fastsettes særskilt. Ved vurderingen av om et regelverk av offentligrettslig karakter skal gjøres gjeldende for Svalbard, må det tas stilling til om loven passer for Svalbard, og om det er behov for stedlige tilpasninger.

Havne- og farvannsloven (2009) får anvendelse på Svalbard og Jan Mayen «i den utstrekning Kongen bestemmer», jf. § 2 annet ledd. Kongen kan ifølge samme bestemmelse gjøre unntak fra loven og fastsette slike særlige regler som de stedlige forholdene tilsier. I medhold av denne bestemmelsen er havne- og farvannsloven gitt anvendelse på Svalbard ved svalbardforskriften (2009).

Forskriftene som er gitt med hjemmel i havne- og farvannsloven er gjort gjeldende på Svalbard med de unntak som fremgår av svalbardforskriften § 1 annet ledd bokstav a) til h). Ytterligere tilpasninger til de stedlige forholdene på Svalbard fremgår av svalbardforskriften § 2, hvor det er gitt tilpasninger i enkelte forskrifter. Det er videre gitt særbestemmelser for Svalbard direkte i svalbardforskriften, blant annet om havnesikring, posisjonsrapportering og trafikkreguleringer.

Hovedregelen er at staten har det overordnede forvaltningsansvar og myndighet etter havne- og farvannsloven på Svalbard. Longyearbyen lokalstyre har samme ansvar og myndighet innenfor Longyearbyen arealplanområde som kommunene har etter havne- og farvannsloven på fastlandet. Med «Longyearbyen arealplanområde» menes det planområdet som er fastsatt i forskrift om konsekvensutredninger og avgrensing av planområdene for Svalbard (2002), gitt med hjemmel i svalbardmiljøloven § 47. Planområdet omfatter hele Adventfjorden.

Figur 4.1 Planområde for Longyearbyen, jf. vedlegg til forskrift 28. juni 2002 nr. 650 om konsekvensutredninger og avgrensning av planområdene på Svalbard

Figur 4.1 Planområde for Longyearbyen, jf. vedlegg til forskrift 28. juni 2002 nr. 650 om konsekvensutredninger og avgrensning av planområdene på Svalbard

4.2.2 Losloven

Lov 15. august 2014 nr. 61 om losordningen (losloven) trådte i kraft 1. januar 2015, og har som formål å trygge ferdselen på sjøen ved å sikre tilstrekkelig farvannskompetanse om bord på fartøy i norske farvann. Loven regulerer blant annet plikt til å bruke los, organisering av lostjenesten, krav til losen og skipsførers og losens plikter ved losing. Videre reguleres utstedelse av farledsbevis. Lostjenesten finansieres i hovedsak gjennom brukerbetaling, og losloven regulerer betaling av losavgifter.

Loven er i stor grad en rammelov, og vesentlige deler av de materielle bestemmelsene fremkommer av lospliktforskriften (2014). Blant annet regulerer forskriften hvilke fartøy som er lospliktige, og i hvilke geografiske områder losplikten gjelder.

Losloven er gjort gjeldende for Svalbard med stedlige tilpasninger i forskrift om lostjenesten på Svalbard (2012).

4.2.3 Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven ble vedtatt 27. juni 2008 (plandelen) og 8. mai 2009 (byggesaksdelen). Hovedformålet med loven er å fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. Plandelen regulerer prosessen ved utarbeidelse av planer og gir rett og plikt til medvirkning for berørte interesser og myndigheter. Byggesaksdelen regulerer søknadsplikt ved og prosess for iverksetting av de tiltak som faller inn under loven, og regulerer blant annet tilknytning til infrastruktur og krav til tiltaket og byggetomt.

Havne- og farvannsloven (2009) har flere berøringspunkter med plan- og bygningsloven. Blant annet er virkeområdet for kommunens ansvars- og myndighetsområde etter havne- og farvannsloven tilsvarende kommunens planområde etter plan- og bygningsloven.

Tiltak som kan påvirke sikkerhet eller fremkommelighet i sjø krever tillatelse etter havne- og farvannsloven. Slike tillatelser kan ikke gis i strid med vedtatte arealplaner etter plan- og bygningsloven uten at det foreligger dispensasjon fra planmyndigheten. Dette innebærer at manglende dispensasjon fra slik arealplan må føre til avslag på søknad om tillatelse til tiltak etter havne- og farvannsloven kapittel 4.

Staten ved Kystverket har rett og plikt til å uttale seg når planforslag etter plan- og bygningsloven sendes på høring. Formålet med planmedvirkningen er å fremme de interessene Kystverket er satt til å ivareta: sikker ferdsel og fremkommelighet for sjøtransporten, sikre tilstrekkelige og nødvendige arealer i havnene, ivareta behovet for nødvendige navigasjonsinstallasjoner i arealplanleggingen m.m. I tillegg er Kystverket tillagt innsigelsesmyndighet på sitt saksområde, og har dermed ansvar for å fremme innsigelser i saker der kommunens planforslag kan komme i konflikt med de interesser som Kystverket skal ivareta.

4.2.4 Skipssikkerhetsloven

Lov 16. februar 2007 nr. 9 om skipssikkerhet (skipssikkerhetsloven) regulerer prosjektering, bygging, utrustning, bemanning og drift av skip. Lovens formål er å trygge liv og helse, miljø og materielle verdier ved å legge til rette for god skipssikkerhet og sikkerhetsstyring, herunder hindre forurensning fra skip, sikre et fullt forsvarlig arbeidsmiljø og trygge arbeidsforhold om bord på skipet, samt et godt og tidsmessig tilsyn, jf. § 1. Loven gjelder for norske skip uansett hvor de befinner seg, og – med de begrensninger som følger av folkeretten – for utenlandske skip som befinner seg i norsk territorialfarvann, økonomisk sone og på kontinentalsokkelen. Rederiet er det sentrale pliktsubjektet. Myndighetenes oppgave er å føre tilsyn med at fastsatte krav følges.

Skipssikkerhetsloven har blant annet regler om teknisk og operativ sikkerhet, personlig sikkerhet, miljømessig sikkerhet og sikkerhets- og terrorberedskap. Sjøfartsdirektoratet er delegert myndighet til å fastsette en rekke forskrifter på sitt ansvarsområde. Enkelte forskrifter er gitt med hjemmel både i skipssikkerhetsloven og havne- og farvannsloven, som for eksempel forskrift om lasting og lossing av bulkskip (2003). Videre er det i medhold av skipssikkerhetsloven gitt forskrifter om sikkerhets- og terrorberedskap om bord på skip, på tilsvarende måte som det i medhold av havne- og farvannsloven er gitt forskrifter om sikring av havner og havneanlegg.

Skipssikkerhetsloven gir regler om skips miljømessige sikkerhet, eksempelvis er det gitt forskrift med bestemmelser om blant annet hindring av akutt forurensning og driftsutslipp, herunder utslipp til luft, fra skip og om skips plikt til å levere avfall i havn.

Med hjemmel i skipssikkerhetsloven er det også gitt forskrift som gjennomfører de internasjonale sjøveisreglene i norsk rett. Dette er bestemmelser om hvordan fartøy skal navigere og manøvrere for å unngå sammenstøt. Sjøtrafikkforskriften, som er gitt i medhold av havne- og farvannsloven og som regulerer fartøyers bruk av bestemte farvann, må ta hensyn til og ses i sammenheng med sjøveisreglene.

4.2.5 Skipsarbeidsloven

Lov 21. juni 2013 nr. 102 om stillingsvern mv. for arbeidstakere på skip (skipsarbeidsloven) er en arbeidsmiljølov for skipsfarten og får anvendelse for arbeidstakere som arbeider om bord på norske skip. Loven skal sikre trygge ansettelsesforhold og likebehandling i arbeidslivet til sjøs. Videre skal loven sammen med skipssikkerhetsloven sørge for et godt og sikkert arbeidsmiljø. Skipsarbeidsloven må sees i sammenheng med skipssikkerhetsloven da disse lovene samlet regulerer arbeidslivet til sjøs. Loven gjelder ikke for den som arbeider på skipet mens det ligger i havn eller for loser. For disse gruppene gjelder henholdsvis arbeidsmiljøloven (2005) og statsansattloven (2017) og losloven (2014).

4.2.6 Forurensningsloven

Lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) forvaltes av Klima- og miljødepartementet. Samferdselsdepartementet har ansvaret for den statlige beredskapen mot akutt forurensning, og flere av forurensningslovens regler er delegert til Samferdselsdepartementet, og videre til Kystverket.

Lovens formål er å verne det ytre miljø mot forurensning. Dette omfatter både eksisterende forurensning og forurensning som kan oppstå i fremtiden. Loven skal videre bidra til avfallsreduksjon og stiller krav til avfallshåndtering. Hovedregelen er at det er forbudt å forurense med mindre det foreligger særskilt hjemmel til det. Forurensningsloven bygger på det internasjonalt anerkjente prinsippet om at forurenser skal betale. Hvis forurensning inntreffer, skal den ansvarlige sørge for begrensende og reparerende tiltak, og står ansvarlig for kostnader forbundet med dette.

Havnene må følge de krav som stilles i eller i medhold av forurensningsloven, blant annet krav til utslipp, avfallshåndtering og, ved terrenginngrep hvor havnen er den ansvarlige, krav til tiltak mot forurenset grunn og sedimenter. Videre kan forurensningslovens regler om grenseverdier for luftforurensning få betydning for mottaksplikten i havn.

Forurensningslovens regler om beredskap mot akutt forurensning pålegger kommunen en subsidiær tiltaksplikt dersom akutt forurensning inntreffer og forurenser ikke er i stand til å håndtere forurensningen. Staten vil kunne yte nødvendig bistand i slike tilfeller, og ved større hendelser kan staten helt eller delvis overta ledelsen av aksjonen. Kostnadene ved aksjonene kan kreves refundert fra ansvarlig forurenser i tråd med hovedprinsippet i loven.

Forurensningslovens regler om tiltaksplikt og kostnadsansvar har tilgrensende og parallelle reguleringer i havne- og farvannsloven (2009) kapittel fem om tiltak ved ulykker og andre hendelser i farvannet. Forurensningsloven gjelder for situasjoner hvor vrak eller andre gjenstander innebærer forurensning eller er skjemmende, mens havne- og farvannsloven retter seg mot navigasjonshindringer og sikkerhet i farvannet.

4.2.7 Svalbardmiljøloven

Lov av 25. juni 2001 nr. 79 om miljøvern på Svalbard (svalbardmiljøloven) regulerer områdevern, naturinngrep og ferdsel, vern av kulturminner, arealplanlegging i bosetningene, lokal forurensning og avfall, samt jakt og fiske på Svalbard. Loven har som formål å opprettholde et tilnærmet uberørt miljø på Svalbard når det gjelder sammenhengende villmark, landskap, flora, fauna og kulturminner.

For havne- og farvannsloven (2009) får svalbardmiljøloven betydning for ansvars- og myndighetsfordelingen mellom Longyearbyen lokalstyre og staten, jf. omtale i 4.2.1.

Svalbardmiljøloven inneholder blant annet regler om motorferdsel i vassdrag og sjø, og den stiller krav om tillatelse for motorferdsel i vassdrag. All ferdsel på Svalbard, herunder motorferdsel til sjøs, skal foregå på en måte som ikke skader, forsøpler eller på annen måte forringer naturmiljøet eller kulturminner eller fører til unødig forstyrrelse av mennesker og dyreliv.

Motorferdsel med vannscooter på Svalbard er forbudt. Havne- og farvannsloven har ikke et tilsvarende, generelt forbud mot ferdsel med vannscooter langs fastlandskysten.

Sysselmannen har fått delegert myndighet til å gi forskrifter om motorferdsel til sjøs, herunder fastsette seilingsleder, innføre ferdselsforbud i deler av farvannet, innføre fartsbegrensninger og gi bestemmelser om oppankring og ilandstigning. Tilsvarende gir havne- og farvannsloven hjemmel til å regulere trafikk, gi forskrift om orden i havn og farvann og bruk av havn og farvann.

Svalbardmiljøloven inneholder regler om forurensning og avfall, og den stiller blant annet krav om beredskap og aksjonsplikt for den som driver virksomhet som kan medføre akutt forurensning. Bestemmelsene om forurensning og avfall i svalbardmiljøloven har paralleller til forurensningsloven, som ikke gjelder på Svalbard.

Svalbardmiljøloven regulerer også områdevern, som kan få betydning for havne- og farvannsloven fordi vernebestemmelsene kan begrense hvilken aktivitet som kan gjennomføres i de aktuelle farvann. Dette gjelder også aktivitet som ellers ville vært tillatt etter havne- og farvannsloven.

4.2.8 Naturmangfoldloven

Lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) trådte i kraft 1. juli 2009. Loven har som formål at naturen skal tas vare på ved bærekraftig bruk og vern. Loven inneholder blant annet sektorovergripende prinsipper om krav til kunnskapsgrunnlaget, et føre-var-prinsipp, prinsipp om økosystemtilnærming og samlet belastning og prinsipp om at tiltakshaver betaler og at en skal ta utgangspunkt i miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder. Prinsippene skal legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet, og vurderingene av prinsippene skal synliggjøres, også ved utøving av myndighet etter havne- og farvannsloven.

Naturmangfoldloven har bestemmelser om prioriterte arter, utvalgte naturtyper og områdevern som kan begrense ferdsel og annen bruk av farvannet, som ellers ville vært tillatt etter havne- og farvannsloven.

4.2.9 Klimaloven

Lov 16. juni 2017 trådte i kraft 1. januar 2018, og lovfester Norges klimamål for 2030 og 2050. Norge skal ifølge loven redusere klimagassutslippene med minst 40 prosent i 2030 sammenlignet med 1990. For 2050 skal målet være en reduksjon av klimagassutslippene med 80 til 95 prosent i forhold til 1990. Loven er forpliktende for regjering og storting. Den etablerer ikke rettigheter eller plikter for borgerne som kan håndheves ved søksmål for domstolene.

4.2.10 Arbeidsmiljøloven

Lov 17. juni 2005 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) har blant annet som formål å sikre et arbeidsmiljø som gir grunnlag for en helsefremmende og meningsfylt arbeidssituasjon, som gir full trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger, og med en velferdsmessig standard som til enhver tid er i samsvar med den teknologiske og sosiale utvikling i samfunnet.

Arbeidsmiljøloven med tilhørende forskrifter kommer til anvendelse ved drift av havner. For arbeidstakere som arbeider om bord på norske skip gjelder skipsarbeidsloven, og ikke arbeidsmiljøloven, jf. arbeidsmiljøloven § 1-2 nr. 2 bokstav a.

Arbeidstilsynet fører tilsyn med og vurderer om hensynet til sikkerhet for liv, helse og miljø for arbeidstakere blir ivaretatt. Dette omfatter også arbeidstakere i havn.

4.2.11 Sjøloven

Lov 24. juni 1994 nr. 39 om sjøfarten (sjøloven) regulerer først og fremst privatrettslige spørsmål knyttet til skip og transport av personer og gods med skip. Loven inneholder også reguleringer av sikkerhet knyttet til skip, blant annet om skipsførers ansvar for skipets sjødyktighet og navigering.

Sjøloven har regler om blant annet registrering, pant og arrest i skip. Sjøpanterett har etter loven fortrinnsrett foran alle andre heftelser i skipet. Eksempler på krav som kan sikres ved sjøpanterett i skipet, er anløpsavgift til kommuner, kystavgift, sikkerhetsavgift og losavgifter til staten. Det samme gjelder krav på erstatning for fjerning av vrak.

Sjøloven har videre bestemmelser om rederiets og skipsførers ansvar for skipets sjødyktighet, navigering, alkoholpåvirkning og pliktmessig avhold. Sjøloven regulerer også erstatningsansvar, rett til ansvarsbegrensning og forsikringsplikt.

Loven regulerer fraktavtaler, og den gjennomfører EUs regelverk om passasjerenes rettigheter ved sjøreiser og reiser på indre vannveier.15 Blant annet er EUs krav om at terminaloperatør plikter å fastsette ikke-diskriminerende tilgangsvilkår for transport av personer med funksjonshemming og nedsatt bevegelsesevne og å yte assistanse ved ombordstigning og landgang, implementert i sjøloven.

Sjøloven har regler om sjøulykker og har blant annet bestemmelser om berging og undersøkelser av sjøulykker.

4.3 Internasjonalt regelverk

4.3.1 Folkerettslige konvensjoner

FNs havrettskonvensjon setter de viktigste folkerettslige rammene for regulering av sjøtransport og farvann. Havrettskonvensjonen regulerer statenes rettigheter og plikter i havområdene, luftrommet over disse, havbunnen og dens undergrunn. Konvensjonen gir regler om blant annet fiske og fangst, skipsfart, oljevirksomhet, miljøvern, vitenskapelig havforskning og teknologioverføring, og den har regler om tvisteløsningssystemer. Havrettskonvensjonen har regler om grensene på kyststatenes sjøterritorium, og den presiserer retten til uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet. Konvensjonen er i stor grad ansett å gi uttrykk for internasjonal sedvanerett.

I havretten er det særlig to prinsipper som står mot hverandre: havets frihet og retten til uskyldig gjennomfart versus kyststatens jurisdiksjon. Havretten gir således Norge som kyststat både rettigheter og plikter knyttet til forvaltning av våre farvann. Havretten og flaggstatsprinsippet er utgangspunktet for utviklingen av regelverket i FNs sjøfartsorganisasjon IMO16.

SOLAS-konvensjonen (1974) stiller i hovedsak krav til skipenes konstruksjon og utrustning. Den har i tillegg bestemmelser om sjøtrafikksentraler, navigasjonshjelpemidler, kommunikasjon, AIS og sporingssystemer, samt bestemmelser om sikring av skip og havn. I tillegg er det i IMO utarbeidet en rekke ansvarskonvensjoner som er grunnlaget for sjølovens erstatningsregler knyttet til maritime ulykker og hendelser.

STCW-konvensjonen 17 stiller kvalifikasjonskrav for sjøfolk, og inneholder regler om opplæring, sertifikater og vakthold for sjøfolk. Konvensjonen har også regler om flaggstatenes utdanning av sjøfolk, herunder navigatører.

4.3.2 EØS-regler

4.3.2.1 Havneforordningen

Forordning (EU) 2017/352 (heretter havneforordningen) fastsetter et rammeverk for levering av havnetjenester og gir felles regler om finansiell gjennomsiktighet for havner. Forordningen er markert som EØS-relevant, og må inntas som sådan i norsk rett, jf. EØS-avtalen artikkel 7 (a).

Forordningen har som formål å legge til rette for markedsadgang i havner for leverandører av havnetjenester og å etablere finansiell transparens og autonomi i havner. Dette skal bidra til økt kvalitet og effektivitet i havnetjenester og legge til rette for investeringer i havner, og dermed redusere kostnader for transportbrukere og fremme nærskipsfart.

Havneforordningen gjelder som utgangspunkt for havner i det transeuropeiske transportnettet (TEN-T). 18 I Norge omfatter dette 16 havner.19 Den enkelte medlemsstat kan velge å gi forordningen anvendelse også for andre sjøhavner, jf. forordningens art. 1(6).

Forordningens kapittel II inneholder bestemmelser som skal sikre leverandører av havnetjenester markedsadgang på gjennomsiktige, objektive og ikke-diskriminerende vilkår. Kapittelet gjelder for bunkring, fortøyning, mottak av avfall og buksering, men ikke for godshåndtering, passasjertjenester og losing, jf. artiklene 1 (2) og 10. Havnen selv, eller en selvstendig juridisk enhet som den kontrollerer (intern operatør), kan levere en havnetjeneste, forutsatt at hensynet til likebehandling og konkurranse ivaretas. Havnen (eller kompetent myndighet) har adgang til å begrense antall tjenesteleverandører i en havn blant annet av hensyn til begrensede arealer, sikkerhet, havneinfrastrukturens karakter mv. Forordningen åpner også for at medlemsstatene kan beslutte at havner som ikke oppfyller godsomslagskriteriet i TEN-T-forordningen20 skal kunne begrense antall leverandører for en bestemt havnetjeneste.

I kapittel III er det gitt bestemmelser som skal bidra til finansiell gjennomsiktighet og autonomi i havner. Artikkel 11 har bestemmelser om at de finansielle forhold mellom offentlige myndigheter og havn som mottar offentlige midler skal framgå på en gjennomsiktig måte i havnens regnskap.

Forordningen har også regler om vederlag for havnetjenester, og om vederlag for bruk av infrastruktur. Det stilles krav om at vederlagene skal være transparente, og tjenesteleverandøren og havnen pålegges å sørge for at havnetjeneste- og infrastrukturvederlag er identifiserbare.

I artikkel 12 er det krav om at havnetjenestevederlag i havner med begrenset konkurranse om ytelse av havnetjenester skal fastsettes på transparent, objektiv og ikke-diskriminerende måte og stå i forhold til tjenestens kostnad.

Struktur og nivå for infrastrukturvederlagene må være i samsvar med konkurransereglene og skal fastsettes i henhold til havnens kommersielle strategi og investeringsplaner. Infrastrukturvederlagene kan differensieres, men differensieringskriteriene skal være transparente, objektive og ikke-diskriminerende, samt være i samsvar med konkurranse- og statsstøttereglene. Havnen skal sørge for at havnebrukerne blir informert om havneinfrastrukturvederlagene og om endringer i disse minst to måneder før de iverksettes. Forordningen er ikke til hinder for individuelle rabattavtaler.

Kapittel IV inneholder generelle bestemmelser. Havnene skal, i samsvar med nasjonal rett, konsultere havnebrukerne om sin vederlagspolitikk, samt om koordinering av havnetjenester, tiltak for å bedre infrastrukturtilknytning, effektivitet i administrative prosedyrer, miljøforhold mv. Havnetjenesteleverandører skal gjøre informasjon om vederlagenes oppbygging og nivå tilgjengelig for brukerne.

Medlemsstatene skal sørge for en effektiv klagemekanisme. Klagemyndigheten skal være uavhengig av eieren av havnen. Medlemsstatene skal fastsette sanksjoner for overtredelse av forordningen, og treffe nødvendige tiltak for å sikre gjennomføringen av sanksjonene.

Havneforordningens betydning for havne- og farvannsloven omtales nærmere under kapittel 9.4 om organisering av havner, kapittel 9.6 om regulering av kommunale havners kapitalforvaltning og under kapittel 9.7 om betaling for havnetjenester og bruk av havneinfrastruktur.

4.3.2.2 EØS-avtalens regler om offentlig støtte

Rettslig utgangspunkt

Det fremgår av utvalgets mandat pkt. 3.4 at utvalgets forslag til regulering av kommunal havnevirksomhet og kapitalen i kommunale havner må være i tråd med generelle rammebetingelser for kommunal næringsvirksomhet, herunder statsstøtte- og konkurranseregelverket.

EØS-avtalens regler om offentlig støtte setter grenser for muligheten medlemsstater har til å gi støtte til næringsvirksomhet. Statsstøttebegrepet, slik dette er definert i artikkel 107(1) i traktaten om Den europeiske unions virkemåte og EØS-avtalen artikkel 61(1), omfatter støtte i enhver form som kommer fra offentlige kilder.

Støttekriteriene i EØS-avtalen

I henhold til EØS-avtalen artikkel 61 (1) skal «[m]ed de unntak som er fastsatt i denne avtale, […] støtte gitt av EFs medlemsstater eller EFTA-statene eller støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer, være uforenlig med denne avtales funksjon i den utstrekning støtten påvirker samhandelen mellom avtalepartene.»

Etter bestemmelsen må samtlige av følgende kriterier være oppfylt for at et tiltak skal anses som offentlig støtte:

  1. Støtten eller tiltaket må innebære en form for fordel for mottakeren (fordelskriteriet).

  2. Støtten eller tiltaket må være gitt av medlemsstatene eller av statsmidler (statsmidler).

  3. Mottaker må være å anse som et foretak (foretakskriteriet).

  4. Støtten eller tiltaket må begunstige enkelte foretak eller produksjon av enkelte varer eller tjenester (selektivitetskriteriet).

  5. Støtten eller tiltaket må være egnet til å vri konkurransen eller påvirke samhandelen innenfor EØS-området (konkurransevridnings- og samhandelskriteriet).

Fordelskriteriet

Fordelskriteriet er oppfylt dersom tiltaket innebærer en økonomisk fordel som mottakeren ikke ville oppnådd under normale, markedsmessige vilkår.21 Dette omfatter ikke bare rene subsidier i tradisjonell forstand, men enhver fordel som har de samme økonomiske effektene som rene pengeoverføringer. Fordelskriteriet vil ikke være oppfylt dersom det er kommersiell balanse mellom det offentliges ytelse og mottakers motytelse. For å ta stilling til om det er balanse mellom ytelsene, er det i teori og praksis oppstilt en såkalt «markedsinvestortest». Dette innebærer at de offentliges disposisjoner sammenlignes med hvordan en privat, rasjonell investor ville disponert i tilsvarende situasjon.

Statsmidler

Artikkel 61 (1) omtaler støtte gitt med statsmidler, men også støtte gitt av kommuner og andre offentlige organer er omfattet av bestemmelsen. 22 I tillegg kan støtte gitt av foretak som er offentlig eid eller kontrollert omfattes. 23

Foretakskriteriet

Begrepet foretak benyttes om enhver enhet som utøver virksomhet av handelsmessig eller økonomisk art.24 I praksis har økonomisk aktivitet omfattet enhver virksomhet som består av å tilby varer og tjenester i et marked. Det må her trekkes et skille til kommunens myndighetsutøvelse. Støtterettslige utfordringer kan oppstå i de tilfeller et organ driver både konkurranseutsatt virksomhet og myndighetsutøvelse.

Selektivitetskriteriet

Selektivitetskriteriet er oppfylt dersom tiltaket favoriserer enkelte foretak eller vare- og tjenestegrener. I utgangspunktet faller generelle økonomiske tiltak som kommer all næringsvirksomhet til gode utenfor, eksempelvis utbygging av generell infrastruktur til bruk for allmennheten. Tiltak som tilsynelatende er generelle i sin form, vil imidlertid kunne anses som selektive dersom de i praksis retter seg mot en bestemt avgrenset målgruppe.25

Konkurransevridnings- og samhandelskriteriet

For at et offentlig tiltak skal være forbudt, må det kunne påvirke konkurransen og samhandelen. I praksis vurderes ofte disse to kriteriene samlet.

Et tiltak anses for å vri eller true med å vri konkurransen, hvis det er sannsynlig at den vil forbedre mottakerens stilling i forhold til andre konkurrerende virksomheter. I praksis betyr det at konkurransen generelt anses for å bli vridd dersom en stat tildeler en økonomisk fordel til en virksomhet i en liberalisert sektor hvor det er eller kunne vært konkurranse.26 At støtten er forholdsvis ubetydelig, eller at den støttemottakende virksomhet er av beskjeden størrelse, utelukker ikke at samhandelen mellom medlemsstatene kan bli påvirket.27

Kommisjonen har i en rekke avgjørelser kommet til at tiltak som kun hadde rent lokale virkninger, ikke påvirket samhandelen mellom medlemsstatene. I disse sakene fastslo Kommisjonen at støttemottakeren leverte varer eller tjenesteytelser i et begrenset område i en medlemsstat, og at det var usannsynlig at støttemottakeren ville tiltrekke kunder fra andre medlemsstater, og at tiltaket kun ville ha en marginal innvirkning på grenseoverskridende investeringer eller etableringer. Det vises her til flere avgjørelser i støttesaker hvor små havner ikke har oppfylt samhandelkriteriet.28

5 Nordisk rett

5.1 Innledning

Ifølge pkt. 2 i utvalgets mandat skal det gis oversikt over havne- og farvannslovgivningen i land som har sammenlignbare forhold som Norge. Utvalget skal se hen til slik regulering i den grad det vurderes som hensiktsmessig.

Kapittel 5 gir en kort oversikt over havne- og farvannslovgivningen i Sverige, Danmark, Finland og Island. I den grad reguleringen anses som relevant for norske forhold, vil den omtales nærmere i de enkelte kapitler i utredningens del 2.

5.2 Sverige

5.2.1 Havner

I svensk rett er det krav om tillatelse fra Sjöfartsverket til etablering av «allmän hamn» dersom havnen er av vesentlig betydning for den allmenne samferdselen jf. lag (1983:293) §1.29 Begrepet er ikke definert i lov, men en «allmän hamn» forutsettes i forarbeidene30 å være havner som er åpen for allmenn trafikk. Etter lag (1983:293) § 2 skal en allmenn havn helt eller delvis legges ned dersom den ikke lenger behøves, eller ikke drives slik at formålet med havnen ivaretas.

Drift og forvaltning av havner reguleres gjennom kommunallagen 31og den alminnelige selskapslovgivning, og ikke særskilt i en egen havnelov. Utviklingen går i retning av at flere havner skiller eierskap og havnedrift i to adskilte virksomheter.

Det er ca. 50 offentlige havner i Sverige, hvorav syv er organisert som en del av den kommunale administrasjonen. De øvrige er organisert som aksjeselskap, helt eller delvis eid av kommunen. Havnens virksomhet finansieres gjennom vederlag for tjenester og avgifter fra fartøy som anløper eller seiler gjennom havnens sjøområde.

5.2.2 Farvann

Lag (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn gjelder også for farleder. En «allmän farled» er definert som en farled som er betegnet som det, og som er fastsatt i Sjöfartsverkets kunngjøring om allmänna farleder och allmänna hamner (SJÖFS 1988:5 32). En allmenn farled kan etableres dersom farleden har vesentlig betydning for allmenn transport, fiskerinæringen eller for fritidsbåttrafikken, og det er nødvendig av hensyn til sikkerheten i farleden. Den ansvarlige for en farled har rett til å utføre «vattenverksamhet» som omfatter rett til å oppføre anlegg og andre tiltak uavhengig av eiendomsforholdene. Sjöfartsverket har ansvaret for farledene, mens Transportstyrelsen har myndighet til å regulere og kontrollere infrastrukturen i farvannet med hensyn til sikkerhet, tilgjengelighet, miljø og helse. 33 Tiltak som kan påvirke sjøveis ferdsel skal planlegges i samarbeid med Transportstyrelsen og for øvrig vurderes i tråd med miljølovgivningen.34

5.3 Danmark

5.3.1 Havner

I Danmark reguleres havnene i lov om havne. Loven trådte i kraft 11. mars 2009 og ble revidert 27. mars 2012.35

Lov om havne er en rammelov, som i tillegg til å inneholde regler om anlegg og vedlikehold av havner, mottaksplikt for skip, sikring av havnene og ordensregler for havnen, regulerer organiseringen av havnene og hvilke aktiviteter havnene kan utføre.

Danske havner kan etter loven organiseres som statshavn, som kommunal havn, som kommunal selvstyrehavn, som helt eller delvis kommunalt eid aksjeselskap eller som privat havn. Alle havner kan forestå drift og etablering av havneinfrastruktur og utleie av arealer og eksisterende bygninger i havnen på markedsvilkår. Videre kan alle havner, gjennom et utskilt selvstendig selskap med begrenset ansvar, erverve arealer i begrenset avstand fra havnen og yte tjenester til havnens brukere på dette arealet på markedsvilkår. Ut over dette er en havns driftsområder og aktiviteter bestemt av havnens organisasjonsform. Jo mer konkurranseorientert organisasjonsform havnen har valgt, jo større forretningsmessige frihetsgrader har den. Eksempelvis kan kommunale havner ikke utøve havnerelatert operatørvirksomhet eller hjelpetjenester til skip. Når det gjelder kommunale selvstyrehavner og helt eller delvis kommunalt eide aksjeselskapshavner, kan disse utføre havnerelatert operatørvirksomhet og skipsrelaterte hjelpetjenester, men det er under forutsetning av at tjenesten ikke allerede ytes av en privat aktør, og at det heller ikke etter anbudsutlysning melder seg en privat aktør som vil utøve tjenesten på markedsvilkår.

Et ekspertutvalg fikk i 2017 i oppgave av transport-, bygnings- og boligministeren blant annet å vurdere om gjeldende havnelov regulerer de offentlig eide havnene på en slik måte at offentlige og private aktører har like konkurransevilkår. Ekspertutvalgets rapport ventes avlevert primo 2018.

5.3.2 Farvann

Den danske lov om sikkerhed til søs trådte i kraft 15. juni 2010, og er revidert flere ganger, senest i 2013. Loven stiller krav til bygging av skip og til skipets utstyr og drift. Den inneholder videre en hjemmel til å gi sjøveisregler og fartsrestriksjoner, og gir bestemmelser om ansvarsfordeling og myndighet for etablering av navigasjonssystemer og merking. Erhvervs- og vækstministeren er gitt myndighet til, etter forhandling med forsvarsministeren, å fastsette regler om overvåkningen av dansk farvann og skips anløp til havn.

Krav om å bruke los og krav til losen reguleres i lodsloven av 9. juni 2006, med de endringer som er gjort, senest i 2014.

5.4 Finland

5.4.1 Havner

Etter at lov om private allmenne havner og lov om kommunale havneordninger og trafikkavgifter ble opphevet i 2014, er det, i motsetning til i Norge, ingen særlovgivning som regulerer finske havner. Havnene drives under samme forutsetning som private selskaper, og alle større havner er organisert som aksjeselskap. Det kreves imidlertid fortsatt en statlig godkjennelse ved nedleggelse av havn.

Selv om havnene er aksjeselskap, foreligger det visse begrensninger knyttet til eierforhold. Kommunene har plikt til å skille kommunal næringsvirksomhet som utøves i konkurranse med andre markedsaktører, ut i separate selskaper.

5.4.2 Farvann

Lag om fartygstrafikservice (2005/623) regulerer sjøtrafikksentralene, og inneholder bestemmelser som stiller krav til sjøtrafikksentraltjenesten og hvilken myndighet som kan utøves av tjenesten. Loven regulerer også rapporteringsforpliktelser for fartøy. Ansvaret for farledene og navigasjonsinnretninger er regulert i Vattenlagen (587/2011) og Sjøtrafiklagen (463/1996). Farledene i Finland er delt inn i to kategorier, «allmänfarled» og «enskildfarled». «Allmänfarled» er den offentlige farleden hvor staten ved Trafikverket har ansvaret. Ansvaret for sikkerhet og fremkommelighet i farvannet er lagt til Kommunikasjonsministeriet, og utøves av flere underliggende etater der de mest sentrale er Trafikverket og Trafiksäkerhetsverket.

Trafikverket har blant annet ansvaret for farledene, herunder sjøkartlegging og isbryting, navigasjonsinnretninger og sjøtrafikksentralene.

Trafiksäkerhetsverket har blant annet ansvar for fartøyssikkerhet, miljøvern knyttet til skipsfart og ISPS-regelverket. De fungerer som tilsynsmyndighet og er ansvarlig for havnestatskontroll, sertifiserer sjømenn og loser, utsteder farledsbevis og utarbeider regelverk mv.

Lostjenesten i Finland er regulert i Lotsningslagen (940/2003). Loven regulerer lostjenesten, mens losing utføres av det statlig eide aksjeselskapet Finnpilot Pilotage AS.

5.5 Island

5.5.1 Havner

Det følger av den islandske havneloven fra 2003 at myndighetene skal gi bestemmelser om en havns virksomhet, herunder plassering, ledelse og sikkerhetsmessige forhold. Det er, med unntak for havner uten særlig virksomhet og liten eller ingen effekt på konkurransen, krav om havnestyre. Det skal gis bestemmelser om havnens styre og styrets rolle og ansvar. Avgjørelser om drift og investeringer skal utelukkende gjøres på grunnlag av kommersielle interesser.

5.5.2 Farvann

Ansvaret for de konkrete oppgavene knyttet til farvann er i stor grad fordelt mellom staten og kommunal havnemyndighet. Statens ansvar er avgrenset ved at det trekkes en grense inn mot havn. Slike havnegrenser fastsettes av departementet i forskrift.

Når det gjelder navigasjonsinnretninger har staten ansvaret for innretninger langs kysten, mens havnene eier og drifter navigasjonsinnretninger som kun er for seilas inn og ut av havnene, eller inne i havneområdet. Etablering av navigasjonsinnretninger kan også gjøres av private, men dette krever tillatelse fra statlige myndigheter.

Innenfor havnegrensen er det havnemyndigheten som er ansvarlig for å gi tillatelse til tiltak i farvannet. Tillatelser til tiltak utenfor havneavgrensningen håndteres av statlige myndigheter. Noen tiltak krever eksplisitt tillatelse fra ICETRA (The Icelandic Transport Authority), mens andre tiltak krever en uttalelse fra ICETRA.

Ansvaret for fremkommelighet er også fordelt mellom staten og havnen. Innenfor havneavgrensningene er dette havnemyndighetens ansvar. Utenfor havneavgrensningen vil statens ansvar være å motta og vurdere tiltak når meldinger mottas fra sjøfarende om hindringer for ferdselen.

6 Lovtekniske betraktninger

6.1 Innledning

Ifølge utvalgets mandat er det et vesentlig siktemål med lovarbeidet å oppnå brukervennlige regler. Utvalget er derfor bedt om å utarbeide en lovtekst med vekt på forenkling, oversiktlighet, lesbarhet og praktisk anvendbarhet.

I dette kapitlet redegjøres det for utvalgets vurderinger knyttet til lovspråk og lovstruktur, hva som bør reguleres i henholdsvis lov og i forskrift og om losloven bør tas inn som en del av havne- og farvannsloven.

6.2 Språk

En god lov er

«en lov som lett og klart forteller alle den har interesse for, hva som skal gjelde, og som oppfattes som rettferdig og rimelig av alle den angår, med den virkning at de følger loven».

Kilde: (Coward, Bugge Fougner, Graver, Lambertz, Ryssdal, 2006, s. 39)

Brukere av et regelverk kan ha ulike behov og ulikt utgangspunkt for å forstå lovteksten. Dette gjelder også havne- og farvannsloven. Utvalget har derfor forsøkt å utforme forslag til lov slik at den er enkel å forstå for de som skal lese og bruke loven. Utvalgets lovteknikkgruppe har hatt et særlig fokus på dette. Ett av målene med arbeidet har vært å tilpasse språket i loven slik at den er lett tilgjengelig også for personer uten juridisk kompetanse. Samtidig har det vært viktig for utvalget å unngå uklarheter og tolkningstvil, og det har derfor vært lagt vekt på at språklige forbedringer ikke må gå på bekostning av juridisk tydelighet.

Høsten 2011 opprettet Kommunal- og moderniseringsdepartementet et eget prosjekt, Klart lovspråk, om språket i lover og forskrifter. Prosjektet ledes av Direktoratet for forvaltning og IKT, med deltagelse fra blant annet Kulturdepartementet, lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet og Språkrådet.

Havne- og farvannslovutvalget har hatt bistand fra Språkrådet til å gjennomgå utkast til lovtekst. Hensikten har vært å utforme lovtekster som gir en oversiktlig, korrekt og klar havne- og farvannslov. Arbeidet har bestått av skriftlige gjennomganger og arbeidsmøter mellom Språkrådet, utvalgets lovteknikkgruppe og sekretariatet.

Et resultat av dette arbeidet er at flere av bestemmelsene i forslaget har en annen begrepsbruk, eller annen språklig oppbygning, enn de tilsvarende bestemmelsene i gjeldende lov.

6.3 Lovstruktur

Som en del av sitt arbeid er utvalget bedt om å vurdere om strukturen i havne- og farvannsloven (2009) er hensiktsmessig.

Havnelovutvalget (2002) foreslo i sin utredning at havne- og farvannsloven ble delt i to lover: en lov om havnevirksomhet (havnelov) og en farvannslov. I sin begrunnelse viste havnelovutvalget til at en egen farvannslov ville kunne bidra til å tydeliggjøre betydningen av farvannsforvaltningen, og dermed Kystverkets oppgaver knyttet til å overføre gods fra vei til sjø.

I forarbeidene til havne- og farvannsloven (2009) uttaler departementet imidlertid at:

«regulering av farvann og havner svært ofte hører naturlig og saklig sammen. Målsettingene med revidert lov knyttet til sikkerhet, fremkommelighet og annen sikker bruk av farvannet vil ofte sammenfalle med hensynet til effektiv og sikker sjøtransport, hvor havnenes vilkår er et viktig element for å nå målsettingene. I tillegg er det i stor utstrekning de samme organer og etater på kommunalt og statlig nivå som ivaretar det samlede ansvaret for havner og farvann».

Kilde: Ot.prp. nr. 75 (2007 – 2008)

Utvalget slutter seg til departementets vurderinger om at reguleringen av havner og farvann bør være samlet i én lov. I denne sammenheng viser utvalget til Justis- og beredskapsdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (2000), hvor det blant annet fremgår at en oppsplitting av lovverket innenfor ett enkelt livsområde øker faren for at regelverket ikke blir godt koordinert, og gjør det vanskeligere å få en oversikt over det samlede lovverket på området. Flere av lovens regler i henholdsvis havnedelen og farvannsdelen henger sammen. Den aktiviteten som reguleres i de to delene har stor grad av tematisk sammenheng, og reguleringene retter seg i hovedsak mot samme brukergrupper. De to delene hører inn under samme livsområde, jf. nevnte utgangspunkt for inndelingen av lovverket i Lovteknikk og lovforberedelse (2000). Regelverket for havner og farvann bør være godt koordinert. Disse hensyn tilsier at havn og farvann reguleres i samme lov.

Utvalget mener imidlertid at ny lov kan struktureres slik at det kommer tydeligere frem hvilke regler som gjelder bare for farvannsforvaltningen, hvilke som bare gjelder for havnevirksomheten, og hvilke som gjelder for begge deler. På denne bakgrunn foreslår utvalget at loven inndeles slik at ett kapittel med tittelen «farvann» bare gjelder for farvannsforvaltningen, og ett kapittel med tittelen «havner» gjelder bare for havner. De øvrige kapitlene er felles for begge områder.

Enkelte av bestemmelsene om farvannsforvaltningen er bestemmende for regulering av havnevirksomhet. Utvalget mener derfor at det vil være en mer logisk inndeling av loven om farvannskapitlet kommer før havnekapitlet. Fordi «havne- og farvannsloven» er en innarbeidet tittel og språklig sett lettere enn «farvanns- og havneloven», foreslår utvalget å videreføre tittelen til gjeldende lov: lov om havner og farvann (havne- og farvannsloven).

6.4 Lov eller forskrift

Havne- og farvannsloven (2009) inneholder en lang rekke delegeringshjemler, men også til dels detaljert regulering av forhold som kunne vært regulert i forskrift. Utvalget har vært opptatt av at loven skal gi en ramme for virksomheten og trafikken i havner og farvann som kan være dekkende for den kommende utviklingen av transporten til sjøs, og som tar høyde for den forventede teknologiske utviklingen innen denne sektoren. Utvalget har ved utarbeidelsen av ny lovtekst søkt å utforme loven slik at loven selv gir brukerne nødvendig informasjon om lovens hovedkrav og vilkår for den virksomheten som reguleres. Den mer detaljerte reguleringen vil imidlertid fortsatt fremgå av forskrift.

6.5 Losloven som del av havne- og farvannsloven

Det følger av utvalgets mandat at utvalget skal vurdere om det er andre virkemidler innenfor Samferdselsdepartementets ansvarsområde som bør reguleres i havne- og farvannsloven. På denne bakgrunn har utvalget vurdert om losloven bør tas inn som en del av havne- og farvannsloven. Losordningen er omtalt nærmere i kapittel 3.2, losloven i kapittel 4.2.2, og utvalgets vurderinger om losreguleringen fremgår av kapittel 9.9.

Det overordnede målet med losordningen er å bidra til å trygge ferdselen på sjøen ved å redusere sannsynligheten for skipsulykker langs norskekysten. Andre tiltak som er ment å sikre trygg ferdsel er for eksempel fyr og merker, trafikkseparasjonssystemer og anbefalte seilingsleder, sjøtrafikksentraler, meldings- og informasjonstjenester, trafikkregulering og maritime overvåkningssystemer. Dette er virkemidler som i hovedsak er regulert i havne- og farvannsloven. Det er etter utvalgets mening viktig å se losordningen i sammenheng med de andre forebyggende sjøsikkerhetstiltakene, noe som kan tilsi at den også bør ses i rettslig sammenheng med disse tiltakene.

Losloven og havne- og farvannsloven har begge som et hovedformål å sikre trygg ferdsel i farvannet. Videre regulerer de to lovene i stor grad samme hendelsesforløp, altså seilas langs norskekysten, og de retter seg langt på vei mot samme brukergruppe. Etter utvalgets vurdering vil regelverket fremstå som mer brukervennlig dersom loslovens bestemmelser innarbeides i havne- og farvannsloven. I tillegg vil dette kunne bidra til mer koordinert og helhetlig forvaltning av regelverket. Utvalget viser i denne sammenheng til Justisdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (2000), hvor det fremgår at en samling av regelverk i utgangspunktet anses å være av det gode, og at en oppsplitting av lovverket bør unngås. Utvalget vurderer videre at det ikke er forhold ved losordningen som skiller denne fra andre sjøsikkerhetstiltak i en slik grad at det tilsier at det er behov for å opprettholde reguleringen av losordningen i egen lov.

Det faller utenfor utvalgets mandat å foreslå materielle endringer av losreguleringen. Utvalget har funnet at losloven kan tas inn i den nye havne- og farvannsloven uten at dette innebærer vesentlige lovtekniske utfordringer. Med henvisning til den teknologiske utviklingen i maritim sektor, oppfordres departementet til å gjennomgå lovutkastets bestemmelser om losordningen med sikte på å gjøre loven teknologinøytral, se kapittel 9.9.2.

Fotnoter

1.

IMO Resolution A.857 og IALA recommendations

2.

Det vil si ankomst til det tidspunkt hvor varen skal videre i transport-/logistikkjede, for eksempel at fartøyet anløper til bestemt tidspunkt hvor havnen er klar til å overføre lasten direkte videre til jernbane eller lastebil.

3.

MSC-FAL.1/Circ.3 Guidelines on Maritime Cyber Risk Management

4.

Med godstransportarbeid menes omfanget av godstransporten. Transportarbeid betegner i denne sammenheng det arbeidet som blir utført når et skip transporterer en viss godsmengde over en viss distanse, og uttrykkes ofte som summen av antall tonn gods multiplisert med reiselengde (tonnkilometer).

5.

Med bulklast menes last som lastes løst i transportmiddelet, slik som blant annet malm, kull og olje.

6.

Økosystemtjenester er goder og tjenester som vi får fra naturen, jf. http://www.xn--miljødirektoratet-oxb.no/no/ Tema/Arter-og-naturtyper/Verdien-av-naturmangfold-og-okosystemtjenester/Hva-er-okosystemtjenester/. Eksempel på dette kan være høsting av mat. Se nærmere om dette på Miljødirektoratets nettsider.

7.

Anmodningsvedtak 725, 30 mai 2016

8.

Anmodningsvedtak 720, 30 mai. 2016

9.

Statistikken publiseres for enkelthavner som håndterer mer enn 10 000 tonn gods årlig.

10.

Kystverkets oversikt over havner etter definisjon 1 har identifisert 96 havneorganisasjoner, Kystverkets pågående kartlegging av kaier/terminaler med observerte godsanløp (definisjon 2) tyder foreløpig på rundt 2000, mens SSBs havnestatistikk (definisjon 3) publiseres for 99 havner på fastlands-Norge i tillegg til 2 på Svalbard.

11.

The International Ship and Port Facility Security (ISPS) Code er et tillegg til IMOs SOLAS-konvensjon, der det stilles krav om sikkerhetsforanstaltninger for anløp av skip på mer enn 500 bruttotonn i internasjonal trafikk. Vi har totalt 651 slike havneterminaler i Norge, hvorav 411 drives i privat regi. Antallet ISPS-terminaler har økt med ca. 10 per år de siste årene, og det er i hovedsak private terminaler som øker i antall.

12.

Målt i anløpt dødvekttonnasje

13.

EFTA Surveillance Authority (ESA)

14.

Loven har egne regler for drift av havn med persontrafikk.

15.

Jf. Europaparlamentets og rådets forordning (EF) nr. 1177/2010

16.

International Maritime Organization

17.

Convention on Standards of Training, Certification and Watchkeeping (1978)

18.

Jf. vedlegg II til Europaparlamentets og rådsforordning (EU) 1315/2013, jf. artikkel 1 (4)

19.

Moss, Oslo, Tønsberg, Larvik, Grenland, Kristiansand, Stavanger, Karmsund, Bergen, Molde, Kristiansund, Trondheim, Mo i Rana, Narvik, Hammerfest og Kirkenes.

20.

EU Forordning 1315/2013 artikkel 20 (2) b

21.

EU domstolens dom av 11. juli 1996, SFEI m.fl., C-39/94, ECLI:EU:C:1996:285, premiss 60, EU domstolens dom av 29. april 1999, Spania mot Kommisjonen, C-342/96, ECLI:EU:C:1999:210, premiss 41.

22.

EU domstolens dom av 12. desember 1996, Air France mot Kommisjonen, T-358/94, ECLI:EU:T:1996:194, premiss 56.

23.

EU domstolens dom av 22. mars 1977, Steinike & Weinlig, 78/76, ECLI:EU:C:1977:52, premiss 21.

24.

EU domstolens dom av 12. september 2000, Pavlov m.fl., forenede sager C-180/98-C-184/98, ECLI:EU:C:2000:428, premiss 74. EU domstolens dom av 10. januar 2006, Cassa di Risparmio di Firenze SpA m.fl., C-222/04, ECLI:EU:C:2006:8, premiss 107.

25.

EU domstolens dom av 29. juni 1999, DMTransport, C-256/97, ECLI:EU:C:1999:332, premiss 27, Rettens dom av 6. mars 2002, Territorio Histórico de Álava – Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommisjonen, forente saker T-127/99, T-129/99 og T-148/99, ECLI:EU:T:2002:59, premiss 149.

26.

EU domstolens dom av 15. juni 2000, Alzetta, forenete saker T-298/97, T-312/97 osv., ECLI:EU:T:2000:151 premiss 141-147, EU domstolens dom av 24. juli 2003, Altmark Trans, C-280/00, ECLI:EU:C:2003:415.

27.

EU domstolens dom av 29. september 2000, Confederación Espanola de Transporte de Mercancías mod Kommissionen, T-55/99, ECLI:EU: T:2000:223, premiss 89, Domstolens dom av 24. juli 2003, Altmark Trans, C-280/00, ECLI:EU:C:2003:415, premiss 81.

28.

Se for eksempel Kommisjonens avgjørelse i statsstøttesak SA.39403 – Nederland - Investering i Lauwersoog havn (EUT C 259 av 7.8.2015, s. 4), SA.42219 – Tyskland – Moderniseringen av Schuhmacher-kaj i Maasholm havn (EUT C 426 av 18.12.2015, s. 5).

29.

Lag (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn § 1.

30.

SOU 1943:32 Betänkande med förslag till hamnförordning og i Prop 1981/82:130 om ny vattenlag.

31.

Kommunallag (1991:900)

32.

http://www.lansstyrelsen.se/norrbotten/SiteCollectionDocuments/Sv/djur-och-natur/motortrafik-i-naturen/Vattenskoter/Sjofartsverket_forfattning_1988_5.pdf

33.

https://www.transportstyrelsen.se/sv/sjofart/Sjotrafik-och-farleder/

34.

https://www.transportstyrelsen.se/sv/sjofart/Sjotrafik-och-farleder/Planering-till-havs/

35.

Bekendtgørelse af lov om havne

Til toppen
Til dokumentets forside