Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2018: 6

Varsling – verdier og vern — Varslingsutvalgets utredning om varsling i arbeidslivet

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Hovedkonklusjoner og utvalgets arbeid

1 Hovedkonklusjoner – utvalgets mandat og arbeid

Figur 1.1 

Figur 1.1

1.1 Hovedkonklusjoner

Et overordnet mål for utvalgets arbeid har vært å lære og forstå hvordan varsling fungerer i dag, både for den som varsler, den det varsles om, for virksomheten og for samfunnet for øvrig. Som ledd i arbeidet har utvalget beskrevet hvordan den ideelle varslingsprosess bør være, og det er innhentet en analyse av samfunnsnytten av varsling.1

Utvalgets hovedfunn er at varsling har størst verdi der varselet blir tatt på alvor, varsleren blir tatt vare på, og hvor det iverksettes adekvate prosesser umiddelbart for å få avklart om det foreligger kritikkverdige forhold, og der det eventuelle kritikkverdige forholdet bringes til opphør. Spørsmålet som virksomhetene må stille seg er hva som kan ha skjedd og hvorfor, og ikke hvem det er som har sagt fra om det kritikkverdige forholdet.

Verdien av varsling er større desto mindre omkostninger selve prosessen har. Omsorg for varsleren minsker kostnadene, gjør det tryggere å varsle og bidrar til størst samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Målet må derfor være å etablere gode systemer og kulturer for varsling i virksomhetene.2

Utvalget konkluderer med at varsling er en verdi, ikke et problem. Den overordnede visjonen må være at det ikke skal forekomme kritikkverdige forhold, dette er utvalgets «nullvisjon». Varsling kan være en god måte å fremme denne visjonen på. Varslere som er tilstede i virksomheten kan lettere få kjennskap til kritikkverdige forhold, enn hva revisjoner og tilsyn kan. Samfunnet og den enkelte virksomhet er tjent med at kritikkverdige forhold ikke finner sted, eventuelt at de opphører.

Utvalget har i henhold til mandatet utredet varsling i arbeidslivet. Det betyr at spørsmålet om hvordan man bør håndtere varsel om påståtte kritikkverdige forhold i samfunnet generelt, ikke er behandlet. Høsten 2017 og vinteren 2018 har vært preget av #metoo-kampanjen. Utvalget har ikke har vurdert hvordan varsel om seksuell trakassering bør håndteres på ulike samfunnsområder. Men varsling om seksuell trakassering i arbeidsforhold faller inn under utvalgets mandat og vurderinger.3

Utvalget har vurdert om flere grupper bør omfattes av varslingsreglene. Det foreslås at de gruppene som er nevnt i arbeidsmiljøloven § 1-6 omfattes når de utfører arbeid for virksomheten, for eksempel innsatte som jobber i fengselsverkstedet. Utvalget foreslår imidlertid ikke at reglene om varsling skal gjelde for grupper utenom de som er i et ansettelsesforhold eller ansettelseslignende forhold i arbeidslivet. Alle i Norge har ytringsfrihet etter Grunnloven § 100. Hvilket behov for særskilt vern andre grupper har bør utredes nærmere i en annen sammenheng. Det kan også være grunn til å minne om at det selvsagt ikke er noe til hinder for at organisasjoner som ikke omfattes av arbeidsmiljøloven kan bruke reglene om varsling som mønster for eget arbeid med ytringsfrihet og varsling.

Varslingsprosesser kan være særdeles krevende for den som varsler, både før man sier fra, når man gjør det, underveis i prosessen og også i etterkant. I mange tilfeller innebærer dette at den som varsler finner det uholdbart å bli værende i arbeidsforholdet, selv om det blir konkludert med at det har foreligget et kritikkverdig forhold og det har vært varslet på en forsvarlig måte. Utvalget har vurdert hvordan dette kan bedres.

Utvalget vektlegger at en god håndtering av en varslingssak bør ha som mål at både varsleren og den omvarslede fortsetter i virksomheten i etterkant. Det blir derfor svært viktig at sakene løses på lavest mulig nivå slik at partene klarer å ha gode relasjoner også fremover. Særlig gjelder det varsel som omhandler organisatoriske prosesser og som kan ramme det psykososiale arbeidsmiljøet. Det er dette det varsles mest om. Utvalget mener at varsling internt til arbeidsgiver normalt bør være førstevalget, men det å kunne melde fra til offentlige tilsyn er også en måte å varsle på, og også til mediene dersom situasjonen tilsier det.

Gjennom kunnskapsinnhenting og innspill har utvalget lært at det ikke nødvendigvis er innholdet i lovreglene som er problemet, men at reglene kan være vanskelige å forstå og at for mye er «gjemt» i forarbeidene. Utvalget mener derfor at det i hovedsak ikke er nødvendig å gjøre endringer i innholdet i reglene i arbeidsmiljøloven, men har en rekke innspill og forslag til presiseringer i reglene. Dette vil bidra til tydeliggjøring av reglenes innhold og som sådan styrke varslervernet i norsk arbeidsliv. De sentrale begrepene i varslingsreglene, «kritikkverdige forhold» og «forsvarlig fremgangsmåte», må klargjøres slik at det blir enklere å forstå hvilke forhold varslingsreglene gjelder for og hvordan man bør gå frem når man varsler. Utvalget foreslår også at det, i samsvar med gjeldende rett, skal fremgå av loven at klage som kun gjelder misnøye med eget arbeidsforhold ikke i seg selv er grunnlag for varsling.

Utvalget foreslår også noen endringer: For å fremheve hvor viktig ytringsklimaet er for arbeidsmiljøet og muligheten til å varsle uten gjengjeldelse, foreslår utvalget at hensynet til et godt ytringsklima tas inn i arbeidsmiljølovens formålsbestemmelse. Arbeidstakernes ytringsfrihet er grunnlovsfestet, og utvalget foreslår derfor også at det bør henvises til Grunnloven § 100 om ytringsfrihet i varslingsreglene.

Alle arbeidstakere har krav på et forsvarlig arbeidsmiljø, og det er arbeidsgivers plikt å sørge for dette. I en varslingssituasjon må det innebære at det inntrer en særlig omsorgsplikt overfor den som varsler – og en omsorgsplikt for den det varsles om. Begges rettigheter og rettssikkerhet skal ivaretas. Loven bør sette klare krav til innhold i varslingsrutinene som virksomheter med minst fem ansatte er forpliktet til å utarbeide. Den enkelte virksomhet bør vurdere om det skal tilrettelegges for anonym varsling.

Bindende normer og sanksjonsmuligheter er påkrevet. Regelverksendringer kan også bidra til kulturendringer, og det er en viktig intensjon bak endringsforslagene fra utvalgets side.

Utvalget vil styrke både samfunnets kunnskap om og arbeidslivets innsats og formelle og reelle kompetanse på varslingsområdet. Utvalget har erfart at ikke minst på dette området kan juss bare bidra et stykke på vei. Utvalget har fått god kjennskap til at det i relasjoner mellom mennesker som involveres i konfliktfylte eller langvarige varslingsprosesser, dreier seg om til dels kompliserte mekanismer som regelverket ikke er egnet til å fange opp. Arbeidslivet og domstolene bør styrke sin kompetanse når det gjelder regelverket, og ikke minst når det gjelder de psykososiale forholdene i varslingssaker. Utvalget anbefaler at det skal utarbeides en nasjonal varslingsveileder. Et slikt arbeid bør skje i samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet.

Utvalget foreslår at det opprettes et eget Varslingsombud. Offentlige myndigheter, herunder Arbeidstilsynet, gjør allerede et viktig arbeid for å følge opp tips og varsler. Tips og varsler er særlig viktig når det gjelder å avdekke arbeidslivskriminalitet. Arbeidstilsynet har også et særskilt ansvar for å veilede partene i varslingssaker. Arbeidstilsynets innsats bør vedvare og forsterkes. Arbeidstilsynet har imidlertid sin viktigste oppgave knyttet til generell veiledning og tilsyn og er avhengig av et balansert forhold til både arbeidstakere og virksomheter.

Varslingsombudet skal gi råd, støtte og bistand til varslere i konkrete saker. Det skal representere god og solid kompetanse og kunne bistå også omvarslede, arbeidsgivere og andre i prosessen, herunder bidra til at de som trenger det, kan få bistand av psykososial art. Ombudet bør kunne tilby mekling, og bør også kunne anbefale fri rettshjelp. Varslingsombudet skal bidra til å skape generell kunnskap og forståelse for verdien av varsling for samfunnet. I tilfeller hvor Varslingsombudet blir kjent med svært alvorlige varslingssaker av stor samfunnsmessig betydning, bør ombudet ha en særlig kompetanse til å kunne ta initiativ til uavhengige undersøkelser.

Utvalget foreslår at det opprettes en egen varslingslov. Loven bør i første rekke omfatte etableringen av Varslingsombudet og Varslingsnemnda, se nærmere nedenfor, og disse organenes mandat og myndighet. Utvalget foreslår likevel at varsling i arbeidsforhold fortsatt skal reguleres i arbeidsmiljøloven. Dersom det ikke skulle vedtas egen lov, mener utvalget at regler om Varslingsombudet og Varslingsnemnda bør tas inn i arbeidsmiljøloven.

Utvalget er delt når det gjelder tvisteløsningsmekanismer. Utvalgets flertall foreslår at det bør opprettes en egen nemnd for varslingssaker som skal kunne ta standpunkt til om det har funnet sted gjengjeldelse eller brudd på arbeidsgivers aktivitetsplikt, og som også skal ha kompetanse til å tilkjenne erstatning og oppreisning til varsleren. Mindretallet mener at disse sakene, som nå, bør være forbeholdt behandling i domstolene.

Utvalget har også delt seg i et flertall og et mindretall med hensyn til hvordan kravet om at varsling skal være forsvarlig skal fremkomme i loven. Flertallet mener det ikke bør være et spesifikt lovkrav, men fremkomme av presiseringene som foreslås i lovteksten. Mindretallet ønsker at begrepet fortsatt må stå i lovteksten.

Utvalget mener generelt at adgangen til oppreisning og erstatning bør utvides, og at nivåene bør heves. Utvalgets flertall foreslår også endringer i reglene om erstatning ved brudd på aktivitetsplikt og forbudet mot gjengjeldelse. Utvalget ønsker ikke å innføre en belønningsordning for varslere.

Utvalget har foreslått en rekke tiltak for å styrke varslervernet i norsk arbeidsliv. Tiltakene vil kreve ressurser. Det er viktig å understreke at dersom samfunnet ønsker å oppnå målsettingen i utvalgets mandat om å styrke vernet for varslere, så har det sin pris. Spørsmålet blir til sist i hvilken utstrekning samfunnet er villig til å satse på og investere i styrket innsats for å legge til rette for flere varsler om kritikkverdige forhold og gi godt varslervern, som samlet sett vil gi samfunnsøkonomisk lønnsom avdekking av kritikkverdige forhold i norske virksomheter og sørge for et bedre arbeidsliv.

Utvalget har på noen steder utarbeidet skisser til lovtekster som vil kreve videre bearbeidelse.

Utvalgets overordnede vurderinger er samlet i kapittel 9. Utvalgets vurderinger og forslag til tiltak fremgår i kapittel 10–13. Utvalgets utredning er i det alt vesentlige enstemmig. I tillegg til det som er omtalt i punktet her, fremgår enkelte dissenser og særmerknader av drøftingene og konklusjonene. Det er hensiktsmessig å se utvalgets vurderinger i sammenheng med kapittel 3, som redegjør for verdien av varsling, og kapittel 7 om forskning og kunnskap. Utdrag fra analyse om samfunnsnytten av varsling gjennomført av Oslo Economics er gjengitt i kapittel 3, og er i sin helhet gjengitt som elektronisk vedlegg.

1.2 Utvalgets oppnevning og sammensetning

Utvalget ble oppnevnt i statsråd 11. november 2016.

Utvalget har bestått av ti medlemmer, inkludert leder. Utvalget har hatt følgende sammensetning:

  • Anne Cathrine Frøstrup, direktør Statens kartverk, leder, Hønefoss

  • Stig Berge Matthiesen, professor, Handelshøyskolen BI, Bergen

  • Henrik Dahle, advokat og fagsjef, Unio, Bærum

  • Tron Dalheim, advokat, Arntzen de Besche Advokatfirma AS, Oslo

  • Birthe M. Eriksen, advokat ph. d., Guide Advokat DA, Bergen

  • Arne Jensen, generalsekretær, Norsk Redaktørforening, Oslo

  • Katrine Rygh Monsen, advokat, Landsorganisasjonen i Norge, Bærum

  • Jan Erik Skog, pensjonert elektriker, Oslo

  • Bente Stenberg-Nilsen, avdelingsdirektør, KS, Bærum

  • Cathrine Opstad Sunde, advokat, Næringslivets Hovedorganisasjon, Oslo

Utvalgsleder Anne Cathrine Frøstrup har vært helt fristilt fra sin stilling som direktør for Kartverket i perioden 1. februar 2018 til 15. mars 2018. Øvrige medlemmer av utvalget har utført arbeidet med utredningen ved siden av sine ordinære stillinger.

Utvalgets arbeid har vært støttet av et sekretariat på tre personer, ansatt i Arbeids- og sosialdepartementet:

  • Fagdirektør Eli Mette Jarbo (sekretariatsleder)

  • Seniorrådgiver Hanne Margrethe Meldal

  • Seniorrådgiver Julie Elisabeth Risnes

Sekretariatet har hatt bistand fra Direktoratet for arbeidstilsynet, først ved avdelingsdirektør Gry Singsaas, deretter fra august 2017 ved prosjektleder for varsling Christin Nylund Bergan.

I en hektisk avslutningsfase har sekretariatet også fått bistand fra rådgiver Marianne Foldøy Byberg og seniorrådgiver Anna Skårberg, begge ansatt i Arbeids- og sosialdepartementet. Seniorrådgiver Jan Richard Kjelstrup i departementets presse- og kommunikasjonsavdeling har bidratt med visuelle løsninger på teoretiske problemstillinger.

1.3 Utvalgets bakgrunn og mandat

Utvalget ble gitt følgende mandat:

Bakgrunn

Ytringsfrihet er en grunnleggende rettighet som er nedfelt i Grunnloven og i menneskerettighetene. Ansattes ytringsfrihet er en del av denne alminnelige ytringsfriheten. Én form for ytring er arbeidstakers deltakelse i politisk eller faglig debatt innenfor eget eller virksomhetens fagfelt. En annen type ytring er varsling som innebærer at den ansatte sier fra, internt eller eksternt, om forhold i virksomheten som vedkommende mener er kritikkverdige.

Generelle bestemmelser om arbeidstakeres rett til å varsle om kritikkverdige forhold ble innført i arbeidsmiljøloven med virkning fra 1. januar 2007. Formålet med de nye reglene i arbeidsmiljøloven §§ 2-4, 2-5 og 3-6 var å beskytte arbeidstakere som sier fra om kritikkverdige forhold i virksomheten og å legge til rette for et godt ytringsklima i arbeidslivet.

Det er mange eksempler på at varsling har vært avgjørende for at lovbrudd, korrupsjon og andre uakseptable forhold har blitt avdekket. På samme tid viser erfaringer fra varslingssaker, også i den senere tid, at det å varsle kan være en belastning for den som varsler. Det er derfor viktig at varslere har et tilstrekkelig rettslig vern. Samtidig har arbeidsgiver krav på en viss lojalitet fra sine ansatte, noe som kan begrunne begrensninger. Det er i tillegg viktig at hensynet til den eller de det varsles om, herunder arbeidsgiver, blir tilstrekkelig ivaretatt i varslingsprosessen.

Under lovforberedelsen var varslingsbestemmelsene gjenstand for mye debatt. Det ble blant annet diskutert om reglene var tydelige nok og om de ville gi varslerne et tilstrekkelig vern. I 2013/2014 gjennomførte forskningsstiftelsen Fafo og advokatfirmaet Arntzen de Besche, på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet, en omfattende evaluering av varslingsreglene. Evalueringen viser at det varsles oftere i Norge enn i andre land, og at norske varslere gjennomgående ser ut til å lykkes bedre med varslingen enn hva det rapporteres om fra andre land. Samtidig viser evalueringen at mange arbeidstakere opplever formelle og uformelle begrensninger i retten til å varsle. Behovet for bevisstgjøring og holdningsendring til varsling i arbeidslivet fremheves særlig i evalueringen.

Blant annet på bakgrunn av evalueringen, sendte Arbeids- og sosialdepartementet den 20. juni 2016 forslag til visse lovendringer for å styrke varslernes stilling på høring.

Det er nå ti år siden arbeidsmiljølovens lovregler om varsling ble vedtatt. Det er høstet betydelig erfaring med reglene, både faktisk og rettslig. Det er også tilkommet mye forskning om temaet, både nasjonalt og internasjonalt, senest i nyere undersøkelser som Fafo la frem i september 2016. Samtidig har det skjedd en rettsutvikling internasjonalt.

Regjeringen mener på denne bakgrunn at det er hensiktsmessig å gjøre en helhetlig gjennomgang av dagens regulering på dette området. Utvalget bes derfor, i tråd med mandatet nedenfor, å foreta en gjennomgang av gjeldende regelverk om varsling, og komme med de forslag som utredningen gir grunnlag for. Utvalget bes også iaktta forslag til lovendringer i Arbeids- og sosialdepartementets høringsbrev av 20. juni 2016.

Mandat

  • Utvalget skal gjennomgå varslingsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven, og i den sammenheng særlig vurdere om «kritikkverdige forhold» og «forsvarlig fremgangsmåte» i arbeidsmiljøloven § 2-4 er hensiktsmessige begreper og avgrensninger.

  • Utvalget skal med utgangspunkt i relevant forskning og ulike eksempelsaker redegjøre for hvilke forhold som påvirker prosessen og utfallet av en varslingssak.

  • Utvalget skal på egnet måte innhente erfaringer og synspunkter fra personer, arbeidsgivere og virksomheter som har praktisk erfaring med varslingssaker i ulike sektorer, herunder eksterne varslingsmottakere.

  • Utvalget skal drøfte hvilken rolle myndighetene, domstoler, fagforeninger, tillitsvalgte og verneombud har i varslingssaker, herunder vurdere om eksisterende aktører og organer dekker behovet for informasjon, veiledning og tvisteløsning i varslingssaker.

  • Utvalget skal redegjøre for internasjonal rett på området og innhente erfaringer fra andre land. Utvalget skal i den sammenheng også se på reguleringer og anbefalinger om varsling fra internasjonale organer som for eksempel EU og OECD.

  • Utvalget skal på bakgrunn av sin gjennomgang vurdere om det er behov for å foreslå lovendringer og/eller andre tiltak som kan styrke varslervernet i norsk arbeidsliv. Utvalget skal i den sammenheng sørge for at hensynet til den som varsler og den eller de det varsles om, blir tilstrekkelig ivaretatt.

  • Utvalget skal vurdere fordeler og ulemper ved dagens plassering av varslingsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven og sammenholde disse med fordeler og ulemper med en særlov, og gi sin anbefaling om lovplasseringen.

  • Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. mars 2018 i form av en offentlig utredning (NOU).

1.4 Utvalgets arbeidsmåte

Det første utvalgsmøtet ble avholdt 19. desember 2016. Totalt er det avholdt 13 utvalgsmøter, hvorav 6 har vært todagersmøter. Siste utvalgsmøte ble avholdt 27. februar 2018. I tillegg var deler av utvalget på besøk hos Svartjenesten i Arbeidstilsynet i oktober 2017.

1.4.1 Metode og datagrunnlag

Utvalgets kunnskapsinnsamling er gjennomført i perioden januar 2017 til mars 2018.

Som grunnlag for utvalgsarbeidet fikk Arbeids- og sosialdepartementet utarbeidet to rapporter. Den ene er en kunnskapsstatus om varsling og varslingsprosesser som Fafo har hatt ansvaret for (Fafo 2017 I), den andre er en oversikt over varslingsregler i ulike land og EØS, laget av advokatfirmaet Schjødt (Jetlund og Huseby 2017). Begge rapportene er inntatt som elektroniske vedlegg.

Utvalget har i tillegg gjennomført en bred innsamling med flere ulike kvalitative og kvantitative kilder.

Utvalget har lagt vekt på en kunnskapsbasert tilnærming og har derfor brukt god tid på kildetilfang for å klargjøre behov og problemstillinger før mulige løsningsforslag ble behandlet. Basert på interessentanalyser er det gjennomført samtaler og en innspillskonferanse, og det er innhentet materiale fra en lang rekke skriftlige kilder.

Alle innspill er vurdert. Innhold i samtaler og innlegg som er gjengitt i utredningen er som hovedregel anonymisert.

I utredningen er det benyttet både kvantitative og kvalitative metoder:

a) Semi-strukturerte intervjuer

Utvalgsleder og sekretariatet har gjennomført samtaler med Arbeidstilsynets direktør, Trude Vollheim, og likestillings- og diskrimineringsombud Hanne Inger Bjurstrøm. Samtalene var basert på en samtaleguide utarbeidet for formålet.

b) Innspillskonferanse

Utvalget har gjennomført en innspillskonferanse 23. mai 2017 i Fritt Ords lokaler. Konferansen samlet deltakere med erfaringer fra og synspunkter på varsling og varslingsreglene, til en dag med diskusjon om spørsmål knyttet til problemstillinger som trekkes frem i utvalgets mandat.

På konferansen var det 56 deltakere som var fordelt på 6 grupper med representanter fra varslere, varslingsmottakere, tillitsvalgte, verneombud, eksterne varslingsmottak, advokater, media og forskere. Medlemmer i utvalget fungerte som ordstyrere i gruppene. Utvalget innhentet bidrag fra forskningssjef på Fafo, Sissel Trygstad, som i samarbeid med utvalgets sekretariat hadde utarbeidet korte bakgrunnsnotater som grunnlag for diskusjonene. Bakgrunnsnotatene og spørsmålene som skulle diskuteres var sendt ut til deltakerne på forhånd.

c) Dokumentstudier

Utvalget har gjennomført dokumentstudier av relevante evalueringer og forskningsrapporter, stortingsdokumenter, NOU-er, årsrapporter og annen relevant litteratur. Fullstendig liste over kilder er gjengitt i referanseliste.

d) Samfunnsøkonomisk vurdering

Som del av utredningen har Oslo Economics gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse av verdien av varsling. Hovedspørsmålet var hva et varsel er og hvordan det gir virkninger. I tillegg ble virkningene av mulige tiltak for å legge bedre til rette for varsling vurdert.

1.4.2 Styrker og svakheter ved metode og datagrunnlag

Variasjonen og bredden i metode og datainnsamling må anses å være en styrke. Samtalene, innspill og innlegg for utvalget har vært verdifulle for å definere hovedutfordringer og for å vurdere behovet for tiltak for å styrke varslervernet.

Det er likevel svakheter ved både metode og datagrunnlag. Tilbakemeldinger fra flere respondenter har i noen grad vært preget av ulike oppfatninger av hva varsling er og av ulik forståelse av regelverket. Foreliggende evalueringer av varslingsreglene ble gjennomført i 2013 og 2014, og det er i etterkant av disse gjort endringer i bestemmelsene med virkning fra 1. juli 2017. Forskningsmaterialet bygger særlig på undersøkelser gjennomført av Fafo, som i de fleste tilfellene har avgrenset undersøkelsen til observerte kritikkverdige forhold i løpet av de siste tolv måneder. Fafos undersøkelser omfatter kun personer som er i arbeid. De som har falt ut av arbeidslivet er derfor ikke en del av materialet.

Forskningen utvalget har fått kjennskap til dreier seg i første rekke om varsling sett fra varslerens side. Det er lite kunnskapsgrunnlag om hvordan varsling virker for den omvarslede og arbeidsgiver og for arbeidsmiljøet der det foreligger en varslingssak. Arbeids- og sosialdepartementet har imidlertid fått gjennomført en spørreundersøkelse om disse problemstillingene. Undersøkelsen er omtalt i punkt 7.3, herunder de metodiske utfordringene ved en slik undersøkelse. Fafo-notat 2018:06 er inntatt som elektronisk vedlegg.

1.4.3 Oversikt over eksterne og andre bidrag til utvalgsmøter

Utvalget har gjennomført 13 utvalgsmøter. Dette omfatter både ordinære utvalgsmøter, og møter hvor utvalgsmedlemmer, inviterte fagpersoner, forskere og andre interessenter har holdt presentasjoner og bidratt med innspill for å belyse utvalgte tema knyttet til mandatet. Nedenfor gis en oversikt over bidragsyterne.

19. desember 2016

Sekretariatsmedlem, seniorrådgiver Julie Elisabeth Risnes: Hva er varsling.

14. og 15. februar 2017

Advokat Elisabeth Stenwig: Ytringsfrihet, lojalitetsplikt og varsling.

Avdelingsdirektør Gry Singsaas: Arbeidstilsynets rolle og oppgaver i varslingssaker. Redegjørelse for Arbeidstilsynets samhandlingsprosjekt.

Geir Ove Harnes og Runar Wiksnes, Geelmuyden Kiese: Kunnskapsgrunnlaget for Arbeidstilsynets prosjekt.

Utvalgsmedlem, pensjonist Jan Erik Skog: Varslingssaken i Unibuss.

Utvalgsmedlem, advokat Tron Dalheim: Nyere rettspraksis i varslingssaker.

3. april 2017

Forskningssjef Sissel Trygstad: Presentasjon av Fafo-notat 2017:03 Kunnskapsstatus om varsling og varslingsprosesser og Fafo-rapport 2017:04 Ytringsfrihet og varsling i norske kommuner og fylkeskommuner.

Advokat Martin Jetlund og advokat Eldrid Huseby: Varslingsregler i ulike land og EU/EØS.

Utvalgsmedlemmer advokat Birthe Eriksen og advokat Henrik Dahle: Orientering om Varslerhuset i Nederland.

Utvalgsmedlem og professor Stig Berge Matthiesen: Varsling – psykologi og begrepsbruk.

Nils Magerøy og Cecilie Thorsen, Jobbfast: Helsemessige konsekvenser av å varsle og følger i etterkant.

19. juni 2017

Professor Tina Søreide: Insentiver for varsling?

Avdelingsleder Åsulv Solstad: Likestillings- og diskrimineringsombudet – regelverk, håndheving og erfaringer.

Utvalgsmedlem og advokat Birthe Eriksen: Hovedpunkter og -funn fra avhandling ph.d.: Arbeidstakers rett til å varsle om «kritikkverdige forhold» etter arbeidsmiljøloven § 2-4 (1).

4. og 5. september 2017

Fagdirektør Anine Kierulf: Arbeidstakers ytringsfrihet – Grunnloven, EMK og praksis fra EMD .

Dommer Dagfinn Grønnvik: Utfordringer ved behandling av varslersaker i domstolen, herunder synspunkter på loven.

23. og 24. oktober 2017

Erik Magnus Sæther, Svend Boye og Elias Braunfels, Oslo Economics: Verdien av varsling.

Utvalgsmedlem og advokat Tron Dalheim: Erstatning og oppreisning – regler og rettspraksis – synspunkter på dagens regler.

Utvalgsmedlemmer advokat Birthe Eriksen og advokat Tron Dalheim: Læringspunkter fra besøk hos Svartjenesten i Arbeidstilsynet.

Utvalgsmedlemmene advokat Cathrine Opstad Sunde, advokat Henrik Dahle, avdelingsdirektør Bente Stenberg-Nilsen og advokat Katrine Rygh Monsen: Hvordan arbeides det med varsling i de ulike organisasjonene, herunder om tillitsvalgtes opplæring, roller og oppgaver i konkrete saker.

21. november 2017

Debattredaktør Ragnhild Sved: Utfordringer ved varsling i kommunal sektor, særlig i små kommuner.

Internrevisjonssjef Ellen Cecilie Bråthen og spesialrådgiver Nikita Dhall: Oslo kommunes varslingsordning.

Seniorrådgiver i Forsvarsdepartementet Elisabeth Børve Riksfjord og senior stabsoffiser i Forsvarsstaben Sissel Mellgren Mangersnes: Presentasjon av varslingskanalene i forsvarssektoren.

Advokat Lars Kokkvold og advokat Martin Jetlund: Påstand: varslingsreglene misbrukes.

4. og 5. desember 2017

Prosjektleder Christin Nylund Bergan: Om Arbeidstilsynets svartjeneste.

Seniorinspektør Tove Strand Nordhus og seniorinspektør Heidi Krog Tysvær: Arbeidstilsynets arbeid med psykososiale saker.

Pål Stenstad: Særlig om behovet for støtte og oppfølging i etterkant av en varslingssak.

Advokat Jan Fougner og advokat Nicolai Skiold: Hva skal varsling være. Erfaring med granskninger.

15. og 16. januar 2018

Advokat Toril Wik: Erfaringer fra varslingssaker, særlig om arbeidsgiveres/topplederes (mangelfulle) håndtering av varslingssaker.

Prosjektleder Christin Nylund Bergan: Om Arbeidstilsynets varslingsprosjekt, inkludert delprosjektet offentlige myndigheter og bedre samhandling om varsling.

1.5 En stor takk

Utvalget vil takke alle bidragsytere for imøtekommenhet og velvillighet. En særlig stor takk til sekretariatet som med sin kompetanse, innsatsvilje og humør har bidratt langt ut over hva man med rimelighet kan forvente.

1.6 Avgrensninger

Utvalgets mandat var stort og utfordrende, og nye problemstillinger ble reist underveis. Følgende avgrensninger utover nevnte føringer i mandatet ble nødvendig:

  • Forholdet til Grunnloven § 100 og arbeidstakers ytringsfrihet i sin alminnelighet er ikke behandlet i sin fulle bredde.

  • Varsling utenfor arbeidsforhold eller arbeidslignende forhold er ikke behandlet, herunder har man ikke behandlet varsling som instrument for å påpeke kritikkverdige forhold i samfunnet utenom arbeidslivet.

  • Medienes kildevern er ikke behandlet.

  • Bevisforbud i prosesslovgivningen er ikke innen kjerneområdet av mandatet og er ikke behandlet.

  • Spørsmål rundt varsling som innebærer brudd på personvernlovgivningen, inkludert personvernforordningen, eller sikkerhetslovgivningen har ikke blitt behandlet.

  • Nødretts- og nødvergespørsmål er heller ikke behandlet.

1.7 Oversikt over utredningen

Utredningen er inndelt i fire deler. Del I består av kapittel 1, del II består av kapitlene 2 til 8, del III består av kapitlene 9 til 13, mens del IV består av kapittel 14.

Del I Hovedkonklusjoner og utvalgets arbeid

Kapittel 1 Hovedkonklusjoner – utvalgets mandat og arbeid gir en oversikt over utredningen og presenterer utvalgets hovedkonklusjoner. I tillegg blir utvalgets mandat, arbeid og metoder beskrevet. Utvalgets avgrensninger fremgår også her.

Del II Kunnskapsgrunnlaget

I kapittel 2 Hva er varsling gjøres det rede for hvordan varslingsbegrepet kan defineres, i tillegg til en beskrivelse av varsling som fenomen og prosess. Det gis også en overordnet fremstilling av hvordan reguleringen av varsling har kommet til.

Kapittel 3 Verdien av varsling– varsling lønner seg gir en oversikt over hvilken verdi varsling har og hvilke behov som er i spill i tilknytning til varsling, herunder samfunnets, arbeidsgivers og arbeidstakers behov. I tillegg presenteres Oslo Economics’ rapport, Verdien av varsling, og en EU-rapport om økonomisk gevinst av vern av varslere i forbindelse med offentlige innkjøp.

I kapittel 4 Gjeldende rett i Norge gjøres det rede for relevant regelverk og rettspraksis. I tillegg til reguleringen av ytringsfrihet og arbeidsmiljølovens regler om varsling, gis det en fremstilling av øvrige regler i arbeidsmiljøloven som har betydning for varsling, herunder regler om tilsyn med reglene, straffebestemmelser og arbeidsgivers styringsrett og omsorgsplikt. Videre gis en oversikt over regler om person- og kildevern.

Kapittel 5 Internasjonale regler og anbefalinger gir en oversikt over relevante internasjonale regler og anbefalinger om varsling, herunder konvensjoner, direktiver, anbefalinger mv. som pålegger eller oppfordrer medlemslandene å sikre tilstrekkelig vern for varslere i ulike sammenhenger.

Kapittel 6 Regulering av varsling i andre land inneholder korte redegjørelser for hvordan varsling er regulert i de nordiske landene og enkelte andre europeiske land, herunder Nederland, Storbritannia og Irland. I tillegg gis det en oversikt over reguleringen i USA, Australia og New Zealand.

I kapittel 7 Forskning og kunnskap gjennomgås sentral forskning om ytringsfrihetens vilkår i samfunnet generelt og varsling i arbeidslivet spesielt. Videre blir det gjort rede for ulike undersøkelser utført blant medlemmer i arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner.

Kapittel 8 Varsling i praksis gir en oversikt over relevante aktører i en varslingsprosess og gjør også rede for hvilken påvirkning psykologiske og organisatoriske forhold har på en varslingsprosess. I kapitlet gjennomgås også enkelte eksempler på varslingssaker og varslingsrutiner. Videre omtales utvalgets innspillskonferanse med særlig fokus på innspillene utvalget fikk i denne sammenhengen.

Del III Vurderinger og forslag

I kapittel 9 Utvalgets overordnede vurderinger gjøres det rede for hvilke overordnede vurderinger utvalget har gjort, herunder hva som bør være nullvisjonen for arbeidslivet og hovedutfordringer med varslingsregelverket og praksis i dag. Utvalget gir sine vurderinger av hva varsling bør være og gir en beskrivelse av hvordan den ideelle varslingsprosessen ser ut ved henholdsvis intern og ekstern varsling, før utvalget gir en overordnet vurdering av behovet for tiltak.

Kapittel 10 Juridiske tiltak beskriver utvalgets vurderinger av hvilke behov det er for juridiske tiltak som styrker varslervernet i arbeidslivet. Utvalget gir sine anbefalinger med hensyn til regulering av varsling, herunder behovet for en egen varslingslov og utvidelse av reglene til å gjelde for andre grupper enn i dag, lovfesting av ansattes ytringsfrihet, begrepsbruk i gjeldende rett og behov for presiseringer og endringer i lovverket.

I kapittel 11 Forslag til kommunikasjons- og informasjonstiltak gir utvalget sine anbefalinger med hensyn til behov for opplæring og kompetanseutvikling for ulike aktører i varslingsprosesser. Utvalget vurderer også behovet for veiledere og informasjonsmateriell om varsling.

Kapittel 12 Organisatoriske tiltak gir en oversikt over ulike organisatoriske tiltak som kan bidra til å fremme varsling og motvirke gjengjeldelse. Utvalget gir sine vurderinger av hvordan man kan sikre individuell veiledning og støtte i varslingssaker, herunder gjeldende aktørers rolle, behovet og ansvarsområdet for et nytt nasjonalt Varslingsombud og behovet for en sentral, elektronisk løsning for mottak og sortering av varsel. Utvalget vurderer også spørsmål knyttet til håndheving av varslingsreglene, herunder Arbeidstilsynets og domstolenes rolle, samt behovet for en nemndsløsning for varslingssaker og en uavhengig undersøkelsesmyndighet.

I kapittel 13 Økonomiske tiltak drøfter utvalget om det er behov for økonomisk belønning til varslere for å styrke varslervernet, særlig med utgangspunkt i amerikansk rett.

Del IV Økonomiske og administrative konsekvenser

Kapittel 14 Økonomiske og administrative konsekvenser beskriver økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets anbefalte tiltak.

Oversikt over elektroniske vedlegg

Trygstad: Kunnskapsstatus om varsling og varslingsprosesser. Fafo-notat 2017:03.

Jetlund og Huseby: Varslingsregler i ulike land og EU/EØS. Rapport fra advokatfirmaet Schjødt på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet.

Oslo Economics: Verdien av varsling. Utredning for Varslingsutvalget og Arbeids- og sosialdepartementet. OE-rapport 2017-45.

Trygstad og Ødegård: Varsling i norsk arbeidsliv. Den det varsles om, mottak og håndtering. Fafo-notat 2018:06.

Fotnoter

1.

Se nærmere utvalgets overordnede vurderinger i kapittel 9 og omtale av Oslo Economics (2017) i punkt 3.4.

2.

Saker som avdekker alvorlige misligheter, for eksempel korrupsjon, skal selvsagt avdekkes og bringes inn for relevant myndighet. I korrupsjonssaker bør politi og påtalemyndighet håndtere saken videre.

3.

Utvalget har også foretatt andre avgrensninger, se nedenfor i punkt 1.6.

Til toppen
Til dokumentets forside