NOU 2018: 7

Ny lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyrå

Til innholdsfortegnelse

1 Sammendrag

Det er vanskelig å tenke seg et moderne samfunn uten god statistikk. Statistikk danner grunnlag for politiske beslutninger, understøtter en opplyst samfunnsdebatt og bidrar til felles forståelse av økonomiske og sosiale forhold. Statistikk bidrar med andre ord til velstand og velferd.

Statistikksystemet i Norge leverer omfattende statistikk av høy kvalitet. Systemet har sitt tyngdepunkt i Statistisk sentralbyrå, som ikke bare produserer det meste av statistikken, men også samordner på tvers av ulike statistikkprodusenter, representerer Norge i internasjonalt samarbeid, og påser at statistikkprodusentene etterlever sine internasjonale forpliktelser.

Selv om systemet alt i alt må sies å fungere godt, er det behov for tilpasninger og forbedringer. Den teknologiske utviklingen gir nye muligheter, men også nye utfordringer. En stadig økende tilgang på både informasjon og databehandlingskapasitet, danner grunnlag for mer og bedre statistikk. Samtidig blir det mer utfordrende å fange samfunnsendringene og sørge for at fakta når ut, blir forstått og får tillit.

Det norske statistikksystemet har også måttet tåle kritikk. Under en evaluering i 2015 fant et internasjonalt ekspertpanel blant annet at det var for dårlig samarbeid mellom statistikkprodusentene, at Statistisk sentralbyrås samordnende rolle ikke var avklart, og at det ikke fantes noe godt system for å fastlegge hva som utgjør offisiell statistikk. Panelet stilte også spørsmål om hvilken plass Statistisk sentralbyrås styre har i styringsstrukturen, og anbefalte at statistikklovens bestemmelser om styring og ledelse av Statistisk sentralbyrå ble revidert.

Utvalget anbefaler en rekke tiltak i form av en ny lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyrå. Loven moderniserer rammeverket for statistikkproduksjonen og gjør det mer robust overfor fremtidige utviklingstrekk. Den hegner om et fortsatt sentralisert og godt samordnet system og legger til rette for en demokratisk forankret, men faglig uavhengig statistikkproduksjon, med høy kvalitet i utvikling, utarbeidelse og formidling av statistikken. Nedenfor følger et sammendrag av de viktigste anbefalingene.

1.1 Et nasjonalt statistikkprogram

Det bør innføres et nasjonalt program for offisiell statistikk, slik man har i mange andre land. Programmet bør være flerårig, og det bør fastlegges av Kongen i statsråd. Programmet må følges opp gjennom nødvendige lovhjemler og tildeling av budsjettmidler.

Et slikt program er nødvendig for å fastlegge hva som skal være offisiell statistikk. Statistikken er et fellesgode, den krever tillit, og den er ressurskrevende å produsere; derfor er den et offentlig ansvar og må ha en demokratisk forankring. Gjennom å kvalitetsmerke statistikk som offisiell, bidrar myndighetene til at brukerne kan ha tillit til statistikken. Fordi det kreves betydelige ressurser for å produsere statistikk av høy kvalitet, er det grenser for hvor mye slik statistikk man kan ta seg råd til; myndighetene må derfor prioritere ressursene til den mest nyttige statistikken.

En stor del av den norske statistikken produseres innenfor det europeisk statistikksamarbeidet, og er derfor underlagt kvalitetskravene som gjelder for europeisk statistikk; denne statistikken kan uten videre klassifiseres som offisiell. Også det meste av den øvrige statistikken som produseres av Statistisk sentralbyrå, tilfredsstiller kvalitetskravene. Det er særlig statistikk som produseres av andre myndigheter, som kan falle utenfor kvalitetsreglene. Gjennom et nasjonalt program kan også slik statistikk fanges inn, slik at all relevant statistikk underkastes de samme kvalitetskrav.

Et nasjonalt statistikkprogram er også nødvendig for å samordne den offisielle statistikken. Den største delen produseres av Statistisk sentralbyrå – og slik bør det fortsatt være – men vesentlige deler vil produseres av andre myndigheter. For å unngå dobbeltarbeid, og sikre at de forskjellige statistikkene produseres av dem som har de beste forutsetninger, må overordnede myndigheter legge en helhetlig plan gjennom et statistikkprogram. Når programmet er vedtatt, er det opp til den enkelte statistikkprodusent å sørge for at statistikken utvikles, utarbeides og formidles i henhold til de faglige kvalitetskriteriene.

Statistisk sentralbyrå skal fortsatt være den sentrale statistikkmyndigheten. Byrået vil imidlertid få et større ansvar for samordning, og ha ansvar for å utarbeide forslag til program i samråd med de øvrige statistikkprodusentene. Statistisk sentralbyrå bør få en lovfestet lederrolle i Statistikkrådet, samarbeidsorganet for statistikkprodusentene. Og Statistisk sentralbyrå må få ansvar for å påse at andre statistikkprodusenter etterlever kvalitetskravene til offisiell statistikk.

1.2 Mer deling av data

Det datamaterialet Statistisk sentralbyrå samler inn og bearbeider for statistikkformål, utgjør en betydelig ressurs, som også andre bør kunne nyttiggjøre seg. Det samme gjelder data som opprinnelig er innsamlet og bearbeidet av andre myndigheter, og som byrået har fått tilgang til for å lage statistikk.

Det er fullt mulig å gi vesentlig videre tilgang til data enn i dag, og samtidig ta nødvendig hensyn til oppgavegivernes interesser, som personvern og kommersielle verdier.

Spesielt bør forskningsinstitusjoner med dokumentert evne til å håndtere data på en sikker måte få lettere, enklere og billigere tilgang. Det bør også bli mulig for offentlige myndigheter med statistikk- og analysebehov å få tilgang til mer data enn i dag.

Ny teknologi kan bidra til bedre tilgang, for eksempel ved å gi brukere sikker tilgang til data på en analyseplattform. Det forutsetter at den tekniske løsningen ivaretar brukernes behov, og at det bevilges tilstrekkelig med midler for å utvikle den fornødne infrastruktur.

1.3 Avklaring av faglig uavhengighet

Faglige hensyn må være avgjørende i statistikkproduksjonen, herunder valg av datagrunnlag og metoder samt når og hvordan resultatene formidles. Det samme gjelder andre oppgaver, som forskning og analyse. Statistisk sentralbyrå og de andre statistikkprodusentene må derfor sikres den nødvendige faglige uavhengighet.

For europeisk statistikk er det over tid utarbeidet et detaljert regelverk for å ivareta faglig uavhengighet i statistikkproduksjonen. Det er naturlig å legge dette til grunn for all offisiell statistikk. Tilsvarende regler bør gjøres gjeldende for Statistisk sentralbyrås forskning og analyse.

Den faglige uavhengigheten gjelder først og fremst hvordan virksomhetene skal utføre sine oppgaver, ikke hvilke oppgaver de skal utføre. Det er derfor ingen motsetning mellom faglig uavhengighet og et statistikkprogram vedtatt av politisk valgte myndigheter, så lenge statistikkprodusentene har frihet til å gjennomføre programmet etter faglige kriterier. Oppdragsgivere må også kunne legge rammer for forsknings- og analyseprosjekter, så lenge de som utfører prosjektarbeidet, får anledning til å gjøre det klart hvilke rammer som er lagt, og hvordan de påvirker resultatene av arbeidet.

1.4 Klarere styringslinjer

Det internasjonale ekspertpanelet som evaluerte det norske statistikksystemet i 2015, antydet at styringsmodellen for Statistisk sentralbyrå kunne være vanskelig å forene med det europeiske regelverket. Spesielt ble modellen med et eget styre ansett å begrense direktørens ansvar og faglige uavhengighet.

Dette problemet kan løses ved å erstatte styret med et råd for Statistisk sentralbyrå. En slik modell viderefører langt på vei dagens praksis; styringsdialogen mellom departementet og byrået har i stor grad foregått med direktøren, styret har basert sitt arbeid på konsensus, og det har sjelden eller aldri utnyttet sin formelle makt til å overprøve direktøren. En omgjøring fra styre til råd gir også en klarere styringslinje fra ansvarlig departement til byrået.

For å styrke rådets ombudsrolle, bør det være mest mulig åpenhet rundt rådets anbefalinger. Rådets arbeid kan suppleres med en internrevisjon i byrået.

1.5 Fortsatt forskning og analyse i Statistisk sentralbyrå

I motsetning til de fleste andre statistikkbyråer i verden, har Statistisk sentralbyrå en omfattende forsknings- og analyseaktivitet. En stor del av denne aktiviteten skjer for Finansdepartementet, finansiert gjennom grunnbevilgningen, men byrået påtar seg også oppdrag for Stortinget, andre offentlige myndigheter, organisasjoner og private. I tillegg finansieres en del av forskningen med midler fra Norges forskningsråd.

Denne aktiviteten er utvilsomt verdifull og bør videreføres. Den har frembragt kunnskap som bidrar til mer effektiv samfunnsstyring, med hovedvekt på forvaltningen av norsk økonomi. En faglig sterk og uavhengig posisjon har gitt legitimitet til analysene, både på Stortinget, i forvaltningen og hos partene i arbeidslivet. Det har bidratt til å etablere en felles problemforståelse og dermed berede grunnen for å finne frem til kompromisser på viktige områder.

Det er imidlertid ikke åpenbart at aktiviteten bør foregå i Statistisk sentralbyrå.

Forsknings- og analyseaktiviteten er vesensforskjellig fra statistikkproduksjonen, og det kan være organisatorisk og ledelsesmessig krevende å finne en god balanse mellom så forskjellige aktiviteter. Forsknings- og analyseaktiviteten kan også svekke tilliten til statistikkproduksjonen; mens statistikken er tilbakeskuende og faktabasert, er forskningen og analysen fremadskuende eller kontrafaktiske, og resultatene kan derfor fremstå som mer usikre og kontroversielle. Det er også en fare for at den interne forsknings- og analyseaktiviteten favoriseres på bekostning av forskning og analyse ved eksterne institusjoner, for eksempel når det gjelder tilgang til byråets data.

For å motvirke slike ulemper, kunne man skille ut forsknings- og analyseaktivitetene og opprette en egen institusjon for anvendte politikkanalyser, slik man for eksempel har i Sverige, med Konjunkturinstitutet.

Opprettelsen av en ny institusjon vil imidlertid medføre organiserings- og etableringskostnader. Det vil også skape større avstand mellom statistikkproduksjonen og forsknings- og analyseaktiviteten, med fare for tap av samvirkegevinster. Statistikk, forskning og analyse understøtter hverandre gjensidig; når de leveres sammen, gir de en bedre forståelse av temaet som beskrives, og nærhet til statistikk og data gir tallforståelse og grunnlag for bedre forskning og analyser, som i neste omgang kan virke positivt tilbake på statistikkproduksjonen. En nyetablering kan også rokke ved den etablerte arbeidsdelingen med andre aktører, og det vil ta tid å finne frem til nye samarbeidsformer og bygge ny tillit. Det er derfor gode grunner til å videreføre dagens organisering.

Forsknings- og analyseaktiviteten bør – i likhet med statistikkproduksjonen – gis et klarere mandat, gjennom en forskrift som beskriver oppgavene på overordnet nivå. Statistisk sentralbyrå vil dermed ha et todelt samfunnsoppdrag: Det skal være den sentrale statistikkmyndigheten, og det skal bedrive forskning og analyse.

Det meste av forsknings- og analyseaktiviteten i Statistisk sentralbyrå har en anvendt karakter, i form av utredninger og rapporter om konkrete politikkutfordringer. Slik bør det fortsatt være. Forskningsaktiviteten bør avgrenses til problemstillinger som utnytter og understøtter byråets kjerneoppgaver – produksjon av offisiell statistikk og anvendte politikkanalyser. Aktiviteten bør også innrettes slik at den ikke fortrenger forskning og analyse ved andre institusjoner i urimelig grad; spesielt skal ikke byråets egen forskning og analyse ha privilegert tilgang til byråets data.

Til toppen
Til dokumentets forside