10 Elbiler
10.1 Innledning og gjeldende rett
Merverdiavgiftsfritaket for elbiler trådte i kraft 1. juli 2001. Fritaket begrunnes ut fra mål i klima- og miljøpolitikken, herunder målet om utslippskutt fra transportsektoren. Merverdiavgiftsfritaket er bare en av mange støtteordninger for kjøp og bruk av elbiler gjennom avgiftssystemet og ellers.
Merverdiavgiftsfritaket for elbiler ble innført i 2001, men først i årene etter 2010 økte antallet elbiler vesentlig. I Klimaforliket på Stortinget fra 2012 var det enighet om at avgiftsfordelene for kjøp og bruk av nullutslippsbiler skulle videreføres ut neste stortingsperiode (2017) eller til antallet nullutslippsbiler oversteg 50 000. Antallet elbiler i bilparken passerte 50 000 våren 2015. I Meld. St. 2 (2014–2015) la regjeringen frem en helhetlig gjennomgang av bilavgiftene. Her fremgikk det at avgiftsfordelene for nullutslippsbiler over tid må fases ut blant annet av hensyn til statens inntekter fra bilavgiftene, men at de skulle beholdes ut 2017. Samme vår ble det eksisterende fritaket for omsetning av elbiler og utvidelsen til leasing av elbiler og omsetning av elbilbatterier godkjent av EFTAs overvåkingsorgan (ESA) ut 2017.
I Meld. St. 33 (2016–2017) ble det satt flere måltall, blant annet om at alle nye personbiler og lette varebiler skal være nullutslippskjøretøy i 2025. Videre skal nye bybusser være nullutslippskjøretøy eller bruke biogass i 2025. Innen 2030 skal nye tyngre varebiler, 75 pst. av nye langdistansebusser og 50 pst. av nye lastebiler være nullutslippskjøretøy. Forbedringer av teknologisk modenhet i kjøretøysegmentene, slik at nullutslippskjøretøy blir konkurransedyktige med konvensjonelle løsninger, ligger til grunn for måltallene. I Granavolden-plattformen fra regjeringspartiene varsles det at skattefordelene for elbiler videreføres for engangsavgift og merverdiavgift i hele perioden for å nå 2025-målene. Høsten 2017 ble merverdiavgiftsfritaket notifisert til og godkjent av ESA for en ny periode. For batteridrevne elbiler gjelder ESAs godkjenning ut 2020.
10.2 Pris- og inntektsvirkninger
Fritaket innebærer at det ikke beregnes merverdiavgift på omsetningen, samtidig som det er fradragsrett for inngående merverdiavgift. Fritak innebærer dermed at kjøp og leasing av elbiler støttes gjennom merverdiavgiftssystemet. Denne fordelen kan sidestilles med å motta støtte på budsjettets utgiftsside. Den anslåtte verdien var 4 mrd. kroner i 2017 og 5,6 mrd. kroner i 2018, jf. Prop. 1 LS (2018–2019). Støtten har økt vesentlig de siste årene i takt med økningen i antallet registrerte elbiler.
Produksjonskostnadene ved elbiler er høyere enn sammenlignbare konvensjonelle bensin- og dieselbiler. Merverdiavgiftsfritaket gjør sammen med engangsavgiftsfritaket og øvrige fordeler at elbiler blir konkurransedyktige med konvensjonelle biler. Fordelingen av avgiftsfordelen ved fritak mellom produsenter, bilforhandlere og bilkjøpere avhenger av markedsforholdene. Fritakene kan dels bidra til at produsentene kan ta høyere vederlag for elbiler og dels redusere prisen for bilkjøper og dermed motivere til å velge elbil.
10.3 Fordelingsvirkninger
Merverdiavgiftsfritaket innebærer vesentlig støtte til omsetning av elbiler, siden det ikke skal betales merverdiavgift med 25 pst. av vederlaget.
Elbilbeholdningen er ikke jevnt fordelt i befolkningen. Det betyr at det er ulik fordeling av hvem som mottar fordeler ved merverdiavgiftsfritaket for elbiler. En kobling av inntektsstatistikk og kjøretøyregisteret som Finansdepartementet har fått utført av Statistisk sentralbyrå i 2017, viste 50 pst. høyere gjennomsnittlig bruttoinntekt for eiere av elbil enn personer som kun eier andre biler. Personer som eide elbil ved utgangen av august 2017 hadde i 2015 gjennomsnittlig bruttoinntekt på om lag 830 000 kroner, mens inntekten for personer som kun eide andre biler var om lag 550 000 kroner. Tilsvarende tall for median bruttoinntekt i 2015 var om lag 620 000 kroner for personer som eide elbil og om lag 460 000 kroner for personer som kun eide andre biler.
Merverdiavgiftsfritaket tilgodeser i hovedsak de som har råd til å kjøpe ny bil, og dermed i mindre grad den andelen av befolkningen som kjøper bruktbil eller ikke har bil. Elbiler har fremdeles visse begrensninger knyttet til rekkevidde, ladebehov mv. sammenlignet med konvensjonelle biler, som kan gjøre at de ikke er like godt egnet til alle typer bruksmønster. Slike begrensninger er trolig enklere å håndtere for husholdninger som har (minst) to biler. Med voksende tilbud av elbilmodeller og stigende andel elbiler er det rimelig å legge til grunn at elbilkjøperne blir likere den gjennomsnittlige nybilkjøperen.
Det er stor geografisk spredning i hvordan beholdningen av elbiler fordeler seg i landet. SSBs tall for personbilbeholdningen ved utgangen av 2018 viser vesentlig høyere andel i fylker med store byområder, hvor elbilandelen er over 10 pst. i fylkene med høyest andel: Hordaland 12,4 pst., Oslo 12,1 og Akershus 11,5 pst. I fylker med lavere befolkningstetthet er andelen langt lavere: 2,6 pst. i Hedmark, 2,3 pst. i Oppland, 2,3 pst. Sogn og Fjordane, 2,1 pst. i Troms og 0,7 pst. i Finnmark. Lengre kjøreavstander og bruksmønster som er mindre tilpasset elbil er trolig en del av forklaringen. I tettbygde strøk kan bruksfordeler som tilgang til kollektivfelt og gunstig passering i bomringer og parkering også ha stor betydning. Rabatterte bompasseringer kan også ha stor betydning i områder utenfor de større byene som regel knyttet til enkeltprosjekter/utbygginger. Oppsummert viser statistikken at elbilfordelene i stor grad har tilfalt personer med høy inntekt bosatt i eller rundt de store byene. Når det i økende grad selges elbiler, vil kjøperne bli mer lik den alminnelige bilkjøper. Forbruksutgiften for bilkjøp generelt er svært skjevt fordelt slik at høyinntektsgrupper bruker relativt mer på bilkjøp. Videreføring av merverdiavgiftsfritaket vil derfor etablere et sterkt regressivt element i skatte- og avgiftssystemet.
Merverdiavgiftsfritaket for elbiler har som nevnt i punkt 3.4.2., bare reell verdi for kjøpere som ikke har fradragsrett for merverdiavgiften. Forutsatt at fritaket kommer elbilkjøperne til gode – og ikke bare slår ut i økte marginer for elbilprodusentene/-forhandlerne så er det særlig privatpersoner og virksomheter som ikke benytter bilen i yrkesmessig persontransport, som tilgodeses.
10.4 Utvalgets vurderinger
Merverdiavgiftsfritaket og andre avgifts- og bruksfordeler er, sammen med den teknologiske utviklingen, viktige grunner til den betydelige veksten i antallet elbiler i Norge. Avgifts- og bruksfordelene har bidratt til at elbilandelen er langt høyere i Norge enn i andre land. 31 pst. av alle nye personbiler i 2018 og 48 pst. de tre første månedene i 2019 var elbiler. I underkant av 5 pst. av nye varebiler (ikke medregnet campingbiler) var elbil i 2018. Ved inngangen til 2019 var det nær 200 000 registrerte elbiler eller om lag 7,2 pst. av personbilbeholdningen.
Utvalget vil vise til at tilbudet av elbiler i løpet av de siste årene er blitt betydelig bedre. De siste årene er det lansert nye bilmodeller med egenskaper mer lik konvensjonelle biler og som har vesentlig lengre rekkevidde enn de tidlige elbilmodellene. Batterikostnaden har falt betydelig. Fortsatt teknologisk fremgang antas over tid å gjøre elbiler konkurransedyktige, noe som vil redusere støttebehovet. Dette tilsier at støtten bør trappes ned.
Fritak for omsetning og leasing av elbiler samt omsetning av elbilbatterier medfører et betydelig inntektsbortfall for staten. Verdien av denne støtten er anslått til 5,6 mrd. kroner i 2018. Dersom elbilsalget de neste årene øker i takt med disse målene, vil inntektsbortfallet grunnet merverdiavgiftsfritaket øke vesentlig. Videreføres fritaket til 2025 og målet om 100 pst. elbiler nås, vil staten ikke lenger ha merverdiavgiftsinntekter fra personbiler. Utvalget mener det store og økende inntektsbortfallet er et selvstendig og tungtveiende argument for å avvikle fritaket.
For flere andre aktører som har omfattende bruk av bil i næring, som drosjevirksomhet og varebiler i næringsvirksomhet, gir merverdiavgiftsfritaket ikke nevneverdig insentiv til kjøp av elbiler. Fradragsretten innebærer at næringsdrivende som regel kan fradragsføre inngående merverdiavgift på anskaffelser som er til bruk i den avgiftspliktige virksomheten. Merverdiavgift på personbiler er etter hovedregelen ikke fradragsberettiget. Det er imidlertid unntak, blant annet ved at merverdiavgift kan fradragsføres dersom personbilen brukes til yrkesmessig persontransport. Videre er merverdiavgift på varebiler og tyngre kjøretøy omfattet av den alminnelige fradragsretten. Kjøretøy brukt i næring som drosjer og varebiler har til dels høy årlig gjennomsnittlig kjørelengde. Drosjer videreselges i tillegg gjerne som ordinære personbiler etter tre–fire års virksomhet og hvilke kjøretøy som anskaffes til drosjevirksomhet, vil derfor ha betydning for utslippene fra personbilparken for øvrig i mange år fremover.
Nettverkseksternaliteter kan begrunne offentlige inngrep for å etablere nettverk som markedet selv ikke genererer. Merverdiavgiftsfritak for kjøp av elbiler er imidlertid ikke målrettet for dette formål. Det vil være mer målrettet å rette tiltak inn mot etablering av nettverk av ladestasjoner ol.
Merverdiavgiftsfritaket for elbiler utgjør, sammen med andre avgiftsfordeler, en betydelig støtte til privatbilisme. Det gir alt annet likt privatbilisme en fordel i forhold til andre transportformer som kollektivtransport og egentransport med sykkel eller til fots. Dette er en generell ulempe ved bruk av subsidier, og bidrar til at støtteordninger er mindre effektivt sammenlignet med å legge avgift på uønsket aktivitet, i tråd med prinsippet om at forurenser betaler. Noen som ellers ville ha reist kollektivt, syklet eller gått til fots, vil i stedet kjøre elbil.
Merverdiavgiftsfritaket for elbiler gir avgrensningsproblemer, for eksempel knyttet til hvilket ekstrautstyr som er omfattet av fritaket. Utstyr som må anses å være en del av kjøretøyet, omfattes av fritaket. Ved vurderingen av hva som omfattes av fritaket, må det legges vekt på hva som naturlig og rimelig følger med et kjøretøy, hvor det også tas hensyn til hva som er vanlig standard. Dette kan gi ulik avgiftsbehandling avhengig av om bilen med ekstrautstyr leveres av bilforhandleren som selger bilen eller om ekstrautstyret anskaffes senere av andre forhandlere. Slike avgrensningsproblemer gir tilpasninger og administrative kostnader både for næringsdrivende og skatteetaten. Innføring av full merverdiavgiftssats for elbiler vil fjerne de administrative kostnadene som fritaket medfører, og gi større nøytralitet ved at merverdiavgiftsbelastningen er den samme enten ekstrautstyret leveres av elbilselgeren eller av andre forhandlere.
Størrelsen på støtten gjennom merverdiavgiftsfritaket avhenger av prisen på bilen. De dyre bilene får kronemessig mest støtte. Støtten øker med verdien av ekstrautstyr som omfattes av elbilfritaket. For kostbare bilmodeller kan verdiforskjellen mellom ulike utstyrspakker være større enn verdien av en rimeligere elbil. Det har uheldige fordelingsvirkninger, jf. punkt 10. 3. over.
Det betyr også at støtten ikke er basert på miljøkriterier. Verdien av fritaket avhenger av bilens pris, som normalt øker med bilens størrelse og tyngde. Store og tunge elbiler har større batteri, høyere utslipp fra produksjon og høyere energiforbruk ved bruk. Dermed gis det gjennom merverdiavgiftsfritaket mer støtte per krone til kjøp av store, dyre elbiler enn små, billige elbiler selv om de små er mer miljøvennlige.
Utvalget vil vise til at det finnes flere andre virkemidler som er bedre egnet for å oppnå utslippsreduksjoner. I Granavolden-plattformen fra regjeringspartiene fremgår det at hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er, og skal være, sektorovergripende virkemidler i form av klimagassavgifter og omsettbare utslippskvoter. De eksterne kostnadene ved CO2-utslipp fra bensin og diesel fra konvensjonelle kjøretøy prises i utgangspunktet gjennom CO2-avgiften. I tillegg er det også andre virkemidler som er bedre egnet for å stimulere til reduserte utslipp fra kjøretøy. Engangsavgiften som betales ved førstegangsregistrering, er miljødifferensiert og ilegges basert på utslipp av CO2 og NOX i tillegg til vekt. Satsene for CO2-utslipp er høye og svært progressive, fra knapt 1 000 kroner per gram CO2/km til over 3 500 kroner per gram for personbiler. I tillegg er det et eget fradrag for biler med lavere utslipp enn 70 gram/km. Gjennomsnittlig engangsavgift for nye personbiler ilagt avgift i 2018 var om lag 95 000 kroner. I tillegg til at elbiler ville kommet godt ut av miljødifferensieringen, er elbiler fritatt for engangsavgift. Engangsavgiften gir et sterkt insentiv til å velge null- og lavutslippbiler.
Det angis i mandatet at utvalget skal vurdere om hensyn som miljø kan begrunne reduserte satser og nullsatser i merverdiavgiften. I den sammenheng skal det vurderes om differensiering av merverdiavgiften er egnet til å ivareta hensynet eller om det finnes andre virkemidler som kan være mer målrettet. Støtte gjennom merverdiavgiftsfritak vil være basert på omsetningsverdien og ikke miljøkriterier, og vil derfor generelt være lite treffsikkert for å nå miljømål. I tillegg innebærer det avgrensningsproblemer som øker de administrative kostnader ved oppkreving av avgiften. Slik støtte vil heller ikke treffe næringsdrivende som har fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelser. Utvalget mener derfor at merverdiavgiftssystemet ikke bør brukes til å gi miljøbegrunnet støtte.
En overgang fra fritak til redusert sats vil dempe effektene av fritaket, herunder både støtten til omsetning av elbiler og konkurransevridningene som fritaket medfører. Innføring av redusert sats vil imidlertid innebære videreføring av avgrensningsproblemer og administrative kostnader. Fjerning av merverdiavgiftsfritaket og innføring av redusert sats på 12 pst. anslås å øke merverdiavgiftsinntektene med om lag 3,3 mrd. kroner i 2019. Oppheving av merverdiavgiftsfritaket for omsetning og leasing av elbiler, inkl. omsetning av elbilbatterier, anslås å øke merverdiavgiftsinntektene med vel 6 mrd. kroner i 2019.
Utvalget vil også vise til at elbiler er fritatt for trafikkforsikringsavgift (tidligere årsavgift), som i 2019 utgjør en fordel på om lag 2 910 kroner på årsbasis sammenlignet med alminnelig personbilsats. Videre er elbiler fritatt for omregistreringsavgift ved videresalg, som for øvrige kjøretøy utgjør opp til 6 253 kroner i 2019. Elbiler betaler heller ikke for eksterne kostnader ved bruk av vei. Det skyldes at elektrisitet til bruk i elbiler ikke er ilagt veibruksavgift. Veibruksavgiftene på drivstoff er langt høyere enn elavgiften på elektrisitet. Elbilene gir også lavere fordelsbeskatning som firmabiler, enn konvensjonelle biler. Videre har elbiler en rekke bruksinsentiver som det er opp til lokale myndigheter å avgjøre om de ønsker å gi, som gratis passering av bomstasjoner, bruk av kollektivfelt og gratis parkering. Det er etablert en nasjonal regel som innebærer at elbiler ikke skal betale mer enn halv pris av normal takst. Oppsummert er det utvalgets vurdering at det også uten merverdiavgiftsfritaket vil være betydelige insentiver til å velge elbil. Ved vurdering av eventuell støtte utover dette kan styrking av insentivene i de bilrelaterte særavgiftene eller direkte støtte til elbiler vurderes, for eksempel et begrenset kronebeløp i støtte per bil.
10.5 Utvalgets konklusjon
Merverdiavgiftsfritaket for elbiler trådte i kraft 1. juli 2001. Fritaket begrunnes ut fra mål i klima- og miljøpolitikken, herunder målet om utslippskutt fra transportsektoren.
Utvalgets vurdering er at merverdiavgiftsfritaket for elbiler ikke er et målrettet virkemiddel i klimapolitikken. Merverdiavgiftsfritaket gir for eksempel mest støtte til tunge, dyre elbiler. Fritaket anbefales avviklet. Det gis gjennom andre virkemidler betydelig støtte til elbiler, blant annet ved fritak for engangsavgift og ved at de ikke belastes for eksterne kostnader ved bruk av vei. Hvis det skal vurderes virkemidler utover dette bør mer målrettede virkemidler enn merverdiavgiftsfritak benyttes.
Generelt vil støtte gjennom merverdiavgiftsfritak være basert på omsetningsverdien, og ikke miljøkriterier, og vil derfor generelt være lite treffsikkert for å nå miljømål. I tillegg innebærer fritak avgrensningsproblemer som øker de administrative kostnadene ved oppkreving av avgiften. Slik støtte vil ikke treffe næringsdrivende som har fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelser, herunder næringsdrivende i kollektivtransporten, drosjer og busser. En nytte-kostnadsbetraktning tilsier at eventuell støtte til nullutslippskjøretøy i første rekke bør gis til slike brukere som har intensiv bruk av kjøretøyene. Utvalget mener derfor at merverdiavgiftssystemet ikke bør brukes til å gi miljøbegrunnet støtte.
I Nasjonal transportplan 2018–2025 er det gitt måltall om at alle nye personbiler og lette varebiler skal være nullutslippskjøretøy i 2025. Dersom dette målet skal nås ved at den enkelte bilkjøper selv velger denne typen kjøretøy, må nullutslippsbiler (personbiler og varebiler) fremstå som et konkurransedyktig alternativ til konvensjonelle biler, ut fra en samlet vurdering av innkjøpspris, egenskaper og driftskostnader mv. Utvalget antar at måltallene bare kan nås gjennom tiltak som favoriserer nullutslippskjøretøy. Utvalget mener at slike tiltak mest målrettet kan innrettes utenfor merverdiavgiftssystemet.
Oppsummert mener utvalget at hensynet til et enhetlig og enkelt avgiftssystem tilsier at satsen på elbiler økes til alminnelig sats. Det bør imidlertid gis noe tid til omstilling til alminnelig merverdiavgiftssats og det bør skje en skrittvis opptrapping. I første omgang bør satsen økes til 12 pst.
Det foreligger i dag en rekke tiltak utenfor merverdiavgiftssystemet som favoriserer nullutslippskjøretøy. Den sterke virkemiddelbruken er videreført over en lengre periode, selv om nyere elbilmodeller har helt andre egenskaper enn for bare noen år siden. På denne bakgrunn mener utvalget det ikke nå er behov for ytterligere målrettede tiltak utenfor merverdiavgiftssystemet, selv om merverdiavgiftssatsen trappes opp. Utvalget har kommet til at dette bør vurderes etter at man har sett konsekvensene av en satsøkning til 12 pst.