Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2019: 18

Skattlegging av havbruksvirksomhet

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

Norge har naturlige fortrinn for oppdrett av laks og ørret i sjø. Norske sjøområder er kjennetegnet av gode strømforhold og oksygenrikt vann med gunstig temperatur som samtidig er tilstrekkelig skjermet for vær og vind.

Havbruksproduksjonen har vokst jevnt over flere tiår. Siden gjennombruddet av produksjon av oppdrettslaks på 1970-tallet har det vært en betydelig teknologisk utvikling i næringen. Bedre produksjonsteknikk og -teknologi, avlsprogram og utvikling av vaksiner er eksempler på områder hvor det har vært stor fremgang. Den teknologiske utviklingen i næringen har bidratt til en betydelig økning i produksjonsvolumene.

Havbruksnæringen har fra starten på 1970-tallet og frem til i dag gått fra å være en «attåtnæring» med mange små eiere til å bli en av Norges viktigste eksportnæringer som leverer produkter til et globalt marked. I dag er både eierskapet og selskapsstrukturen i næringen betydelig mer konsentrert.

Lønnsomheten i havbruksnæringen har de siste årene vært svært høy. Den har imidlertid variert over tid og speiler at havbruk, i likhet med andre naturressursbaserte næringer, er en syklisk næring. Den betydelige økningen i lønnsomheten de siste årene må ses i sammenheng med vekst i etterspørselen, biologiske forhold og reguleringer som har dempet tilbudsveksten globalt sett, reduserte kostnader som følge av bedre regulering og andre markedsforhold som for eksempel utviklingen i valutakurser.

Naturgitte fortrinn så vel som reguleringer har gitt opphav til renprofitt i havbruksnæringen. Renprofitt eller ekstraordinær avkastning er det overskuddet en bedrift sitter igjen med etter at alle innsatsfaktorer i produksjonen, herunder kapital og arbeidskraft, har fått sin markedsmessige avlønning. Renprofitt kan oppstå når det er knapphet på en innsatsfaktor i produksjonen. Renprofitt kan oppstå av flere grunner. Den kan for eksempel knytte seg til stedbundne naturressurser, myndighetsbestemte reguleringer, markedsmakt eller foretaksspesifikk kunnskap og teknologi. Ofte brukes begrepet grunnrente som et samlebegrep for alle kilder til renprofitt.

Tillatelser til oppdrett av laks, ørret og regnbueørret er antallsbegrenset og tildeles uten tidsbegrensning. Hver tillatelse er avgrenset til et visst antall tonn fisk (maksimalt tillatt biomasse). Tillatelsene som utstedes av staten, gir beskyttet rett til næringsutøvelse og har til nå i all hovedsak vært tildelt gratis eller til langt under markedsverdi. Dermed har grunnrenten fra havbruk i all hovedsak tilfalt eierne av havbrukstillatelser. Over tid har eierskapet i havbrukstillatelser blitt konsentrert på færre, større selskaper.

For naturressursbaserte næringer som petroleums- og kraftsektoren har det over tid vært bred enighet om at en stor andel av grunnrenten skal tilfalle fellesskapet. Begrunnelsen har blant annet vært at:

  • Inndragning av grunnrente i petroleums- og kraftsektoren har stor legitimitet fordi den høye avkastningen skriver seg fra ressurser som tilhører det norske samfunnet.

  • Grunnrente er en ekstraordinær avkastning som kan gi fellesskapet skatteinntekter uten effektivitetstap. Inntekter fra nøytrale skatter, slik som grunnrenteskatter, reduserer isolert sett behovet for skatter som bidrar til dårligere ressursbruk.

  • Med internasjonale kapitalmarkeder og mobile skattegrunnlag må en større del av skattebyrden bæres av de mer immobile faktorene, hvorav naturressursene utgjør en helt immobil del.

Prinsippet om at fellesskapet skal ha en andel av avkastningen ved utnyttelsen av fellesskapets ressurser, har tjent Norge godt. Uten et slikt prinsipp ville vi i dag ikke hatt petroleumsfondet (Statens pensjonsfond utland). Petroleumsnæringen har gjennom flere tiår bidratt vesentlig til velstandsøkningen i norsk økonomi. Norge har forvaltet inntektene fra olje- og gassressursene på en god måte. I mange land har høye inntekter fra naturressurser ikke ført til varig økt velstand, og kun kommet enkelte samfunnsgrupper til gode. Petroleumsressursene tilhører Norge, og store deler av inntektene fra petroleumsvirksomheten er kanalisert inn til fellesskapet. Det har gitt muligheter til å investere i blant annet utdanning og infrastruktur, offentlige velferdsordninger er bygget ut og inntektsveksten i husholdningene har vært høy.

Også kraftverksbeskatningen har de senere årene bidratt til betydelige skatteinntekter til stat og kommunesektor. Etter at kraftmarkedet ble deregulert gjennom energiloven av 1991 har det gitt større verdi på kraften. Dereguleringen dannet sammen med prinsippene fra den alminnelige skattereformen i 1992 grunnlaget for at det ble nedsatt et utvalg (NOU 1992: 34 Skatt på kraftselskap) som igjen ledet til kraftskattereformen i 1997. Inntektene fra kraftverksbeskatningen har økt betydelig over de siste 20 årene.

Det har vært bred enighet i det norske samfunnet om at en stor andel av grunnrenten fra petroleums- og kraftsektoren skal tilfalle fellesskapet. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) har nylig tatt til orde for bedre å utnytte potensialet som ligger i å skattlegge grunnrente fra naturressurser (NHO, 2018). De viser til at mens produsert kapital, som maskiner og bygninger, kan tas i bruk i ulike land, så ligger naturressurser fast og kan kun utnyttes i de landene ressursene befinner seg. I regjeringens politiske plattform, Granavolden-plattformen, uttrykker regjeringen at den vil beskatte naturressurser slik at overskuddet tilfaller fellesskapet og innrette skattesystemet slik at det fører til samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer.

For stedbundne grunnrentenæringer er det mulig å ha et høyt skattenivå uten at investeringer flyttes ut av landet. Vannkraft- og petroleumsnæringene er gode eksempler på at dette er mulig. En nøytral grunnrenteskatt på avkastning fra stedbundne ressurser, slik som vannkraft og petroleum, hindrer ikke at lønnsomme investeringer blir gjennomført.

Norge har naturlige fortrinn for oppdrett av laks og ørret i sjø. Gode lokaliteter avhenger blant annet av klimatiske forhold, egenskaper i sjøvannet og skjerming for vær og vind. I likhet med petroleumsvirksomhet og vannkraftproduksjon er det bruk av en begrenset ressurs som samfunnet stiller til disposisjon, som gir opphav til grunnrenten i havbruksnæringen. Produksjonen begrenses både fra naturens side gjennom begrenset tilgang på gode lokaliteter både i verden og Norge, og gjennom myndighetsbestemte begrensninger i antall tillatelser.

Utvalgets analyser bekrefter at det er grunnrente i næringen. Grunnrenteberegningene speiler at havbruksnæringen er en syklisk næring og grunnrenten varierer derfor mye over tid, men anslås å ha utgjort i overkant av 20 mrd. kroner årlig over perioden 2016 til 2018 (Greaker og Lindholt, 2019). Det høye provenyet fra auksjonen av nye produksjonstillatelser i 2018 er en indikasjon på at næringen selv forventer at det vil genereres grunnrente fremover.

Hittil har det offentlige hentet inn en marginal andel av grunnrenten i havbruksnæringen. I størrelsesorden 80 pst. av havbrukstillatelsene er tildelt vederlagsfritt. For kraft- og petroleumsnæringen har særskattesatsene blitt hevet i takt med at selskapsskattesatsen har blitt senket. Det har ikke vært tilfellet for havbruksnæringen, som fullt ut har fått ta del i reduksjonen i selskapsskatten. Næringen har videre fått støtte til prosjekter som innebærer betydelig offentlig subsidiering av innovasjon og investeringer.

Havbruksnæringen utnytter havressurser som tilhører fellesskapet. Havbrukstillatelser utstedes av staten og gir tidsubegrenset beskyttet rett til næringsutøvelse. Det er derfor rimelig at fellesskapet får en andel av den ekstraordinære avkastningen som skapes ved å utnytte denne ressursen.

1.2 Sammendrag

1.2.1 Utviklingen i havbruksnæringen og internasjonale konkurranseforhold

Fra starten på 1970-tallet og frem til i dag har havbruksnæringen vært gjennom en formidabel utvikling fra å være en «attåtnæring» med mange små lokale eiere til å bli en av Norges viktigste eksportnæringer som leverer produkter til et globalt marked. I dag er både eierskapet og selskapsstrukturen i næringen betydelig mer konsentrert. I nyere tid har en rekke av de store selskapene blitt børsnoterte, og derigjennom fått et bredt eierskap av både norske og internasjonale investorer. Flere selskaper har også et betydelig innslag av internasjonale fond på eiersiden. De fleste av de rundt 100 norske oppdrettsselskapene er imidlertid selskaper med norsk majoritetseierskap med et fåtall hovedaksjonærer. Om lag 50 pst. av den totale produksjonskapasiteten eies av fire selskaper som igjen domineres av fire eiermiljøer. Til sammenligning sto de ti største oppdrettsselskapene i 1990 for om lag 8 pst. av samlet produksjon.

I verdikjeden for lakseoppdrett er det først og fremst produksjonsleddet i sjøfasen som står overfor sterk grad av regulering. Det er også det leddet som utnytter havressursen og det naturgitte fortrinnet langs norskekysten. Reguleringene har utviklet seg siden den midlertidige akvakulturloven i 1973, og er i dag rettet mot hvordan det driftes heller enn hvem som drifter. Vekst i næringen har hele tiden vært rasjonert, og har skjedd gjennom tildelinger. Tildelingsrundene har tidligere vært uregelmessige og til varierende skjønnsmessige kriterier.

Etter at et nytt system for kapasitetsjusteringer trådde i kraft i 2017, skjer vekstvurderinger annethvert år og kriteriet for vekst baserer seg på miljøhensyn, det vil si lakselusens påvirkning på de ville laksebestandene. Er miljøpåvirkningen akseptabel («grønt lys»), vil næringen kunne tilbys vekst. Er miljøpåvirkningen moderat («gult lys»), kan kapasiteten fryses, og er miljøpåvirkningen uakseptabel («rødt lys»), kan kapasiteten senkes. Systemet blir gjerne omtalt som «trafikklyssystemet».

Det er også strengt regulert hvilke områder, såkalte lokaliteter, det kan drives lakseoppdrett på. Å få godkjent en lokalitet til oppdrett fordrer som hovedregel tilslutning både fra kommune og en rekke sektormyndigheter. Lokaliteter er derfor også en betydelig knapphetsfaktor i næringen.

Først i 2002 ble det innført adgang for myndighetene til å kreve vederlag ved tildeling av tillatelser. Før det ble tillatelsene tildelt gratis. Dette var en konsekvens av et politisk ønske om å bygge opp en ny distriktsnæring i en periode som var preget av høy risiko og et betydelig utviklingsarbeid. Tillatelsene har etter 2002 for det meste vært tildelt til fastpris. I størrelsesorden 80 pst. av tillatelseskapasiteten i næringen er tildelt vederlagsfritt, mens bare 3 pst. er tildelt til markedspris gjennom auksjoner. Resterende tillatelseskapasitet er tildelt til fastpris. Myndighetene har i noen tildelingsrunder benyttet auksjoner i tillegg til fastpris. I tildelingsrunden i 2018 ble to tredjedeler av kapasiteten tildelt gjennom auksjon. Basert på beregninger fra ulike kilder er det sannsynlig at markedsverdien av dagens tillatelseskapasitet er i størrelsesorden 200 mrd. kroner. Til sammenligning utgjør de samlede vederlagene som næringen har betalt til staten, 6,8 mrd. 2019-kroner, det vil si om lag 3 pst. av verdien på tillatelsene.

I tillegg til Norge er de landene hvor det produseres mest oppdrettslaks i dag Chile, Canada, Storbritannia og Færøyene. Selv om de fleste startet med lakseoppdrett på om lag samme tid, har utviklingen gått i ulikt tempo, både som følge av ulike reguleringer og biologiske utfordringer. Selv om det har vært variasjoner i både kostnader og priser på kort sikt, har salgsprisen økt de siste 15 årene. I de største produsentlandene har også produksjonsvolumet økt betydelig over tid.

Det er globalt økende etterspørsel etter oppdrettet laksefisk. Siden 2005 har produksjonsmengden økt med over 90 pst., samtidig som realprisen har økt med nær 50 pst. Med dagens konvensjonelle teknologi er det imidlertid kun et begrenset antall steder i verden hvor forholdene muliggjør effektiv produksjon av laks i sjø. Manglende tilgang på egnet areal, biologiske utfordringer eller reguleringsmessige begrensninger som følge av politiske ønsker om å begrense oppdrettsnæringens omfang, er eksempler på faktorer som begrenser muligheten for etablering av økt produksjon med konvensjonell teknologi på disse stedene.

Stor etterspørsel og begrensede muligheter for vekst ved bruk av konvensjonelle produksjonsmetoder har stimulert til økt satsing på alternative produksjonsformer. Som følge av utvikling av ny teknologi vil flere områder kunne tas i bruk til lakseoppdrett både nasjonalt og internasjonalt. Både landbasert og offshore havbruk vil kunne konkurrere med det åpne merdsystemet i sjøen som dominerer i dag, men produksjonskostnadene vil bli avgjørende for hvilke teknologier og driftsmetoder som kommer til å bli benyttet i fremtiden, og i hvilken utstrekning. Konvensjonelt havbruk har vist seg svært kostnadseffektivt og konkurransedyktig. Det er derfor mye som taler for at konvensjonelt oppdrett med åpne merder fortsatt vil utgjøre en stor del av norsk havbruk i lang tid fremover.

1.2.2 Nærmere om skattesystemet, grunnrente og grunnrentebeskatning

Det offentliges inntekter må hentes inn på en måte som i minst mulig grad står i veien for effektiv bruk av samfunnets ressurser. For at ressursene skal utnyttes mest mulig effektivt, bør skattesystemet utformes med utgangspunkt i noen grunnleggende prinsipper. Skatte- og avgiftssystemet har siden skattereformen i 1992 bygget på prinsippene om brede skattegrunnlag, lave satser og likebehandling av ulike investeringer, næringer, virksomhetsformer og finansieringsmåter.

De fleste skatter og avgifter påvirker personers og bedrifters atferd. Når atferden styres av at det påløper skatt eller det oppstår skattebesparelser, blir skattene vridende. I praksis gjelder det de fleste skatter og avgifter. Noen skatter påvirker ikke beslutningene til personer og bedrifter, og medfører ikke noe samfunnsøkonomisk tap. Slike skatter omtales som nøytrale skatter. Når et selskap driver slik at verdien av virksomheten blir størst mulig, vil en skatt på denne verdien ikke endre selskapets tilpasning. Investerings- og driftsbeslutninger som er lønnsomme før skatt, vil da også være lønnsomme etter skatt.

En riktig utformet skatt på grunnrente som knytter seg til stedbundne ressurser, vil for eksempel virke nøytralt. Så lenge en klarer å avgrense skattegrunnlaget på riktig måte, er det flere modeller for grunnrenteskatt som vil være nøytrale. Både en riktig utformet periodisert overskuddsskatt og kontantstrømskatt vil kunne tilfredsstille disse kravene. I Norge har en hovedsakelig valgt en periodisert overskuddsbasert metode for å hente inn grunnrente i petroleumssektoren og kraftsektoren. I petroleumssektoren hentes dessuten en betydelig del av statens inntekter inn gjennom Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE). SDØE har i praksis samme egenskaper som en feltvis kontantstrømskatt.

For at skattesystemet skal påvirke personer og bedrifters valg i minst mulig grad, er det ønskelig å benytte nøytrale og effektivitetsfremmende skatter så langt det er mulig før en innfører vridende skatter. Inntektene fra nøytrale skatter kan benyttes til å redusere vridende skatter og dermed bidra til bedre ressursbruk.

Bekymringen for at høy norsk selskapsskattesats kan motivere til flytting av virksomhet til utlandet, gjør seg ikke gjeldende for ressursintensive grunnrentenæringer på samme måte som for annen næringsvirksomhet. Disse grunnrentenæringene er basert på naturressurser som tilhører samfunnet, og aktiviteten er stedbunden. Riktig utformede grunnrenteskatter hemmer ikke investeringene og reduserer dessuten behovet for vridende skatter. Samlet sett kan det bidra til bedre ressursbruk. I en åpen økonomi med mobile skattegrunnlag er det derfor særlig viktig å verne om inntektene fra skatt på grunnrente fra stedbundne kilder.

Renprofitt er det overskuddet en bedrift sitter igjen med etter at alle innsatsfaktorer i produksjonen, herunder kapital og arbeidskraft, har fått sin markedsmessige avlønning. Renprofitt kan oppstå når det er knapphet på en innsatsfaktor i produksjonen. Dersom knappheten skyldes begrenset tilgang på en naturressurs, som olje, fisk eller areal, betegnes renprofitten normalt grunnrente eller ressursrente. Økosystemtjenester som beskyttede fjorder og kystområder, god vannsirkulering og opptak av avfallsstoffer kan også bidra til at det oppstår grunnrente. Dersom det er offentlige reguleringer som er opphav til grunnrenten, kan man alternativt kalle renprofitten reguleringsrente. Renprofitt kan også knytte seg til markedsmakt eller teknologi. Ofte brukes begrepet grunnrente som et samlebegrep for alle kilder til renprofitt.

Det er flere måter å hente inn grunnrente på. Det kan skilles mellom overskuddsbaserte modeller og bruttobaserte modeller. Overskuddsbaserte modeller er utformet slik at de avhenger av lønnsomheten i virksomheten, mens bruttobaserte modeller er uavhengige av lønnsomheten. De ulike metodene vil imidlertid ha svært ulik virkning på selskapenes insentiver til å investere, og de er svært ulike i hvor presist de henter inn grunnrente. En bruttoskatt som pålegges kvantum eller verdi av en vare, vil gi mindre effektiv ressursbruk. En slik skatt vil føre til at det blir kjøpt og produsert mindre av den gjeldende varen enn det som er optimalt fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. Dette gir lavere investeringer og sysselsetting i produksjonen av varen og dårligere ressursbruk.

En overskuddsskatt på grunnrente omtales normalt som en grunnrenteskatt, og vil virke nøytralt når den er riktig utformet. Prosjekter som er lønnsomme før grunnrenteskatt, vil også være lønnsomme etter grunnrenteskatt. Dermed vil ikke grunnrenteskatten hindre investeringer eller rokke ved hvilke prosjekter investor ønsker å gjennomføre. En grunnrenteskatt er således i tråd med et effektivt skattesystem, som er kjennetegnet ved at det i minst mulig grad påvirker personer og bedrifters valg.

Renprofitt i havbrukssektoren kan dels ses på som en klassisk grunnrente knyttet til at det er en begrenset mengde lokaliteter på verdensbasis som er egnet for havbruksvirksomhet. Gode lokaliteter avhenger blant annet av klimatiske forhold, egenskaper i sjøvannet og skjerming for vær og vind. Dels er det også en reguleringsrente ved at det er begrensninger på hvor mange tillatelser som kan gis som følge av miljøreguleringer. Endelig kan nettopp samspillet mellom regulering og naturgitte fortrinn bidra til at grunnrenten kan realiseres.

Utvalget har støttet seg på flere ulike analyser for å beregne størrelsen på grunnrenten i havbruksnæringen. For å anslå grunnrenten er det nødvendig å finne den inntekten som stammer fra utnyttelsen av en naturressurs, etter at alle utgifter til nødvendige innsatsfaktorer, herunder kostnader til arbeidskraft og kapital, er trukket fra. Det er flere måter å gjøre dette på. Greaker og Lindholt (2019) har på oppdrag fra utvalget utarbeidet en rapport som beregner grunnrente i havbruk og andre naturressursnæringer i Norge med utgangspunkt i nasjonalregnskapstall. Utvalget har også sett hen til Flåten og Pham (2019) som tar utgangspunkt i Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelse for produksjon av laks. I tillegg har utvalget benyttet skattedata samt prisdata fra auksjonen av havbrukstillatelser sommeren 2018 for å anslå størrelsen på grunnrenten i havbruk.

Analysen fra Greaker og Lindholt viser at frem til 2000-tallet var ikke den realiserte grunnrenten spesielt høy, og i enkelte år negativ. I en periode fra 2000 til 2012 viste grunnrenten en stigende trend, men svingte kraftig fra år til år. Grunnrenten i havbruk har steget markant fra 2012, og i perioden 2016 til 2018 har den vært på i overkant av 20 mrd. kroner årlig. Flåten og Pham anslår grunnrenten i selskapene som inngår i Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelse, til om lag 17 mrd. kroner i 2016. Dersom anslaget skaleres opp til å omfatte alle havbruksselskaper, kan grunnrenten anslås til 25 mrd. kroner i 2016. Utvalgets anslag basert på skattedata viser også betydelig grunnrente.

Uavhengig av metode bekrefter analysene en betydelig grunnrente i næringen. Størrelsen på grunnrenten har imidlertid variert over tid og speiler at i likhet med andre naturressursbaserte næringer, er også havbruk en syklisk næring. Den betydelige økningen i grunnrenten de siste årene må ses i sammenheng med en vekst i etterspørselen, bedret regulering og andre markedsforhold, som for eksempel valutakursutvikling. Siden 2005 har den globale produksjonsmengden økt med over 90 pst., samtidig som realprisen har økt med nær 50 pst. Det høye provenyet fra auksjonen i 2018 er i seg selv en indikasjon på at næringen selv forventer at det vil genereres ikke ubetydelig grunnrente fremover.

1.2.3 Utforming av en overskuddsbasert grunnrenteskatt på havbruk

Utvalget har utredet to varianter av en overskuddsbasert grunnrenteskatt. Utvalget har tatt utgangspunkt i en tradisjonell periodisert grunnrenteskatt, slik en har både for kraftnæringen og petroleumsnæringen, og tilpasset denne for havbruksnæringen. I tillegg har utvalget utredet en kontantstrømskatt som er basert på selskapenes faktiske inn- og utbetalinger. Mange av problemstillingene som er relevante under periodisert skatt, er også relevant for en kontantstrømskatt, og utvalget har derfor konsentrert seg om å beskrive de justeringene som må gjøres i en periodisert skatt for at modellen skal fungere som en kontantstrømskatt.

Utvalget foreslår at grunnrenteskattepliktig er den som driver virksomhet basert på akvakulturtillatelse til kommersiell matfiskoppdrett av laks, ørret og sjøørret i sjøvann. Skattegrunnlaget er foreslått begrenset til inntekter fra kommersiell matfiskproduksjon av laks, ørret og regnbueørret i sjø, både kystnært og offshore. Utvalget har ikke gått nærmere inn på om en grunnrenteskatt bør gjelde for matfiskproduksjon i landbaserte anlegg.

En grunnrenteskatt på havbruksnæringen bør beregnes på bakgrunn av et særskilt skattegrunnlag (grunnrenteinntekt). Slik som ved beregning av grunnrenteinntekten for vannkraftverk, bør det i lov eller forskrift angis eksplisitt hvilke inntekter som skal inngå og hvordan disse skal fastsettes samt hvilke kostnader som kan trekkes fra i inntekten.

Prinsipielt bør skatteavregningspunktet, det vil si tidspunktet for beregning av grunnrenteskattepliktig inntekt, være idet fisken tas opp av merden. Det er frem til dette punktet aktørene utnytter henholdsvis knappe naturressurser og har tillatelser som gir opphav til grunnrente. Det vil normalt ikke foreligge markedspris på dette tidspunktet i verdikjeden. Utfordringen består i å finne den mest egnede prisen som kan treffe dette punktet best mulig.

Utvalget har vurdert om faktiske priser for omsatt laks, ørret og regnbueørret kan benyttes ved beregning av inntekten eller om normert, administrativt fastsatt pris er bedre egnet. Utvalget finner at normpriser fremstår som et mer robust alternativ. Blant annet er normpriser godt egnet for å fastsette den løpende inntekten, og normpriser gir mindre rom for skattemessige tilpasninger.

Alle påløpte kostnader i inntektsåret som har sammenheng med den grunnrenteskattepliktige havbruksvirksomheten, bør være fradragsberettiget i brutto salgsinntekter. Utvalget har i tråd med mandatet sett nærmere på om det er behov for å vurdere særskilt regulering av enkelte kostnader. Basert på de opplysningene utvalget har innhentet, synes en alternativ løsning med normpris eller sjablongfradrag på kostnadssiden per i dag ikke å være bedre enn at de faktiske kostnadene legges til grunn.

I en periodisert skattemodell bør det gis fradrag for inntektsårets skattemessige avskrivninger av driftsmidler som er knyttet til den grunnrenteskattepliktige havbruksvirksomheten. Det gis ikke avskrivninger på matfisktillatelsene, som er tidsubegrensede. Det bør videre gis fradrag for en friinntekt, som skal gi en rentekompensasjon for at det ikke umiddelbart gis fradrag for investeringskostnaden, men at fradrag utsettes og skjer gjennom årlige avskrivninger. Et flertall, alle medlemmer med unntak av Moen, foreslår at verdien av tillatelser ikke medtas i friinntektsgrunnlaget, med unntak av tillatelser som var gjenstand for auksjon i 2018. Et mindretall, utvalgsmedlem Moen, mener det bør gis et sjablongmessig fradrag for vederlag for tillatelser før auksjonen i 2018, uavhengig av om disse er ervervet i første- eller annenhåndsmarkedet.

Et eventuelt underskudd i grunnrenteinntekten i inntektsåret (negativ grunnrenteinntekt) bør tillates fremført med rente mot positiv grunnrenteinntekt i senere år. For grunnrenteskattepliktige selskap i samme skattekonsern bør det tillates at negativ grunnrenteinntekt i et konsernselskap kan samordnes mot positiv grunnrenteinntekt i et annet konsernselskap (konsernsamordning). I tillegg bør eventuell negativ grunnrenteinntekt utbetales ved opphør av havbruksvirksomhet. Dette vil gi full sikkerhet for utnyttelse av skattefradrag. Prinsipielt bør derfor friinntektsrenten fastsettes som en risikofri rente før skatt, slik som i grunnrenteskatten på kraftverk. En årlig utbetalingsordning av skatteverdien av negativ grunnrenteinntekt kan vurderes etter at en har hatt en periode med grunnrenteskatt på havbruksnæringen og sett hvordan skatten fungerer i praksis.

En overskuddsbasert grunnrenteskatt kunne alternativt utformes som en kontantstrømskatt, som også vil være en nøytral skatt. Utvalgets skisse til en grunnrenteskatt i form av en kontantstrømskatt er ikke utprøvd i det norske skattesystemet. I en kontantstrømskatt vil inntekten være den samme som i modellen for periodisert grunnrenteskatt. De samme kostnadene vil være fradragsberettiget. Forskjellen er at i en kontantstrømskatt gis det direkte løpende fradrag for investeringskostnader, mens i en periodisert grunnrenteskatt kommer investeringskostnader til fradrag gjennom avskrivninger. For å kompensere for at avskrivninger over tid vil ha lavere nåverdi enn ved direkte fradrag gis det i den periodiserte grunnrenteskatten fradrag for en friinntekt.

1.2.4 Utforming av en produksjonsavgift på havbruk

Utvalget har redegjort for flere mulige utforminger av en avgift hvis grunnrente skal hentes inn gjennom en produksjonsavgift. Det er skissert to ulike hovedtyper for en avgift, både en ren brutto produksjonsavgift og en lønnsomhetsjustert produksjonsavgift.

En brutto produksjonsavgift avhenger ikke av lønnsomheten i virksomheten. Det betyr at prosjekter som er lønnsomme uten produksjonsavgift, kan bli ulønnsomme med innføring av en avgift. Avgiften kan dermed svekke investeringsinsentivene hos de avgiftspliktige.

Dette vil også kunne innebære at det vil være utfordrende å holde en avgift stabil over tid om markedsforholdene endrer seg. Dette skaper et lite stabilt avgiftsregime som lett vil bli gjenstand for press fra næringsinteresser.

En fordel med en brutto produksjonsavgift er at den kan være enklere å praktisere enn andre alternativer som er lønnsomhetsbaserte. Hvis avgiften skal holdes så enkel som mulig, kan man velge en kvantumsavgift med et administrativt fastsatt avgiftsgrunnlag, eksempelvis maksimalt tillatt biomasse oppgitt i tillatelsene. Også slaktevekt kan være et praktisk grunnlag for en kvantumsavgift. Den treffer den faktiske produksjonen bedre enn maksimalt tillatt biomasse i tillatelsene, men kan medføre et visst kontrollbehov knyttet til veiing i slakteriet.

Det er også mulig å utforme en produksjonsavgift slik at en tar hensyn til lønnsomhet. En lønnsomhetsjustert produksjonsavgift vil i større grad ta høyde for kostnadssiden i produksjonen, sammenlignet med en bruttoavgift. Den vil derfor virke mer nøytralt. Det avgjørende vil være hvilke kostnader som gjøres fradragsberettigede. Inntektsgrunnlaget bør være det samme, uavhengig av om avgiften lønnsomhetsjusteres eller ikke. Deretter justeres denne inntekten for kostnader, enten i form av sjablongfradrag eller fradrag for faktiske kostnader, herunder drifts- og/eller investeringskostnader. Jo flere kostnader som gjøres fradragsberettiget i avgiftsgrunnlaget, jo mer vil avgiften minne om en overskuddsbasert grunnrenteskatt.

1.2.5 Kommuneøkonomi og fordeling av skatteinntekter fra en grunnrenteskatt

I det norske velferdssystemet er det lagt vekt på at alle innbyggere skal ha et likeverdig tjenestetilbud uavhengig hvor i landet de bor. Derfor går det meste av offentlige inntekter til staten som så fordeler disse på prioriterte områder gjennom statsbudsjettet.

Inntektssystemet for kommunene skal også bidra til at kommunene og fylkeskommunene kan gi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne gjennom å kompensere for ufrivillige kostnadsforskjeller, samt sørge for like muligheter og velferdsytelser i hele landet uavhengig av bosted. Inntektssystemet inneholder også en mekanisme som innebærer at kommunenes skatteinntekter delvis utjevnes ved at skatteinntektene blir omfordelt fra kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet til kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet.

Utvalget har vurdert hvordan de offentlige grunnrenteinntektene fra havbruksvirksomhet bør fordeles. Utvalget har sett på tre modeller for fordeling av inntekter:

  • gjennom statsbudsjettet og Statens pensjonsfond utland eller en tilsvarende forvaltningsmodell

  • gjennom dagens Havbruksfond og mulige justeringer gjennom endrede nøkler for fordeling

  • gjennom en overskuddsbasert grunnrenteskatt kombinert med en fradragsberettiget produksjonsavgift (naturressursskatt) slik som i kraftverksbeskatningen

Utvalget har vurdert ulike aspekter ved modellene. Viktige mål for valg av modell er å bidra til mest mulig lik velferd for alle innbyggere uavhengig av kommunetilhørighet, samtidig som kommunene har insentiver til å legge til rette for næringsvirksomhet.

De fleste skatte- og avgiftsinntekter går til staten og er ikke øremerket til spesielle formål. I prinsippet legger det til rette for at den samlede velferden i landet kan bli høyest mulig, og det er også en forutsetning for en mest mulig lik inntektsfordeling mellom kommuner. I tråd med hovedregelen for offentlige inntekter går derfor skatte- og avgiftsinntekter fra næringsvirksomhet som hovedregel i Norge i dag til staten. En mulig modell for fordeling av offentlige inntekter fra havbruksnæringen vil være å ta utgangspunkt i denne hovedregelen og la inntektene fordeles over statsbudsjettet.

Havbrukstillatelser er tidsubegrensede. Etter gjeldende praksis går 80 pst. av inntektene fra tildeling av nye tillatelser til kommunal sektor (kommuner og fylkeskommuner) gjennom Havbruksfondet. De resterende 20 pst. av inntektene går til staten. Havbruksfondet fungerer ikke som et fond i ordets rette forstand, ettersom midlene utbetales i sin helhet kort tid etter at de er innbetalt. Havbruksfondet er derfor i praksis en ordning som fordeler inntekter fra salg av tillatelser til havbrukskommuner.

Ved hver ny tildeling av tillatelser i havbruksnæringen fordeler en forventet fremtidig grunnrente for disse tillatelsene. Offentlige inntekter fra tildeling av tillatelser er altså en andel av nåverdien av forventet fremtidig grunnrente, og bør forvaltes slik at det også kommer fremtidige genererasjoner til gode. Litt forenklet kan en si at en bare burde bruke avkastningen av midlene som hentes inn ved tildeling av tillatelser. Det vil være tilsvarende forvaltningen av inntektene fra petroleumsvirksomheten, der løpende inntekter plasseres i oljefondet og kun avkastningen brukes det enkelte år.

Dagens forvaltning av offentlige grunnrenteinntekter fra havbruksnæringen innebærer at en kan bruke hele ressursrenten i en generasjon, som er nettopp det man har forsøkt å unngå i forvaltningen av petroleumsinntektene. En mulighet er å la inntektene fra auksjon av havbrukstillatelser gå inn på Statens pensjonsfond utland eller en tilsvarende modell, mens bruken av inntektene vurderes gjennom behandlingen av statsbudsjettet. En slik modell legger mer vekt på en jevnere fordeling mellom kommuner og mellom generasjoner.

En annen modell vil være å ta utgangspunktet i dagens Havbruksfond, og la offentlige inntekter fra havbruksvirksomheten tilflyte dette. I dag kanaliseres kommunal sektors andel av inntektene ved tildeling av ny kapasitet til Havbruksfondet. Gjennom Havbruksfondet får havbrukskommunene i dag store inntekter ved tildeling av ny kapasitet (auksjon av tillatelser) annethvert år. Det kan argumenteres med at dagens innretning av Havbruksfondet skaper en nær kobling mellom vertskommuner og havbruksnæringen. En ulempe med Havbruksfondet slik det er i dag er at inntektene vil svinge betydelig fra år til år siden kapasitetsøkninger og medfølgende auksjoner er planlagt annethvert år. Fordelingen av inntektene mellom havbrukskommunene er også svært skjev, og Havbruksfondet bidrar til å øke forskjellene mellom havbrukskommuner og andre kommuner.

En tredje modell for å fordele inntekter mellom stat og kommuner er å innføre en produksjonsavgift tilsvarende naturressursskatten som gjelder for vannkraftverk i kombinasjon med at det innføres en overskuddsbasert grunnrenteskatt i havbruksnæringen. Bruk av en bruttoavgift i denne sammenheng påvirker ikke drifts- og investeringsbeslutninger fordi avgiften kan trekkes fra krone for krone i utlignet inntektsskatt til staten. Havbruksvirksomhetene vil derfor ikke bli berørt av selve produksjonsavgiften. Fordelingen av inntektene fra produksjonsavgiften mellom kommunene kan for eksempel baseres på de eksisterende fordelingsnøklene fra Havbruksfondet. Det innebærer i korte trekk at inntektene fordeles basert på klarert biomasse i de enkelte kommunene. En slik modell søker å balansere hensynet til nærhet mellom vertskommuner og havbruksnæringen, og hensynet til like muligheter og velferd for alle innbyggere, og samtidig sørge for stabile og forutsigbare inntekter til kommunene.

1.2.6 Nærmere om utvalgets vurderinger og forslag

1) Valg av skattemodell og fellesskapets andel av grunnrenten

Utvalget mener at både hensynet til et effektivt skattesystem og legitim fordeling av grunnrenten fra utnyttelse av fellesskapets ressurser taler for at næringer hvor det genereres slik grunnrente bør særbeskattes. Basert på prinsipielle drøftelser og empiriske analyser finner utvalget at naturgitte fortrinn så vel som reguleringer har gitt opphav til en betydelig grunnrente i havbruksnæringen.

Havbruksnæringen nyter godt av beskyttet rett til næringsutøvelse med tillatelser utstedt av staten og utnytter havressurser som tilhører fellesskapet. Over tid har også grunnrenten blitt konsentrert. Samtidig tilsier hensynet til effektiv beskatning at vi verner om stedbundne skattegrunnlag. Utvalget mener at både effektivitetshensyn og fordelingshensyn taler for at også fellesskapet får en andel av grunnrenten i næringen. Det kan gi rom for å redusere vridende skatter, bidra til omfordeling og bidra til å finansiere velferdsstaten.

Utvalget mener at skattesystemet for havbruk så langt som mulig bør bidra til at investeringer som er samfunnsøkonomisk lønnsomme før skatt, også er lønnsomme etter skatt. Tilsvarende bør investeringer som er ulønnsomme før skatt, også være ulønnsomme etter skatt. På den måten vil selskapene ha insentiver til å gjennomføre lønnsomme investeringer. For å oppnå dette mener utvalget det er viktig at grunnrenten i havbruksnæringen hentes inn på en måte som i størst mulig grad tar hensyn til variasjoner i lønnsomheten.

Flertallets forslag

Et flertall i utvalget, utvalgets leder Ulltveit-Moe og medlemmene Andvord, Armstrong, Christiansen, Noss og Nøstbakken, foreslår at grunnrenten i havbruksnæringen hentes inn gjennom en overskuddsbasert, periodisert grunnrenteskatt. En overskuddsbasert grunnrenteskatt vil sørge for at investeringer som er lønnsomme før skatt, også er lønnsomme etter grunnrenteskatt. En overskuddsbasert grunnrenteskatt vil være et presist virkemiddel for å hente inn en andel av grunnrenten til fellesskapet, særlig fra eksisterende tillatelser. Dagens modell med auksjonering vil hente inn en del av nåverdien av forventet fremtidig grunnrente fra nye tillatelser, men vil ikke kunne hente inn grunnrente fra tillatelser som allerede er tildelt.

En overskuddsbasert grunnrenteskatt vil være tilpasset lønnsomheten over tid og mellom selskap, og dermed ikke ha den uheldige effekten på investeringer som en brutto produksjonsavgift vil ha. Teknologisk utvikling, biologiske forhold og konkurransesituasjonen internasjonalt gjør det usikkert hvor stor grunnrente som vil bli generert i havbruk i fremtiden. På denne bakgrunnen mener flertallet at det er vesentlig at en nøytral grunnrenteskatt vil være tilpasset variasjoner i lønnsomheten over tid og mellom selskap i næringen.

En bruttobasert produksjonsavgift vil være et mindre presist virkemiddel for å hente inn en andel av grunnrenten til fellesskapet sammenlignet med en grunnrenteskatt. En brutto produksjonsavgift vil ikke være tilpasset variasjoner i lønnsomhet, og vil kunne ha svært uheldige konsekvenser for havbruksnæringen i Norge. En brutto produksjonsavgift vil innebære en kostnad for selskapene, som må bæres uavhengig av om lønnsomheten er lav. En bruttoavgift kan også medføre at samfunnsøkonomiske investeringer blir ulønnsomme etter skatt. Det kan vri investeringer bort fra Norge og gi redusert verdiskaping og færre arbeidsplasser. Både biologisk risiko, regulatorisk risiko, markedsrisiko og teknologiske endringer ivaretas bedre med en overskuddsbasert grunnrenteskatt.

Flertallet mener det er særlig uheldig å ha en brutto produksjonsavgift som inntreffer først når auksjonsinntektene avtar. Inntektene fra auksjonene vil typisk avta når næringen står overfor betydelige miljømessige utfordringer og påføres kostnader enten i form av redusert kapasitet eller kostnader til miljøutbedringer. Auksjonsinntektene kan også være lave når lønnsomheten i næringen er lav eller den går med store tap som følge av andre forhold. Ved å innføre produksjonsavgift vil næringen påføres større kostnader, og det kan særlig under slike forhold føre til reduserte investeringer og tapte arbeidsplasser.

En overskuddsbasert grunnrenteskatt kunne alternativt utformes som en kontantstrømskatt, som også vil være en nøytral skatt. Utvalgets skisse til en grunnrenteskatt i form av en kontantstrømskatt er ikke utprøvd i det norske skattesystemet. At investeringer kan fradragsføres umiddelbart, gjør modellen administrativt enklere ved at det ikke vil være behov for fastsettelse av en friinntektsrente, beregning av et friinntektsgrunnlag og avskrivninger. Utvalgets forslag til periodisert overskuddsbasert grunnrenteskatt bygger imidlertid på en modell som norske myndigheter har lang erfaring med og som derfor er velutprøvd.

Modellen som flertallet foreslår å innføre er utformet etter mal av grunnrenteskatten for vannkraftverk. Flertallet har derfor funnet det naturlig å se hen til den samlede vannkraftbeskatningen også når det gjelder valg av skattesats i en grunnrenteskatt for havbruksnæringen. Flertallet foreslår derfor at grunnrenteskattesatsen for havbruk settes til 40 pst.

En grunnrenteskatt på 40 pst. anslås å gi et proveny på om lag 7 mrd. kroner. Flertallet vil imidlertid understreke at havbruk er en syklisk næring med stor variasjon i overskudd, og dette vil da også innebære at provenyet fra en grunnrenteskatt vil kunne variere betydelig fra år til år.

Mindretallets forslag

Et mindretall i utvalget, medlemmene Fossli, Haugen og Moen, mener at dagens modell for grunnrentebeskatning gjennom auksjoner av ny produksjonskapasitet bør videreføres. Dersom veksten i havbruksnæringen avtar, og proveny fra tildeling av ny kapasitet ikke gir forutsigbare og stabile inntekter til vertskommunene, mener mindretallet at det må vurderes om Havbruksfondet også skal tilføres et proveny gjennom en moderat produksjonsavgift.

2) Tildelingsformer for nye tillatelser

Tillatelser til lakseoppdrett er knappe goder med betydelig verdi. Når myndighetene fordeler tillatelser, må det derfor foretas en prioritering. For samfunnet er det generelt sett ønskelig at tildeling skjer på en oversiktlig og kostnadseffektiv måte, og at tillatelsene tilfaller aktørene som kan skape størst verdier av dem. Auksjoner er generelt sett gode allokeringsmekanismer fordi de er effektive og transparente, sammenlignet med alternative tildelingsformer. Auksjoner er i tillegg godt egnet til å kreve inn verdien av godet som tildeles. I 2018 ble en tredjedel av kapasitetsveksten tildelt til fastpris, mens to tredjedeler ble tildelt gjennom auksjon.

Tidligere tildelingsrunder har i stor grad foregått gjennom fastpris, og i de senere år også gjennom ulike lukkede budrunder. Da Nærings- og fiskeridepartementet avholdt auksjon av tillatelser til oppdrett av laks i 2018, genererte det et vesentlig høyere samlet vederlag enn hva tidligere tildelingsrunder har gitt. Denne auksjonen viser at dette er en mer effektiv metode for å hente inn inntekter fra tillatelser, sammenlignet med fastpristildelinger og søkerkonkurranser. I 2018 kan det anslås at fastpristildelingen minst ga om lag 600 mill. kroner lavere inntekter til staten enn om tillatelsene hadde blitt solgt på auksjon.

Det har tidligere også vært anført at tildeling til fastpris er et egnet virkemiddel for å tilgodese mindre aktører i næringen. Etter auksjonen i 2018 har imidlertid de små og mellomstore aktørene relativt sett økt sin andel av produksjonskapasiteten. Et flertall i utvalget, utvalgets leder Ulltveit-Moe og medlemmene Andvord, Armstrong, Christiansen, Noss og Nøstbakken, vil også peke på at flertallets foreslåtte grunnrenteskatteregime vil ha en positiv effekt på konkurransen i auksjonene og gjøre det enklere for nye og mindre kapitalsterke aktører å vinne frem. Dette oppnås ved at en større del av grunnrenten i havbruksnæringen blir hentet inn gjennom en løpende grunnrentebeskatning, samtidig som betalingsvilligheten i auksjonen vil bli redusert med forventet grunnrenteskatt. Dermed vil aktørene i næringen måtte binde opp mindre kapital gjennom auksjonen.

Utvalget mener at det er vanskelig å se hvordan en skal sikre en effektiv tildeling av tillatelser uten auksjonering. Erfaringene fra 2018 viser at tildeling til fastpris i stedet for auksjon kan gi store inntektstap for fellesskapet. Utvalget mener derfor at en bør gå bort fra at deler av veksten tildeles til fastpris, og heller bruke auksjoner ved tildelinger av alle nye tillatelser i oppdrettsnæringen.

Utvalget mener alle kapasitetstildelinger bør skje på forutsigbart vis, og ikke gjennom kortsiktige spesialordninger. Tildeling av kapasitet gjennom bruk av utviklingstillatelser eller andre spesialordninger fortrenger etter utvalgets syn tildeling av tillatelser via trafikklyssystemet. Utvalget vil peke på at slike tildelinger undergraver det nye systemet for kapasitetsjusteringer, samtidig som det gir et betydelig provenytap for samfunnet.

Selv om en skulle ønske å stimulere til teknologiutvikling i oppdrett, vil tildeling av rabatterte kommersielle tillatelser betinget på testing av en bestemt type teknologi ikke være et godt egnet virkemiddel. Det stimulerer til utvikling av teknologi som ikke ellers nødvendigvis vurderes som lønnsomme satsinger, og det bidrar til dårlig ressursutnyttelse. Hvis formålet er å stimulere til teknologiutvikling, tilsier hensynet til effektiv ressursutnyttelse at det er de generelle ordningene for forskningsstøtte man bør se hen til.

Utvalget mener en ikke bør tildele kapasitet gjennom utviklingstillatelser eller andre spesialordninger, men følge det ordinære systemet for kapasitetsjusteringer gjennom trafikklyssystemet. Utvalget mener at tildelinger til forskning og innovasjonsprosjekter bør støttes med mer treffsikre virkemidler som sikrer at kunnskapen deles. Et mindretall i utvalget, medlemmene Fossli, Haugen og Moen, forutsetter at ordningen med utviklingstillatelser blir evaluert som bebudet.

3) Den samlede beskatningen av havbruk

Et flertall i utvalget, utvalgets leder Ulltveit-Moe og medlemmene Andvord, Armstrong, Christiansen, Noss og Nøstbakken, foreslår å avvikle eiendomsskatten på oppdrettsanlegg i sjø forutsatt at det innføres en ekstrabeskatning av havbruksnæringen. Eiendomsskatt på produksjonsutstyr og -installasjoner er i strid med faglige anbefalinger. Hensynet til likebehandling tilsier dessuten at anleggene likestilles med øvrige næringer og at eiendomsskatten på oppdrettsanlegg i sjø fjernes. Et mindretall i utvalget, medlemmene Fossli, Haugen og Moen foreslår at eiendomsskatten på sjøanlegg videreføres.

Havbruksnæringen betaler også en eksportavgift. Eksportavgiften består av en markedsavgift, som sammen med en årsavgift for eksportører, finansierer virksomheten til Norges sjømatråd, og en forskningsavgift som finansierer virksomheten til Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond (FHF). Eksportavgiften omfatter eksport av blant annet laks, ørret, hvitfisk, reker og pelagisk fisk.

Avgiften må betales uavhengig av lønnsomheten i bedriften og markedet for øvrig. Ressurser som er lønnsomme å utnytte for samfunnet, kan da bli ulønnsomme for private aktører. Mindre effektive aktører kan videre ha dårligere evne til å bære avgiften i dårlige tider som følge av svakere likviditet. I tillegg diskriminerer avgiften eksport til fordel for innenlands salg. Utvalget viser til at eksportskatter er uforenlig med et vekstfremmende skattesystem.

Markeds- og forskningsavgiften er vridende skattlegging av eksport og bør etter flertallets syn avvikles. Dersom det er ønskelig å videreføre finansieringen av aktivitetene i henholdsvis Norges sjømatråd og Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond, bør dette inngå i den ordinære prosessen med statsbudsjettet slik at det kan vurderes opp mot andre formål. Mindretallet mener at markeds- og forskningsavgiften må vurderes gjennom en separat evaluering på selvstendig grunnlag.

4) Fordeling av proveny mellom stat og kommunesektor

Offentlige inntekter fra havbruksnæringen blir i dag kanalisert inn til Havbruksfondet som også fungerer som fordelingsmekanisme. Gjennom Havbruksfondet får havbrukskommunene i dag inntekter ved tildeling av ny kapasitet (gjennom auksjon eller fastpristildeling av tidsubegrensede tillatelser) annethvert år. Havbruksfondet fungerer imidlertid ikke som et fond i ordets rette forstand, ettersom midlene utbetales i sin helhet til kommunene kort tid etter at de er innbetalt. En ulempe med Havbruksfondet slik det er i dag, er at inntektene vil svinge betydelig fra år til år siden kapasitetsøkninger og medfølgende auksjoner er planlagt annethvert år. Videre innebærer dagens utforming at nåverdien av forventet fremtidig grunnrente av tidsubegrensede tillatelser utbetales umiddelbart. I et fordelingsperspektiv er dette uheldig for kommende generasjoner.

Utvalget vil peke på at dagens ordning med Havbruksfondet ikke sikrer vertskommuner stabile og forutsigbare årlige inntekter. Utvalget vil videre understreke at vertskommunene med dagens ordning med Havbruksfondet kun får inntekter når det er vekst i tillatelser. Dersom utviklingen skulle gå i retning av lavere kapasitetsvekst, vil det gi reduserte auksjonsinntekter som igjen vil gi vertskommunene reduserte inntekter.

Flertallets forslag

Et flertall i utvalget, utvalgets leder Ulltveit-Moe og medlemmene Andvord, Armstrong, Christiansen, Noss og Nøstbakken, anbefaler at det innføres en overskuddsbasert grunnrenteskatt for således å sikre at fellesskapet får en andel av den grunnrenten som genereres i havbruksnæringen både for eksisterende og nye tillatelser. Flertallet anbefaler at den overskuddsbaserte grunnrenteskatten kombineres med en produksjonsavgift som går til vertskommunene basert på fordelingsnøklene som i dag benyttes for Havbruksfondet. Flertallet vil peke på at en slik produksjonsavgift vil bevare en nær kobling mellom vertskommuner og havbruksnæringen gjennom å gi kommunene direkte en andel i grunnrenteinntektene, og samtidig gi kommunene stabile årlige inntekter fra havbruksvirksomheten, noe som ikke skjer med dagens ordning med Havbruksfondet. Flertallet vil videre peke på at en slik kombinasjonsmodell vil gi kommunene inntekter fra eksisterende tillatelser, uavhengig av fremtidig vekst, noe dagens system ikke sikrer.

En kombinasjon av en produksjonsavgift til kommunene med en statlig grunnrenteskatt vil innebære at havbruksforetakene betaler en produksjonsavgift i første hånd som går direkte til vertskommunene, men denne trekkes fra i sin helhet (krone for krone) mot utlignet skatt på alminnelig inntekt. Inntektene fra produksjonsavgiften går til kommunene, mens de statlige skatteinntektene reduseres tilsvarende. Produksjonsavgiften vil da virke som en ren fordelingsmekanisme mellom stat og kommune og ikke medføre en ekstrabelastning for selskapene.

Flertallet mener at en produksjonsavgift til kommunene bør innrettes etter lokalitetsbiomasse slik som fordelingen for Havbruksfondet er basert på. Flertallet vil peke på at en slik avgift vil sikre vertskommunene stabile og forutsigbare årlige inntekter.

Flertallet mener at for å bidra til lik velferd og like muligheter i hele landet er det vesentlig at en produksjonsavgift fra havbruksvirksomhet, i likhet med naturressursskatten i kraftverksbeskatningen, inngår i skatteutjevningen i kommunenes inntektssystem.

Flertallet mener det er gode grunner til å vurdere fordelingen av inntekter fra salg av oppdrettstillatelser på nytt. Auksjoner kan i prinsippet hente inn store deler av nåverdien av forventet fremtidig grunnrente i form av et engangsbeløp, og det kan argumenteres med at inntektene derfor også bør komme fremtidige generasjoner til gode, og ikke bør deles ut umiddelbart. Flertallet foreslår at auksjonsinntekter fra tildelinger av ny kapasitet kanaliseres til staten, og at inntektene tilflyter Statens pensjonsfond utland eller forvaltes etter en tilsvarende modell. Flertallet vil understreke at en da vil sørge for at den delen av grunnrenten som tas inn gjennom kapasitetstildeling, også kommer fremtidige generasjoner til gode. På denne måten sikrer man også staten inntekter og legger grunnlag for et jevnt og rettferdig tjenestetilbud på tvers av kommuner. Det gjør at inntekter fra fellesskapets naturressurser kommer hele landet til gode.

Flertallet vil peke på at dagens ordning med Havbruksfondet bidrar til å øke forskjellene mellom havbrukskommuner og andre kommuner. Havbruksfondet kan dermed bidra til å hindre like muligheter og lik velferd for alle.

Flertallet mener at kombinasjonen av en statlig grunnrenteskatt, en produksjonsavgift til vertskommunene og auksjonsinntekter som kanaliseres til Statens pensjonsfond utland eller forvaltes etter en tilsvarende modell, balanserer og ivaretar mange hensyn. Fellesskapet, og med det innbyggere i hele landet, får en andel av den grunnrenten som genereres basert på bruken av en felles naturressurs, vertskommunene får insentiver til tilretteleggelse av areal, og fremtidige generasjoner får del i inntektene som stammer fra auksjoner av tidsubegrensede tillatelser.

Dersom det ikke innføres en grunnrenteskatt, foreslår flertallet at fordelingen av inntektene mellom stat og kommuner endres. For å sikre et jevnt og rettferdig tjenestetilbud på tvers av norske kommuner foreslår flertallet i dette tilfellet at statens andel av inntekter ved kapasitetsjustering økes betydelig. Statens andel av inntektene bør videre tilflyte Statens pensjonsfond utland eller forvaltes etter en tilsvarende modell slik at en kun benytter avkastningen av auksjonsinntektene. Dette sørger for at inntektene knyttet til auksjoner av tidsubegrensede tillatelser også kommer fremtidige generasjoner til gode. Flertallet foreslår ikke endringer i prinsippene som benyttes for fordeling mellom havbrukskommunene. Det innebærer at fordelingen av havbrukskommunenes andel fortsatt skjer gjennom Havbruksfondet. Gitt at staten får en betydelig større andel av inntektene, foreslår utvalget at kommunenes andel av inntektene ikke skal fonderes. Prinsippene for det kommunale selvstyret tilsier også at kommunene selv må forvalte inntekter slik de finner det hensiktsmessig og slik at fremtidige generasjoner kan nyte godt av disse inntektene. Flertallets forslag søker å balansere flere målsettinger. Forslaget vil bidra til at alle kommuner kan tilby et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere samtidig som havbrukskommunene har insentiver til å legge til rette for næringen.

Flertallet viser til at grunnrenteinntekten fra havbruksnæringen over tid kan bli betydelig. Flertallet legger derfor vekt på at en etablerer institusjoner og systemer som legger til rette for at grunnrenten fra næringen forvaltes til det beste for fellesskapet. I Norge har en gode erfaringer med dette gjennom forvaltningen av petroleumsressursene og etableringen av petroleumsskatteregimet. Etter dereguleringen av kraftmarkedet og påfølgende kraftskattereform på 1990-tallet har en også i kraftnæringen fått på plass en effektiv forvaltning av våre felles kraftressurser. Med flertallets forslag vil en også for havbruk etablere et skattesystem som sikrer god ressursutnyttelse og som samtidig gir fellesskapet en andel av grunnrenten.

Mindretallets forslag

Et mindretall i utvalget, medlemmene Fossli, Haugen og Moen, viser til sitt forslag om å videreføre dagens modell for særbeskatning av havbruksnæringen gjennom salg av ny kapasitet, og dersom veksten avtar, vurderes om det skal tilføres et proveny gjennom en moderat produksjonsavgift til fellesskapet ved kommunene. Mindretallet mener særinntekter fra havbruksnæringen ikke bør inngå i skatteutjevningen i kommunenes inntektssystem, da dette vil svekke vertskommunenes insentiv til å tilrettelegge areal og infrastruktur for havbruksnæringen. Dagens modell med Havbruksfondet er med på å sikre en sterk kobling mellom havbrukskommunene og havbruksnæringen som virker i disse kommunene.

Dette mindretallet mener at dagens fordelingsnøkkel skal opprettholdes slik den fremkommer gjennom Havbruksfondet. Mindretallet vil advare mot en løsning hvor statens andel av inntektene økes på bekostning av havbrukskommunene. Dette vil redusere havbrukskommunenes insentiver til å legge til rette for næringen og begrense havbruksnæringen, og nasjonale interesser på en uheldig måte.

1.2.7 Oppsummerende tilrådinger

Utvalget er enige om virkelighetsbeskrivelsen av næringen og av de ulike modellene som kan benyttes. Utvalget er imidlertid delt i om det skal innføres et nytt skattegrunnlag og om hvilken modell som skal brukes. I oppsummeringen nedenfor består flertallet av utvalgets leder Ulltveit-Moe og medlemmene Andvord, Armstrong, Christiansen, Noss og Nøstbakken, mens mindretallet består av medlemmene Fossli, Haugen og Moen.

Utvalget mener at både hensynet til et effektivt skattesystem og legitim fordeling av grunnrenten fra utnyttelse av fellesskapets ressurser taler for at næringer hvor det genereres slik grunnrente, bør særbeskattes.

Utvalget finner at prinsipielle drøftelser og empiriske analyser tilsier at naturgitte fortrinn så vel som reguleringer har gitt opphav til en betydelig grunnrente i havbruksnæringen. Størrelsen på grunnrenten har variert over tid og speiler at i likhet med andre naturressursbaserte næringer, er også havbruk en syklisk næring. Teknologiske og regulatoriske endringer og globale markedsforhold gjør at størrelsen på grunnrenten også i fremtiden vil kunne variere betydelig.

Utvalget mener at både effektivitetshensyn i skattesystemet og samfunnsmessige fordelingshensyn taler for at også fellesskapet får en andel av grunnrenten i næringen. Det kan gi rom for å redusere vridende skatter, bidra til omfordeling og til å finansiere velferdsstaten.

Utvalget mener en bør bruke auksjoner ved tildelinger av alle nye tillatelser i oppdrettsnæringen og gå bort fra at deler av veksten tildeles til fastpris. Det sikrer effektiv tildeling av tillatelser og sørger for at fellesskapet får en større andel av grunnrenten.

Flertallets forslag:

  • Flertallet foreslår at grunnrente i havbruksnæringen hentes inn gjennom en overskuddsbasert, periodisert grunnrenteskatt. En overskuddsbasert grunnrenteskatt vil sørge for at investeringer som er lønnsomme før skatt, også er lønnsomme etter grunnrenteskatt, og vil ikke hemme investeringer i havbruksnæringen i Norge. En slik skatt vil også ta hensyn til svingninger i lønnsomheten i næringen.

  • Flertallet mener at en bør hente inn en om lag like stor andel av overskuddet i havbruksnæringen gjennom en overskuddsbasert grunnrenteskatt som i vannkraft og petroleum, til fellesskapet. Grunnrenteskatten er utformet etter mal av grunnrenteskatten for vannkraftverk, og flertallet har derfor funnet det naturlig å se hen til skatteregimet for vannkraft i valg av skattesats. Flertallet foreslår at grunnrenteskattesatsen for havbruk settes til 40 pst.

  • Flertallet foreslår at en statlig overskuddsbasert grunnrenteskatt kombineres med en produksjonsavgift som går til vertskommunene etter samme fordeling som benyttes i dag for fordeling av auksjonsproveny gjennom Havbruksfondet. Dette vil sørge for stabile og forutsigbare inntekter til kommunene, en nær kobling mellom vertskommuner og havbruksnæringen og gi kommunene insentiver til å tilrettelegge for næringen. Selskapene kan trekke fra produksjonsavgiften mot utlignet skatt på alminnelig inntekt. Avgiften virker da som en ren fordelingsmekanisme mellom stat og kommune og gir ingen ekstrabelastning for selskapene. Flertallet mener det er vesentlig at en produksjonsavgift fra havbruksvirksomheten, i likhet med naturressursskatten i kraftverksbeskatningen, inngår i skatteutjevningen i kommunenes inntektssystem for å bidra til lik velferd og like muligheter i hele landet.

  • Flertallet foreslår at auksjonsinntekter fra tildelinger av ny kapasitet kanaliseres til staten, og at inntektene tilflyter Statens pensjonsfond utland eller forvaltes etter en tilsvarende modell. Det sørger for at også den delen av grunnrenten som tas inn gjennom kapasitetstildeling, kommer fremtidige generasjoner til gode.

  • Dersom det ikke innføres en grunnrenteskatt, foreslår flertallet at fordelingen av inntektene mellom stat og kommuner endres. Flertallet foreslår at statens andel av inntekter ved kapasitetsjustering økes betydelig for å sikre et jevnt og rettferdig tjenestetilbud på tvers av norske kommuner. Statens andel av inntektene bør videre tilflyte Statens pensjonsfond utland, eller forvaltes etter en tilsvarende modell, slik at en kun benytter avkastningen av auksjonsinntektene, og slik at inntektene fra salg av tidsubegrensede tillatelser også kommer fremtidige generasjoner til gode.

  • Flertallet foreslår å avvikle eiendomsskatten på oppdrettsanlegg i sjø forutsatt at det innføres en ekstrabeskatning av havbruksnæringen.

  • Flertallet mener markeds- og forskningsavgiften er vridende skattlegging av eksport og bør avvikles

Mindretallets forslag:

  • Mindretallet mener at det ikke bør innføres en grunnrenteskatt for havbruksnæringen i Norge. Mindretallet mener dagens modell for innhenting av grunnrente gjennom auksjoner av ny produksjonskapasitet bør videreføres. Mindretallet mener det må vurderes om Havbruksfondet også skal tilføres et proveny gjennom en moderat produksjonsavgift dersom veksten i havbruksnæringen avtar og proveny fra tildeling av ny kapasitet ikke gir forutsigbare og stabile inntekter til vertskommunene.

  • Mindretallet mener at dagens fordelingsnøkler mellom stat og kommunal sektor bør videreføres, og foreslår heller ikke endringer i fordelingsnøklene mellom kommunene under Havbruksfondet. Mindretallet mener at særinntekter fra havbruksnæringen ikke bør inngå i skatteutjevningen i kommunenes inntektssystem.

  • Mindretallet foreslår å opprettholde eiendomsskatten på oppdrettsanlegg i sjø.

  • Mindretallet mener markeds- og forskningsavgiften må vurderes gjennom en separat evaluering på selvstendig grunnlag.

Til toppen
Til dokumentets forside