Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2019: 4

Organisering av norsk naturskadeforsikring — Om Norsk Naturskadepool

Til innholdsfortegnelse

2 Sammendrag

2.1 Naturskadeforsikring i Norge – organisering i dag (kapittel 3)

2.1.1 Naturskadedekning før 1980

Helt siden 1920 har det vært mulighet for å tegne forsikring mot naturskade i Norge. I 1929 ble det offentlig finansierte Naturkatastrofefondet opprettet for å yte begrenset erstatning ved naturkatastrofer. I 1961 ble Statens Naturskadefond opprettet. Ordningen var behovsprøvd, noe som medførte at mange skadelidte selv måtte bære det økonomiske tapet som ulykkene forårsaket. I 1971 ble det oppnevnt et offentlig utvalg som skulle vurdere ordningen og foreslå utvidelser av den, herunder om dekning av skadene burde søkes løst gjennom forsikring. Flertallet i utvalget gikk inn for en ordning med forsikringsdekning av naturskader. Store deler av lovutvalgets anbefalinger ble fulgt opp i et lovforslag i 1979.

I lovproposisjonen ble det foreslått at ting som er forsikret mot brannskade også skal være forsikret mot naturskade, dersom skaden på vedkommende ting ikke dekkes av annen forsikring. Loven ble vedtatt 8. juni 1979, hovedsakelig i tråd med proposisjonen, og trådte i kraft 1. januar 1980. Den statlige naturskadeerstatningsordningen ble opprettholdt ved innføringen av naturskadeforsikringsordningen, men ble tilpasset den private ordningen. Avgrensningen mellom den statlige erstatningsordningen for naturskade og den private forsikringsordningen har for det meste vært uendret siden 1980.

2.1.2 Organiseringen av naturskadeforsikringsordningen siden 1980

Det følger av naturskadeforsikringsloven at ting i Norge som er forsikret mot brannskade også er forsikret mot naturskade, dersom skaden på vedkommende ting ikke dekkes av annen forsikring.1 Med naturskade forstås etter loven skade som direkte skyldes skred, storm, flom, stormflo, jordskjelv eller vulkanutbrudd.​ Andre typer naturskader, som for eksempel overvannskade ved særlig kraftig nedbør, er ikke dekket av ordningen og må dekkes av forsikringsprodukter som dekker tap som faller utenfor lovens dekningsfelt. Slike naturskader omtales gjerne som «uekte» naturskader. Forsikringsselskaper tilbyr kombinerte forsikringer, hvor flere ulike dekninger samles i én pakke. Forsikringstaker har derfor ikke nødvendigvis et bevisst forhold til hvilke skader som dekkes gjennom ordningen.

Naturskadeforsikringspremien er en promillesats av brannforsikringssummen. Satsen er lik for alle forsikringstakere. At premien skal innkreves etter samme promillesats, innebærer at premien forsikringstakeren betaler er uavhengig av risikoen for naturskade. Dette omtales gjerne som solidaritetsprinsippet i ordningen, og er et unntak fra prinsippet i forsikringsvirksomhet om at pris skal reflektere risiko.

Forsikringsselskaper som dekker naturskade i Norge skal etter naturskadeforsikringsloven være medlem av Norsk Naturskadepool. Regler om organiseringen av poolen er gitt i forskrift om instruks for Norsk Naturskadepool («instruksen»). Poolen har eget styre, men har ikke noe økonomisk formål utover å fordele kostnadene ut til poolens medlemmer etter en gitt fordelingsnøkkel. Poolens øverste myndighet er årsmøtet og andre medlemsmøter. I disse møtene har selskapene en stemmeandel tilsvarende sin markedsandel. Årsmøtet holdes årlig og behandler årsberetning og regnskap, velger styre, styreformann og revisor. Styret består av 8 medlemmer og leder poolens virksomhet. Styret har som oppgave å legge fram årsberetning og regnskap, fastsette premier, inngå reassuranseavtaler og oppnevne skadeutvalg.

2.1.3 Premie, utligning og naturskadekapital

Poolordningen innebærer at hvert medlemsselskap gjør opp sine egne skader og betaler ut erstatninger til sine forsikringstakere. Alle erstatninger blir hvert kvartal utliknet mellom medlemmene på bakgrunn av en fordelingsnøkkel. Fordelingsnøkkelen er basert på selskapenes brannforsikringssummer per 1. juli i skadeåret. Naturskadepremien skal fastsettes av poolstyret under hensyn til at samlede premier over tid skal svare til poolens og de enkelte selskapers skadebeløp og administrasjonskostnader. Premien har variert betydelig over tid, men har vært uendret på 0,07 promille av brannforsikringssummen siden 2012.

Dersom premiene overstiger selskapets ansvar overfor poolen i et skadeår, skal overskuddet settes av som naturskadekapital i det enkelte selskap. Naturskadekapitalen tilhører selskapet og skal utelukkende anvendes til dekning av fremtidige naturskader. Forvaltningen av midler knyttet til naturskadekapitalen inngår i selskapets kapitalforvaltning sammen med andre finansielle eiendeler. Avkastningen på opptjent naturskadekapital tilfaller selskapet i sin helhet, og det er heller ingen bindinger på bruken av avkastningen. Dersom premieinntektene i et enkeltår er lavere enn kostnadene, går ordningen i underskudd. Medlemmene i poolen står selv ansvarlig for sin relative andel av underskuddet. I selskapene behandles dette som et ordinært underskudd. Selskaper med opparbeidet naturskadekapital vil i slike år kunne tære på denne, mens selskaper uten naturskadekapital må dekke underskuddet med annen egenkapital.

Den opptjente naturskadepremien har over tid vært høyere enn erstatningsutbetalingene. Det har derfor blitt bygd opp betydelig naturskadekapital i selskapene. Ved utgangen av 2017 var naturskadekapitalen i selskapene beregnet til å være om lag 8,5 milliarder kroner. Naturskadekapitalen er ujevnt fordelt selskapene imellom. Selskaper som har vært medlem i poolen siden før 2000-tallet har typisk større andel av opparbeidet naturskadekapital enn dagens markedsandel skulle tilsi, mens selskaper som har kommet inn i det norske brannforsikringsmarkedet på et senere tidspunkt typisk har lavere andel av samlet naturskadekapital enn markedsandel.

2.2 Kritikk og evaluering (kapittel 4)

2.2.1 Kritikk av naturskadeforsikringsordningen som sådan

Flere sider ved naturskadeforsikringsordningen har vært gjenstand for kritikk de siste tiårene. Kritikken har vært todelt; det har både blitt rettet kritikk mot ordningen som sådan og mot organiseringen av Norsk Naturskadepool.

Når det gjelder ordningen som sådan, har det fra flere hold blitt stilt spørsmål ved om ordningen er hensiktsmessig innrettet med tanke på å begrense antallet naturskader, eller om ordningens innretning bidrar til flere naturskader som følge av manglende insentiver til skadeforebygging. Eksempelvis skriver Klimarisikoutvalget i sin rapport at solidaritetsprinsippet i ordningen ikke gir forsikringstakerne insentiver til å investere i skadeforebyggende tiltak.2 Manglende insentiver til forebygging vil ifølge Klimarisikoutvalget kunne føre til at tilpasningen til et klima med mer ekstremvær blir mer samfunnsøkonomisk kostbar enn nødvendig. Overfor utvalget har også representanter for forsikringsselskapene pekt på at ordningen gir begrensede insentiver til skadeforebyggende tiltak, at ordningen er til hinder for reell konkurranse i markedet for naturskadeforsikring, og at innretningen kan bidra til økte skadekostnader og gi høyere premier.

Kritikken mot ordningen som sådan, herunder kritikk om manglende insentiver til forebygging, retter etter utvalgets vurdering seg mot sider ved ordningen som følger av de grunnleggende prinsippene for ordningen. Utvalget har derfor ikke sett det som naturlig å ta stilling til denne kritikken, ettersom utvalget anser dette for å ligge utenfor dets mandat.

2.2.2 Kritikk og evaluering av organiseringen av Norsk Naturskadepool

2.2.2.1 Tidligere evalueringer av organiseringen av poolen

Det har også blitt reist kritikk mot manglende oversikt over, og åpenhet om, de økonomiske forholdene i Norsk Naturskadepool. Som følge av kritikken som har blitt reist har det blitt gjennomført evalueringer og arbeid med sikte på å få bedre oversikt over økonomien i ordningen. Allerede i 1994 tok poolen selv initiativ til å få bedre oversikt over økonomien i ordningen og varslet Justisdepartementet om at de ville utarbeide retningslinjer for et totalregnskap for poolen. Arbeidet strandet i 1997. Et internt utvalg i forsikringsnæringen la i 2006 frem et illustrasjonsregnskap og forslag til nye prinsipper for avsetninger. Utredningen ble oversendt Finansdepartementet (FIN) i 2007 som samme år ba om Kredittilsynets (nå Finanstilsynet) vurdering av poolens forslag til illustrasjonsregnskap.

Kredittilsynets vurdering i 2008 var at illustrasjonsregnskapet ikke ga et rimelig bilde av de økonomiske sidene ved ordningen. Kredittilsynet foreslo overfor FIN at det burde nedsettes en arbeidsgruppe for å gjennomgå ordningen. På anmodning fra FIN oppnevnte Finanstilsynet3 i februar 2010 en arbeidsgruppe for å utrede totalregnskap for ordningen. Arbeidsgruppen fikk blant annet i oppgave å fastsette saldo for samlede «naturskadefond»4 og hvordan fondene var fordelt mellom medlemmene og å analysere problemstillinger knyttet til eierskapet til fondet.

Arbeidsgruppens rapport ble overlevert i mars 2011. Arbeidsgruppen kom i rapporten med en rekke forslag, herunder at FIN burde pålegge poolen å utarbeide et totalregnskap for ordningen. Arbeidsgruppen skrev i sin rapport at arbeidet hadde vist at ordningen inneholder «en rekke uoversiktlige og uhensiktsmessige elementer» og trakk blant annet fram at instruksen legger til rette for en betydelig fondsoppbygging og at det gitt de gjeldende rammebetingelsene er umulig å etablere et fullstendig totalregnskap. Arbeidsgruppen mente derfor at det burde nedsettes et nytt utvalg for å se på naturskadeforsikring i Norge med nye øyne. Arbeidsgrupperapporten har ikke vært på høring.

I forbindelse med sitt arbeid sendte arbeidsgruppen en henvendelse til Justis- og politidepartementet (JD) med spørsmål om anvendelsen av avkastningen på selskapenes naturskadefond, og om et medlemsselskap i poolen kan kreve at hele eller deler av erstatningene som selskapet er ansvarlig for dekkes ved bidrag fra ett eller flere andre medlemsselskaper. På bakgrunn av korrespondansen mellom arbeidsgruppen og JD sendte Finanstilsynet i januar 2011 et brev til FIN, hvor de skriver at den aktuelle problemstillingen etter deres vurdering dreier seg om hvordan utjevningsmekanismene som ligger i ordningen skal forstås og praktiseres i situasjoner der de samlede naturskader i ett eller flere etterfølgende år overstiger de samlede premiene.

I brevet viste Finanstilsynet til at en nedbygging av fondet kan gjennomføres ved at naturskadepremien i en periode bevisst settes så lavt at det må forventes at periodens samlede naturskadeerstatninger vil komme til å overstige periodens samlede premier. Slik instruksen har blitt praktisert, ville selskaper med små naturskadefond måtte dekke underskuddet med annen egenkapital, noe som ifølge tilsynet ville være konkurransevridende til fordel for selskaper som har vært medlemmer av poolen i lang tid. Finanstilsynet skisserer i brevet at en mulig løsning kan være å presisere at det akkumulerte naturskadefondet i det enkelte selskap som er medlem av poolen som hovedregel aldri skal kunne bli negativt, kombinert med regler for hvordan underdekningen i et selskap skal dekkes av poolen gjennom innkalling av bidrag fra øvrige selskaper. Finanstilsynet mente det ville være ønskelig å få avklart om en slik presisering ville være dekket av instruksen ut fra ordlyd og formål. JD kom i brev til FIN i mars 2011 med sin vurdering av problemstillingen tilsynet hadde reist. JDs vurdering var at naturskadefondet i et selskap etter instruksen skal benyttes til å dekke selskapets fremtidige forpliktelser ved utlikning av erstatningene og at det vil være i strid med forskriften å kreve at fondet skal benyttes til å dekke andre selskapers tap i ordningen.

På bakgrunn av JDs brev, ba FIN Finanstilsynet om å vurdere om det var grunnlag for å se nærmere på formålet og utformingen av utjevningsmekanismene i ordningen. Tilsynets vurdering i november 2011 var at fondene vokste i en takt og til størrelser som neppe hadde vært påtenkt av lovgiver. Dette kunne tilsi en viss nedbygging i form av premienedsettelse, blant annet av hensyn til forsikringstakerne som over lengre tid kunne sies å ha betalt en for høy premie. Tilsynet støttet i brevet forslaget til arbeidsgruppen som utredet totalregnskap om at det burde settes ned et nytt utvalg med mandat om å vurdere hele ordningen.

2.2.2.2 Forsikringskundenes syn på organiseringen av Norsk Naturskadepool

Representanter for forsikringskundene har kritisert sider ved ordningen. Bakgrunnen for at poolen i 1994 tok initiativ for å utarbeide retningslinjer for et totalregnskap for poolen, var at NHO hadde reist kritikk mot manglende innsyn i ordningen og premiefastsettelsen. Problemstillingene arbeidsgruppen og Finanstilsynet reiste i 2011, har senere blitt reflektert i kritikk mot organiseringen av ordningen som har kommet fra andre hold. I 2012 rettet NHO og LO kritikk mot ordningen og pekte på behovet for innsyn, herunder i hvilken avkastning selskapene har hatt på naturskadekapitalen. NHO rettet på nytt kritikk mot organiseringen av ordningen og oppbyggingen av fond i 2015.

2.2.2.3 Forsikringsselskapenes syn på organiseringen av Norsk Naturskadepool

Også innad i forsikringsnæringen har det blitt rettet kritikk mot organiseringen av ordningen. Overfor utvalget har Fairfondgruppen5 hevdet at ordningen er en konkurranseulempe for nye selskaper og selskaper i vekst, jf. Finanstilsynets vurdering av utjevningsmekanismene. Fairfondgruppen mener også at det er en fordel for de etablerte selskapene at naturskadekapitalen er godkjent som solvenskapital og at de har kunnet inntektsføre investeringsavkastningen på kapitalen.

Majoriteten6 av selskapene har overfor utvalget også gitt utrykk for at de har innvendinger mot organiseringen av ordningen, og at de mener at ordningen burde justeres i retning av ordinær forsikring. Majoriteten har også vist til at naturskaderegnskapet ikke er et reelt regnskap siden det ikke tar hensyn til alle kostnader og inntekter, og derfor ikke gir et godt bilde av økonomien i ordningen. Selskapene har trukket frem at selskapenes kapitalkostnader ikke er hensyntatt i regnskapet, og har hevdet at dersom man tar hensyn til kapitalkostnadene selskapene har hatt ved å stille risikokapital til rådighet for ordningen, har selskapene ikke hatt overskudd på ordningen. Dersom man hadde tatt hensyn til kapitalkostnadene ville det derfor heller ikke ha blitt bygget opp så mye naturskadekapital i selskapene. Majoriteten har overfor utvalget gitt uttrykk for at de mener utjevningsmekanismene i ordningen er til fordel for nye selskaper, ettersom de drar fordel av stabiliteten skadeutligningen gir på et risikoområde forbundet med betydelig volatilitet. Videre mener majoriteten av selskapene at de mindre selskapene drar nytte av at de større selskapene stiller ressurser til rådighet for poolens ulike utvalg. At medlemmene har ulik naturskadekapital i forhold til markedsandel skyldes ifølge majoriteten tilfeldigheter ved det historiske omfanget av naturskader.

2.2.2.4 Utvalgets vurdering

Utvalgets arbeid og tidligere evalueringer har vist at det er vanskelig å få oversikt over, og tilstrekkelig innsyn i, de økonomiske sidene ved ordningen. Etter instruksen skal premiesatsen over tid fastsettes under hensyn til at den samlede premien over tid skal svare til medlemmenes skadebeløp og poolens og selskapenes administrasjonskostnader. Over tid har premieinntektene vært større enn kostnadene, og selskapene har derfor kunnet avsette betydelig naturskadekapital i sine regnskaper. Dette tilsier etter flertallets vurdering at premiene kundene har betalt har vært for høye over tid. Selskapene har også kunnet inntektsføre finansavkastningen på avsatt naturskadekapital.

Premiesettingen synes den senere tid å ha vært mer i tråd med instruksen. Naturskadekapitalen i selskapene er etter flertallets vurdering likevel større enn nødvendig ut fra de vurderinger Finanstilsynet har gjort om behovet for kapital. I lys av problemene ved innretningen av ordningen som har blitt identifisert i tidligere evalueringer og gjennom utvalgets arbeid, mener flertallet at det er nødvendig å gjøre endringer i organiseringen av ordningen med sikte på en mer transparent ordning som er robust over tid.

Mindretallet, utvalgsmedlem Hodnesdal deler ikke flertallets vurdering, se punkt 15.1.

2.3 Om eierskapet til naturskadekapitalen (kapittel 5)

Et sentralt spørsmål ved tidligere evalueringer av naturskadeforsikringsordningen har vært eierskapet til naturskadekapitalen i selskapene. Først ved forskrift av 16. februar 2016 ble det nedfelt i instruksen at naturskadekapitalen tilhører selskapet. Dette var en av flere presiseringer som kom inn i instruksen for å klargjøre naturskadekapitalens stilling i relasjon til kapitalkravene i Solvens II-direktivet.7 Regnskapsmessig har naturskadekapital vært klassifisert som egenkapital siden april 2008.8

Til tross for den regnskapsmessige klassifikasjonen, har enkelte aktører vært uenige om eierskapet til og disponeringen av naturskadekapitalen. Arbeidsgruppen som i 2010 utredet totalregnskap for ordningen ba i forbindelse med sitt arbeid JD om å gi en klargjøring av eierskapet til naturskadekapitalen. Departementet svarte at det ikke er regler i naturskadeforsikringsloven eller instruksen som forhindrer forsikringsselskapene fra å inntektsføre avkastningen knyttet til deres naturskadekapital i det ordinære driftsregnskapet. JD avkreftet også at et medlem kunne kreve bidrag fra et annet medlems naturskadekapital. JD har også senere gjentatt at en praksis der selskaper med mye naturskadekapital må dekke tap for selskaper med mindre kapital, ikke vil være i samsvar med formålet bak poolordningen.

Finanstilsynet har gitt uttrykk for at det burde åpnes for innkalling av bidrag fra selskaper med opparbeidet naturskadekapital, der et annet medlems kapital ikke er tilstrekkelig til å dekke medlemmets andel av erstatningskostnadene. Norsk Naturskadepool har på sin side ment at det enkelte selskap eier naturskadekapitalen, og at styret ikke har mulighet til å foreslå en ny modell for utligning som skissert.

Utvalget legger til grunn at opparbeidet naturskadekapital tilhører vedkommende selskap. Det er utvalgets syn at opparbeidet naturskadekapital ikke kan anvendes til å dekke andre selskapers forpliktelser. Når utvalget har vurdert hvordan en fremtidig ordning bør se ut, har utgangspunktet vært at naturskadekapitalen er å anse som bundet egenkapital i selskapene. Ved vurderingen av hvilket vern naturskadekapitalen har, mener likevel utvalget at man må se hen til bindingene som ligger på denne kapitalen. Selskapene har ikke noen berettiget forventning om å disponere denne kapitalen på lik linje med sin frie egenkapital, og dette virker inn på utvalgets handlingsrom.

2.4 Alternative modeller for en nyordning (kapittel 6)

Når utvalget har vurdert alternative ordninger for fremtiden, har siktemålet vært at den nye ordningen skal være transparent, at naturskadekapitalen og forsikringstakernes fremtidige innbetalinger skal anvendes i tråd med formålet, at det skal være likeverdig konkurranse mellom forsikringsselskapene og at ordningen må være robust. Det følger av mandatet at utvalget skal «se hen til behovene til forsikringsnæringen (store og små, nye og gamle forsikringsselskaper) [og] forsikringstakersiden». Utvalget har bestrebet seg på å finne en løsning som ivaretar alle disse gruppene, men det er visse interessemotsetninger gruppene imellom.

Utvalget har diskutert tre ulike modeller for en fremtidig nyordning. Flere trekk går igjen på tvers av de tre modellene. Åpenhet og transparens står sentralt i alle modellene, og de har også til felles et ønske om å sikre økt legitimitet gjennom en bredere styresammensetning. De tre modellene kan på mange måter plasseres langs en glideskala. Modell 1 gir en større rolle til forsikringsselskapene og fjerner oppbyggingen av naturskadekapital. I modell 3 får poolen en større rolle, det bygges opp et felles fond og den oppbygde naturskadekapitalen brukes på en mer aktiv måte. Modell 2 ligger et sted mellom de andre to modellene. Modellene er nærmere beskrevet i punkt 6.2. Utvalget har diskutert de ulike elementene i hver ordning, og disse er drøftet enkeltvis i punkt 2.5 og kapittel 7.

Utvalgets flertall støtter modell 2. Mindretallet, utvalgsmedlem Hodnesdal, deler ikke flertallets syn, se punkt 15.2.

2.5 Grunnleggende spørsmål for en nyordning (kapittel 7)

2.5.1 Avsetning til naturskadekapital

Et grunnleggende spørsmål for en nyordning er om ordningen med avsetning til naturskadekapital skal videreføres, og i så fall om naturskadekapitalen bør avsettes i det enkelte selskap eller i et felles fond i poolen. I dag avsettes naturskadekapitalen i det enkelte selskap, men kapitalen skal utelukkende anvendes til å dekke fremtidige naturskader. For å sikre at selskapenes naturskadekapital ikke øker ytterligere i fremtiden, bør en etter utvalgets vurdering gå bort fra løsningen hvor det skjer en avsetning av naturskadekapital i det enkelte selskap. Dette kan gjøres ved å gå helt bort fra ordningen med avsetning av naturskadekapital, alternativt ved å sørge for at avsetning til naturskadekapital skjer i poolen.

Hvis ordningen med naturskadekapital fullt ut avvikles, vil et fremtidig overskudd i enkeltår tilfalle selskapene og behandles som fri egenkapital. Motsatt vil et underskudd i ordningen måtte belastes selskapets egenkapital. En slik ordning vil fjerne den kapitalbindingen som i dag ligger i rubriseringen av naturskadekapitalen som bundet egenkapital. Med en modell som skissert, vil naturskadeforsikringen bevege seg mer i retning av å være et alminnelig forsikringsprodukt, selv om det fremdeles vil være sentrale forskjeller fordi en bevarer solidaritetsprinsippet i ordningen. En løsning hvor kapitalen for fremtiden avsettes i et felles fond, forvaltet av poolen, vil innebære økte kostnader til administrasjon av ordningen, men løsningen har likevel en rekke fordeler. Et overskudd i enkeltår vil overføres til poolen, og vil kunne komme kundene til gode i form av reduserte premier i fremtiden, og videre vil avkastningen legges til fondet, heller enn å inngå i selskapets alminnelige finansavkastning. Når det bygges opp et felles fond i poolen vil alle medlemsselskaper på sikt kunne trekke på fondets midler hvis ordningen går i minus enkelte år.

Utvalgets flertall foreslår at naturskadekapitalen i fremtiden settes av i et felles fond som forvaltes av Norsk Naturskadepool. Forsikringsselskapene vil kunne benytte kapitalen som ligger i poolen som en risikoreduserende effekt i beregningen av solvenskapitalkravet for naturkatastroferisiko.

Utvalgets mindretall, utvalgsmedlem Hodnesdal, deler ikke flertallets vurdering, se punkt 15.3.

2.5.2 Skal selskapene eller poolen stå risikoen?

I en nyordning er et viktig spørsmål om selskapene eller poolen skal stå den økonomiske risikoen knyttet til erstatning av naturskader. I dag er det selskapene som står risikoen, ved at de må dekke sin andel av årets underskudd ved bruk av egenkapital.

I nyordningen utvalgets flertall går inn for, vil alle selskaper på sikt kunne trekke på fondets midler i underskuddsår. Mens et nytt fond er i oppbyggingsfasen, løper selskapene en reell risiko for å måtte benytte egenkapital til å dekke sine andeler av et underskudd i ordningen. Når fondet har nådd en akseptabel størrelse vil dette stort sett være tilstrekkelig til å dekke det beløpet ordningen står i risiko, og risikoen selskapene må stå er derfor liten. Likevel kan det ikke utelukkes at selskapene kan bli ansvarlige overfor kundene hvis fondet i poolen er brukt opp. Selskapene bærer således restrisikoen forbundet med ordningen.

Alternativet til å la selskapene bære restrisikoen, er å legge opp til en ordning hvor risikoen bæres av poolen. Spørsmålet blir da hvordan utbetaling til forsikringskundene skal sikres dersom fondet og gjenforsikringen ikke er tilstrekkelig. I teorien kunne en tenke seg at underskuddet ble dekket ved å låne penger, men en slik løsning kan være vanskelig å gjennomføre innenfor rammene av Solvens II. Utvalget anser det uansett som hensiktsmessig å la selskapene stå risikoen ved ordningen, ettersom naturskadeforsikringen utgjør en integrert del av brannforsikringen, og inngår som et element i en pakke.

Utvalget foreslår at selskapene skal bære risikoen for naturskader i den nye ordningen. Når det felles fondet i poolen har nådd en akseptabel størrelse, antas risikoen for selskapene å være liten.

Mindretallet, utvalgsmedlem Hodnesdal har en tilføyelse, se punkt 15.4.

2.5.3 Hvor mye naturskadekapital bør settes av i fondet?

Formålet med fondet som bygges opp i poolen er å dekke et underskudd i ordningen i enkeltår. For å fastsette nivået på fondet i en fremtidig ordning, er det nødvendig å beregne behovet for risikokapital. Utvalget har sett det som naturlig å fastsette størrelsen på risikokapitalen på om lag samme måte som kravene til solvenskapital fastsettes, ved å se hen til solvenskapitalkravet for skadeforsikringsselskaper etter Solvens II-regelverket.

En slik beregning gir et behov for et fond i størrelsesorden 4 milliarder kroner. Forsikringsselskaper vil i praksis ofte ha en kapitalbase som er høyere enn det som følger av solvensregelverket. Slik utvalget ser det, er det ikke nødvendig at poolen opererer med en slik «buffer». Det beregnede kravet skal forstås som et målnivå som det faktiske fondet kan avvike fra i kortere perioder. Dersom fondet faller under det beregnede nivået som følge av én eller flere naturskadehendelser, skal det gjenoppbygges over tid.

Utvalgets flertall mener at et fond i poolen på 4 milliarder kroner er et hensiktsmessig mål for fondet slik risikobildet ser ut nå, men at dette beløpet må vurderes med jevne mellomrom.

Mindretallet, utvalgsmedlem Hodnesdal deler ikke flertallets vurdering, se punkt 15.5.

2.5.4 Hvordan skal eksisterende naturskadekapital behandles?

Utvalget har vurdert hvorvidt en nyordning bør være rent fremoverskuende, og se bort fra den naturskadekapitalen som i dag ligger i selskapene. En slik ordning vil innebære at det settes en strek ved tidspunktet nyordningen trer i kraft, og at den historiske naturskadekapitalen får stå urørt. Slik utvalgets flertall ser det, vil en slik løsning være vanskelig å forene med ordningens formål. Naturskadekapitalen har bygget seg opp som et resultat av at premiene historisk sett har vært høyere enn skadeutbetalingene og utgiftene forbundet med ordningen. Ved å bruke noe av denne kapitalen i ny ordning, kan man unngå at kundene må betale for nyordningen i form av økte premier. Utvalgets flertall går derfor inn for at en nyordning bør åpne for å trekke på noe av den naturskadekapitalen som ligger i selskapene.

2.5.4.1 Bruk av selskapenes naturskadekapital til å dekke medlemsselskapets egne forpliktelser i en overgangsfase

I en nyordning kan en ta hensyn til naturskadekapitalen som ligger i selskapene, ved å kreve at selskaper med opparbeidet naturskadekapital trekker på denne ved underskudd i ordningen. En slik løsning innebærer at kapitalen brukes i tråd med sitt formål, jf. instruksen § 11 fjerde ledd siste punktum. Løsningen vil også gjøre fondet i poolen mindre utsatt, ved at færre selskaper vil belaste fondet ved et underskudd i ordningen. Utvalgets flertall har bestrebet seg på å finne en løsning som ivaretar ikke bare hensynet til kundene og selskaper uten naturskadekapital, men også selskaper med historisk opparbeidet naturskadekapital. Utvalgets flertall ser det som ønskelig å behandle alle medlemmene likt på sikt, og foreslår derfor at ovennevnte løsning skal gjelde i en overgangsperiode, slik at alle selskaper på sikt skal kunne trekke på fondet i poolen.

Utvalgets flertall går inn for å la overgangsperioden gjelde frem til poolens naturskadekapital har nådd et nivå på 4 milliarder kroner. Selv om fondet har nådd 4 milliarder kroner har man likevel ingen garanti for at dette nivået opprettholdes over tid. For å gjøre ordningen mest mulig robust, foreslår utvalgets flertall at selskaper med naturskadekapital skal måtte trekke på denne hvis poolens naturskadekapital faller under 3 milliarder kroner de første ti år ordningen er i kraft. Når kapitalen igjen er bygget opp til 4 milliarder kroner, skal den permanente ordningen igjen gjelde.

Ved utløpet av overgangsordningen går utvalget inn for at en eventuell gjenværende naturskadekapital i selskapene forblir bundet egenkapital. En løsning hvor naturskadekapitalen omdannes til fri egenkapital vil ikke vil være i tråd med formålet om at kapitalen skal dekke fremtidige naturskader. Det er ikke mulig å overskue hvordan fremtiden vil arte seg og det kan tenkes at en må se på regelverket på nytt. Her kan selskapenes naturskadekapital gi et handlingsrom som vil gå tapt hvis naturskadekapitalen har blitt omgjort til fri egenkapital.

Utvalget har vurdert forslaget opp mot Grunnloven § 97, Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) første tilleggsprotokoll artikkel 1 (P1-1) og EØS-avtalens statsstøtteregler, og konkludert med at forslaget ligger innenfor de skrankene som oppstilles der.

Utvalgets flertall foreslår at alle selskaper på sikt skal få dekket sitt underskudd ved å trekke på det felles fondet i poolen, men at selskaper med naturskadekapital skal dekke sin del av årets underskudd i en overgangsperiode. Overgangsperioden opphører i utgangspunktet når fondet har nådd 4 milliarder kroner. Skulle fondet i løpet av de første ti årene ordningen er i kraft reduseres til under 3 milliarder, etter først å ha nådd 4 milliarder kroner, foreslår utvalgets flertall at selskaper med naturskadekapital skal dekke sin andel av underskuddet.

Utvalgets flertall går inn for å la gjenværende naturskadekapital i selskapene forbli bundet egenkapital på selskapenes hånd ved utløpet av overgangsordningen.

Utvalgets mindretall, utvalgsmedlem Mildal, støtter hovedtrekkene i forslaget til utvalgets flertall, men støtter ikke regelen for når overgangsperioden skal opphøre, se nærmere punkt 7.4.2.5.

Mindretallet, utvalgsmedlem Hodnesdal deler ikke flertallets vurdering, se punkt 15.6.

2.5.4.2 Avkastningen på historisk opparbeidet naturskadekapital

I en nyordning kan en tenke seg ulike løsninger for avkastningen på historisk opparbeidet naturskadekapital. Utvalget ser det ikke som et aktuelt alternativ å la avkastningen gå inn i det felles fondet som administreres av poolen, ettersom en slik løsning kan tenkes å komme i konflikt med Grunnloven § 105. Det er intet til hinder for å legge avkastningen til naturskadekapitalen i selskapene eller å anse avkastningen som betaling til selskapene for å administrere ordningen. Førstnevnte løsning vil likevel ikke innebære at kapitalen disponeres på en måte som kommer ordningen til gode. Sistnevnte løsning innebærer en videreføring av dagens ordning, hvor avkastningen naturskadekapitalen gir utgjør en form for godtgjørelse til selskapene.

Utvalget foreslår at avkastningen fra allerede opparbeidet naturskadekapital skal tilfalle forsikringsselskapene, og at denne kan inntektsføres i selskapenes ordinære driftsregnskap slik som i dag.

2.6 Premiefastsettelse (kapittel 8)

Av dagens instruks følger det at premiesatsen fastsettes av poolens styre under hensyn til at samlet premie over tid skal svare til poolens og de enkelte selskapers skadebeløp og administrasjonskostnader. Premien skal innkreves hos forsikringstakerne av selskapene, beregnet etter samme sats av brannforsikringssummen. Premiesatsen har variert mellom 0,25 og 0,07 promille av brannforsikringssummen, men har de senere år ligget konstant på 0,07 promille.

Utvalget har ingen samlet oversikt over resultatene for naturskadeforsikring i de årene ordningen har eksistert. Det er likevel relativt sikkert hva selskapene har avsatt til naturskadekapital i perioden 1980–2017. Naturskadekapitalen var på det høyeste (2010) oppe i nesten 10 milliarder kroner og utgjorde ved utgangen av 2017 om lag 8,5 milliarder kroner. Oppbyggingen av naturskadekapital tilsier at det «over tid» ikke har vært godt samsvar mellom instruksens angivelse av hvordan premiesatsen skal settes, og hvordan den faktisk har vært satt.

Fra og med 2005 har det vært vesentlig bedre samsvar mellom premiefastsettelse og resultat. Premiefastsettelsen har tatt utgangspunkt i en risikorett premie ut fra en aktuariell beregning, der det er gjort et visst skjønnsmessig påslag. Når det gjelder påslaget er det utvalgets inntrykk at ønsket om å holde premien stabil over tid har vært en viktig faktor.

Premiefastsettelsen reiser to hovedspørsmål: Hvem skal forestå premiefastsettelsen og hvilke kriterier skal legges til grunn for den. Det første spørsmålet drøftes i avsnitt 2.9.4. Når det gjelder hvilke kriterier som skal legges til grunn, har utvalget vært opptatt av å fastlegge kriterier som gir større sikkerhet for at premieberegningen er «riktig» i forhold til de retningslinjer som den nåværende instruksen oppstiller, samtidig som det er størst mulig transparens rundt fastsettelsen.

Utvalget har tatt utgangspunkt i metoden for premiefastsettelse som har vært benyttet siden 2005, nemlig en risikorett premie etter en aktuariell beregning. I metoden inngår tidligere skadeutbetalinger til de sikrede (inkl. takstutgifter mv.) under ordningen og kostnader til den felles gjenforsikringen. Utvalget har i tillegg vurdert det som naturlig at poolens administrasjonskostnader og selskapenes skadeoppgjørskostnader også tas i betraktning som påslag ved premiefastsettelsen. Dette påslaget må kunne fastsettes som en fast sats, nemlig 0,003 promille.

De øvrige elementer utvalget har vurdert som aktuelle er selskapenes administrasjonskostnader, selskapenes avkastning/tap på beregnet differanse mellom deres premieinntekter og erstatningsutbetalinger gjennom året, og selskapenes kapitalkostnader knyttet til risikokapitalen de har stilt til disposisjon for ordningen. Etter en omfattende drøftelse, hvor også det forhold at flere av selskapene både har naturskadekapital og til dels betydelig avkastning på den er trukket inn, konkluderer utvalgets flertall med at disse elementene ikke skal vektlegges ved premiefastsettelsen. Utvalgets flertall viderefører i stedet dagens løsning, der selskaper som har naturskadekapital antas å bli kompensert for disse kostnadselementene gjennom avkastningen på denne kapitalen. For selskaper uten naturskadekapital antar utvalget at det forhold at de ved underskudd på naturskadeforsikringen kan trekke på poolens naturskadekapital, oppveier den ulempen som de påføres ved ikke å få dekket disse kostnadselementene.

I tillegg til de elementer som er behandlet ovenfor har utvalget også sett på og lagt vekt på tre ytterligere forhold: klimaendringer, stabilitet i premiefastsettelsen over tid og å sikre tilstrekkelig størrelse og stabilitet i poolens naturskadekapital. Samlet kan disse faktorene føre både til tillegg og fradrag ved premiefastsettelsen, selv om det i en oppbyggingsperiode for naturskadekapitalen først og fremst vil bli snakk om tillegg. Slike tillegg skal likevel ikke kunne utgjøre mer enn 0,01 promille.

Utvalgets flertall foreslår å forskriftsfeste at premiefastsettelsen skal ta utgangspunkt i en risikorett premie ut fra en aktuariell beregning, basert på anerkjente metoder og prinsipper. Til en slik premie foreslår utvalgets flertall at det gjøres et tillegg som dekker poolens egne administrasjonskostnader og selskapenes skadeoppgjørskostnader. Dette tillegget settes til 0,003 promille av medlemmenes brannforsikringssummer.

Ut over dette foreslår utvalgets flertall at styret på skjønnsmessig grunnlag skal ta hensyn til fire særskilt angitte forhold: forventede risikoøkninger, først og fremst knyttet til klimaendringer; stabilitet i premiesettingen over tid; tilstrekkelig størrelse og stabilitet i poolens naturskadekapital over tid; andre relevante forhold etter styrets skjønn. Samlet må disse faktorene ikke som tillegg overstige en bestemt ramme, som utvalgets flertall som en normalregel har satt til 0,01 promille.

Mindretallet, utvalgsmedlem Hodnesdal deler ikke flertallets vurdering, se punkt 15.7.

2.7 Utligning, avregning og naturskadekapital (kapittel 9)

I dag beregner poolen årlig et utligningsgrunnlag (fordelingsnøkkel) på bakgrunn av innmeldte brannforsikringssummer for hvert enkelt medlem. Gjennom året informerer selskapene poolen om skader, utbetalinger og avsetninger. Denne informasjonen og utligningsgrunnlaget danner grunnlaget for skadeavregning og utligning. Skadeavregningen skjer kvartalsvis, og medlemmene gjør opp skyldig og tilgodehavende beløp på bakgrunn av avregningene. Dersom den opptjente premien overstiger medlemmets relative andel av erstatningsutbetalingene etter utligning i poolen, og skadereserver for uoppgjorte skader, skal differansen avsettes som særskilt naturskadekapital i selskapet.

Utvalget er ikke kjent med at det har vært utfordringer knyttet til avregning og utligning, eller at det har blitt reist kritikk mot denne siden av ordningen. Behovet for å videreføre avregning og utligning av kostnader selskapene imellom, avhenger av valg av modell for en ny ordning. Med en modell der det er poolen som står risikoen, faller behovet for avregning og utligning i utgangspunktet bort. Med modellen for ordningen utvalget foreslår er det medlemsselskapene som bærer risikoen. At selskapene bærer risikoen gjør at det etter utvalgets vurdering vil være behov for å videreføre et system med avregning og utligning også etter overgangsperiodens slutt, slik at et eventuelt underskudd etter at poolens kapital er brukt opp kan fordeles medlemmene imellom i tråd med deres respektive medlemsandeler. Dagens praksis ved avregning og utligning synes å fungere godt, og utvalget foreslår derfor at praksisen med skadeutligning mellom selskapene på kvartalsvis og årlig basis videreføres både i overgangsperioden og etter overgangsperiodens slutt.

Flertallets forslag om å legge om ordningen slik at naturskadekapital oppbygges i poolen i stedet for i selskapene som i dag innebærer at det må fastsettes nye bestemmelser om hvordan naturskadekapitalen skal håndteres. Flertallet foreslår at poolens styre skal fastsette et samlet naturskaderegnskap for poolen. Regnskapet skal baseres på en oppstilling for hver enkelt utestående skadeårgang og skal inneholde samlede premieinntekter på naturskadeforsikringen for samtlige medlemmer, medlemmenes avregnede erstatninger samt pådratte skadefastsettingskostnader, medlemmenes oppgjørskostnader, medlemmenes samlede skadeavsetninger, premiekostnader til, og eventuelle utbetalte erstatninger fra, gjenforsikring og poolens administrasjonskostnader. Naturskaderegnskapet skal danne grunnlaget for oppbygging og bruk av poolens naturskadekapital.

Utvalget foreslår å videreføre dagens praksis om skadeutligning mellom selskapene på kvartalsvis og årlig basis. Utvalget foreslår videre å forskriftsfeste dagens praksis med at poolen sender en månedlig avregning til medlemmene, som kan benytte denne avregningen i sine regnskaper. Utvalget foreslår også å videreføre gjeldende praksis om at poolen dekker medlemmenes oppgjørskostnader.

Mindretallet, utvalgsmedlem Hodnesdal deler ikke flertallets vurdering, se punkt 15.8.

2.8 Gjenforsikring (kapittel 10)

2.8.1 Felles eller selskapsindividuell gjenforsikring?

I dag er det poolen som ivaretar gjenforsikringsdekningen, men en rekke selskaper har tatt til orde for å la det være opp til hvert medlem å tegne egen gjenforsikring. Selskapsindividuell gjenforsikring har den fordel at gjenforsikringen kan tilpasses behovet i det enkelte selskap, og speile selskapets risikoevne- og vilje.

Slik situasjonen er i dag har ikke Norsk Naturskadepool noen risiko de kan gjenforsikre, og det er derfor naturlig å stille spørsmål ved om det er hensiktsmessig å la poolen tegne gjenforsikring på vegne av medlemmene. Dette vil bli annerledes med den ordningen utvalgets flertall går inn for. Risikoen som påhviler selskapene vil være lavere enn i dagens ordning, og i tillegg til å beskytte selskapenes egenkapital, vil gjenforsikringen også skjerme det felles fondet i poolen.

Med den nyordning flertallet foreslår, vil ikke selskapenes egenkapital være like utsatt som i dag. Under den permanente ordningen, vil selskapene få dekket sitt underskudd av det felles fondet i poolen, i den utstrekning det finnes tilstrekkelige midler.9 Hvis fondet er på ønsket nivå, estimert til 4 milliarder kroner, vil selskapenes egenkapital ved en enkelt skadehendelse bare være utsatt hvis erstatningsomfanget overstiger dette beløpet. Risikoen er større under overgangsordningen.

Under nyordningen vil gjenforsikringsordningen ikke bare avlaste risikoen hos selskapene, men vil også skjerme fondet i poolen. Risikoen for at gjenforsikringen vil bli aktuell er størst i det lavere segmentet, og i slike tilfeller vil det nettopp være kapitalen i poolen som beskyttes ved gjenforsikring. Slik utvalgets flertall ser det, vil det under nyordningen være naturlig at poolen tegner gjenforsikring. Poolen står ansvarlig for å forvalte og ivareta det felles fondet, og er dermed best plassert til å vurdere behovet for gjenforsikring. Den gjenforsikring som tegnes av poolen kan benyttes som en risikoreduserende effekt i selskapenes beregning av solvenskapital for naturkatastroferisiko.

Dagens gjenforsikringsprogram dekker samlede erstatningsbeløp mellom 1,5 milliarder og 16 milliarder kroner per skadehendelse. Hvis programmet videreføres, vil selskapene fremdeles bære risikoen for enkelthendelser med skader under 1,5 milliarder kroner. Selskapene står fritt til å tegne gjenforsikring for denne risikoen.

Utvalgets flertall foreslår at poolen forestår innkjøp av gjenforsikring for dekning av naturskader omfattet av ordningen. Kostnadene ved gjenforsikringsprogrammet fordeles blant medlemsselskapene ut fra fordelingsnøkkelen per 1. juli i skadeåret.

Mindretallet, utvalgsmedlem Hodnesdal deler ikke flertallets vurdering, se punkt 15.9.

2.8.2 Skal medlemsselskaper kunne opptre som gjenforsikrere?

Enkelte medlemsselskaper opptrer i dag også som gjenforsikrere av risiko. Poolens reassuranseprinsipper stiller krav til gjenforsikrere, herunder at det kun er anerkjente selskaper med tilfredsstillende rating som kan være gjenforsikrere. Prinsippene regulerer også diversifisering for å spre kredittrisikoen. Medlemmer har rett til å være reassurandør med en andel begrenset oppad til medlemmets markedsandel i poolen.

Det er kun et fåtall av medlemmene som har tilfredsstillende rating, og som dermed kan opptre som gjenforsikrere av risiko. Enkelte av de øvrige medlemmene synes å være ukomfortable med å ha en konkurrent i markedet som sin gjenforsikrer. Utvalget ønsker likevel ikke å avskjære en slik adgang. Medlemmene har god kjennskap til det norske markedet, og kan bidra til økt konkurranse i forbindelse med plassering av gjenforsikringsprogrammet. Utvalget mener at medlemsselskaper også i fremtiden bør kunne være reassurandører, men at man må sørge for rutiner som sikrer tilstrekkelig risikospredning, fri konkurranse, habilitet og nøytral vurdering av tilbudene.

Utvalget bemerker at poolen må sikre seg mot risiko som følge av høy samlet eksponering på en eller flere motparter (konsentrasjonsrisiko). Utvalget antar at poolen i samarbeid med megler vil tegne et gjenforsikringsprogram som sørger for en tilstrekkelig spredning av risiko, og ser ikke behov for å innta nærmere regler om dette i forskriften.

Det fremgår av reassuranseprinsippene at prisen på programmet skal være i tråd med markedspris. Utvalget mener det er viktig å påse at medlemsselskaper ikke får noen særlige fordeler i gjenforsikringsprogrammet, og mener det bør fremgå av forskriften at medlemsselskapene konkurrerer på lik linje med øvrige gjenforsikrere. For å sikre armlengdes avstand mellom gjenforsikringsutvalget og selskapene som opptrer som gjenforsikrere, foreslår utvalget at selskapene som opptrer som gjenforsikrere ikke skal være representert i gjenforsikringsutvalget.

Utvalget foreslår at medlemsselskaper fremdeles skal kunne stå som gjenforsikrere. Disse selskapene må konkurrere på like vilkår som andre tilbydere. Medlemsselskaper som står som gjenforsikrere skal ikke kunne være representert i gjenforsikringsutvalget.

2.9 Organisasjon og forholdet til offentligheten (kapittel 11)

2.9.1 Poolen som eget rettssubjekt

Hverken naturskadeforsikringsloven eller instruksen inneholder i dag regler som fastsetter Norsk Naturskadepools rettslige karakter. Poolen må etter utvalgets vurdering oppfattes som et rettssubjekt sui generis. Poolen får enkelte nye oppgaver ved den ordningen utvalget legger opp til, men vil ikke fundamentalt skifte karakter.

Utvalget foreslår å fastslå Norsk Naturskadepools rettslige karakter og formål i forskriften.

2.9.2 Medlemskap i Norsk Naturskadepool

Reglene om medlemskap synes ikke å ha skapt problemer.

Utvalget går inn for å videreføre dagens regler om medlemskap i poolen, men å utdype og klargjøre dem på enkelte punkter.

2.9.3 Årsmøtet

Reglene om årsmøte har fungert greit og ikke skapt spesielle problemer. Utvalget har vurdert om det er behov for et eget årsmøte, eller om de oppgaver årsmøtet har utøvet kan overlates til et bredt sammensatt styre, men er kommet til at det fortsatt er hensiktsmessig med et årsmøte bestående av medlemmene. Utvalget har også drøftet om forsikringskundene bør ha en formell rolle i årsmøtet, og hvordan man kan sikre at kundenes innflytelse i styret i sentrale spørsmål ikke blir tilsidesatt ved vedtak i årsmøtet. Etter utvalgets vurdering er det viktigste at forsikringstakerne er godt representert i styret (se avsnitt 2.9.4), og at årsmøtet har begrenset eller ingen innflytelse på vedtak fra styret i sentrale anliggender.

Utvalget foreslår at årsmøtet som i dag bare skal bestå av poolens medlemmer og at årsmøtet som utgangspunkt skal ha den øverste formelle myndigheten i poolen. Utvalget foreslår samtidig at styrets vedtak i visse sentrale spørsmål skal være bindende for årsmøtet. For å sikre styreinnflytelse for forsikringskundene og for medlemmer med lav medlemsandel i poolen, foreslår utvalget også at det legges visse føringer og begrensninger på årsmøtet når det gjelder valg av styremedlemmer. Utvalget foreslår at både styret og en fjerdedel av medlemmene gis mulighet til å kreve et ekstraordinært årsmøte.

2.9.4 Styret

Etter utvalgets vurdering vil styret være det viktigste organet dersom man ønsker å gi forsikringskundene og medlemmer med lav medlemsandel i poolen styrket innflytelse i poolen.

Antallet styremedlemmer må kunne reduseres fra åtte til seks medlemmer, uten at det vil gå på bekostning av styrets arbeid og legitimitet hos medlemmene. Utvalget har sett det som viktig at styrets basis utvides og styrkes i forhold til det som er dagens situasjon. Det er nødvendig å sikre kundene representasjon i styret gjennom to styremedlemmer, som utpekes direkte av representanter for forsikringskundene, henholdsvis Forbrukerrådet og NHO.

Medlemmene med lav medlemsandel er godt representert i dagens styre. Utvalget foreslår at ett medlem av styret alltid skal velges fra disse medlemmene av poolen, etter innstilling fra og i samråd mellom dem.

Når det gjelder styrets oppgaver, mener utvalget det er naturlig å videreføre oppgavene som styret allerede har. Samtidig medfører utvalgets forslag om omlegging av ordningen nye oppgaver for styret, herunder forvaltning av poolens naturskadekapital. Daglig leder må kunne forestå mye av dag til dag-beslutningene med grunnlag i en egen forvaltningsinstruks fastsatt av styret.

Etter utvalgets vurdering er det viktig at endringen i styresammensetningen ikke er til hinder for at styret kan komme frem til hensiktsmessige og effektive løsninger i løpet av en rimelig tidsramme. Utvalget har søkt å finne en balanse både når det gjelder krav til styrets beslutningsdyktighet og til tilslutning til sentrale avgjørelser. Skal styret være beslutningsdyktig må minst ett styremedlem som representerer kundene være til stede. For sentrale avgjørelser som premierater, gjenforsikring og retningslinjer for forvaltningen av naturskadekapitalen må minst ett slikt styremedlem ha stemt for beslutningen.

Dagens styreinstruks fastslår at styret «skal søke å oppnå konsensus i alle saker som behandles og kun unntaksvis gjøre avstemming ved beslutninger». Utvalget mener at dette er en god retningslinje for hvordan arbeidet i styret også bør foregå i fremtiden. For å sikre at styreposisjoner og andre posisjoner i poolen ikke utnyttes på utilbørlig måte, foreslår utvalget en generell regel om «misbruk av posisjon» i regelverket.

Utvalget foreslår regler som sikrer kundene og de mindre selskapene representasjon og innflytelse i styret. Utvalget foreslår i tillegg at styremedlemmene som representerer kundene skal ha avgjørende innflytelse på enkelte sentrale spørsmål. Utvalget foreslår også bestemmelser som klargjør styrets oppgaver i forbindelse med nyordningen utvalget har lagt opp til. Utvalget går dessuten inn for at det skal være en generell regel om «misbruk av posisjon i poolen».

Mindretallet, utvalgsmedlem Hodnesdal deler ikke flertallets vurdering om at det foreligger behov for regler som sikrer visse styremedlemmer avgjørende innflytelse, se punkt 15.10.

2.9.5 Daglig leder

Dagens instruks fastslår at Finans Norge er forretningsfører for Norsk Naturskadepool. Utvalget mener det bør være en av styrets oppgaver å utpeke og føre tilsyn med daglig leder. Dagens regler om forretningsfører (daglig leder) er kortfattede, og utvalget har sett det som nødvendig å utpensle dem nærmere.

Utvalget foreslår regler som i noe større utstrekning enn i dag angir og detaljerer daglig leders oppgaver og forholdet til styret.

2.9.6 Skadeutvalg og andre utvalg

Instruksen har i dag regler om Skadeutvalget, men ikke regler for andre utvalg. Styret i poolen har imidlertid oppnevnt to andre utvalg: Reassuranseutvalget og Vilkårsutvalget. Utvalgene synes å ha fungert godt, og det er etter utvalgets vurdering ikke nødvendig å gjøre vesentlige endringer i deres oppgaver.

Utvalgene har imidlertid en så viktig rolle i poolens virksomhet at de etter utvalgets vurdering må være sammensatt på en bredere måte enn i dag. Forsikringskundene må være representert i alle de utvalg som det gis regler for i forskriften eller som styret senere måtte oppnevne. Medlemmene med en lav medlemsandel i poolen må som i dag være representert i Skadeutvalget og Reassuranseutvalget. Ettersom naturskadekapital for fremtiden skal bygges opp i poolen, mener utvalget at det også vil være nødvendig med et eget Investeringsutvalg.

Utvalget foreslår at Skadeutvalget, Gjenforsikringsutvalget, Investeringsutvalget og Vilkårsutvalget forskriftsfestes. Styret får samtidig hjemmel til å oppnevne ytterligere utvalg. I alle de nevnte utvalgene skal forsikringskundene være representert, mens medlemmene med lav medlemsandel i poolen sikres representasjon i Skadeutvalget og Gjenforsikringsutvalget.

2.9.7 Offentlighet og informasjon

Instruksen har i dag ikke regler om offentlighet rundt Norsk Naturskadepool. Etter utvalgets oppfatning er det viktig med størst mulig offentlighet omkring ordningen og om virksomheten til poolen. Tiltak for å sikre forsikringskundene deltagelse i styre og utvalg vil gi de som oppnevnes god forståelse av virksomheten. Allmenheten som sådan har imidlertid også behov for innsyn i virksomheten, og det bør forskriftsfestes at poolen i størst mulig utstrekning skal ha offentlighet om sin virksomhet. Spesielt gjelder dette poolens årsberetning og årsregnskap, det årlige naturskaderegnskapet og skadehåndboken. Utvalget vil videreføre dagens praksis der Skadeutvalget og daglig leder sørger for koordinert og nødvendig informasjon på møter mv. ved større naturhendelser med mange sikrede.

Utvalget foreslår å forskriftsfeste at virksomheten i poolen i størst mulig utstrekning skal være offentlig, med uttrykkelig angivelse av at dette særlig gjelder årsberetning, årsregnskap, naturskaderegnskap og skadehåndbok. Plikt til koordinert og nødvendig informasjon til sikrede ved større naturhendelser fastslås uttrykkelig.

2.10 Endringer i annet regelverk (kapittel 12)

Utvalget foreslår at det skjer en viss samordning og sanering av forskriftsverket knyttet til naturskadeforsikringsloven. I tillegg til en forskrift om Norsk Naturskadepool foreslås det en egen forskrift om naturskadeforsikring. Denne forskriften skal bestå av elementer fra den nåværende instruksen som først og fremst gjelder forholdet mellom selskapet og forsikringstaker/sikrede. I tillegg foreslås det at den nåværende forskriften om egenandel og ansvarsgrense ved naturskadeforsikring oppheves og at bestemmelsene der overføres til forskriften om naturskadeforsikring.

Forskriften om fastsetting og innkreving av avgift til Norsk naturskadepool foreslås opphevet og reglene der overføres til forskriften om Norsk naturskadepool.

2.11 Økonomiske og administrative konsekvenser (kapittel 13)

Flertallets forslag om å endre naturskadeforsikringsordningen vil ha økonomiske og administrative konsekvenser for skadeforsikringsselskapene som er medlem av Norsk Naturskadepool. De økonomiske konsekvensene for selskapene vil i stor grad avhenge av om selskapene i dag har avsetninger til naturskadekapital. Sammenlignet med dagens ordning vil selskaper med avsetninger til naturskadekapital med utvalgets forslag komme relativt dårligere ut enn selskaper uten naturskadekapital.

Flertallets forslag vil medføre økte administrasjonskostnader i Norsk Naturskadepool som følge av nye oppgaver knyttet til forvaltning av poolens kapital. De økonomiske og administrative konsekvensene for forsikringskundene antas å være begrensede, men kundene gis med forslaget større innflytelse over ordningen i form av styrerepresentasjon.

Mindretallet, utvalgsmedlem Hodnesdal deler ikke flertallets vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget, se punkt 15.11.

Fotnoter

1.

Etter loven er det en rekke ting som er uttrykkelig unntatt fra dekning under ordningen.

2.

NOU 2018: 17 Klimarisiko og Norsk økonomi.

3.

Kredittilsynet endret navn til Finanstilsynet 21. desember 2009.

4.

En forskriftsendring i 2016 endret terminologien i instruksen fra «naturskadefond» til «naturskadekapital», for å reflektere at det ikke eksisterer ett samlet «fond» som er adskilt fra forsikringsselskapenes øvrige egenkapital.

5.

Se punkt 1.3.

6.

Se punkt 1.3.

7.

Direktiv 2009/13/EF.

8.

Etter gjeldende årsregnskapsforskrift er avsetning til naturskadekapital klassifisert som opptjent egenkapital, jf. Forskrift 18. desember 2015 nr. 1775 om årsregnskap for skadeforsikringsforetak § 3-2.

9.

Kapitalen som ligger i poolen vil også utgjøre en risikoreduserende effekt i beregningen av solvenskapitalkravet for naturkatastroferisiko, se nærmere punkt 7.1.

Til toppen
Til dokumentets forside