Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2019: 4

Organisering av norsk naturskadeforsikring — Om Norsk Naturskadepool

Til innholdsfortegnelse

7 Grunnleggende spørsmål for en nyordning

7.1 Skal ordningen med avsetning til naturskadekapital videreføres?

7.1.1 Drøftelse

Et grunnleggende spørsmål for en nyordning er om ordningen med avsetning til naturskadekapital skal videreføres, og i så fall om naturskadekapital bør avsettes i det enkelte selskap eller i et felles fond i poolen. Slik ordningen er lagt opp i dag avsettes naturskadekapitalen i det enkelte selskap. Denne skal utelukkende anvendes til å dekke fremtidige naturskader, og utgjør dermed bundet egenkapital. Likevel forvaltes naturskadekapitalen sammen med selskapets øvrige midler, og avkastningen på kapitalen inngår i selskapets alminnelige finansavkastning. Avkastningen har vært ansett å utgjøre en indirekte kompensasjon for selskapenes kostnader ved å drifte ordningen.

Den samlede naturskadekapitalen har opp gjennom årene økt, fordi premien i perioder viste seg å være betydelig høyere enn kostnadene ved ordningen.1 Premiesatsen skal fastsettes under hensyn til at den samlede premie over tid skal svare til poolens og de enkelte selskapers skadebeløp og administrasjonskostnader, jf. instruksen § 11 første ledd. Premien har truffet forholdsvis godt de siste ti årene, slik at selskapene ikke har kunnet avsette store beløp som naturskadekapital i perioden. Ved å iverksette grep som tydelige instrukser for premiefastsettelsen, økt transparens og utvidet styresammensetning, kan en forhindre at det vil oppstå tilsvarende perioder med store overskudd i fremtiden.2 Går naturskadeordningen i pluss det enkelte år, er det likevel etter dagens ordning slik at overskuddet tilføres selskapenes naturskadekapital. En ytterligere oppbygging av naturskadekapital i selskapene – om enn i mindre skala – vil bidra til å forsterke de skjevhetene som ligger i dagens ordning. Finanstilsynet har pekt på at den omstendighet at selskaper uten (tilstrekkelig) naturskadekapital må dekke underskuddet med annen egenkapital er konkurransevridende til fordel for selskaper som har opparbeidet naturskadekapital.3 Konkurransen har ikke vært fraværende i brannforsikringsmarkedet de siste tiårene. Det har kommet til nye aktører og lønnsomheten har jevnt over vært god innenfor brannforsikring. Utvalgets flertall mener likevel at den ujevne fordelingen av naturskadekapital utgjør en ulempe for selskaper uten opparbeidet naturskadekapital.

En omfordeling av selskapenes naturskadekapital lar seg vanskelig gjennomføre innenfor gjeldende regelverk. Ettersom naturskadekapitalen er å anse som medlemsselskapenes egenkapital, kan kapitalen ikke benyttes til å dekke andre medlemmers andel av erstatningskostnadene (se punkt 5.3). Endringer i premiefastsettelsen fremstår som et lite aktuelt alternativ. Ved å redusere forsikringspremien, og dermed sørge for at periodens samlede naturskadeerstatninger overstiger periodens samlede naturskadepremier, vil en kunne bygge ned den naturskadekapitalen som ligger i selskapene. Dette vil imidlertid ikke være en tilfredsstillende løsning for selskapene uten opparbeidet naturskadekapital, som vil måtte dekke sin andel av underskuddet gjennom sin frie egenkapital. For å sikre at selskapenes naturskadekapital ikke øker ytterligere i fremtiden, bør en gå bort fra løsningen hvor det skjer en avsetning av naturskadekapital i det enkelte selskap. I en fremtidig nyordning er det særlig to løsninger som peker seg ut. Det første alternativet er å gå helt bort fra ordningen med avsetning av naturskadekapital. Det andre alternativet er en modell hvor avsetning til naturskadekapital skjer i naturskadepoolen selv, og ikke i det enkelte selskap.

Hvis ordningen med naturskadekapital fullt ut avvikles, slik som foreslått i modell 1, vil et fremtidig overskudd i enkeltår tilfalle selskapene og behandles som fri egenkapital. Motsatt vil et underskudd i ordningen måtte belastes selskapets egenkapital. En slik ordning vil fjerne den kapitalbindingen som i dag ligger i rubriseringen av naturskadekapitalen som bundet egenkapital. Ved å la naturskadedekningen bli en integrert del av eksisterende forsikringsdekning, kan en også dra nytte av synergier. Med en modell som skissert, vil naturskadeforsikringen bevege seg mer i retning av å være et alminnelig forsikringsprodukt. Det enkelte forsikringsselskap vil stå risikoen, og det økonomiske resultatet ved ordningen vil inngå som en del av selskapets resultater for øvrig. Det vil likevel være sentrale forskjeller mellom naturskadeordningen og alminnelige forsikringsprodukter: Naturskadeforsikring kan ikke selges separat, men er knyttet opp mot brannskadeforsikringen, og det enkelte selskap kan ikke konkurrere på pris. Skadene skal videre utlignes mellom selskapene etter markedsandel. Dette innebærer at det enkelte selskaps ansvar ikke er knyttet opp mot dettes forsikringsbestand, snarere står selskapet ansvarlig for skader tilsvarende sin markedsandel i brannforsikringsmarkedet. På denne måten bevares solidaritetsprinsippet i dagens ordning.

En løsning hvor kapitalen for fremtiden avsettes i et felles fond (slik som modell 2 og 3), forvaltet av poolen, vil innebære økte kostnader til administrasjon av ordningen. Blant annet vil poolens måtte allokere ressurser til å ivareta sin forvalterrolle.4 Til tross for økte kostnader, har løsningen likevel en rekke fordeler. Med denne løsningen forhindrer en at et eventuelt overskudd av naturskadeforsikringsordningen tilfaller selskapene som opererer i brannforsikringsmarkedet. Et overskudd i enkeltår vil ikke, som i dag, tilfalle det enkelte selskap, snarere vil overskuddet overføres til poolen. Dette vil kunne komme kundene til gode i form av reduserte premier i fremtiden. Videre vil avkastningen av fondet i poolen legges til fondet, heller enn å inngå i selskapets alminnelige finansavkastning.

Når det bygges opp et felles fond i poolen vil alle medlemsselskaper – i hvert fall på sikt – kunne trekke på fondets midler hvis ordningen går i minus enkelte år.5 En slik løsning innebærer at selskapene ikke vil måtte tære på egenkapitalen hvis det er midler i poolen. Heller enn å gå direkte på selskapets bunnlinje, fanges underskuddet opp av det felles fondet, som alle selskapene har bidratt til. Med en slik ordning vil det ikke lenger vil være en konkurranseulempe ikke å ha opparbeidet naturskadekapital.

Medlemsselskapene vil kunne benytte kapitalen som ligger i poolen som en risikoreduserende effekt i beregningen av solvenskapitalkravet for naturkatastroferisiko. Når det gjelder fordelingsnøkkelen, altså hvor stor andel av fondet selskapene kan benytte som en risikoreduserende effekt, anser utvalget det som tungvint å ta utgangspunkt i selskapenes markedsandel i den enkelte skadeårgang. Dette ville fordre at en holdt oversikt over skadeårgangene i den naturskadekapitalen som ligger i poolen. For å forenkle beregningen, foreslår utvalget at selskapene kan benytte poolens fond etter sin andel av brannforsikringssummer per 1. juli året før. For selskaper som har synkende markedsandeler fra et år til et annet, kan en slik løsning oppfattes som urimelig. Hensynet til en praktikabel løsning veier likevel tyngre enn disse innvendingene, og i praksis endrer markedsandelenene seg relativt lite fra år til år.

7.1.2 Utvalgets forslag

Utvalgets flertall foreslår at naturskadekapitalen i fremtiden settes av i et felles fond som forvaltes av Norsk Naturskadepool. Naturskadekapitalen bygges opp av akkumulert overskudd og oppnådd avkastning på naturskadekapitalen. Utvalgets flertall legger til grunn at forsikringsselskapene vil kunne benytte kapitalen som ligger i poolen som en risikoreduserende effekt i beregningen av solvenskapitalkravet for naturkatastroferisiko.

Mindretallet, utvalgsmedlem Hodnesdal, deler ikke flertallets vurdering, se punkt 15.14.

7.2 Skal selskapene eller poolen stå risikoen?

7.2.1 Drøftelse

I en nyordning er et viktig spørsmål om selskapene eller poolen skal stå den økonomiske risikoen knyttet til naturskader. Slik ordningen er i dag, er det selskapene som står risikoen ved naturskadeforsikringsordningen, ved at de må dekke sin andel av årets underskudd ved bruk av egenkapital. Selskaper med oppspart naturskadekapital trekker på denne, mens selskaper uten slik kapital trekker på sin frie egenkapital. Selskapenes samlede ansvar for en enkelthendelse er begrenset til 16 milliarder kroner for en enkelt hendelse, jf. forskrift om egenandel og ansvarsgrense ved naturskadeforsikring § 2. Styret i poolen har valgt å begrense medlemsselskapenes samlede ansvar for en enkelthendelse til 1,5 milliarder kroner. Dette åpner poolen for ved å kjøpe gjenforsikring for dekning av mulige samlede erstatningsbeløp ved en enkelthendelse mellom 1,5 milliarder og 16 milliarder kroner.

Med modell 2 og 3, vil alle selskaper på sikt kunne trekke på fondets midler i underskuddsår. Forutsetningen er likevel at fondet har tilstrekkelige midler til å dekke et eventuelt underskudd som skal belastes fondet. Denne forutsetningen vil ikke nødvendigvis slå til. Dersom fondet ikke har tilstrekkelige midler til å dekke et slikt underskudd finnes i teorien to løsninger: Selskapene kan dekke sin andel av underskuddet (modell 2), eller man kan åpne for at poolen låner penger for å finansiere underskuddet (modell 3 etter overgangsperioden).

Hvis en legger opp til en ordning hvor selskapene kan risikere å måtte dekke sin andel av underskuddet, innebærer dette at selskapene står risikoen forbundet med naturskadeordningen. Selskapene er, i tråd med kravene i Solvens II-regelverket, fullt kapitalisert, og dermed rustet til å stå denne risikoen.6 Mens fondet er i oppbyggingsfasen, løper medlemsselskapene en reell risiko for å måtte benytte egenkapitalen til å dekke et underskudd i ordningen. Når poolens naturskadekapital har nådd en akseptabel størrelse vil dette formodentlig være tilstrekkelig til å dekke det beløpet ordningen står i risiko. Den risikoen selskapene må stå er derfor liten. Det kan likevel ikke utelukkes at selskapene kan bli ansvarlige overfor forsikringskundene i særlige tilfeller, hvis poolens naturskadekapital er brukt opp. Ettersom et underskudd i første rekke skal dekkes gjennom fondet som bygges opp i poolen, og selskapene må tære på egenkapitalen først når midlene ikke strekker til, bærer selskapene restrisikoen forbundet med ordningen. Hvor stor denne risikoen er, vil også avhenge av hvordan gjenforsikringsprogrammet er satt sammen. Per i dag, har poolen tegnet gjenforsikring for ansvar som overstiger en egenregning på 1,5 milliarder kroner opp til den øvre grensen på 16 milliarder kroner per skadehendelse. Gjenforsikringsprogrammet gir rett til én gjeninnsetting (reinstatement) av gjenforsikringen etter en katastrofe som utløser erstatning fra gjenforsikrerne.

Alternativet til å la selskapene bære restrisikoen, er å legge opp til en ordning hvor risikoen bæres av poolen. Siden det ikke er eiere og egenkapital bak poolen, blir spørsmålet hvordan utbetaling til forsikringskundene skal sikres i tilfelle fondet sammen med gjenforsikring ikke gir tilstrekkelig dekning. I teorien kunne en tenke seg at underskuddet ble dekket ved å låne penger. Fremtidige premieinntekter ville da kunne fungere som sikkerhet for lånet, og lånet kunne betales tilbake gjennom økt premiesats i en nødvendig periode.7 En slik løsning kan imidlertid vise seg vanskelig å gjennomføre innenfor rammene av Solvens II. Hvis en legger opp til en løsning hvor poolen skal stå risikoen, kan det innebære at poolen i realiteten blir et forsikringsselskap. Det vil medføre at poolen i utgangspunktet får samme kapitalkrav som ordinære forsikringsselskaper, der det i tillegg til forsikringsrisiko også må stilles kapital for bl.a. markedsrisiko (i kapitalforvaltningen) og motpartsrisiko (overfor gjenforsikringsselskapene).8 Denne kapitalen må trolig være på plass ved oppstart, hvilket gjør dette til et lite hensiktsmessig alternativ. Alternativet er imidlertid ikke fullt utredet.

Utvalget anser det ikke som hensiktsmessig å la poolen stå risikoen ved naturskadeforsikringsordningen. Det er gode grunner til at ordningen er innrettet slik den er, ved at det er selskapene som står ansvarlig for naturskadeforsikringen. Naturskadeforsikringen utgjør en integrert del av brannforsikringen, og inngår som et element i en pakke. Sett med kundens øyne spiller det liten rolle om en skade er å anse som en «ekte» naturskade, omfattet av naturskadeordningen, eller en «uekte» naturskade, som dekkes av selskapet selv. Selskapet skal i en nyordning fremdeles forestå oppgjøret til kunden, og den utligning som finner sted mellom selskapene er kunden uvedkommende. Skulle man innføre en løsning hvor selskapene bare var tjenesteleverandører for poolen, ville dette kunne virke inn på selskapenes motivasjon ved at et resultat ikke går direkte på bunnlinjen deres. Dette ville kunne gi utslag i selskapets prioriteringer, og også føre til en mindre sømløs behandling av naturskader mellom det som dekkes i poolen og det som dekkes av det enkelte selskap.

7.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget vil foreslå at selskapene bærer restrisikoen ved naturskadeforsikringsordningen. Når det felles fondet i poolen har nådd en akseptabel størrelse, antas risikoen å være liten.

Mindretallet, utvalgsmedlem Hodnesdal, har en tilføyelse, se punkt 15.15.

7.3 Hvor mye naturskadekapital bør settes av i fondet?

7.3.1 Drøftelse

Formålet med fondet som bygges opp i poolen er å dekke et underskudd i naturskadeordningen i enkeltår. I det følgende tas det utgangspunkt i en modell hvor alle medlemsselskaper skal kunne trekke på naturskadekapitalen for å få dekket sin del av underskuddet. For å fastsette nivået på fondet i en fremtidig ordning, er det nødvendig å beregne behovet for risikokapital. Her vil det være naturlig å fastsette størrelsen på risikokapitalen på om lag samme måte som kravene til solvenskapital fastsettes. Det innebærer å se hen til risikokapitalkravet (SCR) for skadeforsikringsselskaper etter Solvens II-regelverket.9 Fremstillingen i det følgende bygger i all hovedsak på scenarioet for stormrisiko innarbeidet i Solvens II-regelverket.10

Solvens II-direktivet har egne delmoduler for beregning av risiko relatert til henholdsvis storm, jordskjelv, flom, hagl og skred/ras, men det er bare stormscenarioet som er gjort gjeldende for risikoer som består i Norge. Regler om beregningen av solvenskapitalkravet for stormrisiko er gitt i artikkel 120–127 samt i vedleggene V til VIII i vedlegg til Kommisjonsforordning (EU) 2015/35, som gjelder som norsk forskrift etter Solvens II-forskriften § 53 første ledd. Beregningen av kapitalkravet for stormrisiko tar utgangspunkt i fordelingen av de samlede brannforsikringssummer mellom Cresta-soner (i Norge blir dette i praksis det samme som fylker). For hver sone er det fastsatt en risikovekt, som er ment å speile i hvilken grad sonen er eksponert for stormrisiko. Videre er det fastsatt et sett med landspesifikke faktorer for stormrisiko. Med utgangspunkt i disse størrelsene beregnes et bruttotap per hendelse for hver sone som et produkt av samlet forsikringssum, den sonespesifikke risikovekten og den landspesifikke stormrisikofaktoren. Det samlede bruttotapet per hendelse beregnes deretter ved å summere bidragene fra de enkelte sonene ved hjelp av korrelasjonsmatriser.

Med utgangspunkt i det beregnede bruttotapet per hendelse, fastsettes to scenarier for beregning av kapitalkravet for stormrisiko. I scenario A får en et umiddelbart tap som utgjør 80 prosent av det beregnede bruttotapet, etterfulgt av et tap som utgjør 40 prosent av det beregnede bruttotapet. I scenario B får en et umiddelbart tap som utgjør 100 prosent av det beregnede bruttotapet, etterfulgt av et tap som utgjør 20 prosent av det beregnede bruttotapet. Selv om begge scenarier medfører et samlet brutto kapitalkrav på 120 prosent av beregnet bruttotap per hendelse, vil naturskadepoolens gjenforsikringsprogram virke ulikt i de to tilfellene. Dette vil virke inn på behovet for kapital i poolen.

Tabell 7.1 Beregnede tap per hendelse under scenario A og B. Millioner kroner.

Scenario A

Scenario B

Første hendelse

13 299

16 623

Andre hendelse

6 649

3 325

Sum

19 948

19 948

For å kunne beregne netto kapitalkrav i de to scenariene må en ta høyde for Naturskadepoolens gjenforsikringsprogram det aktuelle år. Hovedtrekkene i programmet for 2018 er som følger: Egenregningen per hendelse utgjør 1,5 milliarder kroner. Gjenforsikringsdekningen består av to lag, hvorav det første laget går fra 1,5 milliarder kroner til 3,5 milliarder kroner, mens det andre laget går fra 3,5 milliarder kroner til 16 milliarder kroner. Gjeninnsettelsespremien etter første hendelse er lik den opprinnelige premien for gjenforsikringsdekningen (dvs. inntil 87 millioner for første lag og inntil 151 millioner kroner for andre lag). Som en forenkling er det lagt til grunn at gjeninnsettelsespremien etter andre hendelse vil være den samme som etter første hendelse. Det forutsettes videre at et eventuelt beregnet tap utover poolens kapasitet per hendelse dekkes av poolens medlemmer. Netto kapitalkrav i 2018 for de to scenariene for stormrisiko blir dermed som oppsummert i tabell 7.2.11

Tabell 7.2 Beregnet netto solvenskapitalkrav under scenario A og B i 2018. Millioner kroner

Scenario A

Scenario B

Første hendelse:

  • Egenregning

1 500

1 500

  • Beregnet tap utover poolens kapasitet

-

623

  • Gjeninnsettelsespremier

205

238

Andre hendelse:

3 325

  • Egenregning

1 500

1 500

  • Gjeninnsettelsespremier

125

79

Sum

3 300

3940

Gjenforsikringsprogrammets risikoreduserende effekt

16 618

16 008

Av forskrift 15. desember 1989 nr. 1335 om egenandel og ansvarsgrense ved naturskadeforsikring fremgår det at forsikringsselskapenes samlede ansvar ved en enkelt naturkatastrofe fra 1. januar 2018 er begrenset til 16 milliarder kroner etter en markert oppjustering av det tidligere maksimale ansvaret på 12,5 milliarder kroner. Det kan reises spørsmål om dette også vil være en øvre grense for beregnet tap pr. hendelse i de to scenarioene for stormrisiko.

Spørsmålet er om det bør tas hensyn til risikoen for «overspill» ved fastsettelsen av risikokapital. Med «overspill» menes at medlemsselskapene i poolen kan bli nødt til å dekke naturskader som overstiger ordningens øvre grense, for eksempel ved at samlet erstatningsomfang blir større enn først antatt. I den grad noen sikrede har fått oppgjør, kan hensynet til likebehandling tilsi at de øvrige får oppgjør selv om ordningens beløpsgrense dermed overskrides. I forbindelse med første hendelse i scenario B kan det i praksis være vanskelig for selskapene å gjennomføre en avkortning av erstatningsutbetalingene på en måte som innebærer en likebehandling av de sikrede. Det kan ikke utelukkes at overspill kan oppstå i særlige situasjoner. Det enkelte selskap er ansvarlig for å forestå utbetaling overfor sine kunder, og har i liten grad oversikt over omfanget av de samlede naturskadene som skal belastes ordningen. Det innebærer at selskapene kan komme til å utbetale mer enn ansvarsgrensen. Den eneste konkrete erfaringen med skade utover beløpsgrensen er fra 1992, der skadekostnadene oversteg grensen med ca. 20 %. Det ble ikke foretatt avkortning til kundene. Utvalget legger til grunn at utbetaling utover ansvarsgrensen er lite sannsynlig, særlig tatt i betraktning at øvre grense nå er 16 milliarder kroner per skadehendelse, mot 800 millioner i 1992. Risikoen for overspill er derfor ikke tatt hensyn til ved fastsettelsen av behovet for naturskadekapital i det følgende.

Naturskadepoolens gjenforsikringsprogram (gjenforsikringsavtaler) omfatter bare én gjeninnsettelse. Dette innebærer at i tilfeller der det inntreffer to katastrofehendelser som angitt i scenariene A og B, må gjenforsikringsprogrammet fremforhandles på nytt og antakelig til en vesentlig høyere premie enn den som er avtalt for første gjeninnsettelse. Dette tilsier at kapitalkravet bør settes noe høyere enn skissert ovenfor.

Som fremstillingen viser vil det være behov for et fond i størrelsesorden 4 milliarder kroner hvis en tar utgangspunkt i kapitalkravene etter Solvens II. I praksis vil forsikringsselskap ofte ha en kapitalbase som er høyere enn det som følger av solvensregelverket. En slik «buffer» minsker risikoen for å falle under kapitalkravene. En solid kapitalbase med god klaring til kapitalkravene sikrer handlefrihet, og er også viktig med tanke på rating i markedet. Spørsmålet er om også fondet i poolen bør operere med en slik «buffer». Det avhenger av om det beregnede kravet til fondet skal forstås som et målnivå («target level») som det faktiske fondet kan avvike fra i kortere perioder, eller som et minstekrav som skal tilfredsstilles til enhver tid. Dette vil ha betydning for fondets størrelse. Skulle en gå inn for en løsning der det beregnede kravet utgjorde et minstekrav som alltid måtte være tilfredsstilt, ville konsekvensen være at fondet i praksis burde ha en kapitalbase som lå over de estimerte 4 milliarder kroner. Utvalget mener det bør åpnes for at fondet kan avvike fra kravet i perioder. Dersom fondet faller under det beregnede nivået som følge av en eller flere naturkatastrofehendelser, skal det gjenoppbygges over tid. Selv om utvalget mener at et fond på 4 milliarder kroner er behovet ved oppstart av ny ordning, bør størrelsen på fondet vurderes regelmessig. Utvalget legger til grunn at poolen under normale omstendigheter bør vurdere størrelsen på fondet hvert annet år.

Fondet skal bygges opp – og gjenoppbygges – over tid ved hjelp av premieinntekter. Ved overskudd i ordningen skal medlemmene overføre overskuddet til poolen. En nyordning må ta tilbørlig hensyn til forsikringskundenes interesser. Historisk sett har det vært krevet inn mer i premie enn behovet skulle tilsi, og det er kundene som har betalt regningen. En må dermed påse at ikke kundene må betale for oppbyggingen – eller gjenoppbyggingen – av fondet i poolen i form av økte premier. Fondet bør derfor fortrinnsvis bygges opp uten å belaste kundene med økte premier. Det vil lettere la seg gjøre hvis en kan gjøre bruk av noe av den naturskadekapitalen som ligger i selskapene i dag (se nærmere punkt 7.4.2). I overgangsfasen vil det bli en gradvis oppbygging av kapitalbasen, og i startsfasen må det påregnes en kapitalbase som ligger godt under målsatt beregnet nivå.

7.3.2 Utvalgets forslag

Utvalgets flertall mener at et fond i poolen på 4 milliarder kroner er et hensiktsmessig mål for fondet ved oppstart, men at dette beløpet må vurderes med jevne mellomrom.

Mindretallet, utvalgsmedlem Hodnesdal, deler ikke flertallets vurdering, se punkt 15.16.

7.4 Hvordan skal eksisterende naturskadekapital behandles?

7.4.1 Innledning

Utvalget har vurdert hvorvidt en nyordning bør være rent fremoverskuende, og se bort fra den naturskadekapitalen som ligger i selskapene. En rent fremoverskuende ordning ville innebære at man satte en strek ved tidspunktet nyordningen trer i kraft, og lot den historiske naturskadekapitalen stå urørt. Kapitalen kunne enten forbli bundet egenkapital på selskapenes hånd, eller omdannes til fri egenkapital (se nærmere punkt 7.4.2.1). Slik utvalgets flertall ser det, vil en slik løsning være vanskelig å forene med naturskadeforsikringsordningens formål. Det fremgår uttrykkelig av instruksen § 11 fjerde ledd at naturskadekapitalen utelukkende skal anvendes til dekning av framtidige naturskader. Ved å la historisk opparbeidet naturskadekapital stå urørt, vil ikke midlene bli brukt i tråd med formålet.

Da naturskadeforsikringsordningen ble etablert, var det neppe forutsett at fondene skulle komme opp i en slik størrelse. Naturskadekapitalen har bygget seg opp som et resultat av at premiene historisk sett har vært høyere enn skadeutbetalingene og utgiftene forbundet med ordningen.12 Premien har derimot variert historisk, og har ligget på et stabilt nivå den senere tid. De siste ti årene er det ikke akkumulert tilsvarende resultater som i perioden med høye premier. Likevel utgjør naturskadekapitalen i selskapene store summer. Ved å nyttiggjøre seg noe av denne kapitalen i ny ordning, kan man unngå at kundene må betale for nyordningen i form av økte premier. Videre er det kundene som har betalt inn premiene, det kan derfor argumenteres for at kundene også bør kunne nyte godt av den opparbeidede naturskadekapitalen i fremtiden.

Utvalgets flertall går derfor inn for at en nyordning bør åpne for å trekke på noe av den naturskadekapitalen som ligger i selskapene. Dette kan gjøres på ulike måter. Ett alternativ vil være at selskapene med naturskadekapital skyter inn deler av denne i poolens naturskadekapital, slik at man får etablert et fond umiddelbart. Motsatsen ville være at disse selskapene fra dag én kunne trekke på denne kapitalen i underskuddsår. En slik ordning måtte i så fall kommet på plass i form av en frivillig løsning fra selskapene selv. Utvalgets flertall ser det verken som mulig eller ønskelig å gjennomføre en tvungen overføring av selskapenes naturskadekapital. Det ligger begrensninger i at naturskadekapitalen «tilhører selskapene», jf. instruksen § 11 fjerde ledd siste punktum. En tvungen overføring av naturskadekapitalen kan utgjøre et inngrep i eiendomsretten. Det kan innebære at selskapene må «avgi» sin eiendom, og dermed utløse rett til full erstatning etter Grunnloven § 105 (se nærmere punkt 7.4.3.1). Utvalgets flertall anser heller ikke tvungen avståelse som en ønsket løsning, ettersom dette ikke vil utgjøre en balansert løsning, men utelukkende tilgodese selskaper uten naturskadekapital.

Utvalgets flertall har også vurdert andre muligheter for å trekke på den naturskadekapital som ligger i selskapene i dag. Utgangspunktet her er at det er snakk om en egenkapital underlagt rådighetsbegrensninger. I punkt 7.4.2 drøftes en ordning hvor selskaper med opparbeidet naturskadekapital må dekke sin andel av underskuddet hvis ordningen går i minus. I punkt 7.4.3 drøftes ulike løsninger for å la avkastningen av naturskadekapitalen komme naturskadeordningen til gode.

7.4.2 Bruk av selskapenes naturskadekapital til å dekke medlemsselskapets egne forpliktelser i en overgangsfase

7.4.2.1 Drøftelse

Går naturskadeordningen det enkelte år i pluss, skal overskuddet tilføres poolens naturskadekapital (jf. punkt 7.1). I det følgende drøftes hva som skal skje i år hvor det er underskudd i ordningen, i den forstand at årets premiebeløp ikke dekker årets skader, oppgjørskostnader og eventuell annen betaling til selskapene. Etter dagens ordning benytter selskaper med opparbeidet naturskadekapital denne til å dekke et underskudd, mens selskaper uten naturskadekapital benytter sin frie egenkapital. I en nyordning kan man tenke seg ulike løsninger. Man kan legge opp til at alle medlemsselskaper skal kunne trekke på det fondet som ligger i poolen, for å dekke sitt eget underskudd. Dette vil sikre en formell likebehandling av alle medlemmene. På den annen side vil ikke denne ordningen nødvendigvis sikre reell likebehandling, ettersom man da ser bort fra at enkelte selskaper besitter naturskadekapital. Alternativet vil være å ta hensyn til denne kapitalen ved å kreve at selskaper med opparbeidet naturskadekapital trekker på denne ved underskudd i ordningen.

Det fremgår av instruksen § 11 fjerde ledd siste punktum at naturskadekapitalen «utelukkende [skal] anvendes til dekning av framtidige naturskader». En løsning hvor selskaper med opparbeidet naturskadekapital trekker på denne i underskuddsår innebærer at kapitalen brukes i tråd med sitt formål. En slik løsning vil også gjøre fondet i poolen mindre utsatt, ved at færre selskaper vil belaste fondet ved et underskudd i ordningen. Hvis dette innføres som en permanent løsning, vil konsekvensen bli at naturskadekapitalen i selskapene over tid blir redusert eller brakt til opphør. Naturskadekapitalen vil aldri kunne øke, ettersom overskudd det enkelte år skal tilfalle fondet i poolen, men kapitalen vil minke i år med underskudd. Hvor mye naturskadekapitalen vil minke, og hvor raskt dette vil skje, avhenger av hvor omfattende underskuddet i ordningen vil være, så her vil størrelsen på premiene spille inn. Som alternativ til en permanent ordning, kan en se for seg at ovennevnte løsning kun skal gjelde i en overgangsperiode, slik at alle selskaper skal kunne trekke på fondet i poolen på sikt.

Utvalget har bestrebet seg på å finne en løsning som ivaretar ikke bare hensynet til kundene og selskaper uten naturskadekapital, men også selskaper med historisk opparbeidet naturskadekapital. Disse selskapene har deltatt i naturskadeordningen, og forestått skadeoppgjør og skadeutligning i tråd med ordningens intensjoner. En ordning hvor disse selskapene for all fremtid måtte dekke sin andel av underskuddet gjennom naturskadekapitalen, ville være belastende for disse selskapene. Slik utvalget ser det, vil det være ønskelig å behandle alle medlemmene likt på sikt. Overgangsordningens opphør kan knyttes til ulike milepæler. En kunne se for seg at overgangsordningen ble bragt til opphør en viss tid etter at nyordningen trer i kraft, for eksempel ti år. Det er imidlertid ingen sikkerhet for at det vil være satt av tilstrekkelige midler i fondet innen en tiårsperiode, og videre kan en med en slik løsning risikere at naturskadekapitalen i selskapene står urørt ved utløpet av perioden. Utvalgets flertall mener derfor at overgangsordningen ikke uten videre bør bringes til opphør etter ti år, og går derfor ikke nærmere inn på dette alternativet. I det følgende skisseres to ulike løsninger: For det første, en løsning med overgang til permanent ordning når naturskadekapitalen er redusert til et visst nivå, for det andre en overgang til permanent ordning når det er avsatt tilstrekkelige midler i fondet.

Førstnevnte løsning har den fordel at man kan nyttiggjøre seg den naturskadekapital som ligger i selskapene, og dermed bedre mulighetene for oppbygging av fond i poolen eller lavere premie til kundene. En slik løsning vil også kunne bidra til å dempe et eventuelt press fra selskapene på å øke premien for å skjerme kapitalen, ettersom kapitalen uansett skal bygges ned til et gitt nivå. En ordning som skissert vil likevel kunne medføre en overgangsperiode av svært lang varighet. Slik utvalgets flertall ser det, er det viktigste å etablere en robust ordning for fremtiden. Selv om det er ønskelig å nyttiggjøre seg noe av den naturskadekapitalen som ligger hos selskapene, og dermed sørge for at den historiske kapitalen blir anvendt til det formålet den er satt av til å dekke, er ikke hovedformålet å bygge ned selskapenes naturskadekapital. Formålet er først og fremst å bistå i oppbyggingen av fondet i poolen, og utvalget ser det derfor som mer hensiktsmessig å knytte overgangsordningen opp mot fondets størrelse.

Utvalgets flertall går inn for at selskaper med opparbeidet naturskadekapital skal måtte trekke på denne for å dekke eget underskudd frem til poolens naturskadekapital har nådd et akseptabelt nivå. Dette nivået er angitt til 4 milliarder kroner jf. punkt 7.3.2. Etter at fondet har nådd dette nivået, vil overgangsordningen i utgangspunktet bringes til opphør, slik at alle selskapene kan trekke på naturskadefondet. Selv om fondet har nådd det ønskede nivå, har man likevel ingen garanti for at denne størrelsen opprettholdes over tid. Et relevant spørsmål er hva som skal skje i tilfeller der kapitalen faller etter først å ha nådd dette nivået.

Hvis fondet minker som følge av flere større utbetalinger, kan en løsning være at selskaper med opparbeidet naturskadekapital igjen skal måtte trekke på denne. En slik løsning vil bidra til at fondet raskere gjenoppbygges til det ønskede nivå. For å gjøre ordningen mest mulig robust, kan løsningen være at selskaper med opparbeidet naturskadekapital skal måtte trekke på denne hvis poolens naturskadekapital skulle falle under 3 milliarder kroner. Hvis kapitalen igjen bygges opp til 4 milliarder kroner, kan den permanente ordningen igjen gjelde, slik at alle selskaper kan få dekket sin andel av årets underskudd i poolen. For å sikre forutberegnelighet for medlemsselskapene, foreslår utvalgets flertall at plikten til å trekke på egen naturskadekapital ved fall i poolens naturskadekapital bare skal stå åpen de første ti årene nyordningen er i kraft. Skulle fondet falle under nivået på 3 milliarder kroner etter utløpet av tiårsperioden, vil en dermed ikke kunne kreve at selskapene trekker på egen naturskadekapital i underskuddsår.

Den skisserte løsningen har den fordel at fondet kan bygges opp raskere. Fondet belastes i liten grad, ettersom selskapenes naturskadekapital bringes i spill i underskuddsår. Løsningen har også den fordel at naturskadekapitalen i det enkelte selskap forbeholdes til dekning av selskapenes forholdsmessige andel av skadene, i tråd med sitt opprinnelige formål. På den annen side vil ikke en slik løsning nødvendigvis innebære at naturskadekapitalen i selskapene bygges ned i særlig grad. Det er en viss risiko for at naturskadekapitalen i det vesentlige står ved lag ved utløpet av overgangsperioden. Ved premiefastsettelsen vil man her stå overfor et dilemma. Av hensyn til å få på plass fondet i poolen, vil det være ønskelig at ordningen går i pluss. Samtidig vil det innebære at man ikke får brukt noe av den naturskadekapitalen som ligger i selskapene. Det ideelle ville dermed være at ordningen gikk med overskudd enkelte år – og tilførte midler til fondet – og underskudd andre år – og trakk midler fra naturskadekapitalen. Det kan man søke å oppnå ved å fastsette premien slik at samlet premie over tid skal svare til selskapenes skadebeløp og utgiftene med ordningen. En har ingen garanti om hvordan skadebildet vil utvikle seg i årene som kommer. Med den ordningen utvalgets flertall går inn for, er det likevel grunn til å tro at naturskadekapitalen i forsikringsselskapene vil minke.

En nedbygging av selskapenes naturskadekapital kan innebære at selskapene må skaffe til veie ny kapital for å oppfylle kravene etter Solvens II. En reduksjon av naturskadekapitalen i selskapene, innebærer at deres ansvarlige kapital reduseres. Etter Solvens II kan naturskadekapitalen benyttes som ansvarlig kapital i kapitalgruppe (tier) 2 og denne kapitalen er ikke avgrenset til kun å skulle dekke kapitalkrav for naturkatastroferisiko. Det kan da være at selskapene må tilføre annen kapital for å kompensere for nedbyggingen av naturskadekapitalen. Også etter dagens naturskadeforsikringsordning vil et underskudd tære på den (eventuelle) naturskadekapital det enkelte forsikringsselskap har. I ny modell vil virkingen bli permanent ettersom et overskudd skal inn i poolen, og ikke legges til naturskadekapitalen i selskapene. Hvorvidt forsikringsselskapene vil måtte skaffe ny kapital for å kompensere for tapet av naturskadekapital, vil avhenge av hvor stor naturskadekapital og øvrig kapital de har. Selskaper med relativt stor naturskadekapital benytter presumtivt denne kapitalen for å oppfylle solvenskapitalkravet utover kapitalkravet for naturkatastroferisiko. Utvalgets flertall mener dette ikke er et tilstrekkelig tungtveiende argument mot den foreslåtte ordningen. Selskaper som i dag har fordelen av å benytte naturskadekapitalen som ansvarlig kapital, for å dekke kapitalkrav (utover naturkatastroferisiko), har fått denne fordelen ved at naturskadepremien som forsikringstaker har innbetalt har vært større enn skadekostnadene, slik at naturskadekapitalen har blitt bygget opp.

Selskapene vil kunne benytte kapitalen som ligger i poolen som en risikoreduserende effekt i beregningen av solvenskapitalkravet for naturkatastroferisiko, jf. nærmere punkt 7.1.1. I overgangsperioden vil ikke selskaper med tilstrekkelig naturskadekapital kunne trekke på poolens fond ved underskudd. Disse forsikringsselskapene vil derfor ikke kunne benytte poolens fond som en risikoreduserende effekt i overgangsperioden, så lenge de selv har tilstrekkelig naturskadekapital for å dekke kapitalkravet for naturkatastroferisikoen.

Et særlig spørsmål vil være hva som skal skje med eventuell gjenværende naturskadekapital i selskapene ved utløpet av overgangsordningen. Her kan man enten se for seg en løsning hvor denne kapitalen kan disponeres fritt av selskapene eller en løsning hvor kapitalen forblir bundet egenkapital i selskapene slik som i dag. Hvilken løsning man velger, vil ha skattemessige implikasjoner, all den tid avsetning til naturskadekapital frem til nå har gitt en utsatt skatt. Det følger av skatteloven § 8-5 første ledd første punktum at selskapene kan kreve fradrag for avsetninger til fond som er nødvendig for å dekke eller sikre forsikringsforpliktelser, og i praksis har avsetninger til naturskadekapital vært fradragsført i skadeforsikringsselskapene før resultatet har kommet til beskatning. Finansdepartementet har imidlertid gått inn for at fradrag for avsetninger til slik kapital ikke lenger skal innrømmes, jf. Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 6.4.4. Begrunnelsen er at avsetning til naturskadekapital skal klassifiseres som egenkapital etter årsregnskapsforskriften, ettersom avsetningen ikke knyttet til konkrete forsikringsforpliktelser, og at det ikke bør innrømmes fradrag for avsetninger til egenkapital.13 For å unngå umiddelbar beskatning av opparbeidede avsetninger, foreslås en overgangsordning hvor avsetninger til naturskadekapital kan settes av på en konto som kommer til beskatning ved avvikling av skadeforsikringsvirksomheten, jf. Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 6.4.9. Hvis naturskadekapitalen omdannes til fri egenkapital, vil midlene gå til beskatning umiddelbart. Det er derfor ikke uten videre slik at en omdanning av naturskadekapitalen til fri egenkapital vil innebære en fordel for det aktuelle forsikringsselskapet. Det avgjørende har likevel vært at en løsning hvor naturskadekapitalen omdannes til fri egenkapital ikke vil være i tråd med formålet om at kapitalen skal dekke fremtidige naturskader.

Med den nyordningen utvalgets flertall legger opp til, vil også selskaper med opparbeidet naturskadekapital etter overgangsperioden kunne trekke på fondet i poolen for å få dekket sin andel av underskuddet i år hvor ordningen går i minus. Det legges dermed ikke opp til at selskapene skal måtte benytte opparbeidet naturskadekapital til dette formål. Det hersker likevel usikkerhet med hensyn til de behov som kan melde seg i fremtiden. Utvalget har bestrebet seg på å finne en løsning som vil være robust, både nå og i fremtiden, men det er ikke mulig å overskue hvordan fremtiden vil arte seg. Et mulig scenario vil være at fondet i poolen tappes som følge av gjentatte naturskadehendelser, og i så fall kan det tenkes at en må se på regelverket på nytt. Her kan selskapenes naturskadekapital gi et handlingsrom, som vil gå tapt hvis naturskadekapitalen omdannes til fri egenkapital. Det kan for eksempel ikke utelukkes at selskaper med opparbeidet naturskadekapital igjen kan måtte dekke sin egen andel av årets underskudd gjennom denne kapitalen. Utvalgets flertall går derfor inn for at naturskadekapitalen forblir i selskapene som bundet egenkapital.

7.4.2.2 Forholdet til Grunnloven

I det følgende drøftes hvordan forslaget om å la selskaper med opparbeidet naturskadekapital trekke på denne kapitalen i en overgangsperiode, for å dekke sin andel av et eventuelt underskudd i ordningen, forholder seg til Grunnloven. Den skisserte ordningen innebærer ikke eiendomsavståelse eller rådighetsbegrensninger som må vurderes etter Grunnloven § 105. Verken eierskapet til den opparbeidede naturskadekapitalen eller rådigheten over denne blir endret med den ordningen som skisseres her. At selskaper med opparbeidet naturskadekapital trekker på denne i underskuddsår er situasjonen også i dag. Som det fremgår av forskrift om instruks for Norsk Naturskadepool § 11 fjerde ledd annet punktum skal naturskadekapitalen «utelukkende anvendes til dekning av framtidige naturskader». I det følgende vurderes derfor om ordningen er i overenstemmelse med Grunnloven § 97, hvor det fremgår at «[i]ngen lov må gis tilbakevirkende kraft». Bestemmelsen regulerer adgangen til gjennom lov å knytte rettsfølger til tidligere handlinger og gripe inn i etablerte rettsforhold eller bestående tilstander.

Som det fremgår i punkt 5.3 ovenfor, er naturskadekapitalen å anse som selskapenes egenkapital. De har således en rettsposisjon som i prinsippet kan nyte vern etter Grunnloven § 97. Bestemmelsen retter seg bare mot tilbakevirkning til skade, og det er derfor nødvendig å vurdere om den skisserte ordning virker tilbake til skade for de etablerte selskapene. For å avgjøre om forskriftsendringen er til skade for de etablerte selskapene må en sammenligne situasjonen for selskapene etter endringen med situasjonen hvis det eksisterende regelverket var blitt videreført. Ved en videreføring av dagens situasjon ville selskapene kunne satt av naturskadekapital i overskuddsår, i tråd med instruksen § 11 fjerde ledd første punktum. Situasjonen ville da ha vært at selskapenes naturskadekapital ville ha økt i overskuddsår, og sunket i underskuddsår. Med den overgangsordningen utvalgets flertall går inn for, skal selskapene i en overgangsperiode overføre et eventuelt overskudd til poolen. Det er altså slik at et underskudd skal dekkes av selskapets naturskadekapital, mens selskapene ikke vil se noe til et eventuelt overskudd. Dette vil innebære at naturskadekapitalen i selskapet minker raskere enn det som ville vært tilfelle etter gjeldende ordning. Dette utgjør en ulempe for selskapene. For at Grunnloven § 97 skal komme til anvendelse, kreves det likevel at de skisserte reglene har tilbakevirkende kraft i bestemmelsens forstand.

Etter forslaget er det bare et eventuelt fremtidig overskudd av innkrevd premie som skal overføres til poolen. Den naturskadekapital som allerede er avsatt i det enkelte selskap røres ikke. Umiddelbart ser det derfor ikke ut til at det er tale om tilbakevirkning. Dette stiller seg likevel annerledes når man ser ordningen under ett. Når selskapet ikke får tilført ny naturskadekapital, vil konsekvensen være at den opparbeidede kapitalen bygges ned. De foreslåtte regelendringene vil derfor ha virkning på den naturskadekapital som allerede er opparbeidet. Selv om den opparbeidede naturskadekapitalen vil minke, må det likevel bemerkes at kapitalen, i tråd med sitt formål, fremdeles skal benyttes til å dekke selskapets fremtidige naturskader. De tilbakevirkende elementene i ordningen må derfor regnes som relativt beskjedne.

Hvis det legges til grunn at den skisserte ordningen har tilbakevirkende kraft til skade for de etablerte selskapene, blir det neste spørsmålet om ordningen strider mot Grunnloven. For å kunne ta stilling til det, er det først nødvendig å klargjøre hvilken grunnlovsnorm som skal legges til grunn. I vurderingen av hva som utgjør ulovlig tilbakevirkning har Høyesterett tradisjonelt skilt mellom såkalt egentlig og uegentlig tilbakevirkning. Egentlig tilbakevirkning brukes som betegnelse på tilfeller hvor loven knytter nye byrder (som for eksempel sanksjoner og avgifter) til allerede foretatte handlinger eller begivenheter, mens uegentlig tilbakevirkning omfatter tilfeller der loven griper inn i etablerte rettsforhold eller bestående tilstander. Det finnes også tilfeller som ligger mellom disse ytterpunktene. Kjernen i Grunnloven § 97 er forbudet mot å knytte straff direkte til eldre handlinger, og i den kontekst er forbudet mot tilbakevirkning tilnærmet absolutt, jf. Rt. 2010 s. 1445 (Krigsforbrytelser).14 For øvrig kan lover som i sin virkning knytter økonomiske byrder til tidligere handlinger aksepteres dersom det foreligger «sterke samfunnsmessige hensyn», jf. Rt. 2006 s. 293 (Arves Trafikkskole)15 og Rt. 2010 s. 143 (Rederiskatt).16 Ved inngrep i etablerte rettigheter eller rettsposisjoner, rammer forbudet primært «særlig urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning, jf. blant annet Rt. 1996 s. 1415 (Borthen) og Rt. 2013 s. 1345 (strukturkvoter).17

De ulike grunnlovsnormene har den konsekvens at en lov som knytter tyngende rettsvirkninger til eldre handlinger som hovedregel er grunnlovsstridig, mens det motsatte er tilfellet for lover som regulerer hvordan en etablert rettsposisjon skal utøves for fremtiden.18 Av senere rettspraksis fremgår det likevel at det ikke er noe skarpt skille mellom disse to kategoriene, og at det snarere er snakk om en glidende skala. Det avgjørende er hvor sterkt tilbakevirkningselementet er.19 Videre må det, uavhengig av normvalg, foretas en avveining mellom de vernede interesser på den ene siden og de samfunnsmessige hensyn på den annen.20

Som nevnt ovenfor, innebærer ordningen utvalgets flertall foreslår en begrenset form for tilbakevirkning. Regelendringen medfører ikke at det knyttes nye byrder til tidligere handlinger; snarere er det snakk om å regulere en økonomiske rettsposisjon som utelukkende har oppstått som følge av lovregulering. Den foreslåtte ordningen innebærer at selskapenes naturskadekapital over tid bygges ned, som følge av at eventuelle underskudd må dekkes av naturskadekapitalen uten at ny kapital føyes til i overskuddsår. Ettersom elementet av tilbakevirkning er så vidt beskjedent, vil det ikke være snakk om noe strengt tilbakevirkningsforbud. Det ligger nær å vurdere forslaget etter den norm som ble lagt til grunn i Rt. 1996 s. 1415 (Borthen), og det avgjørende blir da om reglene etter en skjønnsmessig helhetsvurdering fremstår som «særlig urimelig eller urettferdig» overfor de etablerte selskapene. Vurderingen må skje konkret for hvert enkelt selskap, men en må også se hen til helheten i ordningen.

Hvilke momenter som inngår i vurderingen ble presisert av Høyesterett i Rt. 1996 s. 1415 (Borthen). En må se hen til hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig eller betydelig og om fordelingen av byrder rammer enkelte eller en gruppe særlig hardt. Samtidig ble det påpekt at det må tas hensyn til lovgivers behov for handlefrihet på det aktuelle området.

Formålet med forslaget er å skape en robust naturskadeforsikringsordning for fremtiden, og bygge opp et felles fond som på sikt kan fungere som en risikoavlastning for alle medlemsselskapene (se punkt 6.1 og 7.1). Ved å trekke på naturskadekapitalen i selskapene i en overgangsfase, vil en legge til rette for oppbyggingen av et slikt fond. I vurderingen av grunnlovsmessigheten av den skisserte ordningen, vil et naturlig utgangspunkt være i hvilken utstrekning ordningen vil øke selskapenes økonomiske forpliktelser. Hvor mye av selskapenes naturskadekapital som vil bygges ned, avhenger av hvor store underskudd naturskadeforsikringsordningen vil generere i overgangsperioden. Hvor stor belastning det enkelte selskap vil måtte bære, avhenger videre av selskapets markedsandel og størrelsen på naturskadekapitalen. Selskaper med en høy markedsandel og mye kapital, kan risikere få redusert kapitalen merkbart. Det bemerkes likevel at det bare er snakk om en overgangsordning, frem til kapitalen i fondet har nådd det ønskede nivå.

Videre har ikke selskapene hatt noen berettiget forventning om at naturskadekapitalen skulle stå urørt. Det fremgår uttrykkelig at kapitalen avsatt i selskapene utelukkende skal benyttes til dekning av fremtidige naturskader, og det er dermed ikke snakk om fri egenkapital på selskapets hånd. Eierskapet til naturskadekapitalen har vært omstridt. Regnskapsmessig ble naturskadekapitalen omklassifisert fra gjeld til egenkapital i 2008, ved endringer i årsregnskapsforskriften.21 Dette skjedde som ledd i tilpasningen til IFRS (International Financial Reporting Standards). Det var først ved endring i instruksen for poolen i februar 2016 at det klart kom frem at kapitalen tilhører selskapene. Formålet med forskriftsendringen var i første rekke å legge til rette for at selskapenes naturskadekapital kunne regnes som ansvarlig kapital etter Solvens II-regelverket. Selv om utvalget legger til grunn at kapitalen tilhører selskapene, er det relevant å se hen til denne historikken når en vurderer selskapenes berettigede forventninger.

Naturskadeordningen har vært utsatt for atskillig kritikk (se kapittel 4), og det har vært fremmet ulike forslag med det formål å bygge ned naturskadekapitalen i selskapene. Et forslag har gått ut på å la selskapene dekke andre selskapers naturskader, et annet forslag har gått ut på å sette premiesatsen ned, slik at underskudd kunne dekkes av den opparbeidede naturskadekapitalen (se nærmere punkt 4.3.1). Selskapene har på denne måten fått signaler om at naturskadekapitalen kunne minke med tiden. Naturskadekapitalen har blitt avsatt med det formål å benyttes til dekning av fremtidige skader, og selskapene har ingen berettiget forventning om at kapitalen skal opprettholdes på dagens nivå. Med den løsningen som det her legges opp til, vil selskapene i år med underskudd i naturskadeforsikringsordningen dekke en andel av underskuddet tilsvarende deres markedsandel i brannforsikringsmarkedet. Det er derfor ikke slik at løsningen rammer enkelte selskaper uforholdsmessig hardt. Etter dette legger utvalget til grunn at det ikke vil virke klart urimelig eller urettferdig å gi endringene i naturskadeforsikringsordningen virkning i tråd med forslaget. Slik utvalget ser det vil forskriftsendringen være forenlig med Grunnloven § 97.

7.4.2.3 Forholdet til den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK)

Retten til eiendom er også vernet etter EMK første tilleggsprotokoll artikkel 1 (P1-1).22 Bestemmelsen lyder som følger (norsk oversettelse):

«Enhver fysisk eller juridisk person har rett til å få nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettens alminnelige prinsipper.
Bestemmelsene ovenfor skal imidlertid ikke på noen måte svekke en stats rett til å håndheve slike lover som den anser nødvendige for å kontrollere at eiendom blir brukt i samsvar med allmennhetens interesse eller for å sikre betaling av skatter eller andre avgifter eller bøter.»

EMK P1-1 er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven § 2, og skal ved motstrid gå foran annen norsk lov, jf. § 3.

Den nyordningen utvalgets flertall går inn for, innebærer ikke at selskapene må avstå sin eiendom. Likevel vil ordningen innebære et økt trykk på selskapenes naturskadekapital. Det skyldes at selskapene ikke vil få muligheten til å avsette eventuelt overskudd i ordningen slik som i dag, med den konsekvens at naturskadekapitalen i selskapene kan minke over tid. Dette vil muligens være å anse som et inngrep i eiendomsretten, som må vurderes opp mot vilkårene i P1-1.23

Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) slo fast i Sporrong ogLönnroth mot Sverige at bestemmelsen inneholder tre ulike regler: Prinsippregelen, avståelsesregelen og kontrollregelen. Prinsippregelen (jf. første ledd første punktum) innebærer at enhver har rett til å nyte sin eiendom i fred. Avståelsesregelen (jf. første ledd annet punktum) begrenser adgangen til å pålegge tvungen eiendomsavståelse. Kontrollregelen (jf. annet ledd) anerkjenner at det offentlige har behov for og adgang til å regulere bruken av eiendom for å ivareta fellesskapets interesser. På tross av denne tredelingen, har domstolen ved flere anledningen påpekt at det er nær sammenheng mellom de ulike elementene i P1-1.24 Ettersom avståelsesregelen og kontrollregelen regulerer ulike former for innblanding i eierens utnyttelse av eiendomsretten, kommer prinsippregelen inn ved tolkningen.

Ved valget av regel må en se hen til inngrepets art. Som nevnt ovenfor, vil det ikke være snakk om tvungen eiendomsavståelse i et tilfelle som dette, så avståelsesregelen kommer ikke til anvendelse. Naturskadekapitalen i selskapene vil i fremtiden, i tråd med sitt formål, brukes til å dekke selskapets andel av underskuddet hvis enkelte skadeårganger går i minus. Utvalget antar at forholdet vil måtte bedømmes etter kontrollregelen, all den tid bruken av naturskadekapitalen reguleres med sikte på å ivareta fellesskapsinteresser.

For å være forenlig med kravene etter P1-1 må et inngrep i eiendomsretten oppfylle tre vilkår: Tiltaket må være hjemlet i lov, det må forfølge et legitimt formål og det må være forholdsmessig. For så vidt gjelder hjemmelskravet, har EMD akseptert at inngrep kan ha hjemmel både i lov og rettspraksis.25 Likevel må hjemmelen være tilgjengelig og presis, slik at private kan forutberegne sin rettsstilling.26 Utvalget legger opp til at bruken av selskapenes naturskadekapital skal være regulert på en klar og presis måte i forskriften.

Kravet om at inngrepet må være forankret i allmenne interesser må tolkes vidt. I James og andre mot Storbritannia uttalte domstolen at et inngrep i eiendomsretten som utelukkende er ment å tilgodese en annen privat part, ikke er i samfunnets interesse. Likevel la domstolen til grunn at:

«the fairness of a system of law governing the contractual or property rights of private parties is a matter of public concern and therefore legislative measures intended to bring about such fairness are capable of being «in the public interest».27

Utvalgets hovedfokus har vært å etablere en robust naturskadeforsikringsordning for fremtiden. Når utvalgets flertall går inn for at selskaper med naturskadekapital skal måtte dekke eget underskudd i en overgangsperiode, skyldes dette først og fremst at en slik løsning vil legge til rette for å bygge opp et felles fond i poolen (se punkt 7.1). Når man etablerer et felles fond i poolen, som alle selskaper etter hvert skal kunne trekke på i underskuddsår, eliminerer man noe av den skjevheten som ligger i at enkelte selskaper har måttet trekke på sin frie egenkapital de årene ordningen har gått i minus. Ved å etablere en robust naturskadeforsikringsordning for fremtiden sikrer en videre at ordningen kan virke i tråd med sin hensikt, nemlig å sikre at forsikringstakere skal kunne tegne naturskadeforsikring til samme pris, uavhengig av hvor de bor, og uavhengig av hvor utsatt eiendommen deres er. Dette må antas å oppfylle konvensjonens krav til allmenne interesser.

Vilkåret om forholdsmessighet tar sikte på å oppnå en rettferdig balanse mellom de samfunnsinteressene som begrunner tiltaket og forventningen om beskyttelse av eiendomsretten.28 Relevante momenter her vil blant annet være betydningen av formålet som forfølges, hvorvidt inngrepet var forutsigbart for den private og om tiltaket er diskriminerende i sin utforming. En absolutt grense ble oppstilt i Chinnici mot Italia, hvor EMD la til grunn at «[t]he requisite balance will not be struck where the person concerned bears an individual and excessive burden.»29 Kriteriet «an individual and excessive burden» finner man igjen i en rekke andre saker fra EMD.30

Nyordningen innebærer ikke at selskapene med naturskadekapital blir påført en individuell og overdreven byrde. Skillet mellom selskaper med og uten naturskadekapital er saklig, all den tid enkelte selskaper sitter på en type bundet egenkapital som utelukkende er ment benyttet til å dekke fremtidige naturskader. En legger også opp til at alle selskaper med naturskadekapital skal måtte trekke på denne for å dekke underskudd i ordningen. Hvert selskap dekker en andel av underskuddet som tilsvarer deres andel i brannforsikringsmarkedet. På denne måten vil ikke enkelte selskaper måtte bære en uforholdsmessig stor andel av byrden. Videre kan det pekes på at alle selskaper skal kunne trekke på det felles fondet ved overgangsordningens utløp. Utvalget har avstått fra å innføre dette som en permanent ordning, nettopp for å sikre at byrden på selskapene ikke ble urimelig. For å sikre at løsningen samlet sett ikke blir for byrdefull for selskapene, går utvalget også inn for å la selskapene beholde den avkastning naturskadekapitalen gir (punkt 7.4.3). Samlet sett innebærer derfor forslaget en rettferdig balanse mellom på den ene siden hensynet til å sikre en robust naturskadeforsikringsordning og på den andre siden hensynet til selskaper med opparbeidet naturskadekapital. Denne avveiningen mellom samfunnsinteresser og eierinteresser er i tråd med avveiningen under P1-1.

I forholdsmessighetsvurderingen har EMD også sett hen til om et inngrep i eiendomsretten er vilkårlig eller uforutsigbart.31 I Beinarovic og andre mot Lithauen utla EMD dette aspektet på følgende måte:

«The Court has on many occasions emphasised the particular importance of the principle of ‘good governance’. It requires that where an issue in the general interest is at stake, in particular when matters affects fundamental human rights such as those involving property, the public authorities must act in good time and in an appropriate and above all consistent manner.»32

Ordningen utvalgets flertall foreslår er verken vilkårlig eller uforutsigbar. Selve formålet med (historisk og fremtidig) naturskadekapital er at denne skal benyttes til å dekke naturskader. Utvalgets flertall legger opp til at selskaper med opparbeidet naturskadekapital skal trekke på denne i overgangsperioden, mens selskap uten slik kapital skal kunne trekke på fondet i poolen. Denne forskjellsbehandlingen er ikke vilkårlig, men skyldes at naturskadekapitalen er ujevnt fordelt mellom selskapene. Ordningen er heller ikke uforutsigbar. Det følger av instruksen § 11 fjerde ledd siste punktum at naturskadekapitalen skal benyttes til å dekke naturskader, og selskapene har ikke hatt noen berettiget forventning om å kunne disponere denne kapitalen fritt. Videre har eierskapet til og disponeringen av naturskadekapitalen i selskapene vært gjenstand for atskillig uenighet over tid. Selskapene har dermed ikke kunnet innrette seg i tillit til at kapitalen var vernet på lik linje med selskapets øvrige egenkapital.

Utvalget mener at den nyordningen det legges opp til, ikke er i strid med våre folkerettslige forpliktelser etter EMK P1-1.

7.4.2.4 Forholdet til EØS-avtalens statsstøtteregler

Under overgangsordningen er det bare er selskaper uten naturskadekapital som kan trekke på midlene i det felles fondet, og en må dermed påse at ordningen går klar av EØS-avtalens regler om statsstøtte. EØS-avtalen setter skranker for mulighetene norske myndigheter har til å gi støtte til næringsvirksomhet. Forbudet mot statsstøtte er nedfelt i EØS-avtalen artikkel 61(1), og formålet er å forhindre at konkurransen vris ved at statene gir støtte til foretak som setter disse i en gunstig konkurranseposisjon i forhold til foretak som ikke nyter godt av slik støtte.33

Artikkel 61(1) forbyr «støtte gitt av EFs medlemsstater eller EFTA-statene eller støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer [hvis støtten] påvirker samhandelen mellom avtalepartene». Med andre ord, for at det skal foreligge offentlig støtte etter artikkel 61(1) må seks vilkår være oppfylt: Støtten må innebære en økonomisk fordel for mottakeren; støtten må være gitt av statsmidler i enhver form; mottakeren må drive økonomisk virksomhet (foretaksbegrepet); støtten må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester (selektivitet); støtten må vri eller true med å vri konkurransen og støtten må være egnet til å påvirke samhandelen mellom EØS-landene.

Støttebegrepet tolkes vidt, og omfatter ikke bare direkte utbetalinger, men også andre tiltak som innebærer en økonomisk fordel, slik som fritak fra skatter og avgifter.34 Støttemottaker må være et foretak i EØS-avtalens forstand, og det innebærer at mottaker må være en enhet som driver økonomisk aktivitet.35 Vilkåret om selektivitet innebærer at tiltaket må favorisere enkelte foretak eller vare- og tjenestegrener. For at konkurransevridningsvilkåret skal være oppfylt, er det tilstrekkelig at et tiltak truer med å vri konkurransen, faktisk påvirkning er ikke nødvendig. Det foreligger påvirkning på samhandelen når støtten styrker et foretaks situasjon i forhold til andre foretak i EØS-området.36 Utvalget går ikke nærmere inn på disse vilkårene, ettersom alle de seks vilkårene skissert ovenfor må være oppfylt for at en støtte skal rammes av EØS-avtalen artikkel 61(1). Slik utvalget ser det, er vilkåret om at støtten må være gitt av staten eller av statsmidler under enhver omstendighet ikke oppfylt.

EØS-avtalen artikkel 61(1) omfatter ikke bare direkte overføringer fra staten, men også støtte gitt av «statsmidler i enhver form». EU-domstolen har slått fast at dette alternativet er ment å favne om støtte som indirekte er gitt av staten gjennom andre organer.37 Det innebærer at forbudet rammer tilfeller der staten har gitt andre i oppdrag å forvalte eller distribuere støtten. Det offentlige kan benytte ulike former for mellommenn til å forvalte og videreformidle statsstøtte, slik som private foretak eller sosiale fond eller sikringsordninger. For at en fordel skal anses som gitt av staten eller av statsmidler må to kumulative vilkår være oppfylt. For det første må fordelen ytes direkte eller indirekte ved hjelp av statsmidler, for det andre må fordelen tilskrives staten.38 Det er klart at tiltaket det her er snakk om kan tilskrives staten, ettersom utbetalinger fra naturskadepoolen er fastsatt i nasjonal lovgivning.39 Det som kan være mer problematisk å avgjøre, er om støtten er gitt av statsmidler.

I tilfeller der støtten gis direkte av statskassen – i form av direkte tilskudd til et foretak eller en skattefordel – er det ikke tvilsomt at støtten stammer fra statsmidler. Det er vanskeligere å avgjøre om det utgjør statsstøtte i de tilfellene det offentlige pålegger utbetalinger mellom private økonomiske aktører.

Offentligrettslig regulering som omfordeler midler fra en privat enhet til en annen utgjør i utgangspunktet ikke overføring av statsmidler, dersom midlene flyter direkte fra en privat enhet til en annen. Illustrerende i så måte er EU-domstolens avgjørelse i PreussenElektra. Saken omhandlet en tysk regel som påla kraftselskaper å kjøpe elektrisitet fra fornybare energikilder til en pris som lå over markedspris. EU-domstolen fant at selv om kjøpsforpliktelsen innebar en økonomisk fordel for produsenter av fornybar energi, forelå det ikke noen overføring av statlige midler.40

Når staten omfordeler midler mellom private, kan midlene likevel få merkelappen ‘statsmidler’ hvis midlene er underlagt offentlig kontroll og er tilgjengelige for det offentlige. EU-domstolens avgjørelse i Vent de Colère kan kaste lys over hva som skal til for at midlene kan sies å være underlagt offentlig kontroll. Saken gjaldt fransk lovgivning som påla foretak en forpliktelse til å kjøpe vindkraft til en pris som lå over markedspris. Tilleggskostnadene ble båret av sluttbrukerne, ved at midler ble samlet inn og administrert av et særskilt utpekt organ. EU-domstolen fant at midlene organet administrerte måtte anses å være under offentlig kontroll på grunn av særtrekkene ved ordningen: Størrelsen på bidraget ble fastsatt av energiministeren; loven åpnet for administrative sanksjoner ved manglende innbetaling; staten dekket virksomhetens meromkostninger hvis bidragene ikke var tilstrekkelige, og organet var sammensatt av personer oppnevnt av det offentlige. Videre hadde ikke organet overskudd og administrasjonskostnadene ble motregnet i de bidrag som sluttbrukerne betalte.

Slik utvalget ser det, er det ikke naturlig å anse Norsk Naturskadepool som en mellommann som fordeler naturskadekapital på vegne av staten. Den nyordning utvalgets flertall legger opp til er vesensforskjellig fra ordningen det var snakk om i Vent de Colère. Selv om det er staten som har trukket opp rammene for ordningen, herunder bestemt hvem som skal være begunstiget av ordningen og kriteriene for å kunne trekke på fondets midler, inntar ikke staten noen sentral rolle i poolens virke. Ordningen administreres i det vesentlige av selskapene selv. Poolens medlemmer består av alle skadeforsikringsselskaper som dekker naturskade i henhold til naturskadeforsikringsloven; årsmøtet består av disse selskapene, og foruten to representanter for forsikringskundene består også styret av representanter for selskapene. Innenfor de kriterier som er oppstilt for premiefastsettelsen, er det styret i poolen som fatter vedtak om sentrale spørsmål som premie, gjenforsikringsordning og forvaltning av kapitalen. Poolens virksomhet er heller ikke underlagt statlig tilsyn og kontroll. Sett hen til disse særtrekkene ved ordningen, kan det vanskelig konkluderes med at midlene i fondet er underlagt statlig kontroll.

Utvalget antar etter dette at ordningen ikke utgjør statsstøtte etter EØS-avtalen artikkel 61(1).

7.4.2.5 Utvalgets forslag

Utvalgets flertall foreslår at alle selskaper skal få dekket sitt underskudd ved å trekke på det felles fondet i poolen. I en overgangsperiode skal likevel selskaper med naturskadekapital dekke sin del av årets underskudd, mens selskaper uten opparbeidet naturskadekapital vil få dekket sin andel av underskuddet av poolens midler, såfremt fondet er tilstrekkelig. Overgangsperioden opphører i utgangspunktet når fondet har nådd 4 milliarder kroner. Skulle fondet, etter først å ha nådd denne størrelsen, i løpet av en tiårsperiode etter at nyordningen er trådt i kraft reduseres til under 3 milliarder kroner, foreslår utvalgets flertall at selskaper med naturskadekapital igjen skal trekke på denne kapitalen for å dekke sin andel av underskuddet inntil kapitalen igjen har nådd 4 milliarder kroner. Faller fondet til under 3 milliarder etter utløpet av tiårsperioden, vil den permanente ordningen gjelde.

Utvalgets flertall går inn for å la naturskadekapitalen forbli bundet egenkapital på selskapenes hånd ved utløpet av overgangsordningen.

Mindretallet, utvalgsmedlem Mildal, støtter hovedtrekkene i forslaget til utvalgets flertall, men støtter ikke regelen for når overgangsperioden skal opphøre. Dette fordi flertallets forslag kan gi en situasjon der overskudd flere år på rad kan bygge fondet opp til 4 milliarder kroner uten at selskapenes historiske naturskadekapital har blitt benyttet, eller at svært lite av kapitalen har blitt benyttet. Flertallets modell vil videre kunne medføre et press på at premienivået holdes så høyt rammene gir mulighet til i et forsøk på å forhindre underskuddsår. Da ett av målene med omlegging av ordningen er å anvende hele eller deler av den historiske naturskadekapitalen til formålet, foreslår Mildal at overgangsperioden i stedet opphører etter at en gitt andel av den historiske kapitalen er anvendt. Forslaget er at grensen settes slik at overgangsperioden opphører når 75 prosent av den samlede naturskadekapitalen i selskapene er anvendt. Mildal mener forslaget vil bidra til å styrke oppbyggingen av det nye fondet i poolen sammenlignet med flertallets forslag.

Mindretallet, utvalgsmedlem Hodnesdal, deler ikke flertallets syn, se punkt 15.17.

7.4.3 Avkastningen av historisk opparbeidet naturskadekapital

7.4.3.1 Drøftelse

Det fremgår av mandatet at utvalget skal se på «hvem avkastningen av naturskadekapitalen bør tilfalle i fremtiden». I nyordningen vil naturskadekapitalen avsettes til et felles fond i poolen, med den konsekvens at avkastningen legges til fondets midler. Utvalget har vurdert alternative måter å nyttiggjøre seg avkastningen fra naturskadekapitalen som allerede er opparbeidet. Slik situasjonen er i dag, inntektsføres denne avkastningen i selskapets ordinære driftsregnskap.

I en nyordning kan en tenke seg ulike løsninger for avkastningen av naturskadekapitalen som ligger i selskapene: Et alternativ kunne være å la avkastningen gå inn i det felles fondet som administreres av Norsk Naturskadepool; et annet alternativ kunne være å sette avkastningen av som naturskadekapital (med den konsekvens at denne kapitalen økte). Et tredje alternativ kunne være å anse avkastningen som betaling for at selskapene administrerer naturskadeforsikringsordningen.

Utvalget anser ikke første alternativ som aktuelt, ettersom Grunnloven kan være til hinder for å kreve avkastningen av selskapenes naturskadekapital overført til det felles fondet i poolen. Grunnloven § 105 lyder som følger: «Fordrer statens tarv at noen må avgi sin rørlige eller urørlige eiendom til offentlig bruk, så bør han eller hun ha full erstatning av statskassen.» Bestemmelsen forbyr ikke det offentlige å frata noen eiendom, men gir krav på erstatning hvis så skulle skje. Grunnloven § 105 verner ikke bare fast eiendom og løsøre, men også andre formuesverdier som bankinnskudd og lignende. Høyesterett har lagt til grunn et funksjonelt eiendomsbegrep, som innebærer at eiendomsretten er en sum av funksjoner. I Rt. 2011 s. 780 (Energi) beskrives eiendomsretten som «en rett til å råde rettslig og faktisk over ting eller fast eiendom så langt dette ikke er forbudt ved lov eller strider mot rettigheter som tilkommer andre». Videre kan eieren «hindre andre i å disponere og bruke tingen og eiendommen.» Eierrådigheten er etter dette summen av de faktiske og rettslige, positive og negative beføyelsene. Rådigheten omfatter også retten til å motta avkastning, som leieinntekter av en bolig eller fritidshus, utbytte av aksjer og hogst av skog. Tilsvarende vil en eier av kapital som et alminnelig utgangspunkt ha krav på å beholde avkastningen denne kapitalen gir. Spørsmålet er om dette utgangspunktet kan fravikes for så vidt gjelder naturskadekapitalen.

Naturskadekapitalen er en spesiell form for egenkapital, som helt fra starten har vært underlagt vesentlige rådighetsbegrensninger. Selskapene har aldri hatt noen berettiget forventning om å kunne disponere denne kapitalen fritt (se nærmere kapittel 5). Retten til avkastning av eiendommen betraktes gjerne som et utslag av retten til å høste frukter av egne investeringer og eget arbeid. Naturskadekapitalen er opparbeidet som følge av innbetalinger fra forsikringskundene, og forutsetningen var at premien skulle svare til poolens og de enkelte selskapers skadebeløp og administrasjonskostnader, jf. instruksen § 11 første ledd. Når kapitalen har akkumulert seg over tid, skyldes det at premien i lange perioder viste seg å være for høy. Det er således ikke selskapenes innrettelse eller egeninnsats som ligger til grunn for opparbeidelsen. Slik utvalget ser det, er det likevel ikke gitt at de nevnte forhold gir tilstrekkelig grunnlag for å fravike utgangspunktet om at det en eiendom kaster av seg tilfaller eier. Det fremgår uttrykkelig av instruksen § 11 fjerde ledd at naturskadekapitalen «tilhører selskapet», og ved å overføre avkastningen vil en frata eierne en sentral beføyelse. En overføring av avkastningen av naturskadekapitalen til poolen kan derfor innebære et inngrep i selskapenes eiendomsrett, som utløser krav om full erstatning etter Grunnloven § 105.

Det lar det seg likevel gjøre å la avkastningen av naturskadekapitalen komme naturskadeordningen til gode uten å trå Grunnloven for nær. Det er intet til hinder for å legge avkastningen til naturskadekapitalen i selskapene, heller enn å la denne inngå i selskapenes ordinære driftsregnskap, slik situasjonen er i dag. En slik løsning vil ikke innebære at selskapene fratas avkastningen, men utelukkende innebære at avkastningen utgjør bundet naturskadekapital snarere enn fri egenkapital. Konsekvensen av en slik løsning ville være at naturskadekapitalen i større grad enn i dag holdes atskilt fra selskapets øvrige midler. Med en slik løsning vil naturskadekapitalen i selskapene øke i fremtiden, og det kan derfor hevdes å være mindre betenkelig å la selskapene dekke eget underskudd ved å trekke på denne kapitalen. Utvalget ser det likevel som lite hensiktsmessig å innlemme avkastningen av naturskadekapitalen i den bundne egenkapitalen i selskapet. En slik løsning vil ikke åpne for å disponere naturskadekapitalen på en måte som kommer ordningen til gode. Går man inn for en slik løsning vil heller ikke avkastningen fungere som en indirekte kompensasjon for å administrere naturskadeordningen, slik tilfellet er i dag.

I forlengelsen av dette, bemerker utvalget at Grunnloven heller ikke er til hinder for at avkastningen anses som betaling til selskapene for å administrere naturskadeforsikringsordningen. Slik situasjonen er i dag, får ikke selskapene dekket administrasjonskostnader. Likevel har tanken vært at avkastningen naturskadekapitalen gir, utgjør en slags godtgjørelse til selskapene. Selskaper uten naturskadekapital får derfor ingen godtgjørelse etter dagens ordning. Hvis avkastningen under nyordningen rubriseres som betaling til selskapene, vil en kunne begrunne ulik behandling av selskaper med og uten naturskadekapital. Mens selskaper uten naturskadekapital kan få særskilt betalt for å administrere naturskadeordningen, kan selskaper med naturskadekapital få betalt i form av den avkastning kapitalen gir. Hvorvidt selskapene overhodet skal ha betalt for å administrere naturskadeordningen er nærmere behandlet i punkt 8.4.

7.4.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at avkastningen fra allerede opparbeidet naturskadekapital skal tilfalle forsikringsselskapene, og at den kan inntektsføres i selskapenes ordinære driftsregnskap slik som i dag.

Utvalgets mindretall, utvalgsmedlem Hodnesdal, har en tilføyelse, se punkt 15.18.

Fotnoter

1.

Se likevel særmerknadene fra utvalgsmedlem Hodnesdal i kapittel 15. Hun mener at konklusjonen ville vært en annen hvis samtlige av selskapenes kostnadselementer var inkludert fra starten, se særlig punkt 15.12.6.

2.

For en redegjørelse for disse forslagene, se kapittel 8 og 11.

3.

Jf. brev fra Finanstilsynet til Finansdepartementet av januar 2011, se nærmere punkt 5.2 ovenfor.

4.

Se nærmere kapittel 13 om kostnadene ved forslaget.

5.

Den foreslåtte overgangsordningen, hvor selskaper med opparbeidet naturskadekapital må trekke på denne for å dekke sin egen andel av underskuddet, er beskrevet i punkt 7.4.2.

6.

Jf. lov 19. april 2015 nr. 17 om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven) kapittel 14, og forskrift 25. august 2015 nr. 999 til finansforetaksloven om gjennomføring av Solvens II-direktivet (Solvens II-forskriften).

7.

I en modell som skissert, hvor poolen bærer risikoen (modell 3), blir det mest naturlig å anse selskapene som tjenesteleverandører for poolen, og godtgjøre dem for dette. Selskapene krever inn premien og overfører denne til poolen, de står ansvarlige for kundehåndtering og foretar oppgjør ved skader. Innenfor denne modellen kan det eventuelt også åpnes for at visse funksjoner, slik som skadeoppgjør, foretas av poolen selv. Risiko som ligger igjen hos medlemmene vil da være begrenset til en eventuell motpartsrisiko, for det tilfellet at selskapene må utbetale erstatning før de får dette igjen fra poolen.

8.

Se nærmere notat fra Finanstilsynet 20. april 2018 (vedlegg 3).

9.

EU-kommisjonen arbeider for tiden med en såkalt «SCR Review» der en rekke aspekter ved standardmetoden for beregning av solvenskapitalkravet blir vurdert. Et av temaene i denne gjennomgangen er revurdering av metodene for beregning av kapitalkravet for naturkatastroferisiko. Ifølge gjeldende tidsplan antas det at eventuelle endringer i regelverket for SCR-beregninger ikke vil bli gjennomført før tidligst i 2020 (eventuelt 2021).

10.

For en mer detaljert fremstilling av beregning av solvenskapital for naturkatastroferisiko, se notat fra Finanstilsynet 20. april 2018 (vedlegg 3).

11.

Utvalget har ikke trukket inn en eventuell motpartsrisiko knyttet til ordningens gjenforsikrere ved fastsettelsen av nivået på fondet, ettersom dette ville gjøre beregningen mer komplisert. Når bare selskaper med tilstrekkelig rating kan stå som gjenforsikrere, er motpartsrisikoen lav.

12.

Utvalgsmedlem Hodnesdal mener at utgiftene forbundet med ordningen ikke reflekteres fullt ut i dagens modell, jf. punkt 15.12.6.

13.

Jf. forskrift 18. desember 2015 nr. 1775 om årsregnskap for skadeforsikringsforetak § 3-2.

14.

Se premiss 87–96.

15.

Premiss 72.

16.

Premiss 154.

17.

Premiss 99. Tilsvarende Rt. 1996 s. 1440 (Thunheim), Rt. 2001 s. 762 (skatt).

18.

Rt. 2010 s. 143 (Rederiskatt) premiss 153.

19.

Rt. 2010 s. 143 (Rederiskatt) premiss 153, Rt. 2013 s. 1345 (strukturkvoter) premiss 189 og HR-2016-00389 (Hagen) premiss 76.

20.

HR-2016-00389 (Hagen) premiss 77.

21.

Forskrift om årsregnskap for skadeforsikringsforetak 18. desember 2015 nr. 1775.

22.

Begrepet «eiendom» favner vidt, jf. Stretch mot Storbritannia, no. 44277/98 [2003] premiss 32: «according to the established case-law of the Convention organs, «possessions» can be «existing possessions» or assets, including claims, in respect of which the applicant can argue that he has at least a «legitimate expectation» of obtaining effective enjoyment of a property right.»

23.

I EMD har lagt vekt på at en restriksjon «in practice significantly reduced the possibility of [the property’s] exercise», jf. Sporrong og Lönnroth mot Sverige, no. 7151/75; 7152/75 [1982] premiss 60.

24.

Se feks. James og andre mot Storbritannia, no 8793/79 [1986] premiss. 37 og Chinnici mot Italia (no. 2), no. 22432/03 [2015] avsnitt 29.

25.

Spacek s.r.o. mot den Tjekkiske Republikk, no 26449/95 [1999] premiss 54.

26.

Carbonara og Ventura mot Italia, no. 24638/94 [2000] premiss 64.

27.

James og andre mot Storbritannia, no 8793/79 [1986] premiss 41.

28.

Draon mot Frankrike, no. 1513/03 [2005] premiss 78.

29.

Chinnici mot Italia (no. 2), no. 22432/03 [2015] avsnitt 32.

30.

Se blant annet Sporrong og Lönnroth mot Sverige, no. 7151/75; 7152/75 [1982] premiss 73.

31.

Se for eksempel Hutten-Czapska mot Polen, no. 35014/97 [2006] avsnitt 168.

32.

Beinarovič og andre mot Lithauen, no. 70520/10, 21920/10 and 41876/11 [2018] premiss 139.

33.

Statsstøtte kan likevel være nødvendig for å nå legitime målsetninger, og artikkel 61(2) og (3) åpner derfor for at støttetiltak på gitte vilkår kan være forenlige med EØS-avtalens formål.

34.

Se for eksempel sak E-4, 6, 7/10, Liechtenstein mot ESA [2011].

35.

Sak C-41/90, Höfner [1991].

36.

Sak 730/79, Philip Morris [1980].

37.

Forente saker C-72/91 og C-73/91, Sloman Neptun [1993] premiss 19 og C-78/76, Steinike [1977] premiss 21.

38.

Se for eksempel sak C-482/99, Stardust Marine [2002] premiss 24.

39.

Se sak C-126/01, Gemo [2003].

40.

Sak C-379/98, PreussenElektra [2001] premiss 59.

Til toppen
Til dokumentets forside