Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2019: 5

Ny forvaltningslov — Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven)

Til innholdsfortegnelse

11 Forvaltningslovens innhold – generelle overveielser

11.1 Innledning

Forvaltningsloven omfatter i dag i utgangspunktet all virksomhet som forvaltningen driver, men det varierer med virksomhetens karakter hvilke regler som får anvendelse. Reguleringen er mest omfattende for det som regnes som «utøving av offentlig myndighet», særlig i enkelttilfeller (lovens kapittel IV–VI). Også for vedtakelsen av generelle regler som innebærer myndighetsutøving, har loven regler (kapittel VII). For andre deler av forvaltningens virksomhet er reguleringen mer begrenset (kapittel II–III). Disse reglene gjelder for all virksomhet som forvaltningen driver, og handler om inhabilitet, veiledningsplikt, saksbehandlingstid og foreløpig svar, muntlige konferanser, nedtegning av opplysninger, elektronisk kommunikasjon og bruk av fullmektig.

Som utgangspunkt har loven felles regler for alle slags enkeltavgjørelser i kraft av offentlig myndighet som berører den enkeltes rettsstilling. Den har imidlertid nærmere regler om avgjørelser om iverksetting og gjennomføring av slike enkeltavgjørelser, og om sanksjoner mot manglende etterlevelse (kapittel VIII til X).

I alt vesentlig er gjeldende forvaltningslov en lov om saksbehandlingen, medregnet overprøving etter klage. Når det gjelder omgjøring av tidligere vedtak, har loven dessuten regler om hvilken adgang forvaltningen har til å omgjøre vedtak (fvl. § 35). Andre regler om hvilken adgang forvaltningsorganer har til å treffe realitetsavgjørelser, har loven ikke. Loven har heller ikke regler om delegering av myndighet eller andre regler om hvilket forvaltningsorgan som kan treffe vedtak, bortsett fra regler om hvilket organ som er klageinstans eller har myndighet til å omgjøre vedtak.

Mandatet for utvalget forutsetter at forvaltningsloven i hovedsak skal være en lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning. Utvalget er imidlertid ikke avskåret fra å foreslå regler i loven om andre sider ved forvaltningens virksomhet. Dette kommer utvalget tilbake til i kapittel 15 når det gjelder regler om delegering av myndighet, og i kapittel 34 når det gjelder materiellrettslige regler om forvaltningens myndighet.

I hvilken grad loven bør ha saksbehandlingsregler for annen virksomhet enn offentlig myndighetsutøving, kommer utvalget generelt tilbake til i kapittel 27. Spørsmålet vil også bli berørt i enkelte av de kapitlene som diskuterer bestemte saksbehandlingsregler. Her i kapittel 11 vil utvalget drøfte en del generelle spørsmål som kan reises når det skal gis regler for saksbehandlingen.

11.2 Forvaltningsloven som minimumslov

Gjeldende forvaltningslov er å anse som en «minimumslov» i den forstand at den stiller minstekrav som saksbehandlingen må oppfylle, hvis ikke særlovgivningen (eller forskrifter etter forvaltningsloven) gir grunnlag for å sette lavere krav. Loven fastsetter med andre ord en minstestandard for offentlig forvaltning. Som hovedregel står et forvaltningsorgan fritt til ha en grundigere saksbehandling av høyere kvalitet enn de lovfestede minimumskravene tilsier.

Utvalget mener at forvaltningsloven fortsatt bør sette en minstestandard som et forvaltningsorgan ikke kan gå under uten at det har hjemmel for det, i praksis oftest i særlovgivningen. Denne minstestandarden bør være slik at den oppfyller internasjonalt anerkjente krav til god forvaltning. Innholdet av minstestandarden må følge av de enkelte saksbehandlingsreglene.

Utvalget foreslår at loven uttrykkelig skal bestemme at den gjelder så langt ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov, se utk. § 2 annet ledd. Det vil sikre at minstestandarden bare blir fraveket når Stortinget har fått anledning til å vurdere det. En hjemmel i særlovgivningen til å gi nærmere saksbehandlingsregler for en bestemt sakstype vil derfor ikke gi adgang til å fravike forvaltningslovens regler uten at dette går klart frem.

På den annen side bør det selvsagt ikke være noe i veien for at saksbehandlingen i et forvaltningsorgan mer enn oppfyller lovens minstestandard. Når forvaltningsorganet sørger for det, må det likevel ha for øye motstående private interesser som kan lide skade.

11.3 Forvaltningsloven og særlovgivningen

Forvaltningsloven er utformet som en alminnelig lov om saksbehandlingen som skal gjelde for alle sakområder. På det enkelte sakområdet står den imidlertid tilbake for regler i særlovgivningen som stiller andre krav til saksbehandlingen (fvl. § 1 første punktum). Det gjelder hva enten særlovgivningen stiller større eller mindre krav til saksbehandlingen enn forvaltningsloven gjør. En del saksbehandlingsregler i særlovgivningen supplerer forvaltningsloven og kommer altså i tillegg til forvaltningslovens regler, ikke i stedet for dem.

Utvalget mener at forvaltningsloven fortsatt skal være en alminnelig lov om saksbehandlingen. Det kan nok forekomme at det for større, men avgrensete, sakområder (f.eks. i velferdssektoren eller på miljøområdet) er naturlig med felles saksbehandlingsregler av en karakter som ikke passer generelt. Utvalget legger ikke opp til at slike regler skal innpasses i forvaltningsloven. I stedet bør de tas inn i de enkelte lovene på sakområdet, eller i en felleslov på sakområdet. De særskilte saksbehandlingsreglene i skatteforvaltningsloven, som gjelder for de aller fleste skatter og avgifter (skatteforvaltningsloven 27. mai 2016 nr. 14 § 1), er et eksempel på det siste.

Det kan også forekomme at enkelte saksbehandlingsspørsmål er særlig praktiske på noen områder, men ikke i forvaltningssaker flest. Også det taler for at de blir regulert i særlovgivningen fremfor i forvaltningsloven.

Siden saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven skal gjelde for alle forvaltningsområder, må reglene utformes i nokså generelle ordelag. Det kan iblant skape usikkerhet om hvordan reglene skal anvendes på bestemte konkrete områder. Særlovgivningen inneholder derfor en del saksbehandlingsregler som presiserer eller konkretiserer regler i forvaltningsloven. De som arbeider på et forvaltningsområde, kan dessuten ha ønske om at saksbehandlingsreglene på området finnes mest mulig samlet, og det kan ha ført til at særlovgivningen på et område gjentar regler som finnes i forvaltningsloven. Jo mer vanlig det blir, desto mer vil lovverket svulme opp, og risikoen øker for at det oppstår utilsiktede forskjeller i saksbehandlingskravene på forskjellige forvaltningsområder. Det blir også lettere å overse forvaltningsloven når viktige, men ikke alle saksbehandlingsregler er inntatt i særloven. Utvalget mener at der man ser grunn til å gi presiserende eller supplerende saksbehandlingsregler i en særlov, bør det samtidig tas inn en bestemmelse om at forvaltningsloven gjelder.

Hvis forholdene på et forvaltningsområde tilsier at det (delvis) bør gjelde andre – strengere eller lempeligere – saksbehandlingsregler enn forvaltningsloven har, må de tas inn i særlovgivningen (eventuelt i en forskrift etter forvaltningsloven, jf. punkt 11.4). I hvilke lover det blir aktuelt å ta inn en særregel, og hva en særregel skal gå ut på, vil naturligvis bero på hvilket innhold forvaltningslovens regel har. Reglene om deling av opplysninger undergitt taushetsplikt illustrerer dette. En vid adgang til informasjonsdeling kan skape behov for særregler på enkelte områder som begrenser denne adgangen, mens en begrenset adgang til informasjonsdeling kan skape behov for særregler som utvider adgangen på enkelte områder eller til visse formål.

Det ligger i forvaltningslovens alminnelige karakter som en minimumslov at det bør vises varsomhet med å fastsette lempeligere regler. Det er imidlertid ikke alltid klart hva som vil være en «lempeligere» regel. Samtidig kan hensynet til nøktern ressursbruk og effektivitet tilsi at det lempes på saksbehandlingskrav i forvaltningsloven som det er mindre behov for på det aktuelle sakområdet. En fullstendig regulering av saksbehandlingen i særlovgivningen bør normalt bare være aktuelt for en sakstype som det bør gjelde strengere saksbehandlingsregler for, og som behandles i et organ eller etat som bare har til oppgave å behandle slike saker. Særreguleringen i trygderettsloven er et slikt eksempel.

11.4 Forvaltningsloven og forskrifter om saksbehandlingen

Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven gjelder forholdet mellom den offentlige forvaltning og borgerne. Dette taler for at de bør fastsettes i form av lov, og ikke ved forskrift.

Lovens alminnelige karakter gjør at bestemmelsene må få en generell utforming som i liten grad reflekterer konkrete forhold på ulike forvaltningsområder. Det kan derfor være ønskelig å gi regler som presiserer loven med sikte på et aktuelt forvaltningsområde. Dessuten kan konkrete forhold på et område ha betydning for hvordan saksbehandlingen bør være, og iblant tilsi at det bør gjelde noe andre regler for saksbehandlingen enn det som følger av loven. Slike presiserende eller avvikende regler kan som nevnt fastsettes i en særlov, eventuelt i en forskrift i medhold av særloven.

I tillegg gjør forvaltningslovens alminnelige karakter at det kan tenkes spørsmål som fortjener å bli regulert, men som har en for teknisk og detaljpreget karakter til at bestemmelsene bør tas inn i loven. I stedet kan slike bestemmelser gis i en forskrift som loven gir hjemmel for.

I gjeldende regelverk er forskrifter om temaer som forvaltningsloven har regler om, gitt dels i forskrifter etter forvaltningsloven selv, dels for det enkelte området i medhold av en særlov. Forvaltningslovforskriften ble vedtatt som en samleforskrift i 2006. Ett av formålene med en samleforskrift var å gi et mer fullstendig bilde av avvikene fra forvaltningsloven, men det er på ingen måte slik at alle særregler for forskjellige forvaltningsområder er samlet der. For plasseringen har det hatt betydning om den aktuelle særregelen er gitt i medhold av forvaltningsloven eller særlov, om det finnes noen særlov på det området som særregelen gjelder, og hvor nær sammenheng det er mellom særregelen og henholdsvis forvaltningslovens regler og bestemmelser i særloven.

Utvalget ser det som ønskelig at bestemmelser som fraviker forvaltningsloven ved å stille mindre strenge krav til saksbehandlingen, blir fastsatt i en forskrift etter forvaltningsloven selv, eller i en særlov, fremfor i en forskrift etter særloven. Etter utvalgets mening vil det styrke forvaltningslovens karakter av en minimumslov om en forskrift som stiller mindre strenge krav til saksbehandlingen enn loven gjør, bare kan gis når det er tungtveiende grunner for det. Gjeldende lov har eksempel på en slik bestemmelse i fvl. § 28 fjerde ledd, som krever at det må foreligge tungtveiende grunner for å begrense klageretten på et område i forskrift.

I hvilken utstrekning det er behov for presiserende eller supplerende forskrifter ved siden av forvaltningslovens regler, vil avhenge av hva det gis regler om i loven, og hvilket innhold de får. Utvalget vil derfor komme tilbake til dette i aktuelle sammenhenger.

11.5 Hvordan styres saksbehandlingen?

Saksbehandlingen kan styres gjennom regler av forskjellige slag. Saksbehandlingen kan også bli påvirket eller styrt på annen måte enn ved rettsregler, både ved de ressurser forvaltningen får i form av ansatte, utstyr og økonomiske ressurser, ved måten forvaltningen blir organisert på, ved generelle tjenesteinstrukser eller instruks og kontakt med overordnet personale i den enkelte sak, og ved forvaltningsetiske normer som påvirker tjenestepersonenes holdninger og handlinger innenfor rammen av regelverket. Utvalgets oppgave er i all hovedsak å vurdere regler for saksbehandlingen.

Forvaltningsloven er dominert av regler som retter seg mot behandlingen av den enkelte sak, fremfor regler som stiller systemkrav til tilretteleggingen av saksbehandlingen, uavhengig av den enkelte sak. Hvorvidt forvaltningsloven bør inneholde systemkrav, kommer utvalget tilbake til i punkt 11.6.

Beslektet med lovfesting av systemkrav er en lovfesting av prinsipper for forvaltningens virksomhet og for god saksbehandling. En lovfesting av prinsipper reiser spørsmål både om hvilke prinsipper som eventuelt bør lovfestes, og hva lovfestingen skal bety. Dette kommer utvalget tilbake til i 11.5.

Forvaltningslovens krav til saksbehandlingen er dels utformet som rettigheter for den enkelte, dels som plikter for forvaltningen.

De fleste reglene er utformet som pliktregler. Som oftest legger de den aktuelle plikten på det forvaltningsorganet som behandler saken. Enkelte plikter – som plikten til å fratre ved inhabilitet og taushetsplikten for visse opplysninger – ligger på den enkelte tjenestepersonen, men de må også forstås slik at forvaltningsorganet må se til og legge til rette for at plikten blir oppfylt.1 Det varierer – avhengig av hva slags plikt det gjelder – om plikten gjelder generelt eller overfor bestemte personer, typisk partene i saken. Særlig når det gjelder plikter overfor en part – som f.eks. plikten til å forhåndsvarsle parten – er det vanlig å omtale regelen også som en rettighetsregel.

Saksbehandlingsreglene er utformet som rettigheter der de forutsetter et initiativ fra den enkelte. Reglene om dokumentinnsyn (fvl. §§ 18 flg.) er et klart eksempel, men også bestemmelsen om klageadgang (fvl. § 28) er et eksempel på en rettighetsregel. I tillegg til å beskrive rettighetens innhold, angir en rettighetsregel også hvem som har den aktuelle saksbehandlingsrettigheten (rettighetssubjektet). Normalt er det den som regnes som part i saken (se punkt 13.6). Rettigheten motsvares av en korresponderende plikt for forvaltningen, vanligvis uten at det er kommet direkte til uttrykk.

11.6 Lovregulering, forvaltningsetiske retningslinjer og god forvaltningsskikk

Det er utvalgets oppgave å vurdere alminnelige lovregler for saksbehandlingen i offentlig forvaltning. Disse lovreglene bør fastsettes i lys av det som kan utledes av forvaltningsetiske retningslinjer eller som følger av god forvaltningsskikk eller god forvaltningspraksis. Slik utvalget bruker begrepet «god forvaltningsskikk», er det ikke tale om en rettsregel.

De alminnelige etiske retningslinjer for statstjenesten, som senest er revidert i juni 2017, tar som sitt utgangspunkt hensynet til innbyggerne og hensynet til statens omdømme. Retningslinjene har som hovedtemaer lojalitet, åpenhet, tillit til statsforvaltningen og faglig uavhengighet og objektivitet. De skal skape en generell holdning blant statsansatte, og virke inn på hvordan de opptrer og utfører sine oppgaver. De retningslinjene som ligger nærmest opp til forvaltningslovens regler, gjelder aktiv opplysningsplikt (som har tilknytning til lovens regler om veiledningsplikt og foreleggingsplikt) og habilitet.

Forvaltningsetiske normer og overveielser kan også tenkes uten grunnlag i slike skrevne retningslinjer.2

God forvaltningspraksis og oppfatninger om god forvaltningsskikk kan bygge på forvaltningsetiske overveielser, men også på overveielser eller praksis av annen art.3 En god forvaltningspraksis vil bidra til en hensynsfull og effektiv forvaltning som innbyggerne har tillit til. Illustrasjoner av god forvaltningsskikk eller god forvaltningspraksis finnes særlig i uttalelser fra Sivilombudsmannen, som etter sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd kan gi uttrykk for om en avgjørelse «klart strir mot god forvaltningspraksis». Disse uttalelsene er som oftest knyttet til vurderinger av konkrete saksforhold slik de er håndtert av forvaltningen.

God forvaltningsskikk (god forvaltningspraksis) kan ha betydning for forvaltningsloven på flere måter. Det kan påvirke forståelsen av forvaltningsloven og hvordan loven anvendes i konkrete saker. Når forvaltningspraksis trekkes inn som argument ved lovtolkingen, vil det også måtte gjøres en kvalitativ vurdering av den for å se hvor god den er. Denne vurderingen må i stor grad gjøres ut fra de samme verdier som ligger bak forvaltningsloven.

Rettspolitisk kan det for det første være spørsmål om å lovfeste «god forvaltningsskikk» som et selvstendig kriterium eller krav til saksbehandlingen i offentlig forvaltning. Lignende bestemmelser er kjent fra andre rettsområder, særlig som krav til profesjonelle yrkesutøvere. Utvalget foreslår ikke å gjøre det, fordi det vil skape uklarhet om hvilke rettslige krav som stilles til saksbehandlingen.

For det annet kan det være spørsmål om å lovfeste det som er etablert som god forvaltningspraksis eller anerkjent som god forvaltningsskikk. I den grad det skjer, blir det mindre behov for å vise til god forvaltningsskikk ved siden av loven.

Der det er vanskelig å lovfeste bestemte krav til saksbehandlingen – enten fordi det er vanskelig å utforme en egnet regel, eller fordi den vil føre for langt i en del situasjoner – gjør en henvisning til god forvaltningsskikk det mulig å avstå fra lovregulering, samtidig som man ikke lar være å oppstille forventninger til offentlig forvaltning. Når forvaltningsloven betraktes som en lov som setter alminnelige minstekrav til saksbehandlingen, kan god forvaltningsskikk skape ytterligere forventninger til saksbehandlingen. Slike krav kan ha betydning for forvaltningens arbeid og vurderingen av hva som regnes som «god forvaltning», selv om de ikke anses som rettskrav.

11.7 Bør det lovfestes prinsipper for saksbehandlingen?

11.7.1 Hva innebærer lovfesting av et prinsipp?

I dette avsnittet vil utvalget drøfte om det er grunn til å innta noen prinsippbestemmelser i forvaltningsloven. Ordet «prinsipp» kan forstås på forskjellige måter, og en lovfesting av et prinsipp kan dermed ha forskjellig rettslig betydning. Iallfall kan man skille mellom syv innarbeidete bruksmåter.4 Ordet «prinsipp» brukes blant annet for å markere at man står overfor et utgangspunkt eller en hovedregel, eller at det er tale om normer på et høyt generalitetsnivå. Det kan også brukes for å fremheve at noe er en grunnleggende verdi, eller som en upresis henvisning til en norm eller et normsett. Et eksempel på det er henvisningen til «alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper» eller «prinsippene om myndighetsmisbruk». Et prinsipp kan tjene som rettesnor for lovfestingen av mer konkrete regler, og som tolkingsargument ved forståelsen av disse.

I en lov som forvaltningsloven vil eventuelle prinsippbestemmelser kunne falle i én eller flere av disse kategoriene. Skal et prinsipp lovfestes, er det behov for å klargjøre hva dette vil innebære.

11.7.2 Lovfestede prinsipper i nordiske forvaltningslover

Det er et markert skille mellom østnordisk og vestnordisk forvaltningsrett når det gjelder å lovfeste prinsipper i forvaltningsloven.

Den svenske förvaltningslagen (SFS 2017:900) har et avsnitt om «grunderna för god förvaltning», som omfatter fire paragrafer. Den første av dem (5 §) lovfester krav til legalitet, objektivitet og forholdsmessighet. Paragrafen lyder slik:

«En myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen.
I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk.
Myndigheten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot.»

De påfølgende bestemmelsene gjelder service i kontakt med og bistand til den enkelte (6 §), tilgjengelighet (7 §) og samarbeid med andre myndigheter (8 §).

Også den finske förvaltningslagen har et kapittel om «grunderna för god förvaltning» (2 kap.). Det innledes med en bestemmelse om «rättsprinciperna inom förvaltningen» (6 §), som omfatter et prinsipp om likebehandling og krav om at offentlige organer bare kan anvende sin myndighet for lovlige formål, og videre krav om upartiskhet, forholdsmessighet og respekt for borgernes berettigete forventninger. Deretter følger bestemmelser om «serviceprincipen och adekvat service» (7 §), «rådgivning» (8 §), «krav på gott språkbruk» (9 §) og «samarbete mellan myndigheterna» (10 §). Disse bestemmelsene må ses i sammenheng med Grundlagen 21 §, som bl.a. fastsetter at retten til «god förvaltning» skal sikres ved lov. Denne bestemmelsen må også ses på bakgrunn av artikkel 41 i EU-pakten om grunnleggende rettigheter (se punkt 7.2.4).

Den danske forvaltningsloven har ingen slik lovfesting av prinsippbestemmelser. Det samme er tilfellet for den islandske forvaltningsloven.

11.7.3 Hvilke prinsipper er det aktuelt å lovfeste?

Det er ikke noe klart skille mellom en alminnelig bestemmelse i loven og det som kan betegnes som et prinsipp. Den alminnelige regelen om forvaltningens utredningsplikt (fvl. § 17 første ledd) kan således også omtales som et «prinsipp». På samme måte kan flere av de prinsippene som er lovfestet i Sverige og Finland under overskriften «grunderna för god forvaltning» ses som alminnelige bestemmelser for forvaltningens virksomhet. Utvalget mener på denne bakgrunn at spørsmålet om å lovfeste prinsipper i forvaltningsloven må vurderes ut fra hvilke prinsipper det kan være aktuelt å lovfeste.

En lovfesting av enkelte grunnleggende eller overordnete prinsipper vil gi uttrykk for sentrale forventninger som borgerne med grunn kan ha til offentlig forvaltning. Det kan gjøre at det verdigrunnlaget som prinsippene uttrykker, kommer sterkere frem i bevisstheten hos dem som arbeider i offentlig forvaltning. Prinsippene kan også fremstå som en forklaring på nærmere enkeltregler i loven. De kan få betydning for tolkingen av dem, og også påvirke løsningen av spørsmål som loven ikke har nærmere regler om. Det som blir lovfestet som prinsipper, bør imidlertid ikke oppfattes som absolutte regler, men snarere som et viktig utgangspunkt for videre rettslige resonnementer.

Både juridisk teori og utenlandsk lovgivning oppstiller forskjellige prinsipper som det kan overveies å ta inn i forvaltningsloven. Hans Petter Graver omtaler følgende som «grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper»:5

  • 1. Legalitet

  • 2. Kontradiksjon og forsvarlig saksbehandling

  • 3. Nøytralitet og saklighet

  • 4. Forholdsmessighet

  • 5. Andre innholdsmessige krav, f.eks. kravet om et velferdsmessig minstemål

I tillegg kan nevnes prinsipper om kommunikasjon, tilgjengelighet, klarspråk og om samarbeid mellom forvaltningsorganer, slik svensk og finsk lovgivning gir eksempler på.

Etter utvalgets syn bør flere av disse «prinsippene» holdes utenfor loven, og andre bør heller lovfestes som alminnelige bestemmelser uten å omtale dem som prinsipper.

For det første ser ikke utvalget grunn til å lovfeste i forvaltningsloven et prinsipp om en lovbundet forvaltning, siden legalitetsprinsippet nå fremgår direkte av Grunnloven § 113. Ettersom forvaltningen også kan treffe tiltak på grunnlag av eierrådighet og ved å inngå avtaler, kan det dessuten virke misvisende å lovfeste et generelt prinsipp om lovbundet forvaltning. Utvalget vil heller ikke foreslå å lovfeste prinsipper som i realiteten går ut på innholdsmessige krav av mer sektorspesifikk karakter. Slike krav hører bedre hjemme i særlovgivningen. Heller ikke retten til kontradiksjon bør utformes som en prinsippbestemmelse. En slik bestemmelse vil lett bli uklar. Pedagogiske hensyn taler for at man i stedet lovfester konkrete krav til kontradiksjon der det er grunn til det. Det samme gjelder kravet til nøytralitet, som eventuelt passer best i en bestemmelse om habilitet, og som kan bli misforstått når forvaltningen skal forberede eller gjennomføre politiske mål.

I det følgende vil utvalget i stedet drøfte om forvaltningsloven bør romme et grunnkrav til saklighet (punkt 11.7.4), forsvarlighet (punkt 11.7.5), forholdsmessighet (punkt 11.7.6) og samarbeid i forvaltningen (punkt 11.7.7). Dersom slike bestemmelser inntas i loven, må det samtidig tas stilling til hvilken betydning prinsippene skal ha – om de skal utgjøre kompetanseskranker eller pliktregler, og om de bør kunne håndheves av domstolene. Dette spørsmålet kan stille seg forskjellig alt etter hvilke prinsipper det er tale om.

11.7.4 Krav til saklighet?

Forvaltningen er etter gjeldende rett underlagt flere krav til saklighet. Det fremgår av Grunnloven § 98 annet ledd at ingen må utsettes for «usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling».6 Etter den ulovfestede læren om myndighetsmisbruk, som bygger på rettspraksis, gjelder det forbud mot usaklig forskjellsbehandling og mot å legge vekt på utenforliggende (usaklige) hensyn. Alle disse reglene stiller uttrykkelige saklighetskrav. I tillegg vil rettskildeprinsippene sette visse grenser for hvilke argumenter som kan ha betydning for tolkingen av lovbestemmelser mv., for hva som kan utledes av dem og for hvordan motstridende slutninger skal avveies. Også dette kan ses under synsvinkelen saklighet.

Lovfesting av et generelt saklighetskrav vil gjelde for all virksomhet som forvaltningen driver, ikke bare for myndighetsutøving, og kan bygge opp om en ønsket atferd fra forvaltningsansatte i møte med publikum. Det kan øke bevisstheten om at forvaltningsavgjørelser ikke kan bygges på usaklige hensyn, men vil ikke gi nærmere veiledning om hvilke argumenter som er saklige eller usaklige.

Når det gjelder forvaltningens rettsanvendelse, vil et saklighetskrav ha begrenset selvstendig betydning ved siden av rettskildeprinsippene. En lovfesting kan likevel tenkes å få betydning der rettsanvendelsen er så vurderingspreget at den kan omtales som et «rettsanvendelsesskjønn».7 Når det gjelder forvaltningsskjønnet, vil lovfestingen av et alminnelig saklighetsprinsipp ikke få noen betydning ved siden av misbrukslærens forbud mot å legge vekt på utenforliggende hensyn og mot usaklig forskjellsbehandling, som utvalget foreslår å lovfeste hovedtrekkene av – se punkt 34.5. I valget mellom to alternativer, som begge ligger innenfor rammen av skjønnsfriheten, er det et rent politisk eller administrativt spørsmål hva man skal velge. Et krav om saklighet gir ikke veiledning for valget mellom to alternativer som begge er saklige.

Avgjørelser om saksbehandlingen i en sak, og i det hele hvordan forvaltningsorganet opptrer under behandlingen av en sak, beror i mange tilfeller på et forvaltningsskjønn. I et slikt forvaltningsskjønn vil både rent administrative overveielser og hensynet til behandlingen av andre saker kunne spille en rolle. Men avgjørelser om saksbehandlingen må ikke bygge på usaklige hensyn, f.eks. et ønske om å skape ulemper for en part. I en slik sammenheng kan lovfesting av et saklighetskrav bidra til økt bevissthet om at saksbehandlingen må være saklig.

Selv om man legger til grunn at et alminnelig saklighetskrav vil få begrenset rettslig betydning, kan det tjene en pedagogisk funksjon ved at det fremhever et grunnleggende krav til forvaltningen. Det vil bli supplert med lovfesting av hovedtrekkene i de ulovfestede reglene om myndighetsmisbruk.

Utvalget er kommet til at den beste løsningen er å lovfeste et saklighetskrav i tilknytning til formålsbestemmelsen, jf. utk. § 1 annet ledd. Saklighetskravet vil da fremtre som et middel til å realisere lovens formål, og det vil representere en alminnelig rettesnor for forvaltningens virke, også når den ikke utøver offentlig myndighet.

11.7.5 Krav til forsvarlighet?

De fleste regner det som selvsagt at forvaltningens saksbehandling bør være forsvarlig. Hva som nærmere ligger i dette, kan imidlertid variere. Man kan mene (1) at det er en viktig verdi og derfor et mål at prosessen er forsvarlig, (2) at hensynet til forsvarlighet er et reelt hensyn ved tolkingen av lovfestede regler og ved vurderingen av om det er grunnlag for å oppstille ulovfestede krav, og (3) at det finnes en alminnelig, ulovfestet rettsregel som stiller krav til at saksbehandlingen må være forsvarlig.

At saksbehandlingen skal være forsvarlig i de to første betydningene, er det antakelig bred enighet om.8 Et mer omstridt spørsmål er om det finnes et generelt, ulovfestet forsvarlighetskrav. I juridisk teori drøftes dette gjerne som et spørsmål om hvilke krav som kan stilles til forvaltningens saksbehandling. Finnes det et generelt forsvarlighetskrav som supplerer alle de enkeltstående krav til saksbehandlingen som ellers gjelder? Det kan da supplere der det ikke finnes nærmere konkrete regler, eller etter omstendighetene stille strengere krav enn den konkrete regelen som finnes om et spørsmål.

Det kan også reises spørsmål om forvaltningen har plikt til å sikre at dens virksomhet er forsvarlig innrettet. Har forvaltningen plikt til å holde orden i eget hus? Dette betrakter utvalget som et systemkrav (se punkt 11.8).

I juridisk teori er det vanlig å hevde at det gjelder et ulovfestet grunnkrav til forsvarlig saksbehandling. Det er imidlertid omstridt og usikkert om rettspraksis gir dekning for å oppstille et slikt krav.9 For utvalget er det ikke nødvendig å gå nærmere inn på det. Spørsmålet her er om det er grunn til å lovfeste et forsvarlighetskrav.

I første omgang er spørsmålet hvilket behov det er for en slik regel. Mange av de spørsmål som oppstår under saksbehandlingen, er regulert i forvaltningsloven. Da loven trådte i kraft 1. januar 1970, ble behovet for et ulovfestet forsvarlighetskrav vesentlig redusert. Dette behovet blir ytterligere redusert dersom det nå vedtas en ny forvaltningslov. I tillegg er det en rekke regler om saksbehandlingen i særlovgivningen. Ved behandling av personopplysninger, gjelder kravene i personopplysningsloven og personvernforordningen. Også EØS-retten og i enkelte tilfeller EMK vil kunne stille krav. Slike regelsett reduserer behovet for et forsvarlighetskrav.

Det kan likevel oppstå spørsmål som ikke er løst eller som iallfall ikke har noen klar løsning i lovgivningen. I noen tilfeller vil man kunne nå frem til gode resultater gjennom tolking av de bestemmelser som allerede finnes. Er ikke det mulig, kan det iblant være grunnlag for å oppstille ulovfestede regler av mer begrenset rekkevidde. Behovet for et generelt forsvarlighetskrav er derfor begrenset.

Det som først og fremst taler mot lovfesting av et forsvarlighetskrav, er den uklarhet som knytter seg til hva et slikt krav i tilfelle skulle romme. En lovbestemmelse som nøyer seg med å angi at saksbehandlingen samlet sett skal være forsvarlig, uten å angi hva som konkret må gjøres for å oppfylle kravet, vil lett skape tvil i praksis. Selv om man skulle legge til grunn at det gjelder et krav om forsvarlig saksbehandling av supplerende og subsidiær karakter i forhold til lovgivningen, er en lovfesting av prinsippet egnet til å øke tvilen.

De nærmere saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven – om forhåndsvarsling, dokumentinnsyn, begrunnelse, klageadgang, veiledningsplikt m.m. – bygger på at de vil gi en forsvarlig behandling av forvaltningssaker og være tilstrekkelige til det. På enkelte forvaltningsområder blir de supplert av ytterligere saksbehandlingsregler i særlovgivningen. I en alminnelig forvaltningslov er det vanskelig å klargjøre på generell basis hva det vil si at saksbehandlingen er forsvarlig. For å kunne ta stilling til det, ville man trenge en målestokk som fastlegger hva som er forsvarlig, og hva som ikke er det. En slik målestokk vil måtte bygge på en bestemt avveining – eller egentlig en prioritering – mellom de interesser som knytter seg til parten eller partene på den ene side (som innbyrdes kan være motstridende), og til ulike samfunnsmessige interesser på den annen. I tillegg vil målestokken måtte ta hensyn til at prioriteringen av disse hensynene kan falle ulikt ut fra sektor til sektor, og fra spørsmål til spørsmål innenfor én og samme sektor. Ordet «forsvarlig» gir liten eller ingen veiledning for hvordan disse spørsmålene skal løses. Et generelt forsvarlighetskrav etterlater så mange tvilsspørsmål at det for forvaltningsorganet blir nesten uråd å ta stilling til hva som kreves, mens en lovfesting av prinsippet kan fungere som en lovbestemt frihet for etterfølgende rettsanvendere til å oppstille nye krav til saksbehandlingen. Utvalget vil på denne bakgrunn ikke foreslå å lovfeste et generelt forsvarlighetskrav.

11.7.6 Bør det lovfestes et krav om proporsjonalitet i saksbehandlingen?

I forvaltningsretten har man lenge drøftet om forvaltningens skjønnsutøving er begrenset av et proporsjonalitetskrav. Et krav om proporsjonalitet kan tenkes å romme ulike elementer, og det er vanlig å skille mellom egnethet, nødvendighet og forholdsmessighet i snever forstand.10 Et proporsjonalitetsprinsipp trenger ikke, uavhengig av hvilke krav det rommer, rekke lenger enn en plikt for forvaltningen til å vurdere forholdsmessigheten av de vedtak som treffes.11 Men det kan også utgjøre en kompetansebegrensning.

At det i noen sammenhenger gjelder et krav til proporsjonalitet, er på det rene. Kravet kan følge direkte av regelgrunnlaget, eller det kan følge av EMK eller EØS-retten. Videre gjelder det krav til forholdsmessighet der forvaltningsorganet knytter tyngende pålegg som vilkår til begunstigende avgjørelser. Utenfor disse områdene har Høyesterett avvist at det gjelder et alminnelig krav til forholdsmessighet, se Rt. 2008 s. 560 avsnitt 48 og Rt. 2011 s. 304 avsnitt 56. Men at en avgjørelse fremtrer som uforholdsmessig, iallfall ved første øyekast, kan skjerpe krave til begrunnelsen for vedtaket (Rt. 1981 s. 745 (Isene)).

De svenske og finske forvaltningslovene inneholder et slikt forholdsmessighetsprinsipp. I den svenske förvaltningslagen har det en utforming i tråd med EU-retten, og det bygger også på praksis i Den europeiske menneskerettsdomstol og Högsta förvaltningsdomstolen, som har fastslått et generelt proporsjonalitetsprinsipp.12Utvalget bemerker her at forvaltningsdomstolene i østnordisk rett har en annen stilling med rett til overprøving av forvaltningsskjønnet, enn det som er tilfellet etter norsk rett. Det er derfor ikke naturlig å innføre i den norske forvaltningsloven den løsningen som er valgt i de svenske og finske lovene.

For utvalget er spørsmålet derfor om det bør lovfestes et krav til proporsjonalitet i selve saksbehandlingen. Spørsmålet er viet liten oppmerksomhet i forvaltningsretten, men er velkjent fra sivilprosessen. Det fremgår av tvisteloven § 1-1 annet ledd fjerde strekpunkt at «saksbehandlingen og kostnadene [skal] stå i et rimelig forhold til sakens betydning», og det har fått betydning for flere av reglene i tvisteloven. Et eksempel er tvisteloven § 21-8, som fastsetter at det skal være «et rimelig forhold mellom den betydning tvisten har og omfanget av bevisføringen». Et lignende lovfestet proporsjonalitetsprinsipp i forvaltningsloven kunne ha betydning for anvendelsen av de enkelte saksbehandlingsreglene i loven, og kunne også motivere til enklere saksbehandlingsregler for bagatellsaker enn for saker med stor betydning for partene eller for samfunnet.

Utvalget mener at utgangspunktet for vurderingen er forskjellig i saker for domstolene og saker som behandles i forvaltningen. I sivile rettssaker har det vært et kjent problem at behandlingen av den enkelte sak kan være tid- og ressurskrevende, og bli dyr for partene. Dette er etter utvalgets syn ikke noe generelt problem i forvaltningssaker, hvor det i stedet iblant blir gjort gjeldende at saksbehandlingen ikke er grundig nok.

På den annen side mener utvalget at saksbehandlingen også i forvaltningssaker bør tilpasses sakens betydning for partene og for samfunnet, og dens vanskelighetsgrad. Saksbehandlingen må også ta hensyn til at mange parter opptrer overfor forvaltningen uten advokat eller annen fullmektig. En slik tilpasning av ressursbruken i saksbehandlingen til den enkelte sak kan skje innenfor rammen av de enkelte saksbehandlingsreglene som utvalget foreslår. Det vil særlig ha betydning for reglene om forvaltningens utredningsplikt og for omfanget av begrunnelsen for vedtaket. På denne bakgrunn foreslår utvalget ikke å lovfeste et alminnelig prinsipp om proporsjonalitet i saksbehandlingen.

11.7.7 Samarbeid mellom forvaltningsorganer

Forvaltningsloven har mer det enkelte forvaltningsorgan for øye enn den betrakter offentlig forvaltning som en helhet. I stor grad gir loven uttrykk for at det enkelte forvaltningsorgan rår over saksbehandlingen på sitt område. Av andre forvaltningsorganer er det overordnete og underordnete organer som spiller en rolle, særlig gjennom reglene om taushetsplikt, partsinnsyn, klage og omgjøring. Det svarer til bildet av «den segmenterte stat» som består av en rekke sektororienterte segmenter med begrenset innbyrdes kontakt, et bilde som ble fremhevet av den første maktutredningen (1973–1982).13 Det er også forenlig med bildet av «den fragmenterte stat», som Makt- og demokratiutredningen (1998–2003) fremholdt.14

Mange avgjørelser som forvaltningen treffer, har virkninger utover den sektor de treffes i, og virkningene av den enkelte avgjørelse kan være avhengig av beslutninger truffet i andre sektorer. Opptrer forskjellige forvaltningsorganer overfor den enkelte på måter som er lite forenlig med hverandre, kan det både gå ut over effektiviteten i offentlig og privat sektor og redusere publikums tillit til forvaltningen. Det er derfor mer og mer erkjent at offentlig forvaltning – de forskjellige forvaltningsorganene – må samarbeide.

Utvalget foreslår at dette blir markert i forvaltningsloven på en måte som knytter samarbeid mellom forvaltningsorganer til lovens formål, jf. utk. § 1 annet ledd. En lignende lovfesting er skjedd i den svenske förvaltningslagen (8 §). Det kan fremme en holdning hos offentlig ansatte om at de er en del av og bidrar til den samlete offentlige forvaltning. Samarbeidet må skje innenfor de rammer som lover og forskrifter setter, men bestemmelsen kan ha selvstendig betydning der forvaltningsorganet står fritt. Det kan komme til uttrykk f.eks. ved deling av informasjon, deltakelse i høringer og utredninger med bidrag fra forvaltningsorganets ansvarsområde. Hvor omfattende deltakelsen i samarbeidet kan bli, må likevel vurderes i lys av det som er forvaltningsorganets hovedoppgaver. Utstrakt samarbeid kan kreve administrative ressurser som går på bekostning av organets egne oppgaver, selv om samarbeid også kan lette organets arbeid og bidra til en bedre oppgaveløsning samlet sett. Den praktiske gjennomføringen av den rettesnoren som utvalget foreslår, må derfor ofte ses som et ansvar for ledelsen av de aktuelle forvaltningsorganene.

11.8 Systemkrav

11.8.1 Innledning

Hvordan den enkelte sak blir behandlet i et forvaltningsorgan, kan bero på hvordan man generelt har lagt opp saksbehandlingen. Krav som retter seg mot det generelle opplegget for saksbehandlingen i et forvaltningsorgan, kan betegnes som systemkrav.15 Et krav om at saken skal behandles av minst to tjenestepersoner som foretar en selvstendig vurdering av den, kan betraktes som et systemkrav. I en automatisert saksbehandling vil systemkrav rette seg mot utformingen og forvaltningen av det dataprogrammet som styrer saksbehandlingen.

Slik forvaltningslovens regler er utformet i dag, retter de seg direkte mot behandlingen av den enkelte sak. De kan likevel også ses på som systemkrav til saksbehandlingen. De er imidlertid ikke kombinert med krav til forvaltningsorganet om å konkretisere kravene til saksbehandling i organet eller til å dokumentere tilretteleggingen og hvordan de fastsatte kravene blir oppfylt.

I kommuneloven kan reglene om internkontroll i lovens kapittel 25 ses som et eksempel på et generelt systemkrav. Utvalget finner det imidlertid ikke hensiktsmessig å ta inn i forvaltningsloven en bestemmelse om internkontroll. I staten har økonomiregelverket regler om dette.16 En regel om internkontroll vil ikke være en bestemmelse som borgerne kan påberope seg i en konkret sak, og behovet for internkontroll som et systematisk kontrolltiltak vil variere med forvaltningsorganets størrelse og oppgaver.

Et annet eksempel på systemkrav vil være at saksbehandlingen legges til ansatte som har tilstrekkelig kunnskap og erfaring til å behandle sakene, og at de som skal behandle saker, gis den opplæring som er nødvendig for at de skal ha den kunnskap som trengs for å løse oppgavene. Et annet eksempel er krav om at forvaltningen skal gjøre det klart og kunne dokumentere hvem som har myndighet til å treffe ulike avgjørelser. Et tredje eksempel er krav om å etablere rutiner for varsling fra ansatte eller utenforstående om uheldig saksbehandling som synes å kunne gjøre seg gjeldende i flere saker.

Systemkrav og resultatmål for et forvaltningsorgan er ofte knyttet til antall saker behandlet og saksbehandlingstid. «Restanselister» og gjennomgåelse av restanser har lang tradisjon i forvaltningen. Slike forhold er lette å måle ved en internkontroll, men sier lite om avgjørelsenes innhold, deres rettslige holdbarhet og hvordan de bidrar til å realisere de formål lovgivningen på området har. Den internkontrollen som gjennomføres i staten på grunnlag av økonomiregelverket og i kommuner og fylkeskommuner ved egenkontroll, tar i praksis mest sikte på økonomiske disposisjoner.

11.8.2 Bør det lovfestes et krav om at all forvaltningsvirksomhet skal være forsvarlig innrettet?

Det finnes enkelte lovbestemmelser som fastsetter krav til innretningen av forvaltningens virksomhet. Helsepersonelloven § 16 slår eksempelvis fast at virksomhet som yter helse- og omsorgstjenester «skal organiseres slik at helsepersonellet blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter». Et annet eksempel fra samme sektor er pasientjournalloven § 7 annet ledd, som fastsetter at «behandlingsrettede helseregistre skal være utformet og organisert slik at krav fastsatt i eller i medhold av lov kan oppfylles».17 Det er hevdet at det også ellers gjelder et krav til forsvarlig systeminnretning, men dette synspunktet har foreløpig ikke fått alminnelig oppslutning.18

Spørsmålet her er om forvaltningsloven bør fastsette at all forvaltningsvirksomhet skal være forsvarlig innrettet. Et krav til forsvarlig systeminnretning er et virkemiddel for å motvirke systemsvikt. Med «systemsvikt» menes ikke det samme som feil i enkeltsaker. Enkeltstående feil kan begås uten at det er utslag av systemsvikt. Omvendt kan det foreligge systemsvikt uten at det leder til feil i enkeltsaker.19 Det som kjennetegner systemsvikt, er at forvaltningens virksomhet er innrettet på en måte som i seg selv kan lede til at feil begås. I enkelte tilfeller vil systemsvikt kunne få store konsekvenser.

Det finnes flere regler som retter seg mot virkningene av systemsvikt i enkeltsaker. Reglene om omgjøring kan i noen tilfeller innebære at forvaltningen har plikt til å finne frem til og omgjøre ugyldige avgjørelser som er til skade for parten (se punkt 33.4.2). Har noen lidt økonomisk tap som følge av feilen, kan det gi grunnlag for erstatningsansvar. Et systemkrav skiller seg fra disse reglene ved at de retter seg mot forhold som ligger lenger bak i årsakskjeden. De retter seg ikke mot enkeltstående feil, men snarere mot hvordan slike feil kan forebygges.

Etter utvalgets syn taler gode grunner for at det i større grad blir fastsatt visse minstekrav til innretningen av forvaltningens virksomhet. Det kan gjøres i særlovgivningen for det enkelte forvaltningsområde, og her kan det være mulig å konkretisere systemkravene. Personvernforordningen setter visse krav til innretningen av IKT-systemer for å ivareta personvernhensyn.

Systemkrav i forvaltningsloven må utformes mer generelt. På det mest allmenne nivået kan det være spørsmål om å lovfeste krav om at forvaltningsorganets virksomhet skal være forsvarlig innrettet, og at forvaltningsorganet skal kunne dokumentere dette. Mer begrensete systemkrav kan gå ut på at forvaltningsorganet skal ha ansatte med tilstrekkelig utdanning, kunnskap og erfaring til å utføre organets arbeidsoppgaver, eller at forvaltningsorganet skal sørge for forsvarlig tilsyn med virksomheter som det har gitt pålegg til. Verdien av slike systemkrav ligger særlig i at de kan øke oppmerksomheten hos forvaltningsorganet og andre om betydningen av systeminnretningen. De kan også styrke kontrollinstansers grunnlag for å foreta kontroll og påpeke behov for forbedringer. På den annen side gir så generelle krav – med markøren «forsvarlig» – liten veiledning i hva som ligger i systemkravet. De administrative og økonomiske konsekvensene av lovfestingen er usikre, og oppfølgingen kan være avhengig av tilstrekkelige bevilgninger for formålet. Av disse grunner viker utvalget tilbake for å foreslå generelle systemkrav til innretningen av forvaltningsvirksomheten i forvaltningsloven. Det må uansett anses som et ledelsesansvar å forhindre systemsvikt i et forvaltningsorgan.

Utvalget fremhever samtidig at systemsvikt kan ha konsekvenser både for den enkelte sak hvor svikten blir oppdaget, og for andre saker som rammes av den samme svikten. Blant annet kan en systemsvikt som gjør vedtaket i en sak ugyldig, gjøre at forvaltningsorganet må undersøke og eventuelt omgjøre andre vedtak som rammes av den samme svikten.

11.9 Hva bør forvaltningsloven gi regler om?

Forvaltningsloven er den mest omfattende alminnelige regulering av forvaltningens virke. Som lovens tittel angir, til forskjell fra den mer generelle utformingen av fvl. § 1, retter loven seg først og fremst mot saksbehandlingen i offentlig forvaltning. Den tar ikke opp hvem som kan treffe avgjørelsene, bortsett fra spørsmål om inhabilitet. Den gir heller ikke regler om innholdet i avgjørelsene eller hvilken materiell adgang forvaltningen har til å treffe avgjørelser, bortsett fra enkelte regler om adgangen til å omgjøre enkeltvedtak og til å fravike forskrifter.

Når det gjelder saksbehandlingen, er forvaltningslovens regulering mest inngående for saker om utøving av offentlig myndighet, særlig om myndighetsutøving i det enkelte tilfelle. Loven regulerer imidlertid ikke saksbehandlingen i sin helhet. Reglene gjelder først og fremst forholdet mellom private parter og forvaltningsorganet under saksbehandlingen. Andre sider av saksbehandlingen blir for det meste betraktet som et internt forhold i forvaltningen uten nærmere regulering i loven. Forvaltningens informasjonshåndtering er delvis regulert i loven med regler om partsinnsyn, taushetsplikt og enkelte bestemmelser om fremgangsmåten når et forvaltningsorgan skal skaffe seg tilgang til informasjon. Andre regler om taushetsplikt og behandling av personopplysninger, og om lagring og arkivering av informasjon i forvaltningen, finnes i annen lovgivning.

Etter mandatet skal forvaltningsloven i hovedsak forbli en lov om forvaltningens saksbehandling, men det åpner for å supplere loven med bestemmelser om grunnleggende ulovfestede forvaltningsrettslige regler av annen art.

Utvalget finner det klart at loven først og fremst bør være en lov som gir saksbehandlingsregler for forvaltningen. Den gjeldende loven er først og fremst tilpasset hierarkiske organer i statsforvaltningen. Særlige saksbehandlingsregler for folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner er i dag gitt i kommuneloven, og etter utvalgets mening er en slik grensedragning mellom de to lovene fortsatt hensiktsmessig. Saksbehandlingen i kollegiale organer ellers er i liten grad regulert ved alminnelige regler. Utvalget ser grunn til å lovfeste slike regler i forvaltningsloven i større grad enn i dag og vil i kapittel 30 overveie hvordan det kan gjøres. Om det for øvrig bør gis regler i forvaltningsloven for spørsmål om saksbehandlingen som den ikke regulerer i dag, eller om dette bør overlates til særlovgivningen, vil utvalget vurdere nærmere i de enkelte kapitler i utredningen. Utvalget tar ikke sikte på at forvaltningsloven skal omfatte regler om allmennhetens innsynsrett, som i dag finnes i offentleglova. Etter mandatet ligger det utenfor utvalgets oppgave å vurdere disse reglene. Utvalget legger videre til grunn at arkivering av informasjon og tilgrensende spørsmål skal reguleres i en egen lov som i dag, og viser her til at det er oppnevnt et eget utvalg til å vurdere en revisjon av lov 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv. Utvalget går videre inn for at reglene om behandling av personopplysninger basert på EUs personvernforordning, som gjelder for både offentlig og privat sektor, ikke bør tas inn i forvaltningsloven i sin helhet, men beholdes i den nylig vedtatte personopplysningsloven 15. juni 2018 nr. 38. Om avgrensningen mot annen lovgivning vises det ellers til punkt 35.2.

Et tyngdepunkt i en ny forvaltningslov bør være regler om saksbehandlingen ved utøving av offentlig myndighet. Utvalget mener likevel det er grunn til å overveie om loven i større grad bør gi regler for andre deler av forvaltningens virke, medregnet faktiske handlinger, inngåelse av avtaler og utøving av eierrådighet. Dette kommer utvalget tilbake til i kapittel 27.

Det er en viss sammenheng mellom den organisatoriske oppbygging av offentlig forvaltning og oppgavefordelingen mellom forvaltningsorganene på den ene side, og regler om saksbehandlingen på den annen. Utvalget foreslår ikke å ta inn i forvaltningsloven alminnelige regler om organiseringen av offentlig forvaltning. Dette er ukjent i de tilsvarende forvaltningslovene i andre nordiske land. I statsforvaltningen er utgangspunktet etter Grunnloven at regjeringen (Kongen) bestemmer organiseringen av forvaltningsapparatet, og organisatoriske lovbestemmelser vil vanligvis høre mer naturlig hjemme i særlovgivningen på vedkommende område. Det er likevel grunn til å vurdere enkelte alminnelige bestemmelser i forvaltningsloven om kollegiale organer og om såkalte uavhengige forvaltningsorganer, jf. kapittel 30 og 32. Utvalget mener videre at det bør overveies å lovfeste i forvaltningsloven alminnelige regler for delegering av offentlig myndighet.

Mandatet åpner også for å vurdere om ulovfestede regler om forvaltningens materielle kompetanse, særlig de såkalte reglene om myndighetsmisbruk, bør lovfestes i forvaltningsloven. Dette kommer utvalget nærmere tilbake til i kapittel 34.

Boks 11.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

  • at en ny forvaltningslov skal gjelde for alle saker som offentlig forvaltning behandler

  • at særlovgivningen kan sette andre krav til saksbehandlingen for enkelte sakstyper eller forvaltningsorganer

  • å lovfeste en alminnelig rettesnor om saklighet og om samarbeid mellom forvaltningsorganer

Fotnoter

1.

En konkretisering av dette finnes for taushetsplikten i fvl. § 13 c første ledd.

2.

Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 4. utg., Oslo 2015 s. 30–46 diskuterer etiske krav til forvaltningen, bl.a. med utgangspunkt i konkrete eksempler i fortid og samtid.

3.

Om god forvaltningsskikk, se nå Camilla Bernt og Jan Fridthjof Bernt (med bidrag av Arne Fliflet), God forvaltningsskikk, Oslo 2018. God forvaltningsskikk har spilt en større rolle i dansk forvaltningsrett, se f.eks. Niels Fenger (red.), Forvaltningsret, København 2018 s. 667–696 med videre henvisninger. Det kan delvis skyldes at den danske lovreguleringen har vært mindre omfattende enn den norske forvaltningsloven.

4.

Se tidlig Nils Kristian Sundby, Om normer, Oslo 1974 s. 190–196 og senest Thomas Frøberg, Rettslig prinsippargumentasjon, Oslo 2014 s. 126–170 med videre henvisninger.

5.

Se Hans Petter Graver: Alminnelig forvaltningsrett, 4. utg., Oslo 2015 s. 75–145.

6.

Se Marius Stub, «Det forvaltningsrettslige forbudet mot usaklig forskjellsbehandling – noen hovedtrekk», i: Bugge mfl.: Lov, liv og lære. Festskrift til Inge Lorange Backer, Oslo 2016 s. 491–512 (på s. 492–494).

7.

Det kan hevdes at Høyesterett har anvendt læren om myndighetsmisbruk i et slikt tilfelle, jf. Rt. 2007 s. 302 avsnitt 57. Dommen gjaldt et skatterettslig spørsmål hvor likehetshensyn gjorde seg gjeldende, og det er usikkert hvor generelle slutninger man kan trekke av den. Et lignende syn kommer til uttrykk i HR-2019-273-A, men Høyesterett gir der uttrykk for «at det bare er i spesielle tilfeller at det kan bli aktuelt å konstatere brudd på likebehandlingsprinsippet», jf. avsnitt 69.

8.

For domstolenes behandling av sivile saker fremgår et tilsvarende krav av tvisteloven § 1-1 første ledd.

9.

Se om spørsmålet særlig Marius Stub, Tilsynsforvaltningens kontrollvirksomhet, Oslo 2011 s. 357–392 og Erik Magnus Boe, Forsvarlig forvaltning, Oslo 2018 s. 135–149.

10.

Se f.eks. Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 4. utg., Oslo 2015 s. 128–129. Denne tredelingen har et direkte motstykke i EØS-rettens proporsjonalitetsprinsipp. Se for en mer omfattende diskusjon Karl Harald Søvig (red.), Forholdsmessighetsvurderinger i forvaltningsretten, Bergen 2015.

11.

Se Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 4. utg., Oslo 2015 s. 131.

12.

Se Prop. 2016/17:180 s. 60–62.

13.

Jf. NOU 1982: 3 Maktutredningen – sluttrapport.

14.

Jf. NOU 2003: 19 Makt og demokrati.

15.

Om systemkrav, se særlig Erik Magnus Boe, Forsvarlig forvaltning, Oslo 2018 s. 155–185.

16.

Se reglement for økonomistyring i staten § 14 og bestemmelser om økonomistyring i staten punkt 2.4.

17.

Flere eksempler er nevnt i Erik Magnus Boe, Forsvarlig forvaltning, Oslo 2018 s. 165–166.

18.

Se Erik Magnus Boe, Forsvarlig forvaltning, Oslo 2018 s. 155–185.

19.

Jf. begrepsbruken i Erik Magnus Boe, Forsvarlig forvaltning, Oslo 2018 s. 156.

Til toppen
Til dokumentets forside