Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2019: 5

Ny forvaltningslov — Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven)

Til innholdsfortegnelse

23 Vedtaksform, begrunnelse og underretning

23.1 Vedtakets form

23.1.1 Gjeldende rett

Etter forvaltningsloven § 23 skal enkeltvedtak som hovedregel være skriftlig. I tillegg til nedtegning i brev omfatter skriftlighet elektronisk melding når informasjonen i meldingen er tilgjengelig også for ettertiden, jf. fvl. § 2 første ledd bokstav g.

Paragraf 23 gjør unntak når skriftlighet «av praktiske grunner» vil være «særlig byrdefullt» for forvaltningsorganet. Noen ganger treffes vedtak på stedet, for eksempel når politi eller brannvesen treffer ordensmessige forføyninger. Også vedtak som treffes i tidsnød, kan omfattes av unntaket om at skriftlighet vil være «byrdefullt». En tillatelse det haster med å gi, kan for eksempel gis over telefon.1

23.1.2 Nordisk rett

23.1.2.1 Dansk rett

Den danske forvaltningsloven inneholder ingen regel om at avgjørelser skal være skriftlige. Normalt sender forvaltningsorganene ut skriftlige avgjørelser, og det anses å følge av «god forvaltningsskikk» at en muntlig meddelt avgjørelse som er tyngende for mottakeren, bekreftes skriftlig.2

Etter forvaltningsloven § 32 b skal forvaltningsmyndighetens avgjørelser inneholde en underskrift eller være utformet slik at det sikrer en entydig identifikasjon av den som er avsender av dokumentet. Bestemmelsen gjelder ikke for automatiserte avgjørelser og for dokumenter som representerer saksbehandlingsskritt som ikke er vesentlige.

23.1.2.2 Svensk rett

Den svenske förvaltningslagen bestemmer i 9 § at saksbehandlingen skal være skriftlig. Forvaltningsorganet kan likevel beslutte helt eller delvis muntlig behandling om det ikke er «olämpligt». I proposisjonen presiseres det at forvaltningsorganet på «ett objektivt sätt» alltid skal kunne begrunne hvorfor muntlighet er valgt fremfor skriftlighet.3

Förvaltningslagen 31 § setter krav til dokumentasjon av beslutninger. Det skal blant annet fremgå hvem som har fattet beslutningen, hvem som har vært «föredragande», og hvem som har medvirket ved den avsluttende behandlingen uten å delta i selve avgjørelsen.

23.1.2.3 Finsk rett

Den finske förvaltningslagen bestemmer i 43 § at forvaltningsvedtak skal treffes skriftlig. Beslutningen kan gis muntlig hvis saken haster, og skal i så fall uten unødig opphold gis skriftlig sammen med blant annet informasjon om klagerett. Fristen for å klage mv. løper fra den dag parten mottar den skriftlige beslutningen i samsvar med nærmere bestemmelser.

23.1.3 Bør vedtaket alltid være skriftlig?

At vedtak i all hovedsak har skriftlig form, er viktig for at parten skal kunne sette seg inn i og rette seg etter vedtakets innhold. Hensynet til etterprøvbarhet tilsier også skriftlighet. Etter utvalgets vurdering bør den klare hovedregelen fortsatt være at vedtak skal ha skriftlig form. Dette bør presiseres i en egen regel om krav til vedtakets form og innhold. Det skriftlige vedtaket skal utformes i klart språk, se også utk. § 8 annet ledd om at forvaltningsorganet skal bruke et språk som er klart, presist og så vidt mulig tilpasset mottakeren.

I dag forekommer det at skriftlighetskravet ikke oppfylles slik loven forutsetter. Undersøkelser om praksis på sosialkontorer har påvist at søknader undertiden blir avslått muntlig.4 Manglende etterlevelse skyldes neppe at regelens innhold eller utforming er vanskelig tilgjengelig.

Et ubetinget krav om at vedtak skal ha skriftlig form, vil noen ganger kunne være et hinder for god og effektiv myndighetsutøving. Det kan være tilfellet der det haster med å treffe avgjørelse. Et eksempel er at parten trenger en innvilgelse umiddelbart, og at saksbehandleren gir en slik på stedet eller over telefonen. Tilsvarende kan tenkes for ileggelse av forbud. Et annet eksempel er der forvaltningsorganet må handle umiddelbart under utrykninger og befaringer mv. Tjenestepersonen finner for eksempel et barn i en omsorgssviktsituasjon og må straks ta seg av det, eller vedkommende må foreta fysiske inngrep i privat eiendom for å forhindre skade eller fare. I de nevnte tilfellene vil et skriftlighetskrav motvirke en god forvaltning, og det vil også være praktisk vanskelig å oppfylle.

Det er også eksempler der saken ikke haster, men hvor det likevel ikke er praktisk mulig å gi skriftlige vedtak. Et eksempel er der en tjenesteperson dirigerer trafikken.

Utvalget foreslår at et vedtak ikke trenger å være skriftlig hvis avgjørelsen haster eller det av andre grunner ikke er praktisk mulig med skriftlig form. Det kan være aktuelt at vedtaket får muntlig form eller uttrykk som tegn eller faktisk handling. Særlig der vedtaket er en faktisk handling, vil vedtaket som regel falle sammen med iverksettingen av det. Hvilket alternativ som forvaltningsorganet bør velge, har sammenheng med hva vedtakssituasjonen tillater. Forvaltningsorganet bør alltid velge alternativet som gir best veiledning for parten. Der et barn hentes ut av en omsorgssviktsituasjon, bør vedtaket være muntlig hvis det er personer til stede som oppfatter tale. Motsatt er det ikke nødvendig at vedtaket er muntlig hvis det ikke er personer der som vil oppfatte det.

For å avvike fra utgangspunktet om skriftlighet er det ikke tilstrekkelig at det vil være mer ressurseffektivt for forvaltningsorganet – det må være noe med vedtakssituasjonen som tilsier at utgangspunktet bør fravikes.

Der vedtaket er muntlig eller umiddelbart kommer til uttrykk ved en faktisk handling, taler hensynet til etterprøvbarhet for at vedtaket gis skriftlig form i etterkant. Etter utk. § 10 tredje ledd skal «avgjørelser i en sak» nedtegnes av forvaltningsorganet hvis de har «betydning for saksbehandlingen eller bør bevares for ettertiden». I tillegg skal forvaltningsorganet bekrefte vedtaket skriftlig hvis parten ber om det, se utk. § 51 tredje ledd. Parter som ikke var til stede i vedtakssituasjonen der vedtaket var muntlig eller en faktisk handling, skal få underretning om det etter vanlige regler.

23.1.4 Bør vedtaket alltid opplyse om saksbehandlerens navn?

Forvaltningsloven har ikke regler om undertegning av vedtak eller identifisering av saksbehandleren. Av reglementet for departementenes organisasjon og saksbehandling § 12 følger det at «utgående korrespondanse som inneholder avgjørelser, undertegnes av departementssjefen eller etter fullmakt i departementets navn». Den som avgjør saken, skal undertegne selv eller bestemme hvem som skal undertegne. Brev skal paraferes av nærmeste underordnede til den som undertegner, eller av en annen tjenestemann. Den som paraferer, innestår for at brevet er i samsvar med den avgjørelse som er truffet. Dette behøver ikke være en saksbehandler som har forberedt saken.

Etter den svenske förvaltningslagen 31 § skal et «skriftlig beslut» ledsages av en «handling» som blant annet viser «vem eller vilka som har medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet». Forarbeidene forutsetter at dette kravet ikke gjelder for helautomatiserte vedtak.5

Sivilombudsmannen har undersøkt praksis om å utelate saksbehandleres navn i vedtak hos Utlendingsnemnda (UNE), Utlendingsdirektoratet (UDI), Arbeids- og velferdsdirektoratet, Skattedirektoratet, Helsedirektoratet, Politidirektoratet og Fylkesmannen i Oslo og Akershus.6 Gjennomgåelsen viste at noen organer, bl.a. UDI, UNE, Arbeids- og velferdsdirektoratet hadde interne retningslinjer om å skjerme saksbehandlers identitet i enkelte tilfeller der det var grunn for å mistenke en part for å komme med trusler, vold, utilbørlig press eller grov uthenging av saksbehandler. Andre organer hadde ikke utarbeidet slike retningslinjer, men praktiserte skjerming unntaksvis. For samtlige organer var inntrykket at terskelen for å unnta saksbehandlers navn var praktisert strengt.

Sivilombudsmannen viste til at god forvaltningsskikk og forutsetningsvis forvaltningslovens regler om habilitet tilsier at en part skal få kjennskap til hvem som har behandlet saken. Sivilombudsmannen viste videre til at det «er vanskelig å se at saksbehandleres navn skal kunne utelates», hvis formålet med habilitetsreglene skal oppnås, og at dette gjaldt uavhengig av om den enkelte tjenesteperson selv vurderer egen habilitet og beslutningen om å unnta saksbehandlers navn er dokumentert internt. Det ble konkludert med at det bør vurderes om det skal være adgang til å skjerme saksbehandleres navn.

Utvalget er enig i at det klare utgangspunktet bør være at saksbehandlerens navn oppgis. Forvaltingen bør ikke fremstå som en anonym og upersonlig størrelse. Å oppgi navn kan bidra til å gi forvaltningen et personlig ansikt og gi parten informasjon om hvem som kan kontaktes ved spørsmål. Kjennskap til hvem som har behandlet saken, vil i tillegg være en forutsetning for at parten kan reagere og reise inhabilitetsinnsigelse mot saksbehandler. For en inhabil tjenesteperson kan det også være høyere terskel for å behandle en sak hvis navnet skal oppgis på vedtaksbrevet. Samtidig kan flere ha vært involvert i en vedtaksprosess enn navnene som fremgår av vedtaket. Hvis hovedformålet bak å oppgi saksbehandlerens navn er å tilrettelegge for at habilitetsreglene skal nå sitt formål, kan det tale for at alle som har hatt befatning med saken, bør oppgis i vedtaket, men dette er uhensiktsmessig i saker som mange har vært med på å behandle.

På den andre siden kan det unntaksvis være grunn til å frykte alvorlige represalier mot en saksbehandler dersom dennes identitet er kjent. I slike tilfeller vil det være lite rimelig om saken eskalerer slik at anmeldelse og eventuelt politibeskyttelse blir aktuelt.

Utvalget foreslår at det skal det være mulig å unnta saksbehandlerens navn dersom tungtveiende grunner taler for det. Terskelen bør være høy. Skjerming bør kunne skje hvis det er grunn til mistanke om fare for saksbehandlerens liv eller helse, eller det av andre grunn er utilbørlig å opplyse om saksbehandlerens identitet. Hvis saksbehandlerens navn skjermes, bør lederens navn oppgis, siden organets ledelse uansett forutsettes å være alminnelig kjent. I alle tilfeller bør det gis kontaktinformasjon til relevant avdeling i forvaltningsorganet. Fiktive navn skal ikke brukes. Organet bør i et internt dokument redegjøre for beslutningen om å unnta saksbehandlers identitet.

I helautomatiserte prosesser vil det ikke vær en konkret saksbehandler som har behandlet saken. Utvalget foreslår at vedtaket da skal angi at det er truffet etter en helautomatisert behandling, jf. utk. § 46 annet ledd. I så fall bør det også opplyses om ansvarlig person eller om hvor vedkommende kan henvende seg ved spørsmål.

23.2 Begrunnelse av vedtak

23.2.1 Gjeldende rett

23.2.1.1 Når vedtak skal grunngis

Etter forvaltningsloven § 24 skal forvaltningsorganet begrunne enkeltvedtak som det treffer. Det kan gjøres unntak fra grunngiingsplikten i den utstrekning begrunnelse ikke kan gis uten å røpe opplysninger som parten etter § 19 ikke har krav på å bli kjent med.

Hovedregelen er at begrunnelsen skal gis samtidig med at vedtak treffes. I noen tilfeller er det unntak fra kravet om samtidighet.

For det første trenger ikke førsteinstansen gi samtidig begrunnelse når en søknad innvilges og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. Unntaket får først og fremst betydning i forbindelse med begunstigende vedtak, for eksempel saker om tillatelser eller tilskudd. Dersom det er flere parter i saken, og det må antas at én part blir misfornøyd, må det gis begrunnelse for vedtaket overfor alle partene.

For det andre er det ikke plikt til å gi samtidig begrunnelse i saker om fordeling av tillatelser eller andre fordeler mellom parter. Alternativet omfatter blant annet fordeling av tilskudd, stipend, skoleplasser, løyver osv. der flere søkere står i et konkurranseforhold til hverandre.7

I saker der forvaltningen kan la være å gi samtidig begrunnelse, kan parten kreve en etterfølgende begrunnelse. Krav om etterfølgende begrunnelse må fremsettes etter at vedtak er truffet.8 Hvis parten ikke anmoder om etterfølgende begrunnelse, trenger heller ikke forvaltningen å utarbeide en.

Etter § 3 annet ledd annet punktum er vedtak om ansettelse unntatt fra kravet om begrunnelse, om ikke vedkommende forvaltningsorgan bestemmer noe annet».9

23.2.1.2 Begrunnelsens innhold

Forvaltningsloven § 25 stiller minimumskrav til begrunnelsens innhold. Bestemmelsen er utformet slik at kravet til begrunnelsens innhold til en viss grad avhenger av behovet i den konkrete saken.10

Første ledd gjelder krav til vedtakets rettslige begrunnelse. Det skal for det første vises til de «regler» som vedtaket bygger på. «Regler» omfatter både lovfestede og ulovfestede regler. Henvisning til reglene kan utelates hvis parten kjenner reglene, noe som kan ha kommet frem gjennom kontakt med parten. For det andre skal begrunnelsen gjengi innholdet av reglene eller den problemstillingen som vedtaket bygger på, dersom det er nødvendig for at parten skal forstå vedtaket. «[P]roblemstillingen som vedtaket bygger på», er det som ifølge regelen er avgjørende for løsningen av det aktuelle spørsmål. I begrunnelsen kan det derfor være nødvendig å gjøre rede for tolkningsresultatet, men ikke for tolkningsprosessen.

Annet ledd stiller krav om å nevne de faktiske forholdene som vedtaket bygger på. Det er bare resultatet av bevisbedømmelsen og ikke den forutgående bevisvurderingen som omfattes. Det er for eksempel ikke nødvendig å redegjøre for hva parter eller andre har uttalt. De faktiske forhold må fremstilles så fullstendig at det er mulig for parten å forstå at lovens vilkår for å treffe vedtaket er oppfylt. Sivilombudsmannen har fremhevet at hvor inngående de faktiske forhold må gjengis, blant annet beror på «hvor stor avstand det er mellom myndighetenes og søkerens beskrivelse av de faktiske forhold, samt den konkrete betydning av denne meningsforskjell».11 Når de faktiske forhold er beskrevet i et dokument som er lagt frem for parten, eller som parten har utarbeidet selv, er det tilstrekkelig med en henvisning til fremstillingen og kopi av denne. Det er ikke plikt til å nevne hvilke faktiske forhold forvaltningen har lagt vekt på i sin vurdering.

Etter tredje ledd «bør» begrunnelsen omfatte de «hovedhensyn» som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsskjønnet. Begrunnelse for vurderingspregete sider av rettsanvendelsen faller utenfor.12 Hvis det er gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil en henvisning til retningslinjene i alminnelighet være tilstrekkelig.

Kravene til begrunnelsen skjerpes når vedtaket er inngripende for parten, se Rt. 1981 s. 745 (Isene), Rt. 2000 s. 1056 (Gausi), Rt. 2000 s. 1066 (Skotta) og Rt. 2011 s. 111 (drosjeløyve).

Etter fvl. § 34 annet ledd fjerde punktum skal begrunnelsen i klagesaker der en statlig klageinstans overprøver et kommunalt vedtak, vise hvordan klageinstansen har vektlagt hensynet til det kommunale selvstyret. I særlovgivningen finnes enkelte bestemmelser som presiserer eller skjerper kravene til begrunnelsens innhold. Noen av dem tar sikte på at begrunnelsen skal vise hvordan forvaltningsorganet har vurdert allmenne interesser som loven ivaretar. Det gjelder f.eks. for dispensasjoner fra verneforskrifter etter naturmangfoldloven (naturmangfoldloven 19. juni 2009 nr. 100 § 48 fjerde ledd annet punktum).

Enkelte eldre undersøkelser av forvaltningsorganers praksis har vist at forvaltningslovens regler om begrunnelse ikke alltid blir fulgt. En undersøkelse viste at kravet til begrunnelse ble dårligere oppfylt i sosialsektoren enn i bygningssektoren.13 Begrunnelsen gjenga sjelden lovhjemmelen, lovteksten eller de faktiske forholdene som vedtaket bygget på. En undersøkelse av saker etter bygningsloven som ble påklaget til fylkesmannen, viste at begrunnelsen ofte bare bestod av en henvisning til de relevante bestemmelsene i plan- og bygningsloven.14 Når forvaltingsorganene ble kritisert for å gi for dårlig begrunnelse, viste de ofte til at det tok for lang tid å utarbeide begrunnelser, og at dette gikk på bekostning av behandlingen av andre saker. Samtidig fant undersøkelsen en klar sammenheng mellom hvor ofte vedtak ble påklaget. og hvor omfattende begrunnelsen var. Forvaltningsorganene som ga gode begrunnelser, fikk sjeldnere klager enn de som ga dårlige begrunnelser.

23.2.2 Nordisk rett

23.2.2.1 Dansk rett

Den danske forvaltningsloven kapittel 6 inneholder krav om begrunnelse av avgjørelser. En skriftlig avgjørelse skal ha samtidig begrunnelse. Er avgjørelsen meddelt muntlig, kan parten kreve etterfølgende begrunnelse innen 14 dager (§ 23). I begge tilfeller gjelder ikke retten til begrunnelse hvis avgjørelsen har gitt parten fullt medhold. Dersom det er flere parter i samme sak, skal den eller de som ikke får fullt medhold, gis en begrunnelse.15

Reglene om begrunnelsens innhold (§ 24) ligger nær opp til de norske reglene. Begrunnelsen skal gi en henvisning til de regler som avgjørelsen bygger på, og angi de hovedhensyn som har vært avgjørende ved forvaltningsskjønnet. Den skal også redegjøre kort for de opplysninger om faktiske forhold som har hatt vesentlig betydning for avgjørelsen. Begrunnelsen behøver ikke ta med opplysninger som parten ikke har rett til innsyn i.

Det vil ofte være tilstrekkelig med en forholdsvis kort begrunnelse, alt etter hvor godt kjent parten er med forholdene.16 Hva gjelder redegjørelsen for de faktiske omstendighetene, skal begrunnelsen nevne de springende punktene som har hatt vesentlig betydning for resultatet.17 På dette punktet stiller den danske bestemmelsen strengere krav enn den norske, som ikke krever annet enn en generell redegjørelse for de faktiske forhold i saken.

23.2.2.2 Svensk rett

Regler om begrunnelse finnes i förvaltningslagen 32 §. Hovedregelen er at vedtak som påvirker noens situasjon på en ikke ubetydelig måte, skal begrunnes samtidig, med mindre det er åpenbart unødvendig å gi en begrunnelse. Forvaltningsorganet kan unnlate helt eller delvis å gi begrunnelse i tilsettingssaker, når viktige hensyn tilsier at det straks gis underretning om vedtaket, eller når hensynet til rikets sikkerhet eller beskyttelsen av privates personlig eller økonomiske forhold eller jevnførbare forhold gjør det nødvendig. I disse tilfellene skal forvaltningsorganet om mulig gi en etterfølgende begrunnelse når noen ber om det og trenger det for å ivareta sine rettigheter.

Anvendelsesområdet er ikke avgrenset til myndighetsutøving eller beslutninger som avslutter en sak, selv om slike beslutninger oftere enn andre beslutninger vil oppfylle kravene om å «antas påverka någons situasjon på ett inte obetydeligt sätt».18 Hovedregelen gjelder både for skriftlige og muntlige beslutninger.19

I forarbeidene er det gitt nærmere uttalelser om hvordan begrunnelsen skal utformes.20 Den skal ikke inneholde «onödiga uppgifter och opåkallade resonemang». Det er en fordel at begrunnelsen ikke blir omfattende, og innholdet skal variere etter beslutningenes «verkningar och vikt». Begrunnelsen skal virke klargjørende for den enkelte, slik at språket som anvendes, bør være «enkelt, korrekt och anpassat för mottagaren».

23.2.2.3 Finsk rett

Retten til begrunnelse for forvaltningsvedtak er fastslått i grunnloven (21 § 2 mom.).

Etter förvaltningslagen skal vedtak ha samtidig begrunnelse (44 § 1 mom. nr. 3). Begrunnelsen skal angi hvilke bestemmelser som er anvendt, og hvilke utredninger og omstendigheter som har hatt betydning for vedtaket. Dette betyr at de faktiske omstendighetene som «omedelbart stöder utgången i ärendet», skal gengis i begrunnelsen.21 I forarbeidene vises det til EU-rettens betydning når begrunnelsens omfang skal fastlegges, og at det skal gis «tillräcklig information, så att den individ som beslutet berör har möjlighet att utöva sin rätt».22

Forvaltningsorganet kan la være å gi begrunnelse når viktige hensyn tilsier at det straks blir gitt underretning om vedtaket, hvis vedtaket gir parten fullt medhold og ingen andre har rett til å påklage det, hvis vedtaket gjelder opptak til frivillig utdanning eller tildeling av andre fordeler etter en vurdering av søkerens egenskaper, når vedtaket gjelder valg foretatt av kommunale kollegiale organer, og for øvrig når en særskilt grunn gjøre det åpenbart unødvendig å gi begrunnelse. Forvaltningsorganet skal likevel alltid gi begrunnelse hvis vedtaket betyr en vesentlig endring av etablert praksis.

23.2.3 Folkerettslige føringer

I saker som berører EØS-avtalens friheter, eller hvor vedtak treffes med hjemmel i gjennomførte EØS-regler, vil EU-rettens krav til begrunnelse komme til anvendelse. Begrunnelsesplikten i EU-retten gjelder individuelle normeringer som avslutter en sak, i motsetning til beslutninger som treffes som ledd i saksbehandlingen.23 I en OECD-rapport ble den oppsummert slik:

«An administrative act or decision should be accompanied by a statement of reasons. This statement provides the reasoning followed by the public authority in shaping its decision and shows in particular the consistency between the facts and how these facts fit into the ambit of the legislation. Consequently, the statement of reasons should include the facts and evidence for them, as well as the legal justification applied. The statement of reasons is of utmost importance when an application from an interested party is being rejected. In this case, the statement of reasons should carefully show and justify why the argument or evidence submitted by a party has not been accepted.»24

EU-domstolen har i flere avgjørelser slått fast at medlemsstatenes forvaltningsorganer har plikt til å begrunne avgjørelser som griper inn i de rettighetene EU-retten gir private parter, men det er uklart hvor omfattende krav EU-domstolen stiller til begrunnelsens innhold. Noen generelle uttalelser kan tyde på at det er tale om nokså omfattende krav. I en avgjørelse hvor spørsmålet var om en ordning med forhåndsgodkjenning av kjøp av utenlandske helsetjenester var forenlig med EU-retten, går det frem at det ikke er tilstrekkelig å vise til hvilke bestemmelser vedtaket bygger på, men det skal også gis en behørig begrunnelse knyttet til disse bestemmelsene.25

23.2.4 Generelle lovgivningspolitiske overveielser

Vedtakenes begrunnelser tjener flere hensyn. Hensynene har betydning både for om og i hvilke saker det skal gis begrunnelse, når det skal gis samtidig eller etterfølgende begrunnelse, og for innhold og omfang av begrunnelsen.

For det første har en begrunnelse betydning for parten (og andre som berøres av vedtaket). Begrunnelsen kan sette parten i stand til å forstå vedtaket. Det er gjerne lettere å forsone seg med et negativt utfall når det er kjent hvilke premisser det bygger på. Begrunnelsen kan også overbevise parten, slik at vedtaket godtas som riktig og rettferdig. Det er grunn til tro at borgere i mindre grad i dag enn tidligere godtar avgjørelser som riktige og rettferdige bare i kraft av at de er truffet som ledd i forvaltningens myndighetsutøving. En oppklarende begrunnelse kan derfor bidra til å skape tillit til forvaltningen.

Når parten ikke får medhold, kan begrunnelsen sette parten i stand til å vurdere om vedtaket skal påklages eller bringes inn for et ombud eller domstolene. Begrunnelsen gir parten mulighet til å klarlegge om vedtaket skyldes uriktig rettsanvendelse eller urimelig utøving av forvaltningsskjønnet, eller om det bygger på uriktige faktiske opplysninger, og gir dermed parten bedre muligheter til å bygge et krav om overprøving på relevant argumentasjon. I den grad begrunnelsen evner å overbevise eller oppklare, kan den også bidra til å hindre unødige klager. En slik besparelse kan til en viss grad veie opp for ressursene som går med til å utarbeide begrunnelse.

Begrunnelsen vil også kunne ha betydning for parter som har vedvarende kontakt og nye saker med et forvaltningsorgan, idet begrunnelsen kan gi innblikk i hva forvaltningsorganet vektlegger, og hvordan det resonnerer. Parten kan dermed få mer innsikt i hva det nytter å søke om, og hvordan en søknad bør legges opp.

For det annet har begrunnelsen en verdi for forvaltningsorganet selv, både før og etter at vedtak treffes. Å skrive en begrunnelse som skal kunne presenteres utad, kan bidra til å bevisstgjøre saksbehandleren underveis i vedtaksprosessen og oppfordre til større grundighet og nøyaktighet. Slik kan begrunnelsen bidra til kvalitet i forvaltningen. Begrunnelsen kan også være nyttig for eksempel i forbindelse med en senere klage eller begjæring om omgjøring hvis den gir en fortettet fremstilling av sakens rettslige og faktiske sider.26 Begrunnelsen kan også bidra til å skape en konsekvent og stabil praksis. Det som organet har anført utad, vil det kunne føle seg bundet av i senere saker.

For det tredje kan en begrunnelse være nyttig for andre som skal foreta en etterfølgende administrativ eller rettslig prøving av vedtaket. Hvordan vedtaket er begrunnet, har betydning f.eks. hvis det oppstår spørsmål om det er tatt utenforliggende hensyn. Begrunnelser i vedtak i klagesaker har en styringsfunksjon ved at de tjener til veiledning for førsteinstansen.

Hensyn som trekker i motsatt retning, er for det første at vedtakssituasjonen i noen saker kan gjøre det byrdefullt eller upraktisk å gi (samtidig) begrunnelse. For det andre taler hensynet til effektivitet og forvaltningsorganers begrensede ressurser imot at det gis omfattende begrunnelser. Selv om et standpunkt er tatt, krever det ekstra omtanke å gi en god og informativ begrunnelse som skal kunne bli retningsgivende for senere praksis. Hvis forvaltningsorganet gir en misvisende eller uklar begrunnelse, kan det virke mot sin hensikt.

Utvalget finner det klart at en samlet vurdering av de forskjellige hensyn tilsier at hovedregelen om plikt til å gi begrunnelse bør opprettholdes. Det gjelder iallfall for avgjørelser som berører rettsstillingen til enkeltpersoner på en slik måte at de regnes som vedtak. Begrunnelsen skal som hovedregel være skriftlig og foreligge samtidig som vedtaket.

Utvalget vil senere – i kapittel 26–28 – drøfte om det bør gis begrunnelse for andre avgjørelser, med sikte på at det i så fall bør angis uttrykkelig i loven. Her kan det pekes på at etter svensk rett gis begrunnelse som hovedregel for alle slags avgjørelser som berører noens rettslig eller faktiske situasjon på en ikke ubetydelig måte.

23.2.5 Begrunnelsens innhold

23.2.5.1 En overordnet føring for begrunnelsens innhold

Hensynene som en begrunnelse skal ivareta, fremgår av punkt 23.2.4. Et av de viktigste er å sette parten i stand til å forstå vedtaket. Forståelse bidrar til aksept av beslutninger og tillit til forvaltningen. Dernest skal begrunnelsen sette parten i stand til å ivareta sine rettigheter etter loven. Når parten forstår vedtaket, er det lettere å identifisere eventuelle feil som kan føre til klage mv.

Utvalget mener at dette hovedhensynet bør reflekteres i kravene til begrunnelsens innhold og omfang, og foreslår å ta inn i loven at begrunnelsen skal tjene til å forklare sakens utfall for parten. Det skal fungere som en overordnet føring for krav til begrunnelsens innhold. Avhengig av den enkelte saken vil det kunne stilles strengere eller lempeligere krav til redegjørelsen for de faktiske forhold som er lagt til grunn, rettsanvendelsen og utøvingen av forvaltningsskjønnet. Begrunnelsen skal utformes i klart språk.

Utvalgets forslag til regler om begrunnelse er ikke til hinder for at begrunnelsen utformes automatisk, men den må i alle tilfeller oppfylle lovens krav.

23.2.5.2 Begrunnelsen må avpasses etter vedtakets karakter

Etter gjeldende rett skjerpes kravet til begrunnelsen dersom et vedtak er inngripende. Det er slått fast i en rekke høyesterettsdommer, særlig om forkjøpsrett til fast eiendom etter konsesjonslovgivningen og tilbakekall av løyver til næringsvirksomhet.27 Lengst i så måte går Rt. 1981 s. 745 (Isene), som krever at begrunnelsen viser at «alle relevante forhold» har vært overveid. I senere avgjørelser er det uttalt at kravet til begrunnelse må avpasses etter hvor inngripende vedtaket er. Dette har særlig betydning når det gjelder redegjørelsen for forvaltningsskjønnet, men kan nok også virke inn på de krav som stilles til begrunnelsen når det gjelder rettsanvendelsen og de faktiske forhold som vedtaket bygger på.

Etter utvalgets mening vil et slikt relativt krav til begrunnelsens innhold legge til rette for at formålet med grunngiingsplikten kan bli oppfylt. Er vedtaket inngripende eller kontroversielt, har parten normalt større behov for å bli satt i stand til å forstå det. Der vedtaket er kurant, er det ikke samme behov for en omfattende begrunnelse.

Utvalget foreslår å lovfeste et relativt begrunnelseskrav som er etablert gjennom praksis i dag. Samtlige krav til begrunnelsen skal skjerpes ved inngripende vedtak, både når det gjelder rettsanvendelsen, forvaltningsskjønnet og redegjørelsen for de faktiske forhold, men vanligvis vil nok skjerpingen ha mest å si når det gjelder begrunnelse for forvaltningsskjønnet. Hvor inngripende en avgjørelse er, vil bero på en helhetsvurdering. Relevante momenter kan være i hvor stor grad partens rettsstilling påvirkes, om utfallet vil få stor velferdsmessig betydning for parten, om avgjørelsen gjelder inngrep i en etablert rettighet mv. Utk. § 48 første ledd første punktum om at begrunnelsen skal tjene til å forklare sakens utfall for parten, kan legge føringer for hvilken del av begrunnelsen som er av størst betydning i den konkrete saken.

23.2.5.3 Beskrivelse av faktiske forhold

Parten har for det meste gode forutsetninger for å føre kontroll med om forvaltningen har bygget på en riktig oppfatning av de faktiske forholdene i saken. Utvalget foreslår at begrunnelsen bør nevne de faktiske forhold som har hatt mye å si for sakens utfall. Som hovedregel bør det neppe være nødvendig med en lengre redegjørelse for de faktiske forhold, og det vil vanligvis føre for langt å redegjøre for selve bevisvurderingen. Utførligheten må avpasses etter sakens konkrete forhold og hva som eventuelt har vært særlig omstridt under saksbehandlingen.

Hvis avgjørelsen har bygd på opplysninger som forvaltningsorganet har fått tilgang til fra et annet organ, skal det opplyses om dette og om hvilket organ som er kilde til opplysningen, hvis det ikke allerede er kjent for parten. Det vises ellers til kapittel 17 om deling av opplysninger.

Det kan spørres om det bør være nok å vise til partens egen beskrivelse av de faktiske forhold eller til en annen redegjørelse som er gjort kjent for parten. I dag er dette tilstrekkelig, og det kan spare forvaltningsorganet for noe arbeid når begrunnelsen skal utformes. Utvalget foreslår imidlertid å ta regelen ut av loven. Forvaltningsorganet bør fortsatt kunne vise til en eksisterende redegjørelse som parten har utarbeidet eller er kjent med, men må uansett peke på hvilke forhold som har hatt mye å si for konklusjonen i vedtaket. Der vedtaket bygger på en profil, bør forvaltningsorganet angi hovedtrekkene som profilen bygger på. Parten kan i tillegg henvende seg til forvaltningsorganet for ytterligere informasjon, se også punkt 18.3.3.

23.2.5.4 Beskrivelse av rettsanvendelsen

Når et forvaltningsorgan utøver myndighet, må det holde seg innenfor rammen av sitt kompetansegrunnlag. Å kjenne hvilke regler som er brukt som grunnlag for en beslutning, er sentralt i enhver legalitetskontroll. I forarbeidene til den svenske förvaltningslagen pekes det på at plikt til å angi hvilke bestemmelser som er brukt, kan ha en oppstrammende effekt, og at «[d]et gör det t.ex. svårare att i ‘informationens’ eller ‘rådgivningens’ form i realiteten utsätta medborgarna för ålägganden eller förbud, som de uppfattar som ‘bindande’ och därför anser sig tvingade att följa».28 Å vise til reglene som vedtaket bygger på, innebærer ingen stor arbeidsbelastning for forvaltningen. Etter utvalgets forslag skal begrunnelsen inneholde en henvisning til reglene som vedtaket bygger på.

Etter gjeldende rett kan forvaltningsorganet la være å vise til de regler som vedtaket bygger på, dersom «parten kjenner reglene» (fvl. § 25 første ledd første punktum). Utvalget foreslår å sløyfe denne unntaksmuligheten. Det kan ikke være mye å hente av effektivisering ved å unnlate å vise til vedtakets rettslige grunnlag. Tillegget kompliserer dessuten lovteksten.

Etter fvl. § 25 første ledd annet punktum skal begrunnelsen «gjengi innholdet av regelen eller den problemstilling vedtaket bygger på», i den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket. Et rent sitat av bestemmelsen vil bare være dekkende når det er selvforklarende, og det har vært et problem i praksis at forvaltningsorganer har nøyd seg med å sitere regelverket på en måte som blir lite opplysende for parten. Det kan derfor være nødvendig å angi hva det rettslige problemet består i, og hvordan regelen er tolket i den konkrete saken (tolkningsresultatet). Det bør normalt ikke være noen plikt til å redegjøre for den forutgående tolkningsprosessen, men det kan være nødvendig hvis det nettopp er tolkingsspørsmålet som har vært omstridt i saken.

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende regel i den form at begrunnelsen skal redegjøre for innholdet av regelen i slik utstrekning som er nødvendig for å forstå vedtakets resultat. Ved en fullautomatisert saksbehandling må dette bygges inn i dataprogrammet. Det vil ikke være nødvendig med et langt juridisk resonnement.

Etter gjeldende rett er det ikke nødvendig å nevne hvilke hensyn som vektlegges ved anvendelse av vurderingspregete vilkår som regelverket oppstiller (ofte kalt for rettsanvendelsesskjønn). Et eksempel er når det etter utlendingsloven ble spørsmål om det var «urimelig»29 å henvise en asylsøker til å måtte søke beskyttelse et sted i sitt eget hjemland (såkalt internflukt). Det kan spørres om begrunnelsen bør nevne hvilke hensyn som er vektlagt ved slike vurderinger, eller iallfall hvilke hensyn som til slutt ble avgjørende. Noen ganger vil redegjørelsen for regelens innhold og de faktiske omstendigheter som vedtaket bygger på, samlet kunne vise hva det er lagt vekt på ved vurderingspregete vilkår. For domstolskontrollen vil det være viktigere med begrunnelse av forvaltningsskjønnet enn av vurderingspregete vilkår, siden domstolene som oftest kan prøve de sistnevnte fullt ut på selvstendig grunnlag.

Ved sterkt vurderingspregete vilkår i regelverket er det en viss likhet mellom vurderinger etter vurderingspregete regler og forvaltningsskjønnet.30 Det er en glidende overgang fra sterkt vurderingspregete vilkår til mindre vurderingspregete vilkår. Spørsmål om en part er «pålitelig», eller om det er «urimelig» å henvise en asylsøker til internflukt, er tydelig vurderingspregete. Spørsmål om et område er «villamessig bebygget», er også vurderingspreget, men ikke i samme grad.

Utvalget vil fremheve at det sentrale formål med begrunnelsen er å forklare sakens utfall for parten. For å oppnå det trengs det at begrunnelsen nevner de viktigste hensynene som forvaltningsorganet har lagt vekt på. Her er det ingen prinsipiell forskjell mellom vurderingspreget rettsanvendelse og utøving av forvaltningsskjønn. Utvalget foreslår derfor å stille samme krav der vurderingspregete vilkår anvendes, som der et forvaltningsskjønn utøves, se om det siste punkt 23.5.5. For vilkår som er lite vurderingspregete, vil forklaringen av rettsreglene og av de faktiske forholdene i saken uten videre forklare hvilke momenter det er lagt vekt på.

23.2.5.5 Beskrivelse av forvaltningsskjønnet

Etter gjeldende rett «bør» de «hovedhensyn» som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsskjønn, nevnes (fvl. § 25 tredje ledd).31 Dersom det er gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil «i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig».

Det kan være vanskelig å vise at samtlige momenter i en sak er avveid. De faktiske forholdene i saken kan være mangesidige og uoversiktlige. For de fleste praktiske formål, og av hensyn til forvaltningens tidsbruk, bør det som utgangspunkt være tilstrekkelig å angi rammene for skjønnsutøvingen og vise at de relevante hovedhensynene er vektlagt. Utvalget foreslår at forvaltningsorganet skal gjøre rede for de viktigste hensynene som forvaltningsorganet har lagt vekt på ved avgjørelsen.

Dagens ordlyd om at det «bør» gjøres rede for forvaltningsskjønnet, er blant annet begrunnet i at det kan være svært vanskelig å redegjøre for hvordan et skjønn er foretatt, for eksempel ved fastsettelse av en pris, et bidrag eller en økonomisk stønad.32 Selv i saker om tildeling av økonomisk stønad eller lignende vil det imidlertid være mulig å si noe om vurderingen. Utvalget forslår å erstatte «bør» med «skal». Selv om forvaltningsskjønnet skal begrunnes i alle saker, vil kravene til begrunnelsens omfang og grundighet variere med blant annet vedtakets karakter.

Etter gjeldende rett er det som regel tilstrekkelig å henvise til eventuelle retningslinjer for skjønnsutøvingen. Hvis dette er retningslinjer for hva som skal vektlegges i vurderingen, og de er tilgjengelige for parten, kan parten iblant slutte seg til hvilke hensyn som det er – eller iallfall skal ha blitt – lagt vekt på ved avgjørelsen. For forvaltningsorganet kan det være vanskelig å finne andre måter å begrunne skjønnet på, og det kan uansett spare tid og arbeid å vise til eksisterende retningslinjer.

Dersom retningslinjene utelukkende viser til eksisterende praksis eller hvilke typer saker som skal gis hvilket utfall, blir imidlertid en henvisning til retningslinjene nærmest en tom begrunnelse som ikke gir noen forklaring av utfallet. En begrunnelse som består i en henvisning til retningslinjer kan også bidra til at de oppfattes som mer bindende enn deres status tilsier. Vanligvis vil parten være bedre tjent med en angivelse av hvilke hovedhensyn som forvaltningsorganet la vekt på i saken. Utvalget foreslår derfor å sløyfe regelen i dagens § 25 tredje ledd annet punktum om at det i alminnelighet er nok å vise til eksisterende retningslinjer.

23.2.5.6 Gjengivelse av partenes argumentasjon

Etter gjeldende rett er det ingen plikt til å redegjøre for hvorfor partens argumenter (anførsler) ikke er tatt til følge.33 At begrunnelsen viser til og kommenterer partens argumentasjon, kan lede til at parten i større grad opplever å bli hørt og involvert i saksbehandlingsprosessen. OECD har fremhevet at hensynet til borgerens tillit til forvaltningen kan begrunne at borgeren gis konkrete tilbakemeldinger når borgeren gir innspill under for eksempel en høring.34 Det samme kan sies når det gjelder oppfølging av partenes argumentasjon i vedtakets begrunnelse.

På den andre siden kan vedtaket bli riktig og godt selv om begrunnelsen ikke viser at partens argumenter er vurdert. Forvaltningens utredningsplikt legger opp til at det ikke skal være nødvendig at parten legger frem en (omfattende) argumentasjon, iallfall ikke utenom saker parten selv tar initiativ til. Å skulle vise til og kommentere de enkelte argumentene som parten kommer med, vil skape merarbeid for forvaltningen og ha liten betydning ved overprøving av vedtaket. Merarbeidet kan bli betydelig i noen saker med omfattende og lite relevant argumentasjon. En slik plikt vil også kunne skape utfordringer for automatisering av saksbehandlingsprosesser.

Utvalget foreslår at forvaltningsorganet ikke skal ha noen alminnelig plikt til å vise til og kommentere partenes argumentasjon. Etter omstendighetene kan det likevel være nødvendig å nevne noen av partens argumenter for å forklare sakens utfall i tråd med utk. § 48 første ledd.

23.2.5.7 Begrensninger i begrunnelsens innhold

Det kan reises spørsmål om forvaltningen skal kunne utelate noen opplysninger i begrunnelsen. Hensynet til det offentlige, tredjepersoner eller parten selv kan begrunne unntak. Etter fvl. § 24 tredje ledd kan begrunnelse unnlates i den utstrekning den ikke kan gis uten å røpe opplysning som parten etter § 19 ikke har krav på å bli kjent med. I tilfeller som går inn under § 19 første ledd bokstav d, skal begrunnelse på anmodning gis en representant for parten når ikke særlige grunner taler mot det, likevel slik at muntlig orientering kan tre istedenfor skriftlig grunngiing. Denne bestemmelsen har utvalget i punkt 22.4.6.1 foreslått å overføre til innsynslova (offentleglova).

Det er ikke uten videre gitt at det skal være samsvar mellom opplysninger som unntas partsinnsyn, og hva som kan unntas i begrunnelsen av vedtak. Parten kan ha sterkere interesse i å gjøre seg kjent opplysninger når de ligger til grunn for et vedtak rettet mot ham eller henne, enn å gjøre seg kjent med de samme opplysningene gjennom partsinnsynsreglene.

På den andre siden kan det etter omstendighetene være et reelt behov for å unnta opplysninger som kan unntas fra partsinnsyn. Det gjelder særlig for unntaksalternativene som skal verne andre enn parten selv.

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende bestemmelse. Siden bestemmelsen har betydning for innholdet av begrunnelsen, foreslår utvalget å plassere den sammen med de andre reglene for begrunnelsens innhold, se utk. § 48 med henvisning til ny § 13 a i offentleglova. Det vil gi forvaltningsorganet en mulighet, og ikke plikt, til å unnta de nevnte opplysningene fra begrunnelsen. De vurderingspregede elementene i alternativene i denne bestemmelsen gir rom til å ta hensyn til at parten i vedtakets begrunnelse noen ganger bør gjøres kjent med opplysninger som ville ha blitt unntatt fra partsinnsyn etter offentleglova. Utvalget mener det bør overlates til særlovgivningen eventuelt å gi en regel om at opplysningene i stedet kan – eller på anmodning skal – gjøres kjent for en representant for parten, slik det i dag er lovfestet i fvl. § 19 første ledd bokstav d. En slik mellomløsning kan uansett gjennomføres uten noen uttrykkelig lovhjemmel.

23.2.5.8 Samtidig eller etterfølgende begrunnelse

For at begrunnelsen skal fremstå som reell, bør begrunnelsen utarbeides når vedtaket treffes. Den bør formidles samtidig med vedtaket. En etterfølgende begrunnelse kan lett bli oppfattet som et forsvar for vedtaket. Da har begrunnelsen betydelig svakere verdi både for parten og for et eventuelt overprøvingsorgan. Isolert vil det også kreves færre ressurser per begrunnelse når begrunnelsen gis samtidig, enn når den gis i etterkant av vedtaket. En etterfølgende begrunnelse betyr at saksbehandleren må finne frem saken og sette seg inn i den på nytt.35Utvalget foreslår at begrunnelsen i utgangspunktet skal gis samtidig med vedtaket.

Spørsmålet blir da om det i noen saker bør være nok å gi parten rett til en etterfølgende begrunnelse. Utvalget vil her se på de to tilfellene der gjeldende lov åpner for etterfølgende begrunnelse.

Når det kan antas at ingen part er misfornøyd med vedtaket, slår formålet med reglene om begrunnelse til i begrenset grad. Da trenger parten presumptivt ingen forklaring for å slå seg til ro med utfallet eller for å forberede klage. For klageinstansen vil en begrunnelse bare ha interesse dersom noen som ikke er part, påklager vedtaket. Men en begrunnelse kan uansett vise hvordan forvaltningsorganet har forholdt seg til allmenne interesser som loven skal ivareta. Hvis begrunnelsen i vedtak med utfall til gunst for parten ikke blir nedfelt skriftlig, kan det føre til en inkonsistent praksis. Er det tale om tildeling av pengestøtte eller andre ressurser, kan et krav om begrunnelse bidra til å motvirke særbehandling til fordel for en bestemt part og korrupsjonslignende tilstander.

Utvalget foreslår derfor at det også i saker der det antas at ingen part er misfornøyd, gis samtidig begrunnelse. Sakens omstendigheter, herunder at ingen parter antas å være misfornøyde, vil dempe kravene til begrunnelsens innhold. Hvis begrunnelsen i vedtak med utfall til gunst for parten ikke blir nedfelt skriftlig, kan det føre til en inkonsistent praksis.

Etter forvaltningsloven § 24 annet ledd annet punktum trenger ikke forvaltningsorganet å gi samtidig begrunnelse i saker om fordeling av tillatelser eller andre fordeler mellom flere parter.36 Begrunnelsen for å unnta slike saker fra plikten til å gi samtidig begrunnelse er at det ofte vil være vanskelig å gi en begrunnelse som er informativ nok til å kunne veilede partene på en god måte. Det kan være arbeidskrevende å redegjøre for de fine nyansene som ofte ligger i vurderingene. På den andre siden lar det seg gjøre å gi begrunnelse, all den tid det kan kreves etterfølgende begrunnelse. Hvor arbeidskrevende det vil være, beror mye på hvor omfattende og detaljert begrunnelse som blir krevd. Utvalget foreslår at det skal gis samtidig begrunnelse også her, men at det ikke stilles strenge krav til begrunnelsen av elementer som er særlig arbeidskrevende eller vanskelige å redegjøre for. I noen fordelingssaker der parten får delvis innvilget beløpet han eller hun søkte om, kan det for eksempel være tilstrekkelig å begrunne resultatet med at det var flere gode søkere som fordelingen skjedde mellom. I andre tilfeller kan det være nok å peke på at søknaden ikke nådde opp fordi andre søkere tilfredsstilte de ønskede kravene på bedre måte.

23.2.6 Begrunnelse der vedtaket ikke er skriftlig

Et vedtak trenger ikke være skriftlig hvis avgjørelsen haster eller det av andre grunner ikke er praktisk mulig, se punkt 23.1.3. I slike tilfeller kan det neppe kreves at begrunnelsen gis samtidig med vedtaket og har skriftlig form. I noen vedtakssituasjoner der vedtaket ikke er skriftlig, vil det være rom for å gi en viss begrunnelse. Det vil imidlertid ofte være upraktisk å oppfylle kravene som stilles til skriftlige begrunnelse etter utk. § 48. Utvalget foreslår at der vedtaket ikke er skriftlig, skal forvaltningsorganet gi slike opplysninger som følger av utk. § 48 i den utstrekningen vedtakssituasjonen tillater det. Det overordnete målet med informasjonen som formidles, er stadig at parten skal settes i stand til å forstå vedtaket.

Hvis parten ber om det, skal forvaltningsorganet gi skriftlig bekreftelse av et vedtak som i utgangspunktet ikke hadde skriftlig form, se utk. § 51. Denne bekreftelsen skal blant annet oppfylle kravene til en skriftlig begrunnelse etter utk. § 48.

I normalsituasjonene blir parten gjort kjent med det skriftlige vedtaket og den skriftlige begrunnelsen ved en skriftlig underretning, se punkt 23.3. Underretningen skal skje samtidig til alle partene i saken. Når utgangpunktet om skriftlighet fravikes, kan det oppstå behov for etterfølgende informasjon om vedtaket og dets begrunnelse. Det kan for eksempel hende at ingen var til stede da vedtaket ble truffet og iverksatt, eller at ikke alle partene var til stede. Utvalget foreslår at partene i så fall skal gis etterfølgende underretning med begrunnelse som fyller kravene i utk. § 48.

23.2.7 Forskriftshjemmel

I forvaltningsloven § 24 fjerde ledd gis det fullmakt til Kongen for å gjøre unntak fra begrunnelsesplikten i § 24. Det kan for særskilte sakområder gis bestemmelser om at begrunnelse kan unnlates når særlige forhold gjør det nødvendig. Kongen kan også bestemme at visse vedtak som går inn under første ledd, skal grunngis etter reglene i annet ledd, eller at visse vedtak som går inn under annet ledd, skal grunngis etter reglene i første ledd. I forvaltningslovforskriften §§ 20 og 21 er det gjort unntak i medhold av § 24 fjerde ledd.

Justisdepartementet forbereder saker om bruk av forskriftshjemlene i fjerde ledd. Departementets praktiserer en høy terskel for å anse at det foreligger «særlige forhold» som begrunner særregler om unntak fra begrunnelsesplikten.37

Utvalget foreslår å videreføre adgangen til å gjøre unntak fra begrunnelsesplikten i forskrift i utk. § 48 fjerde ledd.

23.3 Underretning om vedtaket

23.3.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven § 27 gir regler om underretning om enkeltvedtak til sakens parter. Hovedregelen er at underretning om vedtaket skal gis «så snart som mulig». Det innebærer i praksis at den skal gis umiddelbart, siden det sjelden vil være grunn til å utsette underretningen når vedtaket først er truffet. At vedtaket først skal iverksettes en stund etter at vedtaket er truffet, er ikke grunn til å vente.

I utgangspunktet skal parten underrettes om begrunnelsen samtidig med vedtaket. Noen ganger har vedtaket og underretningen muntlig form, og begrunnelsen er omfattende. I så fall kan begrunnelsen ettersendes. Hvis parten har krav på etterfølgende begrunnelse, skal det gis opplysning om det i underretningen om vedtaket.

Underretningen skal inneholde en del opplysninger som parten kan ha behov for. Det skal opplyses om fremgangsmåten ved klage, retten til partsinnsyn og eventuell utsatt iverksetting av vedtaket. Hvis forholdene gir grunn til det, skal det opplyses om adgangen til å søke fritt rettsråd, forvaltningens veiledningsplikt og muligheten for å få tilkjent sakskostnader.

23.3.2 Nordisk rett

23.3.2.1 Dansk rett

Den danske forvaltningsloven har ikke regler som direkte gjelder underretning om vedtaket, men har bestemmelser om underretningens innhold når den skjer skriftlig. Etter § 22 skal underretningen da inneholde pliktig begrunnelse for vedtaket. Kan vedtaket påklages, skal underretningen etter § 25 gi opplysning om klageinstans, fremgangsmåte og eventuelle tidsfrister.

23.3.2.2 Svensk rett

Etter den svenske förvaltningslagen 33 § skal forvaltningsorganet så snart som mulig underrette parten om innholdet i et vedtak, med mindre det er åpenbart unødvendig. Underretningen skal også ha med opplysninger om eventuell dissens hvis vedtaket er truffet i et kollegialt organ, og om eventuell klageadgang, klagefrist og fremgangsmåten ved klage. Parten kan kreve skriftlig underretning, men for øvrig kan forvaltningsorganet bestemme hvordan underretningen skal skje. Som hovedregel skal underretningen være skriftlig. Unntaksvis kan det gis muntlig underretning, særlig der saksbehandlingen har vært muntlig og avgjørelsen er lett å begrunne og forstå.38

Underretning kan unnlates helt dersom det er åpenbart unødvendig. Dette tar sikte på tilfeller der det fremstår som en selvfølge for alle at en underretning ikke har noe formål.39

Tilsvarende regler gjelder hvis en som ikke er part, ber om å bli underrettet om et vedtak som han eller hun kan påklage (34 §).

23.3.2.3 Finsk rett

Etter den finske förvaltningslagen 54 § skal forvaltningsorganet gi underretning om vedtaket til partene og eventuelle andre som kan påklage det. Underretningen kan skje på ulike måter som er angitt i 10 kap. i loven. Dersom underretning skjer gjennom postforkynning («vanlig delgivning»), legges det til grunn at mottakeren har fått underretningen den syvende dagen etter at brevet har blitt sendt (59 §).

Et vedtak som kan påklages, skal følges av opplysninger om klageinstans, klagefrist og fremgangsmåten ved klage (47 §). Kan vedtaket ikke påklages, skal det gis opplysning om hjemmelen for det (48 §).

23.3.3 Underretning om vedtak. Tidspunkt for underretning

Å kjenne til at en avgjørelse er truffet, er en forutsetning for å kunne forholde seg til den. Etter fvl. § 27 gjelder underretningsplikten bare for enkeltvedtak. Utvalget foreslår å videreføre gjeldende rett.

Etter gjeldende rett skal underretning gis «så snart som mulig» etter at vedtaket er truffet. Utvalget foreslår å innskjerpe dette ved å lovfeste at underretning skal skje «straks» i forlengelsen av at vedtak er truffet og begrunnelse er formulert.

Noen ganger har en part fått varsel om en sak som er tatt opp etter initiativ av forvaltningsorganet eller andre enn parten selv. Utvalget foreslår at dersom en slik sak avsluttes uten at det treffes vedtak, skal parten underrettes om det, jf. utk. § 49 tredje ledd.

23.3.4 Hvem skal underrettes?

Det er først og fremst partene som vedtaket retter seg mot, som trenger å bli underrettet, slik at de kan innrette seg etter vedtaket. Andre med klagerett trenger imidlertid kjennskap til vedtaket for å kunne angripe det i tide. Også tredjepersoner utover dem med klagerett kan ha interesse i å få beskjed. Plan- og bygningsloven § 21-4 fjerde ledd er et eksempel på en bestemmelse om underretning til en videre krets enn parter. Utenom sakens parter kan det være vanskelig å vite hvilke personer som berøres slik at de bør underrettes. Denne utfordringen kan løses hvis kretsen bestemmes etter de som i løpet av saken har uttalt seg eller bedt om å bli underrettet om sakens utfall.

Utvalget foreslår at underretning skal gis til partene. I tillegg foreslår utvalget å lovfeste at forvaltningsorganet bør underrette dem som har bedt om å bli underrettet. En anmodning om å bli underrettet har likhetstrekk med en anmodning om innsyn. Å måtte gå om formell innsynsbegjæring kan oppfattes som unødvendig formalistisk i situasjoner der vedtaket med begrunnelsen allerede foreligger og med liten innsats kan sendes til personen som har bedt om å bli holdt orientert.

Vedtaket og begrunnelsen er imidlertid utformet med parten i tankene, og kan inneholde opplysninger som ikke tredjeperson skal kjenne til. Opplysningene må i så fall unntas før underretning skjer til andre enn parten, og dette kan være ressurskrevende. Når vedtaket eller begrunnelsen inneholder taushetsbelagte opplysninger, vil det normalt ikke være praktisk å underrette flere enn partene. Tredjepersoner som ønsker innsyn, kan i så fall be om dette etter reglene i offentleglova. I tillegg vil en tredjeperson som klager, få partsstilling i klagesaken, og kan kreve partsinnsyn også i underinstansens dokumenter. Forvaltningsorganet kan etter omstendighetene ha plikt til å veilede om dette, se kapittel 17.

Etter fvl. § 27 første ledd annet punktum skal en mindreårig underrettes dersom den mindreårige er over 15 år, er part i saken og blir representert av en verge. Utvalget foreslår også her å videreføre gjeldene rett om underretning til mindreårige og anbefaler at spørsmålet om å heve eller senke aldersgrensen blir vurdert av Barnelovutvalget.40

23.3.5 Hvilket organ skal underrette?

I dag er regelen at det forvaltningsorganet som har truffet vedtaket, skal «sørge for» at underretning skjer. I utgangspunktet skal organet underrette selv, men det kan overlate til et annet organ å sørge for underretningen dersom særlige grunner tilsier det (fvl. § 27 første ledd tredje punktum). Dersom forvaltningsorganet overlater underretningen til andre, har det fortsatt ansvar for å påse at organet som skal underrette på dets vegne, gjennomfører underretningen på korrekt måte. Bakgrunnen for regelen er at det tidligere ikke var uvanlig å sende vedtak fra klageinstansen til underinstansen, som i sin tur underrettet klageren.

At vedtaket sendes via førsteinstansen, medfører tidstap. Mellomledd kan lede til at de som skal underrettes, ikke underrettes så «snart som mulig». Det kan ikke være vanskelig for vedtaksorganet å underrette selv, og det er vedtaksorganet som har oversikt over hvilke personer utover sakens parter som skal underrettes om vedtaket. Utvalget foreslår at vedtaksorganet selv skal underrette.

23.3.6 Fremgangsmåten ved underretning

Etter gjeldende rett er hovedregelen at underretningen gis skriftlig. Dersom det er særlig byrdefullt for forvaltningsorganet å gi skriftlig underretning, eller hvis saken haster, kan underretning gis muntlig eller på annen måte. I så fall kan en part kreve å få vedtaket skriftlig bekreftet.

Utvalget foreslår at hovedregelen fortsatt skal være at underretningen skal skje skriftlig.

Det er nødvendig med unntak fra kravet om skriftlig underretning i noen tilfeller. Der vedtaket er muntlig, vil vedtak og underretning falle sammen. Selv om parten får kjennskap til vedtaket i slike tilfeller, kan parten ha ønske om en etterfølgende bekreftelse. Utvalget foreslår at forvaltningsorganet skal bekrefte vedtaket hvis parten ber om det. Bekreftelsen skal være skriftlig og inneholde opplysninger som nevnt i utk. § 48 om begrunnelsens innhold og utk. § 50 om opplysningene i underretningen, se også punkt 23.2.7.

Noen ganger er ikke parten til stede i vedtakssituasjonen, og andre ganger er ikke alle partene der. Utvalget viser til at parter som ikke er til stede, skal få etterfølgende underretning, se utk. § 51 annet ledd annet punktum.

Noen ganger kan det være svært mange parter i en sak. Det kan også hende at vedtaket har generell samfunnsinteresse. I slike tilfeller kan det være spørsmål om det bør skje offentlig kunngjøring av vedtaket i tillegg til eller i stedet for individuell underretning. Slike regler finnes i plan- og bygningsloven for vedtak om reguleringsplaner og i fjellova for fjellstyrets vedtak i statsallmenninger.41Utvalget ser at det også i andre saker – f.eks. ved ekspropriasjon til kraftledningstraseer – kan være mange parter, slik at det vil forenkle situasjonen for forvaltningen om underretning kan gis felles for alle ved offentlig kunngjøring. Sett fra den enkeltes synspunkt er det imidlertid vanskelig å forstå at retten til individuell underretning skal være avhengig av om det er mange eller få parter i saken. For forvaltningen vil arbeidsbyrden med å sende individuell underretning til mange bli vesentlig mindre etter hvert som digital kommunikasjon blir mer og mer utbredt. Utvalget foreslår derfor ikke noen særregel om adgang til å foreta underretning ved offentlig kunngjøring i saker med mange parter, men mener at det i tilfelle må reguleres i særlovgivningen.

23.3.7 Hva skal underretningen inneholde?

Etter gjeldende rett skal underretningen inneholde vedtaket og dets begrunnelse, samt en del informasjon som parten kan trenge for å ivareta sine interesser. Utvalget foreslår å videreføre en slik regel.

Stort sett kan den aktuelle informasjonen gis i en standardisert form. Så langt det kan være aktuelt i saken, bør underretningen inneholde informasjon om fremgangsmåten ved klage. Hvis andre enn parter underrettes, bør det gå frem at de kan ha klagerett dersom lovens vilkår for det er oppfylt. Så langt det kan være aktuelt, bør det også gis informasjon om retten til å se saksdokumenter, forvaltningens veiledningsplikt og eventuelt (etter mindretallets forslag) adgang til å få tilkjent sakskostnader. Hvis vedtaket kan tenkes iverksatt til skade for klageren før en eventuell klagesak er avgjort, bør det gis informasjon om adgang til å be om at iverksettingen utsettes. Dersom sakstypen gjør det aktuelt å søke om fritt rettsråd, bør slik informasjon gis. Det samme gjelder dersom det i lov eller forskrift er satt særlige vilkår for adgangen til søksmål, for eksempel at klageadgangen er benyttet. Hvis slik informasjon ikke er gitt, skal ikke søksmålsvilkårene kunne gjøres gjeldende overfor parten.

Det kan spørres om parten også bør gjøres oppmerksom på at saken ikke kan bringes inn for Sivilombudsmannen dersom parten får en klagesak avgjort av Kongen i statsråd. Departementene treffer få vedtak i første instans. Utvalget foreslår derfor ikke å ta dette inn i lovbestemmelsen, men finner det rimelig at departementet opplyser om dette samtidig med retten til å klage til Kongen når det treffer avgjørelse i første instans. Dette vil være et naturlig utslag av departementets veiledningsplikt.

23.3.8 Bør det gjøres unntak fra plikten til å underrette?

I noen tilfeller vil en underretning ikke tjene noen hensikt. Et eksempel er når noen har søkt om en tillatelse som vil påvirke tredjepersoner i slik grad at også de må anses som parter i saken. Hvis søknaden blir avslått uten at forvaltningsorganet har sett grunn til å varsle slike tredjepersoner om saken, og vedkommende heller ikke har uttalt seg på eget initiativ, er det antatt et det er unødvendig å underrette dem om avslaget.42 Etter gjeldende rett kan underretning om vedtaket helt unnlates når to vilkår er oppfylt: Underretning må anses åpenbart unødvendig, og vedtaket må ikke medføre skade eller ulempe for vedkommende part. Utvalget foreslår å videreføre denne unntaksadgangen.

Boks 23.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

  • at et enkeltvedtak i utgangspunktet skal være skriftlig, signert og opplyse om saksbehandlers navn. Saksbehandlers navn må ikke angis hvis tungtveiende grunner taler mot det. Hvis vedtaket treffes ved helautomatisert saksbehandling, skal vedtaket i stedet opplyse om dette

  • å lovfeste at kravet som stilles til begrunnelsen, avhenger av vedtakets betydning, og at begrunnelsen skal tjene til å forklare sakens utfall for parten

  • at begrunnelsen skal nevne viktige faktiske omstendigheter for vedtaket, samt gjøre rede for rettsreglene det bygger på og de viktigste hensynene som forvaltningsorganet har lagt vekt på i sin vurdering

  • at underretningen skal inneholde kontaktopplysninger til forvaltningsorganet samt annen praktisk informasjon

  • en egen bestemmelse med særregler for vedtak som ikke er skriftlige. Vedtak trenger ikke være skriftlige hvis avgjørelsen haster eller det av andre grunner ikke er praktisk mulig. Forvaltningsorganet skal i slike tilfeller gi opplysninger som ellers ville vært gitt i den skriftlige begrunnelsen og underretningen, i den utstrekning situasjonen tillater det. Parten kan kreve at forvaltningsorganet skriftlig bekrefter vedtaket og gir nærmere bestemte opplysninger. Parter som ikke er til stede, skal få tilsendt etterfølgende underretning med vedtak og begrunnelse

Fotnoter

1.

Forvaltningskomiteens innstilling (1958) s. 214.

2.

Karsten Revsbech, Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, ForvaltningsretSagsbehandling, 7. utg., København 2014 s. 295–297.

3.

Prop. 2016/17:180 s. 76.

4.

Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 4. utg., Oslo 2015 s. 454.

5.

Prop. 2016/17:180 s. 319–320.

6.

Se Sivilombudsmannens uttalelse 27. november 2017 (sak 2017/1135).

7.

Geir Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 5. utg., Oslo 2011 s. 452.

8.

Forvaltningskomiteens innstilling (1958) s. 223 og Ot.prp. nr. 38 (1964–65) s. 82.

9.

I Ot.prp. nr. 27 (1969–69) begrunnes unntaket med at «tjenestemannsbegrepet er forutsatt å skulle være meget omfattende […] I noen tilfelle vil det kunne være berettiget å ta politiske hensyn ved ansettelser (f. eks. ved utnevning av statssekretærer). I andre tilfelle vil ansettelsen skje summarisk (f. eks. ved utvelgelse av ferievikarer), og det kan være vanskelig å finne noen egentlig begrunnelse. I mange tilfelle kan det være vanskelig å si hvilke hensyn som egentlig kan tas – i hvilke tilfelle kan man legge vekt på søkerens personlige bakgrunn, behov, forsørgelsesbyrde o. l.? Når utgangspunktet er så differensiert som dette, kan man neppe pålegge ansettelsesmyndigheten noen generell grunngiingsplikt. Man får heller senere overveie om grunngiingsplikt bør innføres ved ansettelse i visse stillinger.»

10.

Geir Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 5. utg., Oslo 2011 s. 458.

11.

Sivilombudsmannens årsmelding 1989 s. 48 (SOMB-1989-15).

12.

Se blant annet Forvaltningskomiteens innstilling (1958) s. 445. Geir Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 5. utg., Oslo 2011. s. 463. Se også JDLOV 3193/83.

13.

Olav Molven og Einar Vetvik, Saksbehandling i kommunal forvaltning. Forvaltningslovens krav og publikums rettigheter i saksbehandlingen, 1986, Diakonhjemmets sosialhøgskole.

14.

Torstein Eckhoff og Hans Petter Graver, Regelstyring av lokale forvaltningsvedtak – Praktisering av bygningsloven, Oslo 1991.

15.

Karsten Revsbech, Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, Forvaltningret, Forvaltningsret – Sagsbehandling, 7. utg., København 2014 s. 305.

16.

Karsten Revsbech, Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, Forvaltningret, ForvaltningsretSagsbehandling, 7. utg., København 2014 s. 312–354.

17.

Karsten Revsbech, Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, Forvaltningret, ForvaltningsretSagsbehandling, 7. utg., København 2014 s. 309.

18.

Prop. 2016/17:180 s. 188–189.

19.

Prop. 2016/17:180 s. 191.

20.

Prop. 2016/17:180 s. 193–194.

21.

RP 72/2002 rd s. 107.

22.

RP 72/2002 rd s. 107.

23.

C–222/86, Heylens, REG 1987 s. 4097 og C-70/95, Sodemare m.fl., REG 1997 s. I–3395.

24.

European Principles for Public Administration, SIGMA Papers: No. 27, OECD 1998 s. 12.

25.

Se nærmere Christoffer C. Eriksen og Harald H. Fredriksen, EØS-rettslige rammer for ny forvaltningslov, 2017 (vedlegg 11) punkt 8.8 og Niels Fenger, Forvaltning og fællesskab, København 2004 s. 388 flg.

26.

Forvaltningskomiteens innstilling (1958) s. 221.

27.

Se Rt. 1981 s. 745 (Isene), Rt. 2000 s. 1056 (Gausi), Rt. 2000 s. 1066 (Skotta), som alle gjaldt vedtak om forkjøp, og Rt. 2011 s. 111, som gjaldt tilbakekall av drosjeløyve.

28.

SOU 2010:29 s. 511.

29.

Utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35 § 28 femte ledd (før lovendring i 2016).

30.

Dette er med på å forklare at det i rettspraksis har vært vanskelig å trekke grensen mellom rettsanvendelse og forvaltningsskjønn. For diskusjonen om forvaltningens grunngiingsplikt er imidlertid dette spørsmålet uten betydning.

31.

Utvalget bruker «forvaltningsskjønn» som betegnelse på det som i fvl. § 25 er kalt «forvaltningsmessig skjønn» og ellers til dels omtalt som «hensiktsmessighetsskjønn» eller «fritt skjønn», jf. om terminologien også Forvaltningskomiteens innstilling (1958) s. 445.

32.

Ved lovrevisjonen i 1977 ble det forutsatt at det i større utstrekning en tidligere skulle kreves begrunnelse for det skjønn som ble lagt til grunn ved avgjørelsen. Det fremgår ved at «så vidt mulig» ble sløyfet i lovteksten. Justiskomiteens bemerket om at «hovedhensynene bak et skjønn som hovedregel skal nevnes», jf. Innst. O. nr. 50 (1976–77) s. 6. Dette er senere lagt til grunn av Sivilombudsmannen i flere uttalelser. se Geir Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 5. utg., Oslo 2011 s. 464.

33.

Sivilombudsmannens årsmelding 1986 s. 106.

34.

OECD Public Governance Reviews, Trust and Public Policy: How Better Governance can Help Rebuild Public Trust, OECD 2017 s. 70 med videre henvisninger.

35.

En annen sak er at mange trolig aldri vil be om noen etterfølgende begrunnelse. I hvilken grad parter vil unnlate å be om det, og hvilken ordning som derfor samlet sett vil være mest ressursbesparende, er et empirisk spørsmål.

36.

Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 87.

37.

Se Geir Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 5. utg., Oslo 2011 s. 456 med henvisninger til Justisdepartementets praksis.

38.

Prop. 2016/17:180 s. 208.

39.

Prop. 2016/17:180 s. 206.

40.

Se punkt 22.2.4 siste avsnitt om Barnelovutvalget.

41.

Se henholdsvis plan- og bygningsloven § 12-12 fjerde og femte ledd og fjellova 6. juni 1975 nr. 31 § 10 første ledd, jf. forskrift 8. juni 1983 nr. 1257 om førehandsvarsling og om fjellstyrevedtak § 1.

42.

Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 11. utg., Oslo 2018 s. 292.

Til toppen
Til dokumentets forside