Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2019: 5

Ny forvaltningslov — Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven)

Til innholdsfortegnelse

24 Klage

24.1 Innledning. Forvaltningsklage og annen overprøving

En klageordning gir en part – eventuelt andre interesserte – rett til å kreve en ny behandling av saken. En slik overprøving kan være mer eller mindre omfattende. Etter forvaltningslovens klageordning (fvl. §§ 28 til 34) blir klagen avgjort av et annet forvaltningsorgan (klageinstansen) enn det som traff det opprinnelige vedtaket (underinstansen). Klageinstansen kan overprøve alle sider av saken, medregnet forvaltningsskjønnet. Hvis klagen tas til følge, kan klageinstansen treffe et nytt realitetsvedtak.

Vedtaksorganet og overordnete forvaltningsorganer har også en viss adgang til å omgjøre et vedtak uten at det er klaget. En slik overprøving kan skje på forvaltningsorganets eget initiativ eller etter en henvendelse fra en part eller andre. Disse reglene om omgjøring blir behandlet i kapittel 25.

Et forvaltningsvedtak kan også bli bragt inn for domstolene til overprøving. Domstolskontrollen omfatter som hovedregel bare rettsanvendelsen og det faktiske grunnlaget for avgjørelsen, ikke forvaltningsskjønnet. Domstolene avgjør om vedtaket er gyldig eller ugyldig, men treffer ikke ny realitetsavgjørelse dersom vedtaket er ugyldig (Rt. 2001 s. 995 og Rt. 2009 s. 170).

Et forvaltningsvedtak kan bringes inn for Sivilombudsmannen. Ombudsmannen kan ikke selv endre vedtaket eller instruere forvaltningen om å gjøre det, men må nøye seg med «å uttale sin mening», jf. sivilombudsmannsloven § 10 første ledd. Normalt vil forvaltningen rette seg etter Sivilombudsmannens syn.

Retten til å få forvaltningen til å revurdere et vedtak ved forvaltningsklage har vært regnet som en viktig rettssikkerhetsgaranti. Klageadgangen har ikke tjent som en begrunnelse for å forenkle saksbehandlingen i første instans.

Forvaltningsklage gir en raskere og billigere overprøving av et forvaltningsvedtak enn klage til ombudsmannen eller saksanlegg for domstolene, som ikke kan overprøve forvaltningsskjønnet, men som til gjengjeld gir en rettslig overprøving foretatt av et organ utenfor og uavhengig av forvaltningen. For å begrense ressursbruken i samfunnet har det vært ønskelig at klageordningen blir brukt før det eventuelt blir klaget til ombudsmannen eller reist sak for domstolene. I praksis er det et vilkår for klage til ombudsmannen at klageretten etter forvaltningsloven er brukt.1 For saksanlegg for domstolene gjelder et slikt vilkår bare når det er uttrykkelig bestemt i vedkommende lov eller vedtaket selv (fvl. § 27 b).

Hovedtrekkene i klageordningen etter forvaltningsloven har ligget fast siden loven ble vedtatt, men en alminnelig klagerett over vedtak truffet av kommunale organer ble først innført i 1977. I statsforvaltningen var departementene i 1970 klageinstans for mange vedtak truffet av statlige forvaltningsorganer. I dag er klagesakene i stor grad løftet ut av departementene og lagt til direktorater eller andre underordnete organer ved delegering, eller til særskilte klagenemnder ved lovendring.

Reelt sett er klagesystemet derfor endret vesentlig siden loven trådte i kraft. En ny forvaltningslov må utformes med denne utviklingen for øye. I mandatet er utvalget særlig bedt om å vurdere reglene om statlige klageorganers kompetanse ved overprøving av kommunale vedtak.

Noen klageordninger gjelder annet enn forvaltningsvedtak. Klageordninger er utbredt innenfor forbrukervernet, og mange tvisteløsende nemnder i forbrukerforhold kalles klagenemnder eller lignende, f.eks. Forbrukerklageutvalget (lov 17. februar 2017 nr. 7), Finansklagenemnda og Transportklagenemnda. Det finnes også klageordninger som gjelder yrkesutøvelse, f.eks. advokater, eiendomsmeglere og helsepersonell.2 Slike klageordninger faller helt utenfor utvalgets overveielser nedenfor.

24.2 Gjeldende rett

24.2.1 Klagereglene i forvaltningsloven – oversikt

Enkeltvedtak kan påklages av en part eller en annen med rettslig klageinteresse (forvaltningsloven § 28). En klage innebærer at forvaltningen må behandle saken på nytt. Klagefristen er tre uker (fvl. § 29). Vedtaket i klagesaken kan normalt ikke påklages videre (fvl. § 28 tredje ledd).

I statsforvaltningen er utgangspunktet at klager skal avgjøres av det organet som er nærmest overordnet det organ (underinstansen) som har truffet vedtaket. På en del områder har særlovgivningen i stedet opprettet særskilte nemnder som klageinstans.

I kommuner og fylkeskommuner varierer det hvem som avgjør klager (fvl. § 28 annet ledd). Utgangspunktet er at kommunestyret eller fylkestinget er klageinstans (eventuelt delegert til formannskapet eller fylkesutvalget). (Fylkes)kommunen kan i stedet oppnevne en eller flere særskilte klagenemnder som klageinstans. Gjelder det enkeltvedtak som er truffet av kommunestyret eller fylkestinget som første instans, er departementet klageinstans. Et statlig forvaltningsorgan er klageinstans når (fylkes)kommunen treffer vedtak etter myndighet delegert fra vedkommende organ, eller når særlovgivningen har bestemt det for vedtak truffet i medhold av loven. I disse tilfellene er ofte fylkesmannen klageinstans.

En klage skal normalt være skriftlig og undertegnet av klageren eller hans fullmektig (fvl. § 32). Klagen skal nevne det vedtak det klages over, og den endring som klageren ønsker. I tillegg bør klageren nevne de grunner klagen støtter seg til.

En klage skal sendes til det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen). Underinstansen skal forberede saken ved å foreta de undersøkelser som klagen gir grunn til, og varsle eventuelle motparter, jf. annet og tredje ledd (fvl. § 33).

I underinstansen kan saken få tre mulige utfall: Dersom vilkårene for å behandle klagen ikke er oppfylt, skal saken avvises. Dersom underinstansen finner klagen begrunnet, kan den oppheve eller endre vedtaket. Dersom underinstansen fastholder sitt syn, skal sakens dokumenter oversendes til klageinstansen for avgjørelse.

Det er gitt regler om klageinstansens behandling av saken i forvaltningsloven § 34. Dersom klageinstansen finner at vilkårene for å behandle klagen ikke er oppfylt, skal den avvise saken. Tar klageinstansen saken under realitetsbehandling, kan den prøve alle sider av saken. Den skal ta hensyn til eventuelle nye omstendigheter som kan få betydning for utfallet.

Klageinstansen skal enten treffe nytt vedtak i saken eller oppheve vedtaket og sende saken tilbake til underinstansen til helt eller delvis ny behandling. Der et statlig organ er klageinstans for vedtak som er truffet av en kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn, og det skal fremgå av vedtaket hvordan dette hensynet er vektlagt. Et eventuelt nytt vedtak kan være til gunst eller til skade for parten. Blir vedtaket endret til skade for parten uten at det skjer fordi en annen klager vinner frem, må det skje innen tre måneder etter at underinstansen mottok klagen.

24.2.2 Klageregler i annen lovgivning

Forvaltningslovforskriften og annen lovgivning har flere regler som på sine områder avviker fra forvaltningslovens regler om klage.

Mest vanlig er regler som fastsetter en annen klageinstans, f.eks. en særskilt klagenemnd eller fylkesmannen. I noen tilfeller innebærer dette bare en konkretisering av hvilket organ som er «nærmest overordnet» og dermed klageinstans etter forvaltningslovens hovedregel.

Noen få bestemmelser utelukker klage over bestemte vedtak (f.eks. kulturminneloven § 13 og jernbaneloven § 7). Enkelte regler utvider kretsen av dem som har klagerett, særlig ved å gi klagerett til offentlige organer (f.eks. plan- og bygningsloven § 1-9 tredje ledd og energiloven § 2-1 sjette ledd), men det finnes også regler som begrenser kretsen av klageberettigete (f.eks. opplæringslova § 9 A-12 og arbeidsmarkedsloven § 16). Noen lover setter en annen klagefrist enn forvaltningsloven (f.eks. setter eigedomsskattelova, kulturminneloven og arbeidsmarkedsloven en klagefrist på seks uker). Etter noen lover kan klageinstansen ikke overprøve forvaltningsskjønnet eller bare hvis det er åpenbart urimelig (f.eks. hittegodsloven § 11, alkoholloven § 1-16, introduksjonsloven § 22 og sosialtjenesteloven § 48 første ledd), eller de hindrer at en klage kan bygges på forhold som forvaltningsorganet har avgjort i tidligere vedtak (f.eks. plan- og bygningsloven § 1-9 annet ledd).

Ved (fylkes)kommunal klagebehandling fremgår det av kommuneloven §§ 11-10 og 13-3 at folkevalgte eller ansatte som var med på å forberede eller treffe det påklagete vedtaket, er inhabile ved forberedelse og avgjørelse av klagesaken. Dette er en strengere inhabilitetsregel enn det som følger av fvl. § 6.

24.3 Nordisk rett

Reglene om overprøving av forvaltningsvedtak varierer sterkt i nordisk rett. Et hovedskille går mellom vestnordisk (norsk, dansk og islandsk) forvaltningsrett og østnordisk (svensk og finsk) forvaltningsrett.

Den islandske forvaltningsloven (lov 30. april 1993 nr. 37) har alminnelige regler om klagerett til overordnet forvaltningsorgan (§ 26). Klagefristen er tre måneder (§ 27).

Den danske forvaltningsloven har ikke alminnelige regler om klagerett («administrativ rekurs»), men bare en bestemmelse om at det ved underretning om vedtaket skal gis veiledning om eventuell klageadgang (§ 25). Klageadgangen følger av den enkelte lov eller av ulovfestet forvaltningsrett. Det er klagerett over saksbehandlingsavgjørelser bare hvis avgjørelsen er av vesentlig betydning og kan sanksjoneres selvstendig.

Mange lover etablerer en særskilt klagenemnd som klageinstans, f.eks. Miljø- og fødevareklagenævnet. Ellers vil det nærmest overordnete forvaltningsorgan være klageinstans, med adgang til videre klage helt opp til departementet. Det gjelder en klagefrist og nærmere krav til klagen så langt det er fastsatt i loven. Som alminnelig regel kan klageinstansen overprøve både lovligheten og forvaltningsskjønnet.

Etter svensk og finsk rett skjer overprøvingen som hovedregel i forvaltningsdomstoler, ikke ved klage til et annet forvaltningsorgan.3

Den svenske förvaltningslagen har en alminnelig regel om at vedtak kan påklages til en forvaltningsdomstol (40 §). Den har særlig betydning for vedtak i statsforvaltningen, men gjelder ikke for regjeringsvedtak. For kommunale vedtak gjelder den ikke der kommunallagen gir adgang til å få prøvd lovligheten av et vedtak ved «kommunalbesvär» (2 §). I særlovgivningen er det vanlig med regler om at kommunale vedtak kan overprøves av forvaltningsdomstolene. Klageretten gjelder vedtak som kan antas å påvirke klagerens situasjon på en ikke ubetydelig måte (41 og 42 §§). Dette omfatter også avgjørelser om saksbehandlingen, men ikke forskrifter. Klagefristen er tre uker (44 §). Klagen skal være skriftlig og vise hvilket vedtak som påklages, og hvordan klageren ønsker at vedtaket skal endres. Den stiles til overinstansen, men sendes til underinstansen (43 §), som skal påse at den er kommet inn i rett tid (45 §). For saksbehandlingen i forvaltningsdomstolene gjelder förvaltningsprocesslagen (lag 1971:291).

I finsk rett er retten til overprøving i forvaltningsdomstoler etter förvaltningsprocesslagen supplert med alminnelige regler i förvaltningslagen for omprøving i underinstansen der den enkelte lov gir adgang til det. Reglene om omprøving har til formål å gi mulighet for en raskere endring av vedtaket og avlaste forvaltningsdomstolene. Når en lov gir adgang til å kreve omprøving, bestemmer förvaltningslagen at denne muligheten må utnyttes før saken eventuelt kan bringes inn for en forvaltningsdomstol (49 b §). Fristen for å kreve omprøving er 30 dager (49 c §). Krav om omprøving skal fremsettes skriftlig og angi hvilket vedtak det gjelder, en begrunnelse for å kreve omprøving og hvilken endring som ønskes (49 d §). Omprøvingsvedtaket – eller det opprinnelige forvaltningsvedtaket der omprøving ikke kan kreves – kan bringes inn for en forvaltningsdomstol, og denne retten til overprøving er sikret gjennom grundlagen (21 §). En forvaltningsdomstol kan som hovedregel prøve både lovligheten og utøvingen av forvaltningsskjønn. Gjelder det vedtak truffet av regjeringen eller et departement, kan ikke forvaltningsskjønnet prøves.

I tillegg har den finske förvaltningslagen regler om förvaltningsklagan (8 a kap.) Disse reglene gir en generell adgang til å klage over mislige forhold ved et forvaltningsorgan når det skjer innen to år, men gir ikke grunnlag for å endre et vedtak. Fører förvaltningsklagan frem, kan det for eksempel gjøre at forvaltningsorganet behandler en sak der det er klaget over at saken ikke har blitt behandlet, eller at det generelt blir satt i verk administrative tiltak i den virksomheten som det klages over.

24.4 Klagebehandling i praksis

Det finnes ikke noe samlet empirisk materiale om antall klager, hvor mange vedtak som er blitt endret etter klage, eller hvordan forvaltningslovens klageregler for øvrig er blitt praktisert. De enkelte klageinstanser – først og fremst særskilte klagenemnder – har i varierende grad utarbeidet årlige rapporter over sin virksomhet.4 Som eksempler kan nevnes at i 2017 behandlet NAV klageinstans 28 797 klager, Utlendingsnemnda ca. 13 000, Mattilsynets hovedkontor 311, Klagenemnda for industrielle rettigheter 160 og Oslo kommunes klagenemnd 539 klager.

På noen felter – som utlendingsloven og konkurranseloven – foreligger det utvalgsutredninger som også tar opp klageordningen på området, og i den sammenheng gjør rede for hvordan tidligere regler har virket.5 På noen områder foreligger det retts- eller samfunnsvitenskapelig forskning som viser hvordan klageordningen har virket på området.6 Enkelte av Riksrevisjonens forvaltningsrevisjoner gir opplysninger om behandlingen av klagesaker.7

Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi, tidligere Statskonsult) har i to rapporter (2003:19 og 2014:2) tatt for seg organiseringen av statlig klagebehandling.8 Rapportene redegjør for i hvilken grad klage til «nærmest overordnete organ», som er hovedregelen i forvaltningsloven, er erstattet av klage til egne klagenemnder, og diskuterer hvilke regler som bør gjelde for særskilte klagenemnder.

Difi-rapporten fra 2014 registrerte 50 forskjellige ordninger med statlige klagenemnder for forvaltningsvedtak på ulike områder (under 13 forskjellige departementer).9 I de fleste ordningene har klagenemnda hele landet som virkefelt. Noen statlige klagenemnder er regionale, som fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker10 og kontrollkommisjonene for psykisk helsevern.

Difi-rapporten fra 2003 fant at statsforvaltningen i alt avgjorde 60 000 klagesaker i 2000. I tillegg kommer klager til fylkesmennene over kommunale vedtak. Av klagesakene ble 8 prosent avgjort av departementene, 49 prosent på direktoratsnivå (eller av andre organer i den hierarkiske statsforvaltning) og 43 prosent av nemnder (medregnet Trygderetten). Rapporten fra 2014 anslår at de ti største nemndene behandlet 30 000 saker.11

24.5 Hvilke hensyn bør klageordningen ivareta?

I Forvaltningskomiteens innstilling sammenfattes hensynene bak klagereglene slik:

«Klageretten har til formål å sikre riktige vedtak og trygge den enkeltes rett. Den er et ledd i forvaltningens egen interne kontroll med sine avgjørelser.»12

Klageordningens hovedformål er å sikre riktige avgjørelser. Det innebærer for det første å sikre rettsriktige avgjørelser. En klageordning gir forvaltningen mulighet til å rette opp eventuelle feil i det rettslige eller faktiske grunnlaget for avgjørelsen når en klageberettiget krever det. For det annet gir en klageordning mulighet for å korrigere en avgjørelse der noen relevante hensyn er oversett i forvaltningsskjønnet, der vedtaket ikke ivaretar lovens formål så godt som det lar seg gjøre, eller der vedtaket viser seg å være uforholdsmessig tyngende for en privat part. I disse tilfellene kan den mulighet for overprøving som en klageordning gir, styrke tilliten til offentlig forvaltning. På den annen side kan klageordningen gi et effektivitetstap i de tilfellene hvor vedtaket blir stadfestet, både gjennom kostnadene ved klagebehandlingen og ved den forsinkelsen som den innebærer.

Mye kan tale for at klageordningens betydning for forvaltningens interne kontroll er blitt mindre enn man la til grunn da forvaltningsloven ble vedtatt. Det ligger i selve klageordningen at den bare fanger opp én gruppe saker – nemlig de sakene hvor en berørt er tilstrekkelig misfornøyd til å benytte klageretten. Dette vil lett gi et skjevt utvalg av saker som ikke er representativt for hvordan regelverket og forvaltningens vedtak alt i alt bidrar til å realisere formålet med reglene. Klageordningens funksjon som tilbakemelding på regelverket er dessuten blitt svekket ved at departementene – som er ansvarlige for regelverket – i langt mindre grad behandler klagesaker. I noen grad kan dette bli kompensert gjennom rapporteringsordninger, avhengig av hvilke rapporteringskrav som stilles.

Utvalget mener at rettssikkerhet og internkontroll fortsatt bør stå sentralt ved utformingen av klageregler. Det mest sentrale formålet med klagereglene bør være å sikre riktige, formålstjenlige og rimelige avgjørelser som bygger på et forsvarlig rettslig og faktisk grunnlag. For å oppnå det bør det legges til rette for en reell toinstansbehandling. Utviklingen kan samtidig tale for å overveie tiltak som kan gjøre klageordningen til et nyttigere redskap for forvaltningens interne kontroll.

De viktigste spørsmålene når forvaltningslovens regler om klage skal vurderes, er hvilket organ som skal være klageinstans, og hva som skal være klageinstansens oppgave. Disse spørsmålene står i en særlig stilling når det er tale om klage over kommunale og fylkeskommunale vedtak.

24.6 Klageinstans

24.6.1 Gjeldende ordning – klage over vedtak i statsforvaltningen

24.6.1.1 Forvaltningslovens utgangspunkt – overordnet organ som klageinstans i statsforvaltningen

Forvaltningsloven fastsatte opprinnelig at klageinstansen var det forvaltningsorgan «som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen)». Bestemmelsen hadde bare betydning for statsforvaltningen, ettersom loven ikke ga klagerett over vedtak truffet av kommunale og fylkeskommunale organer.

I statsforvaltningen er hovedregelen fortsatt at nærmest overordnete organ er klageinstans (forvaltningsloven § 28 første ledd). På mange områder fastsetter særlovgivningen en annen klageinstans, ofte en klagenemnd.

Hvilket forvaltningsorgan som er klageinstans etter hovedregelen i forvaltningsloven, avhenger av hvor langt myndigheten er delegert, og om en enhet som har fått delegert myndighet, er å regne som et eget forvaltningsorgan atskilt fra det organet som delegerte myndigheten. Dette kan noen ganger by på tvil i etater som er bygd opp med en sentraladministrativ enhet (direktorat) med regionale og lokale enheter. Formelt har hovedregelen fått mindre betydning ved at lokale statsforvaltningsorganer er lagt inn i kommunene (f.eks. i landbrukssektoren), slik at det blir reglene om klage over kommunale vedtak eller særlovgivningen som bestemmer klageinstansen.

I 1967 var behandling av klagesaker en viktig oppgave i departementene. Med tiden har synet på hvilke forvaltningsoppgaver som bør høre under departementene, endret seg. Myndighet til å treffe enkeltvedtak er delegert, og det er opprettet sentraladministrative organer på direktoratsnivå. Denne utviklingen har ført til at departementene allerede i 2001 sto for bare åtte prosent av den totale klagesaksbehandlingen i staten.13 Utviklingen har skjedd gradvis og som en følge av vurderinger basert på det enkelte sakområde.

Ved klage over departementsvedtak er Kongen klageinstans. Klagesakene blir da forberedt for regjeringen av det departement som har truffet vedtaket som første instans. Av hensyn til regjeringens oppgaver ellers har det alltid vært ønskelig å begrense dens arbeid med klagesaker. Det kommer til uttrykk i forskjellige bestemmelser som avskjærer klage til Kongen,14 og dessuten ved at departementenes myndighet til å treffe vedtak i første instans er delegert.

De fleste statsforvaltningsorganer som er klageinstans, behandler klagesaker sammen med andre oppgaver på sakområdet. Det hender at klagesaksbehandlingen er skilt ut til en egen enhet i organet. NAV Klage er et eksempel.

24.6.1.2 Klagenemnder i statsforvaltningen

På mange områder har særlovgivningen opprettet egne klagenemnder som utelukkende eller i hovedsak har til oppgave å avgjøre klagesaker. Begrunnelsen varierer, og ofte ligger flere grunner bak.15 Det kan være et ønske om å sikre en faginnsikt som et overordnet forvaltningsorgan ikke vil ha, eller en større uavhengighet for klageinstansen med avstand til de ordinære forvaltningsorganene. Begge deler kan hevdes å gi en mer betryggende klageordning som styrker tilliten til klagebehandlingen.16 I noen tilfeller har et ønske om en viss interesserepresentasjon ved avgjørelsen av klager spilt inn.

En viktig begrunnelse for noen klagenemnder er å avlaste eller spare overordnete organer (eller domstolene) for arbeid, enten på grunn av sakmengden, eller fordi klagesakene kan reise spørsmål som det ordinære forvaltningsapparatet – f.eks. et departement – ikke har særlige forutsetninger for å vurdere. Når en klagenemnd erstatter et departement som klageinstans, er siktemålet ofte å rendyrke departementets funksjon som (faglig) sekretariat for den politiske ledelse og regjeringen ved å ta bort behandlingen av enkeltsaker i departementet.

De fleste klagenemndene behandler bare vedtak truffet i medhold av den loven som klagenemnda er opprettet etter. Noen klagenemnder behandler saker etter flere forskjellige lover. Det gjelder for eksempel Klagenemnda for industrielle rettigheter, som behandler klager etter seks forskjellige lover,17 og Helsepersonellnemnda, som behandler klager etter både helsepersonelloven og apotekloven.18 De fleste klagenemndene behandler bare klagesaker, men det finnes klagenemnder som også kan treffe visse vedtak i første instans.19 Enkelte forvaltningsorganer som i loven er betegnet som klagenemnder, behandler ikke klager over forvaltningsvedtak, men klager mot private (f.eks. Klagenemnda for miljøinformasjon).

De fleste klagenemndene for forvaltningsvedtak er opprettet ved lov.20 Noen er opprettet ved forskrift med hjemmel i lov, f.eks. klagenemnder ved universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven 1. april 2005 nr. 15 § 5-1). Lov- eller forskriftsgrunnlaget for en klagenemnd gir regler om sammensetningen av klagenemnda og hvem som oppnevner den.

En klagenemnd er sammensatt med ulikt antall medlemmer, ofte fem. I de fleste klagenemndene deltar alle medlemmene i behandlingen av den enkelte sak. Til noen nemnder blir det oppnevnt flere medlemmer enn som det skal delta ved den enkelte klagesak. Det gjelder særlig for klagenemnder med mange eller tunge saker, som Utlendingsnemnda, Klagenemnda for industrielle rettigheter og Konkurranseklagenemnda.21Utvalget kommer tilbake til spørsmålet om sammensetningen av (klage)nemnder i kap. 30.

Sekretariatsfunksjonen er ordnet forskjellig for forskjellige klagenemnder. Forskjellene henger delvis sammen med hvor mange klagesaker nemnda behandler. Noen nemnder har et eget sekretariat med heltidsansatte under ledelse av en direktør eller sekretariatsleder. Enkelte klagenemnder har sekretariat som er felles eller samlokalisert med sekretariatet for andre klagenemnder. Andre klagenemnder har et sekretariat som består av en eller flere personer utenfor forvaltningen, ofte advokater, engasjert på deltid. Det forekommer også at et forvaltningsorgan – f.eks. oppnevningsorganet eller underinstansen – fungerer som sekretariat for klagenemnda, særlig for klagenemnder med få saker. For de fleste nemndene er både medlems- og sekretariatfunksjonen en deltidsoppgave. Noen få klagenemnder (særlig kontrollkommisjonene for psykisk helsevern) har ikke noe sekretariat. I slike tilfeller ivaretar nemndas leder sekretariatfunksjonen, men det kan være at den i praksis blir utøvd av det administrative støtteapparat som nemndlederen har til rådighet i sin hovedstilling.

Det varierer om et annet forvaltningsorgan – først og fremst Kongen og departementet – kan instruere klagenemnda og omgjøre nemndas vedtak. Disse spørsmålene kommer utvalget tilbake til i kapittel 32.

Antallet statlige klagenemnder økte markant på 1980- og 90-tallet. Statskonsult identifiserte i 2001 48 statlige ordninger med klagenemnd (229 hvis alle lokale klagenemnder innenfor en enkelt ordning regnes med).22 Statskonsults etterfølger Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi) publiserte i 2014 en ny rapport som omfatter 50 klagenemnder i statsforvaltningen som behandler klager over forvaltningsvedtak. Rapporten viser at klagenemndene i 2012 behandlet ca. 30 000 klagesaker, og ca. 60 prosent av dem ble behandlet i Utlendingsnemnda.23 Ser man bort fra Trygderetten (som kommer i stedet for domstolsbehandling i tingretten) og skatteklagenemndene (som helt ut bygger på skatteforvaltningsloven), ble under 10 000 klager over vedtak i statsforvaltningen behandlet i nemnder.

Etter Statskonsults/Difis syn har uviklingen ledet til at klagesystemet er vesentlig endret, uten at spørsmålet om hvordan organiseringen i sin helhet fungerer eller burde være, har blitt problematisert i særlig grad. Begrunnelsene av hvorfor man har valgt å fravike forvaltningslovens normalordning, har vært forholdsvis knappe og lite prinsipielle, og de nyopprettede ordningene er ofte vurdert isolert fra eksisterende nemnder og klageordninger.24

24.6.2 Gjeldende ordning – klage over vedtak i kommunalforvaltningen

24.6.2.1 Utgangspunkt: Klager behandles internt i kommunen eller fylkeskommunen

Klager over vedtak truffet av kommuner eller fylkeskommuner blir som hovedregel behandlet og avgjort av et annet organ innen kommunen eller fylkeskommunen (fvl. § 28 annet ledd). Lovens utgangspunkt er at kommunestyret eller fylkestinget er klageinstans. Disse kan delegere oppgaven til formannskapet eller fylkesutvalget eller legge den til en eller flere særskilte klagenemnder som de oppnevner. NIBRs organisasjonsdatabaseundersøkelse fra 2008 viser at om lag halvparten av kommunene hadde valgt å bruke formannskapet som klageinstans, mens 42 prosent hadde valgt å opprette en særskilt klagenemnd. 5 prosent hadde flere klageinstanser, og 14 prosent benyttet kommunestyret som klageinstans.25

Kommunal- og arbeidsdepartementet ga i rundskriv H-12/94 uttrykk for sitt syn på tolkingen av fvl. § 28 annet ledd når det gjelder bruk av særskilte klagenemnder i kommuner og fylkeskommuner.26 Klagenemndene kan ikke ha andre oppgaver enn klagebehandling og må være uavhengige av organene som de skal være klageinstans for. Kommunestyret eller fylkestinget kan ikke instruere en klagenemnd om behandlingen eller avgjørelsen av konkrete saker, men kan gi generelle instrukser om blant annet saksbehandlingen. Det kan opprettes flere klagenemnder, men da må sakfordelingen mellom dem fastsettes ved generelle regler, enten på grunnlag av objektive kriterier som sakstype, geografi eller lignende, ved loddtrekning eller ved andre fordelingskriterier som gjør det umulig å påvirke valget av klagenemnd i den enkelte sak.

24.6.2.2 Statlig klageinstans i visse saker

I en del saker går en klage over kommunale og fylkeskommunale vedtak til en statlig klageinstans.

Det gjelder for det første vedtak som er truffet av kommunestyret eller fylkestinget. Etter loven er klageinstansen her departementet (fvl. § 28 annet ledd), i praksis fagdepartementet med administrativt ansvar for den aktuelle loven.27 Departementet28 kan delegere oppgaven til et annet statlig forvaltningsorgan, f.eks. fylkesmannen. I praksis er det vanlig.29 Bestemmelsen om statlig klageinstans er begrunnet i hensynet til klagerens rettssikkerhet og prinsippet om at det skal være klagemulighet uavhengig av hvilket organ i kommunen eller fylkeskommunen som har truffet vedtaket.30

For det annet går klagen til en statlig klageinstans der det er bestemt i den enkelte lov, eller der (fylkes)kommunen treffer vedtak etter myndighet delegert fra et statlig forvaltningsorgan.

Mange lover legger myndighet til (fylkes)kommunen og fastsetter samtidig at et statlig forvaltningsorgan er klageinstans.31 Som oftest er da fylkesmannen klageinstans over kommunale vedtak. Legger loven oppgaven til departementet, kan den delegeres til f.eks. fylkesmannen, slik det er gjort etter plan- og bygningsloven. I enkelte tilfeller følger en slik ordning av forskrift (med hjemmel i fvl. § 28 fjerde ledd eller annen lovbestemmelse). Et eksempel er forvaltningslovforskriften § 34, som fastsetter at fylkesmannen er klageinstans for vedtak om sakskostnader truffet av kommunen eller fylkeskommunen. I praksis blir en stor mengde kommunale forvaltningsvedtak, særlig innenfor velferdssektoren og areal-, landbruks- og miljøforvaltning, klagebehandlet av fylkesmannen, og ikke av kommunale klagenemnder eller kommunestyret selv. Klagebehandlingen fungerer dermed som en viktig mekanisme for statens kontroll av kommunens enkeltvedtak.

Er myndighet delegert fra et statlig forvaltningsorgan, er klageinstansen det organet som har delegert myndigheten (fvl. § 28 annet ledd).32

For det tredje er fylkesmannen klageinstans når en kommunal eller fylkeskommunal klageinstans avviser en klage (fvl. § 28 tredje ledd).

24.6.2.3 Vertskommunesamarbeid

Ved vertskommunesamarbeid må det skilles mellom administrativt vertskommunesamarbeid og vertskommunesamarbeid med en felles folkevalgt nemnd. For vedtak truffet i administrativt vertskommunesamarbeid er klageinstansen den kommunen eller fylkeskommunen som har delegert myndigheten (kommuneloven § 20-5). Treffes vedtaket av en felles folkevalgt nemnd, er klageinstansen en særskilt klagenemnd opprettet for fellesnemndas vedtak (kommuneloven § 20-6). Alle samarbeidskommunene skal være representert i klagenemnda.

24.6.3 Klageinstans for vedtak truffet av selvstendige rettssubjekter

På enkelte områder har selvstendige rettssubjekter utenfor stat, fylkeskommune og kommune myndighet til å treffe enkeltvedtak. Det kan følge av loven selv eller eventuelt av delegering fra et forvaltningsorgan. Det er mest aktuelt i statsforvaltningen. Både statsforetak, helseforetak og enkelte private rettssubjekter har en viss myndighet til å treffe enkeltvedtak, som kan påklages etter forvaltningsloven.

Forvaltningsloven gir ikke klart svar på hvilket organ som er klageinstans. Noen lover har uttrykkelige regler om hvem som er klageinstans,33 andre mangler det helt.34 Hvilket organ som skal være klageinstans, kan fastsettes ved forskrift etter fvl. § 28 fjerde ledd. Er det ikke gjort, ligger det nær å tolke forvaltningsloven analogisk slik at det delegerende organ er klageinstans når et forvaltningsorgan delegerer myndighet til et selvstendig rettssubjekt.

24.6.4 Folkerettslige rammer

Folkerettslige regler stiller ikke alminnelige krav til hvordan klageinstansen i forvaltningssaker blir organisert, men kan gjøre det på enkelte områder. Mest praktisk er det at folkerettslige regler stiller krav om at klageinstansen må være uavhengig av andre forvaltningsorganer, jf. kapittel 32. Det kan dessuten være nødvendig å se organiseringen av klageinstansen – og dens myndighet – i sammenheng med reglene om domstolskontroll med forvaltningsvedtak.

EØS-retten stiller på enkelte områder krav om at klageinstansen må være et selvstendig og uavhengig forvaltningsorgan. Etter personvernforordningen (forordning (EU) nr. 2016/679) artikkel 52 skal tilsynsmyndighetene «utøve sin myndighet […] i full uavhengighet». For å sikre dette er Personvernnemnda, som er klageinstans over Datatilsynets vedtak, et uavhengig forvaltningsorgan som ikke kan instrueres om behandlingen av enkeltsaker (personopplysningsloven 15. juni 2018 nr. 38 § 22).

EMK artikkel 6 nr. 1 gir rett til en rettferdig rettergang ved en «independent […] tribunal» i saker som gjelder «determination of […] civil rights and obligations» eller «any criminal charge». Bestemmelsen er ikke til hinder for at forvaltningsorganer kan ilegge administrative sanksjoner, også om de utgjør straff i konvensjonens forstand, hvis vedtaket kan bringes inn for en domstol som kan overprøve alle sider av vedtaket.35 Etter fvl. § 50 kan en domstol prøve alle sider av et vedtak om administrative sanksjoner. EMK medfører derfor ingen krav til organiseringen av klageinstansen, forutsatt at klagebehandlingen ikke gjør at den samlete prøving av vedtaket tar urimelig lang tid.

24.6.5 Valg av hovedmodell

24.6.5.1 Oversikt

Den hovedmodell som ligger til grunn for forvaltningsloven – at nærmest overordnete forvaltningsorgan er klageinstans – er ikke lenger gjennomført så konsekvent som tidligere. På en del områder er klagesakene lagt til kollegiale organer med dette som eneste eller viktigste oppgave. Klagenemnder er en naturlig fellesbetegnelse for slike organer. I kommunalforvaltningen, der (fylkes)kommunen tradisjonelt regnes som ett organ, har forvaltningslovens opprinnelige modell aldri vært helt treffende. Det kan hevdes at det i kommunalforvaltningen er klagenemnder som i praksis utgjør hovedmodellen for de fleste klagesakene som blir avgjort på kommunalt nivå, selv om det fortsatt skulle være slik at mindre enn halvparten av kommunene har opprettet en egen klagenemnd.

Når man skal fastsette lovens hovedregel for hvilket organ som skal være klageinstans, står valget mellom to hovedalternativer:

For det første kan det organ som er nærmest overordnet det organ som har truffet vedtaket, være klageinstans. I statsforvaltningen vil det da bero på utformingen av forvaltningshierarkiet innenfor de enkelte sektorene hvilket organ som er klageinstans. I kommuneforvaltningen vil kommunestyret og fylkestinget være klageinstans for enkeltvedtak som er truffet i andre deler av forvaltningsapparatet, men de er ikke egne forvaltningsorganer i forvaltningslovens forstand.

For det annet kan klagene gå til særskilte klagenemnder. Nemndene kan organiseres på ulike måter og gis større eller mindre grad av uavhengighet. Loven kan bygge på en rendyrket modell, eller på en kombinasjon av de to alternativene.

En tredje modell kunne være at forvaltningsloven utpeker et bestemt forvaltningsorgan som klageinstans, f.eks. departementet eller fylkesmannen. Utvalget finner det klart at en slik modell er uaktuell for klagereglene sett under ett. Det er likevel ikke til hinder for å utpeke kommunestyret eller fylkestinget som klageinstans.

Utvalget finner det hensiktsmessig å drøfte hver for seg spørsmålet om klageinstans i statsforvaltningen og i kommuneforvaltningen.

24.6.5.2 Klageinstans i statsforvaltningen

Flere hensyn taler for at klager i statsforvaltningen bør gå til overordnet organ. Det gjør det mulig å bruke det eksisterende forvaltningsapparatet til klagesaksbehandling, i stedet for å bygge opp nye organer med de kostnader og administrative konsekvenser det kan medføre.

Styringshensyn taler for at klage bør gå til overordnet organ. Styring av underordnete organer skjer blant annet gjennom instrukser og omgjøringsvedtak fra overordnet organ. Klagesaksbehandling har nær sammenheng med instruksjons- og omgjøringsadgangen og innebærer en kontroll av om underordnete organers myndighetsutøving er i samsvar med lov, forskrift og instrukser mv. Klagesakene kan dessuten gi informasjon om det er behov for endringer i regelverket eller nye styringstiltak overhodet. Det vil være i tråd med regjeringens konstitusjonelle ansvar for statsforvaltningen å bruke (nærmest) overordnete organ som klageinstans, siden det vil innebære at klagesaksbehandlingen følger ansvarskjeden i statsforvaltningen.

Et overordnet organ har vanligvis større bredde i sine oppgaver enn både underinstansen og en særskilt klagenemnd. Det kan gi et bredere perspektiv som kommer klagesaksbehandlingen til gode. På den annen side kan klagesaksbehandlingen gå ut over de andre oppgavene, eller de andre oppgavene kan fortrenge klagesaksbehandlingen. Begge deler er med på å forklare at klagesaker i så stor grad er lagt ut av departementene.

Et overordnet organ vil ha en viss løpende kontakt med det underordnete organet uavhengig av klagesaksbehandlingen. Det legger til rette for en uformell kommunikasjon som kan fremme smidighet og effektivitet, og som kan være nyttig f.eks. for små lokalkontorer med behov for råd og veiledning fra et overordnet organ under saksforberedelsen. Men dette kan også skape usikkerhet om hva som har virket inn i beslutningsprosessen, og tvil om klageinstansen har bestemt seg allerede før klagen tas under behandling. Det kan gjøre toinstansbehandlingen ved klage mindre reell.

Når behandlingen av enkeltsaker flyttes ut av departementene, slik det i stor grad er skjedd, gjør det at førsteinstans- og klagebehandling nå ofte skjer i samme etat. Statsetatene er kjennetegnet av fagspesialisering. En begrenset og spesialisert fagorientering kan lede til at klagen vurderes i et etatsinternt perspektiv, uten at eventuelle motforestillinger blir tillagt den vekten de kan fortjene. En målstyring hvor enkeltavgjørelsene betraktes som middel til å nå et samlet mål, kan også begrense klageinstansens evne til å foreta en bred og reell overprøving av underinstansens vedtak.36

Sammenlignet med nærmest overordnete forvaltningsorgan kan klagenemnder med klagesaksbehandling som sin eneste eller viktigste oppgave gi en mer uavhengig overprøving ved klage. En klagenemnd kan sammensettes med fagekspertise som det ordinære forvaltningsapparatet mangler. Nemndsordningen gir også mulighet for å sikre interesserepresentasjon i klagesaksbehandlingen, noe som kan ses som et demokratiserende element ved utøving av forvaltningsmyndighet.

Ofte vises det til at uavhengighet gir grunnlag for tillit og legitimitet. Den kollegiale organiseringen av en klagenemnd kan i seg selv fremme en uavhengig holdning i nemnda. I hvilken utstrekning en nemnd kan instrueres, vil avhenge av graden av uavhengighet (jf. kapittel 32), men en generell styring kan iallfall skje gjennom lovgivning og forskrifter.

En klagenemnd vil som oftest ikke ha andre oppgaver enn å behandle klager og eventuelt begjæringer om omgjøring, og den kan normalt ikke instruere underinstansen. Det kan gjøre klagenemndas kommunikasjon med underinstansen mer formalisert enn kommunikasjonen mellom overordnet og underordnet forvaltningsorgan i den ordinære statsforvaltningen. Formalisert kommunikasjon kan gjøre rollefordelingen mellom instansene tydeligere, skape større distanse mellom organene og bidra til større grad av reell klagebehandling.

En nemndløsning vil gi anledning til å rendyrke ulike funksjoner i offentlig forvaltning. Klagenemnder vil avlaste overordnete forvaltningsorganer og gi dem anledning til å konsentrere seg om andre oppgaver. Å flytte enkeltsaksbehandling ut av departementene er også i samsvar med en forvaltningspolitisk tendens i retning av å rendyrke departementene som faglige sekretariater for politisk ledelse. Hvis domstolsprøving er alternativet til en klageinstans i forvaltningen, kan en klagenemnd med ekspertise og faglig uavhengighet tjene til å avlaste domstolene.37

Den kollegiale organiseringen av en nemnd gjør at flere blir involvert i å treffe avgjørelsen på like fot, men det kan innebære en risiko for variasjoner i hvor dypt og grundig det enkelte medlem går inn i en sak. Fordi en klagenemnd – til forskjell fra et overordnet organ – stort sett ikke har andre gjøremål, kan den være i stand til å behandle en sak raskere. Men den kollegiale organiseringen av en nemnd som ikke møtes kontinuerlig, kan også føre til at klagebehandlingen tar lengre tid.

På den annen side er det grunner som taler mot en nemndsordning.

For det første vil en nemndsordning gjøre at det må opprettes nye forvaltningsorganer med tilhørende sekretariater. Hvor mange organer det i tilfelle blir tale om, beror på hvor spesialiserte klagenemndene skal være. Ytterpunktene vil være et system med få og store generalistnemnder på den ene siden, og et system med mange og små spesialiserte nemnder på den annen. Dersom man i stedet lar klager behandles av overordnet forvaltningsorgan, vil det til sammenlikning ikke være behov for noen nye forvaltningsorganer.

For det annet kan en nemndsordning påvirke det alminnelige forvaltningsapparatet. Dersom klagebehandling legges til nemnder, vil overordnet organ ikke lenger ha klagebehandling som kilde til informasjon om hvordan reglene fungerer. Det kan gjøre det vanskeligere å vurdere endringsbehov på en tilfredsstillende måte, selv om denne ulempen i noen grad kan avbøtes gjennom rapporteringsregler. For underinstansen vil en omlegging kunne bidra til at kommunikasjonen med det organ som avgjør klagesaken, generelt blir mindre omfattende og mer formalisert enn tidligere. Det svekker muligheten for uformell intern styring. Det kan dessuten bli et generelt styringsproblem hvis det ikke kan gis generelle instrukser til en klagenemnd.

For det tredje knytter det seg særlige utfordringer til et system med små nemnder med et begrenset antall klagesaker. De vil ofte være svært spesialiserte og vanligvis opprettet bare for å behandle klager innenfor ett lovområde. Det kan føre til at nemnda gir fag- eller områdespesifikke hensyn (for) stor vekt – men det samme kan gjelde for spesialiserte etater, og i en nemnd har man den mulighet å trekke inn etatsuavhengige medlemmer. Nemnder med liten eller ujevn sakstilgang kan ha vanskelig for å etablere en effektiv organisasjon og erfaring med klagebehandling. I små nemnder vil både nemndleder og øvrige medlemmer vanligvis ha deltakelsen i nemnda som et sidegjøremål på deltid38 og bli rekruttert fra mindre fagmiljøer der de har annet arbeid og andre verv. Iblant kan det medføre rollekombinasjoner som reiser habilitetsspørsmål.

I nemnder får sekretariatet en viktig rolle og kan trenge både tilstrekkelig saksbehandlerkompetanse og spesialisert fagkunnskap på klagesaksområdet. Hvis nemnda bare møtes noen få ganger i året, kan den, særlig i kompliserte saker, ha vanskeligere for å foreta en selvstendig og kritisk vurdering av sekretariatets forslag til vedtak.39 Når et sekretariat i underinstansen utreder klagesaken og skriver forslag til vedtak, kan det spørres om det gir tilstrekkelig distanse til å gi klagenemnda grunnlag for å foreta en objektiv og nøytral vurdering av underinstansens avgjørelse.

En hovedordning med flere små, spesialiserte nemnder kan være et kostbart alternativ til en hierarkisk modell eller eventuelt en modell med store generalistnemnder. Kostnadene per sak er avhengig av sak og sakstype, men er gjennomgående høyere i små nemnder enn i store nemnder. I 2012 var for eksempel kostnaden per sak kr 13 850 i Utlendingsnemnda mot kr 73 415 i Personvernnemnda.40

Mange av betenkelighetene ved små og spesialiserte nemnder kan unngås ved en ordning med større generalistnemnder. I en generalistnemnd kan det være vanskeligere å sikre fagkyndighet og interesserepresentasjon, men det kan for eksempel oppnås ved å oppnevne sakkyndige nemndsmedlemmer i den enkelte sak. I så fall kan det være at man reelt sett nærmer seg en ordning med små og spesialiserte nemnder, om enn med felles ledelse og et felles sekretariat.

Utvalget foreslår etter en samlet vurdering at normalordningen i statsforvaltningen fortsatt bør være at en klage skal gå til nærmest overordnete forvaltningsorgan. Utvalget legger vekt på at denne ordningen er innarbeidet og har fungert rimelig godt i mange år. Den gjør at klageordningen også kan tjene til effektiv intern styring, som i sin tur har en side mot det konstitusjonelle ansvaret. Det er grunn til å tro at en normalordning med klagenemnder vil falle dyrere enn klagebehandling i overordnet forvaltningsorgan.

Utvalget mener samtidig at klagereglene bør utformes med øye for å sikre en reell toinstansbehandling når klageinstansen er nærmest overordnete organ. Etter utvalgets syn er dette en særlig utfordring ved klage over vedtak truffet i en fagetat uten at departementet er klageinstans.

Fagetatene (direktoratene) kan være organisert på forskjellig måte. En utbredt organisering tidligere har vært en inndeling etter geografiske kriterier med en sentral enhet og flere regionale og lokale enheter. I senere tid er flere etater blitt organisert etter funksjonelle kriterier, der forskjellige enheter med ulik lokalisering hver har ansvaret for bestemte oppgaver fra hele landet.

I flere sektorer er fylkesmannen regional enhet på ansvarsområdet for et direktorat, f.eks. innenfor miljø- og landbruksområdet. I disse tilfellene fremstår den regionale enheten og direktoratet sentralt klart som atskilte forvaltningsorganer. Annerledes kan det være der direktoratet har egne enheter regionalt og/eller lokalt innenfor sitt ansvarsområde. Særlig hvis direktoratet selv bestemmer over organiseringen regionalt og lokalt, skaper det liten avstand mellom det sentrale og de regionale/lokale ledd. For å kunne sikre tilstrekkelig avstand til å se enhetene som atskilte forvaltningsorganer mener utvalget at organiseringen i regionale og/eller lokale enheter bør være forankret i lov. Det kan også være grunn til å overveie om klager over vedtak i den lokale enheten uansett bør behandles i den sentrale enheten i stedet for en regional enhet.

Når et direktorat treffer vedtak i første instans i en landsomfattende enhet i stedet for i lokalkontorer med hvert sitt geografiske virkeområde, blir det spørsmål om klager kan behandles i en annen landsomfattende enhet innenfor direktoratet. Når det er en felles overordnet ledelse for den enhet som treffer det opprinnelige vedtak, og den enhet som avgjør klager, blir avstanden mellom de to enhetene lite synlig. Inngår lederen av klageenheten i en felles ledergruppe i direktoratet som også omfatter ledere for enheter som treffer vedtak i første instans, er det ikke mulig å se de to enhetene som atskilte organer. Etter utvalgets mening tilfredsstiller ikke en funksjonell organisering av direktoratet de krav som bør stilles for å sikre en reell toinstansbehandling. Skal den legges til grunn for klagebehandling innenfor direktoratet, bør det etter utvalgets syn forankres i en egen lovbestemmelse eller et unntak fra forvaltningsloven.

Spørsmålet om tilstrekkelig avstand mellom underinstansen og klageinstansen melder seg også når regjeringen er klageinstans for vedtak truffet av departementene. Denne ordningen har lang tradisjon. Forvaltningsloven bygger på den, men erkjenner også at saksforberedelsen for klageinstansen må gjøres i det departementet som har vært underinstans (jf. fvl. § 33 fjerde ledd annet punktum). Enda mindre avstand mellom underinstans og klageinstans blir det hvis departementsvedtaket er truffet etter behandling i regjeringskonferanse. Da kan en klagebehandling i regjeringen ha liten realitet hvis ikke det foreligger nye faktiske opplysninger i klagesaken (eller det er skjedd et regjeringsskifte). Av den grunn har utvalget i punkt 23.3.7 anbefalt at departementene i sin underretning om vedtak gjør oppmerksom på at klage til Kongen vil avskjære muligheten for klage til Sivilombudsmannen.

Utvalget anser at det kan foreligge grunner til å legge klagesaker til en egen klagenemnd, slik det er kommet til uttrykk i særlovgivningen på en del områder. Både ønsket om avstand til underinstansen og behov for å avlaste et overordnet organ for klagesaker kan forklare det. Utvalget vil ikke anbefale faste kriterier for bruk av klagenemnder, men mener at løsningen bør finnes ut fra en samlet vurdering i lys av det sakområdet som det er tale om. Problemer med å finne en klageinstans på direktoratsnivå med tilstrekkelig avstand til underinstansen kan være en grunn til å etablere en klagenemnd. De grunner som generelt kan tale for at avgjørelsen treffes i et kollegialt eller uavhengig forvaltningsorgan, jf. kapittel 30 og 32, gjør seg gjeldende også ved spørsmålet om klagesakene bør legges til en klagenemnd. Især vil det ha betydning for vurderingen om tungtveiende rettssikkerhetshensyn gjør seg gjeldende, eller om avgjørelsen forutsetter en spesialisert faginnsikt som det ordinære forvaltningsapparatet ikke har. En særlig grunn til å velge klagenemnd, kan være at klagesakene i det vesentlige beror på rettsanvendelsen, og ikke på et forvaltningsskjønn.41 Hvis det er aktuelt å etablere en klagenemnd for å avlaste det organet som vil være klageinstans etter forvaltningsloven, bør det i stedet overveies å styrke kapasiteten hos dette organet.

Utvalget mener at man bør unngå å ha særskilte klagenemnder for hver enkelt lov. I stedet bør en klagenemnd behandle vedtak etter forskjellige lover som naturlig kan utgjøre et sakområde, som i noen tilfeller kan tenkes å svare til ansvarsområdet for et departement. Dette kan etter omstendighetene gjøre det mulig å ansette en nemndleder på heltid. Under enhver omstendighet bør det legges opp til en ordning med felles sekretariat for flere klagenemnder. Sekretariatet for en klagenemnd bør ikke ligge i et ordinært forvaltningsorgan, og iallfall ikke i underinstansen, og dette vil det bli lettere å unngå når det er et felles sekretariat for flere nemnder, slik det allerede er etablert på flere felter. Utvalget foreslår videre at forvaltningsloven skal gi nærmere regler om de særlige saksbehandlingsspørsmål som kan reise seg for klagenemnder og andre kollegiale organer, jf. særlig kapittel 30. Utvalget foreslår videre at en særskilt klagenemnd i statsforvaltningen ikke skal kunne gis instruks i den enkelte sak uten hjemmel i lov, og at klagenemnda heller ikke skal kunne gi instruks til underordnete organer eller omgjøre deres vedtak uten at det er klaget, jf. punkt 32.8.5 og 32.10.2 og utk. § 73.

Departementene står i en særstilling som følge av deres oppgaver som faglig sekretariat for regjeringen. Det har i lengre tid vært en forvaltningspolitisk linje å frita departementene mest mulig for å behandle saker om enkeltvedtak, både i første instans og som klageinstans. Dette er for det meste gjennomført ved å delegere myndighet til underordnete organer. Der det av forskjellige grunner ikke er ønskelig å delegere myndighet lenger enn til det nærmest underliggende direktoratet, vil departementet fortsatt være klageinstans. Departementene vil kunne samle seg mer om regelutvikling dersom de individuelle klagesakene blir lagt til en klagenemnd på departementets område. Styringsbehovet vil nok variere med sakområdet, men kan ivaretas gjennom direktoratets saksbehandling i første instans og en adgang for departementet til å gi generelle instrukser til klagenemnda og omgjøre vedtak som nemnda treffer. Derimot bør departementet ikke ha instruksjonsadgang i den enkelte sak, siden det lett vil bringe departementet inn i klagesaksbehandlingen i stedet for å frita det for klagesakene. Utvalget mener at en løsning etter disse linjene for å frita departementene for klagesaksbehandling fortjener å bli overveid der det er uhensiktsmessig å delegere førsteinstansbehandlingen under direktoratsnivå. Samtidig ser utvalget at det kan være lite hensiktsmessig å overlate klagesaksbehandlingen til en nemnd utenfor departementet hvis det gjelder et sakområde der større saker uansett blir behandlet av departementet i første instans, som f.eks. ved vannkraftkonsesjoner.

24.6.5.3 Klageinstans for vedtak i kommuner og fylkeskommuner – intern klageordning

Etter forvaltningsloven har hver kommune og fylkeskommune vært regnet som ett organ, og kommuneloven gir kommuner og fylkeskommuner vid adgang til å bestemme sin organisasjon. Når det er tale om intern klagerett i kommuner og fylkeskommuner, vil det derfor bli misvisende å fastsette at klageinstansen er «nærmest overordnet organ». I stedet er hovedspørsmålet om klage normalt skal gå til kommunestyret eller fylkestinget (eller formannskapet eller fylkesutvalget), eller om klager bør avgjøres av en klagenemnd opprettet av kommunestyret eller fylkestinget. For noen kommuner kan det være aktuelt å opprette flere kommunale klagenemnder som kan dekke ulike saksfelt.

For små kommuner med knappe ressurser kan det være viktig at klager kan behandles innenfor det eksisterende forvaltningsapparatet. Kostnadene med en eller flere særskilte klagenemnder kan fremstå som unødig tyngende i kommuner med trang økonomi. I små kommuner vil det dessuten være et lavere antall klagesaker, slik at en klagenemnd ikke får samme erfaringsgrunnlag som i større kommuner.

Klagebehandling i kommunestyret eller fylkestinget vil gi (fylkes)kommunens øverste organ kunnskap om hvordan regelverket fungerer, og kan gi grunnlag for endringer av lokale forskrifter. De er imidlertid i første rekke fora for politisk meningsbrytning og i liten grad innrettet mot behandling av begrensete enkeltsaker. Der sakstilfanget er stort, som i større kommuner, taler praktiske hensyn mot å behandle klager i kommunestyre og fylkesting. Der kan det også lettere skje at en klage blir avgjort på et rent politisk grunnlag fremfor en faglig vurdering. Det vil også kunne oppstå habilitetsproblemer, siden kommunestyre- og fylkestingsmedlemmer regelmessig velges som medlemmer av faste utvalg (jf. kommuneloven § 5-7), og de blir da inhabile til å behandle klage over vedtak de har vært med på å treffe i utvalget (kommuneloven § 11-10 tredje ledd).42

Formannskapet og fylkesutvalget er mindre enn kommunestyret og fylkestinget. Ellers vil mange av de samme betenkelighetene gjøre seg gjeldende. Saksmengden kan være stor og medlemmene vil lett kunne bli inhabile.

Å legge klagesakene til en kommunal klagenemnd vil markere en konsentrasjon om klagesakene og gi en avstand til politiske organer som trolig vil øke tilliten til klagebehandlingen. En klagenemnd kan sammensettes med sikte på å ivareta behovet for juridisk og annen fagkunnskap. Det kan også skje ved at fagkyndige medlemmer supplerer nemnda i visse saker, eller ved å oppnevne flere klagenemnder med ulik fagkyndighet. Juridisk kompetanse kan sikres i klagenemnda når medlemmene blir valgt, selv om dette kan bli vanskelig å få til i mindre kommuner med liten tilgang på jurister.43

For vedtak truffet av en felles folkevalgt nemnd i vertskommunesamarbeid skal det opprettes en interkommunal klagenemnd (kommuneloven § 20-6). En interkommunal klagenemnd for andre saker kan få et større sakstilfang enn særskilte klagenemnder i hver enkelt kommune, og det kan fremme ens tolking av regelverk og skjønnsutøving på tvers av kommunegrensene og føre til likebehandling av borgerne i et større område. Etter omstendighetene kan det bli lettere å få til en egnet faglig sammensetning av en interkommunal klagenemnd enn klagenemnder i hver enkelt kommune. På den annen side kan en interkommunal nemnd gjøre at klagebehandlingen kommer fjernere fra den demokratiske styringen i hver enkelt av kommunene. Kommuneloven åpner neppe for å opprette interkommunale klagenemnder utenom vertskommunesamarbeid, og det er også tvilsomt om det kan opprettes et interkommunalt sekretariat for kommunale klagenemnder etter reglene om kommunalt oppgavefellesskap (kommuneloven kapittel 19).

Utvalget mener at det for de fleste kommuner er gode grunner for at klageinstansen i kommunen bør være en egen klagenemnd, men finner det vanskelig å fastsette dette som en alminnelig og ufravikelig ordning. Det er heller ikke naturlig at en (fylkes)kommunal klagenemnd er klageinstans for vedtak truffet av kommunestyret eller fylkestinget. På denne bakgrunn finner utvalget det mest naturlig å videreføre gjeldende ordning etter forvaltningsloven, og utvalget ser heller ikke tilstrekkelig grunn til å åpne for interkommunale klagenemnder.

24.6.5.4 Statlig klageinstans over kommunale vedtak

Opprinnelig hadde forvaltningsloven som nevnt ingen klagerett over vedtak truffet av organer i kommuner og fylkeskommuner som var opprettet i medhold av kommunallovgivningen. Men mange lover opprettet egne organer («særlovorganer») på kommunalt nivå. Forvaltningslovens alminnelige regler om klagerett gjaldt for deres vedtak, og klageinstansen var et statlig organ – departementet, fylkesmannen eller et statlig fagorgan. Da mange særlovorganer ble avviklet og myndigheten lagt til «kommunen», slik at det ble opp til kommunestyret å bestemme hvilken enhet i kommunen som skulle treffe vedtakene, ble klageordningen – med den statlige klageinstansen – beholdt. Disse statlige klageinstansene er et ordinært organ i statsforvaltningen – ofte fylkesmannen – ikke en særskilt klagenemnd.

Prinsippet om kommunalt selvstyre, som nå er forankret i Grunnloven § 49 annet ledd på bakgrunn av europarådscharteret 15. oktober 1985 om lokalt selvstyre (se nærmere punkt 24.13), gjør det uaktuelt å overveie om klageinstansen for kommunale vedtak generelt bør være et statlig forvaltningsorgan. Derimot kan det spørres om eksisterende statlige klageinstanser for kommunale vedtak i medhold av særlovgivningen bør erstattes med en kommunal klagenemnd. Det vil styrke det kommunale selvstyret på de områdene det gjelder.

Mange av særlovene har til formål å gjennomføre nasjonale mål og nasjonal politikk, noen ganger med bakgrunn i internasjonale forpliktelser som Norge har. Disse nasjonale målene skal oppnås både gjennom de rettslige rammene som loven setter, og gjennom utøvingen av forvaltningsskjønnet i enkelte saker. Når det er lagt til et kommunalt nivå å treffe vedtak for å gjennomføre lovgivningen, skyldes det gjerne at vedtak i første instans bør gjøres nær de menneskene og forholdene som vil bli påvirket av vedtakene, og at varierende lokale forutsetninger kan skape behov for lokale tilpasninger i gjennomføringen av lovgivningen. I tillegg kan det ha vært behov for å avlaste statsorganer for enkeltsaker. Dette gir imidlertid ikke grunnlag for å fravike nasjonalt fastsatte formål med loven.

Utvalgets medlemmer Halvorsen og Selle fremhever her at kommuneloven oppstiller et krav til lovhjemmel for statlig styring av kommuner, jf. kommuneloven § 2-1. Det innebærer at en kommune vil være rettslig bundet av nasjonale mål og hensyn i den utstrekning de er nedfelt i lov. I den utstrekning de nasjonale hensynene ikke er nedfelt i rettsregler, vil ikke kommunene være bundet av dem.

Utvalget viser til at en statlig klageinstans lettere enn en kommunal klageinstans kan bli styrt av nasjonalt fastsatte mål. Med mindre den statlige klageinstansen er et uavhengig organ, kan den bli styrt av overordnete statsorganer – regjeringen og departementet – hvis det trengs for å nå nasjonale mål med lovgivningen. En statlig klageinstans som omfatter flere kommuner, vil også lettere skape en ensartet praksis enn en kommunal klageinstans for den enkelte kommune. En statlig klageinstans kan dessuten ha lettere for å ha relevant juridisk og faglig ekspertise enn det er mulig for en del kommuner, og i noen sakstyper kan det være ønskelig at klageinstansen har større avstand til underinstansen og lokalmiljøet enn en kommunal klageinstans vil ha. På den annen side kan en kommunal klageinstans gi større sikkerhet for lokale tilpasninger og for at lokale oppfatninger blir tatt i betraktning i klagesaken. Når vedtaket i en klagesak kan ha økonomiske konsekvenser for en kommune, vil det samsvare bedre med budsjettansvaret om avgjørelsen treffes av en kommunal klageinstans, men det kan også gjøre at klageinstansens avgjørelse blir påvirket av budsjettmessige hensyn i større utstrekning enn det er saklig grunn til.

Utvalget mener at det kan variere mellom forskjellige sakområder og lover i hvilken grad de forskjellige hensyn som er nevnt ovenfor, gjør seg gjeldende. Det varierer også hvor tydelig de aktuelle hensyn som kan begrunne valget av en statlig klageinstans, er kommet frem i forarbeidene eller forhistorien til den enkelte lov. Når det særskilt gjelder klage over kommunestyrets eller fylkestingets vedtak, vil en statlig klageinstans gi større avstand og en mer uavhengig prøving i klagesaker enn en kommunal klageinstans kan ventes å gi.

Etter utvalgets mening forutsetter en eventuell overgang til en alminnelig kommunal klageinstans i stedet for statlige klageinstanser for kommunale vedtak både en nærmere gjennomgåelse av de særlovene som har slike statlige klageinstanser, en vurdering av fylkesmannens fremtidige rolle – siden det etter svært mange av lovene er fylkesmannen som er statlig klageinstans – og en analyse av kommunenes muligheter for å etablere en klageinstans som fyller de faglige og rettssikkerhetsmessige krav som det er rimelig å sette ved klagesaksbehandling etter særlovgivningen. Det er uansett realistisk å regne med at en statlig klageinstans for kommunale vedtak vil bestå på noen områder. Utvalget legger derfor til grunn at loven bør utformes med det for øye, og vil i punkt 24.13 drøfte nærmere hvilken myndighet en statlig klageinstans bør ha ved behandling av klager over kommunale vedtak.

Utvalgets medlemmer Halvorsen og Selle fremhever likevel at når myndigheten er lagt til kommunen i lov, tilsier både egenverdien av det kommunale selvstyre, styringshensynet og det finansielle ansvarsprinsippet at skjønnsutøvelsen i klageomgangen bør ligge til et kommunalt organ. Dette gjelder prinsipielt også rettsanvendelsesskjønn og vurdering av faktum i den enkelte sak. Statlig klagebehandling kan tilsidesette både kommunens rettsanvendelse, vurdering av faktum og skjønnsutøving, og avgjørelsen i den enkelte sak kan også legge føringer for fremtidige beslutninger i kommunen.44 Hensynet til det kommunale selvstyre tilsier at unntak fra dette prinsippet bør begrunnes for den enkelte lov.

Utvalgets medlemmer Halvorsen og Selle vil videre peke på at dette prinsipielt taler for å etablere en klageordning hvor klager behandles av en klageinstans i den enkelte kommune. Ut fra «nærhetsprinsippet», jf. ny kommunelov, er kommunen nærmest til å gjøre vurderinger av avveininger mellom interessene til kommunens ulike innbyggere. Ved en kommunal klageordning vil ikke de dilemmaer som typisk oppstår der et statlig organ er overprøvingsinstans, oppstå. Samtidig vil klageren ha tilgang til en full overprøving av alle sider ved saken.

24.6.5.5 Oppsummering

Trass i forvaltningslovens utgangspunkt er det i dag ikke noe enhetlig system for hvilket organ som er klageinstans. Utvalget mener imidlertid at det ikke er grunnlag for å foreslå én enkelt fast modell, hverken i statsforvaltningen eller i kommuneforvaltningen. I statsforvaltningen vil det gå på bekostning av departementenes rolle som faglig sekretariat for regjeringen om de skulle behandle klagesaker over vedtak på direktoratsnivå i stor utstrekning. Et konsekvent system med klagenemnder ville på sin side begrense tilbakemeldingene til det ordinære forvaltningsapparatet om hvordan regelverket fungerer i enkeltsaker, begrense kontrollen med underordnete organer og ventelig medføre økte kostnader til klagebehandlingen. I kommuneforvaltningen gjør forskjellen mellom store og små kommuner det uaktuelt å fastsette én bestemt ordning.

Utvalget mener samtidig at forvaltningsloven bør oppstille en normalordning som gjelder hvor ikke annet blir fastsatt. Det er lite hensiktsmessig alltid å måtte fastsette i hver enkelt lov, eventuelt forskrift, hvilket organ som er klageinstans. Det ville gjøre det nødvendig med en rekke lovendringer i særlovgivningen på forskjellige områder før den nye forvaltningsloven kan tre i kraft.

Utvalget foreslår at normalordningen i statsforvaltningen fortsatt bør være at en klage skal gå til nærmest overordnete forvaltningsorgan. Utvalget har i den forbindelse lagt vekt på at denne ordningen er innarbeidet og har fungert rimelig godt i mange år. Ordningen legger til rette for at klageordningen også kan tjene til effektiv intern styring, som i sin tur har en side mot det konstitusjonelle ansvaret. Utvalget mener samtidig at klagereglene bør utformes og praktiseres med sikte på å sikre en reell toinstansbehandling når klageinstansen er nærmest overordnete organ.

Også i kommunalforvaltningen foreslår utvalget å videreføre gjeldende regler om hvem som er klageinstans, likevel med en lovteknisk utforming som fremhever alternativet særskilt klagenemnd tydeligere. Av informasjonshensyn bør forvaltningsloven også nevne at et statlig organ er klageinstans der dette er fastsatt i lov.

Spørsmålet om klageinstans for enkeltvedtak truffet av selvstendige rettssubjekter melder seg i forholdsvis få tilfeller. Når en lov legger myndighet til et selvstendig rettssubjekt, bør den også fastsette hvilket organ – normalt et statlig forvaltningsorgan – som skal være klageinstans. Dette kan også gjøres i de tilfeller hvor loven gir hjemmel for å delegere myndighet til private rettssubjekter. Har et forvaltningsorgan delegert myndighet til private uten at loven angir hvilket organ som er klageinstans, bør man legge til grunn at det organ som har delegert myndigheten, er klageinstans.

24.7 Hvilke avgjørelser bør kunne påklages?

24.7.1 Innledning

Klageretten etter forvaltningsloven § 28 første ledd gjelder «enkeltvedtak». I tillegg gir loven klagerett over enkelte andre avgjørelser, uavhengig av hvorvidt de er enkeltvedtak eller ikke, se forvaltningsloven §§ 14, 15 og 21, jf. kapittel 26. Andre avgjørelser kan ikke påklages.

Utvalget foreslår å videreføre skillet mellom enkeltvedtak og andre avgjørelser: Enkeltvedtak bør som hovedregel kunne påklages. Andre avgjørelser bør bare kunne påklages der loven åpner for det, jf. nærmere kapittel 26–28. Etter utvalgets syn utgjør dette en rimelig avveining mellom hensynet til parten og andre berørte på den ene side, og hensynet til en effektiv måloppnåelse på den annen.

Et grunntrekk ved gjeldende klageordning etter forvaltningsloven er at den gir klagerett i ett trinn. Det er som hovedregel ikke adgang til å klage over klageinstansens vedtak. Bringes saken videre til et organ som er overordnet klageinstansen, må det skje etter reglene om omgjøring, jf. kapittel 25, og det overordnete organet er ikke pliktig til å behandle en slik henvendelse. Noen særskilte spørsmål blir drøftet i punkt 24.7.2 og 24.7.3.

I enkelte saker treffes det suksessive vedtak som bygger på hverandre. Hvert av vedtakene kan påklages etter forvaltningslovens regler. I noen tilfeller blir det reelle innholdet av et tidligere vedtak først avklart gjennom senere vedtak. Når det senere vedtaket blir truffet, er som regel klagefristen utløpt for det tidligere. Hvorvidt en klage over det senere vedtaket likevel kan gi grunnlag for å overprøve det tidligere, bør ses som et spørsmål om klageinstansens kompetanse, som utvalget kommer tilbake til i punkt 24.10.

24.7.2 Bør det være klagerett over klageinstansens realitetsavgjørelse?

Etter forvaltningsloven § 28 tredje ledd første punktum kan klageinstansens vedtak i klagesak som hovedregel ikke påklages videre. Utvalget mener at denne begrensningen bør videreføres. De hensyn som taler for at en part bør ha krav på å få sin sak vurdert av to instanser, kan ikke forsvare en treinstansordning. I statsforvaltningen ville en treinstansordning ofte komme i strid med departementenes øvrige arbeidsoppgaver. Når en sak allerede er behandlet to ganger av forvaltningen, må klagerens interesse vike for hensynet til andre berørte og til forvaltningens arbeidsbyrde.

Bør dette også gjelde der klagesaken avgjøres på et grunnlag som underinstansen ikke har behandlet, og som kanskje ikke er berørt av klageren? Et lignende spørsmål melder seg når klageinstansen har endret et vedtak på en måte som rammer andre berørte, som hittil ikke har sett grunn til å engasjere seg i saken.

Etter gjeldende rett kan klageinstansen avgjøre klagesaken på nye rettslige og faktiske grunnlag. Som utvalget kommer tilbake til, bør denne adgangen videreføres, jf. punkt 24.12.3. Det kan derfor inntreffe at klagesaken blir avgjort på et grunnlag som bare er vurdert av én instans. Generelt er det grunn til å formode at den ordinære klagebehandlingen uansett fører til en riktigere og bedre avgjørelse enn etter første instans. Skulle man åpne for en treinstansbehandling i slike tilfeller, kan det samme skje i tredje instans så lenge klageinstansen kan avgjøre klagesaken på grunnlag som ikke tidligere er vurdert. For å unngå at denne situasjonen kan inntreffe ved behandlingen av klagesaker, måtte man begrense klageinstansens kompetanse mer enn det ellers er ønskelig. Utvalget har derfor blitt stående ved at man heller ikke i disse tilfellene bør åpne for en treinstansbehandling.

Et særlig spørsmål melder seg når klageinstansen har truffet nytt vedtak etter at dens opprinnelige vedtak i klagesaken er kjent ugyldig av domstolene eller kritisert av Sivilombudsmannen. Enten dette vedtaket fastholder det opprinnelige vedtaket eller endrer det, mener utvalget at effektivitetshensyn tilsier at det nye vedtaket ikke kan påklages, og at det i stedet bør ses som en integrert del av klagesaken.

24.7.3 Bør det være klagerett over klageinstansens avvisningsavgjørelse?

Etter en lovendring i 2003 kan klageinstansens avgjørelse om å avvise en klage som hovedregel påklages videre (fvl. § 28 tredje ledd).45 Unntak fra dette er når også underinstansen traff vedtak om å avvise klagen (bokstav a), når underinstansen har prøvd avvisningsspørsmålet og kommet til at vilkårene for realitetsbehandling er til stede (bokstav b), når Kongen vil være klageinstans (bokstav c), eller når klagen er avvist av en uavhengig klagenemnd (bokstav d).

Begrunnelsen for å utvide klageretten i 2003 var at spørsmålet om avvisning ikke alltid har fått en reell toinstansbehandling selv om avvisning skjer i klageinstansen. Rett nok skal underinstansen avvise saken der vilkårene for å realitetsbehandle klagen ikke er oppfylt (fvl. § 33 annet ledd tredje punktum). Klagesaken skal altså ikke oversendes til klageinstansen før avvisningsspørsmålet er vurdert. I praksis skjer det likevel at underinstansen oversender saken til klageinstansen uten å vie spørsmålet om avvisning særlig oppmerksomhet. Da vil klageinstansen reelt sett være første og eneste instans som tar standpunkt til avvisningsspørsmålet.

Det er imidlertid ingen prinsipiell forskjell mellom den situasjon at klageinstansen avviser en klage på et grunnlag som underinstansen ikke har vurdert, og den situasjon at klagesakens realitet blir avgjort på et grunnlag som underinstansen ikke har vurdert. I begge tilfeller er klageinstansen den første og eneste instans som tar standpunkt til de rettslige og faktiske spørsmålene som blir avgjørende. Det er liten grunn til at klageretten over avgjørelser om avvisning bør være mer vidtrekkende enn klageretten over realitetsavgjørelser.

Gjeldende lov gjør at et overordnet organ må prioritere det som fremstår som et teknisk-juridisk avvisningsspørsmål, til fortrengsel for andre oppgaver som generelt må anses viktigere. Etter gjeldende lov gjør dette seg særlig gjeldende for departementene.

For den som har klaget, gjør en avvisningsavgjørelse at klagen ikke vil bli tatt under realitetsbehandling, uansett hvor godt begrunnet den måtte være. Om klageinstansen skulle avvise en klage med urette, kan nok det i noen tilfeller ramme klageren hardt. Hensynet til klageren må imidlertid avveies mot hensynet til andre berørte parter og andre som har interesser i saken. Det som er til fordel for én part, kan være til ulempe for en annen. En klagerett over avvisningsavgjørelser gjør situasjonen mer usikker for dem som er interessert i at det opprinnelige vedtaket skal bli stående, og det vil ta lengre tid enn ellers før de kan innrette seg etter det. Hensynet til parter og andre berørte trekker dermed ikke entydig i retning av en utvidet klagerett.

Utvalget viser videre til at hensynet til klageren kan bli ivaretatt av andre mekanismer. Utvalget foreslår å fremheve noe klarere i lovteksten at underinstansen skal ta stilling til om vilkårene for klage foreligger, og eventuelt avvise klagen, se utk. § 59 første ledd. Den som mener at klageinstansen har avvist klagen med urette, kan anmode klageinstansen eller et overordnet forvaltningsorgan om å omgjøre avvisningsavgjørelsen, eller bringe spørsmålet inn for Sivilombudsmannen eller domstolene. Et slikt spørsmål kan egne seg for avgjørelse ved småkravprosess, men det vil trolig forutsette en endring av tvisteloven.46

Utvalget går etter dette ikke inn for å videreføre regelen om klagerett over klageinstansens vedtak om å avvise en klage. Utvalgets forslag gir grunnlag for en forenkling av lovteksten og en viss besparelse i administrative kostnader.

24.8 Hvem bør ha klagerett?

24.8.1 Innledning

Etter forvaltningsloven § 28 første ledd har «en part eller annen med rettslig klageinteresse» klagerett. Bestemmelsen hadde som modell tvistemålslovens bestemmelse om hvem som kan reise en sivil sak for domstolene,47 særlig når det gjelder kriteriet rettslig klageinteresse. I mellomtiden er søksmålsvilkårene for sivile saker blitt omformulert i tvisteloven (§§ 1-3 til 1-5). Forvaltningslovens regel bør vurderes også i lys av det.

24.8.2 Sakens parter

Når klageordningen er innført for å styrke rettssikkerheten for private, sier det seg selv at partene i saken bør ha klagerett. Med «part» forstås den som vedtaket retter seg mot, eller som saken ellers direkte gjelder. Det er parten som har fått sin rettsstilling endret gjennom avgjørelsen, og parten er den som er nærmest til å klage over avgjørelsen om han eller hun skulle mene at den er uriktig eller uheldig.

Det er likevel et spørsmål om det bør kreves at parten har et reelt behov for å få saken behandlet på ny. Dette spørsmålet melder seg både der parten har fått fullt medhold, og der parten ikke lenger har noen interesse i saken, f.eks. fordi han eller hun har solgt den eiendommen eller gjenstanden som saken knytter seg til, men kan også oppstå i andre tilfeller. Lovens ordlyd er i dag ikke helt klar, selv om den trekker mest i retning av at det ikke gjelder noe slikt vilkår, og spørsmålet er omstridt i juridisk teori.48 Gjelder det å reise søksmål, stiller tvisteloven et slikt vilkår om aktuell interesse («reelt behov»).

Hvis en part klager til tross for å fått fullt medhold i en søknad, kan det skyldes at parten er misfornøyd med begrunnelsen for vedtaket, eller at parten i første omgang var mer beskjeden enn det reelt sett kunne være grunn til. I første fall kan klagen ha til hensikt å forhindre at forvaltningen bygger på denne begrunnelsen i en senere sak hvor det får konsekvenser for utfallet, men i realiteten fungerer klagen like mye som et bidrag til forvaltningens internkontroll. I siste fall kan det bli spørsmål om klagen i virkeligheten bør ses som en ny sak som bør bli behandlet i underinstansen på vanlig måte. At underinstansen kan revurdere saken på grunnlag av en slik klage, kan imidlertid bidra til en raskere og smidigere avgjørelse. Det er en fordel der det skyldes manglende veiledning eller utredning at det ikke ble truffet et mer imøtekommende vedtak.

Hensynet til forvaltningens arbeidsbyrde taler mot å bruke ressurser på klagebehandling i to instanser der saken har mistet sin betydning for klageren. I suksesjonstilfellene kan også hensynet til suksessoren tale mot en klagerett, iallfall der det er en interessemotsetning mellom partene. På den annen side kan det være tilfeller hvor det er tvil om saken har mistet all betydning for klageren, og det er ofte liten grunn til at forvaltningsorganet skal bruke ressurser på å ta stilling til det.

Reglene om klagefrist vil i praksis stort sett sikre at en part som klager, har en aktuell interesse i saken. Hvis klagen sendes inn senere, kan forvaltningsorganet legge vekt på at klageren ikke lenger har noen aktuell interesse når det vurderer om klagen skal tas under behandling. En regel som gir ubetinget klagerett til partene, vil være enklere å praktisere enn en regel som forutsetter at det må tas standpunkt til hvorvidt parten fremdeles har en aktuell interesse i å klage.

Utvalget foreslår etter dette at loven skal gi klart uttrykk for at partene etter forvaltningsloven har en ubetinget klagerett.

24.8.3 Andre som i vesentlig grad berøres av avgjørelsen. Klagerett for foreninger mv.

Etter forvaltningsloven § 28 har også den som har «rettslig klageinteresse», klagerett. Bestemmelsen har betydning både for andre private som blir berørt av det som parten kan eller skal sette i verk i kraft av vedtaket, og for sammenslutninger som ivaretar fellesinteresser, ofte av ideell karakter.

For en part kan det være en ulempe at andre får klagerett. En slik klage kan komme så sent som tre måneder etter vedtaket fra en som ikke har fått underretning om det (fvl. § 29 annet ledd). Utfallet av en klagesak kan bli at parten f.eks. ikke får det løyvet som førsteinstansvedtaket ga. For parten vil en slik klagerett skape usikkerhet, og det vil ta tid før parten kan innrette seg etter vedtaket.

Andre som vedtaket vil ha rettslige eller faktiske virkninger for, kan imidlertid ha behov for å få det overprøvd. I en byggesak kan det f.eks. tenkes at byggingen vil gripe inn i nabointeresser, allmennhetens interesse i fri ferdsel og mer overordnete miljøhensyn. Det vil variere hvor godt slike virkninger er belyst under saksforberedelsen. Man kan ikke ta for gitt at parten vil anstrenge seg for å opplyse om forhold som kan være til hans eller hennes ugunst. Etter fvl. § 17 første ledd skal saken være «så godt opplyst som mulig» før vedtak treffes, men dette kravet kan være oppfylt selv om forvaltningsorganet ikke har noe fullstendig bilde av hvilke interesser et vedtak vil eller kan gripe inn i. I noen tilfeller ville vedtaket ha blitt et annet om saken var bedre opplyst. Gode grunner taler derfor for at vedtak bør kunne påklages av andre enn partene. Det vil bidra til å ivareta andre private og allmenne interesser som ellers ville ha blitt skadelidende. Når vedtaket imøtekommer den som er part i saken, har vedkommende ikke noe motiv til å klage, og en klagerett for andre enn parten vil styrke klageordningen som kontrollmekanisme med forvaltningens myndighetsutøving. For klager over begunstigende vedtak kan en klagerett for andre enn den tilgodesette i ytterste konsekvens bidra til å avdekke tilfeller av alvorlig myndighetsmisbruk og korrupsjon.

Kriteriet rettslig klageinteresse har også gitt sammenslutninger – særlig medlemsforeninger – adgang til å påklage vedtak som griper inn i interesser som sammenslutningen har til formål å ivareta. Når det blir gitt løyver eller tilskudd i slike saker, vil det ofte ikke være noen privatpersoner som har klagerett, eller som er interessert i å bruke klageretten. En slik klagerett for foreninger har hatt stor betydning på miljøvernområdet siden forvaltningsloven ble vedtatt. Justisdepartementets lovavdeling anså i 1968 Fortidsminneforeningens lokalavdeling i Oslo og Akershus for å ha klagerett over et vedtak om å tillate utskifting av vinduene i Folketeaterbygningen. Dette er fulgt opp i senere forvaltningspraksis og i rettspraksis om adgangen til å reise sivilt søksmål, men det hender likevel at et forvaltningsorgan med urette avviser en klage fra f.eks. en miljøvernorganisasjon.

Utvalget finner det klart at vedtak bør kunne påklages av andre enn sakens parter, enten det er berørte privatpersoner eller sammenslutninger som blir berørt på tilstrekkelig måte. Gjelder det f.eks. utslippstillatelse etter forurensningsloven, vil private ha klagerett så langt forurensningsvirkningene strekker seg.49 Foreninger bør ha klagerett over vedtak som berører foreningens formål eller naturlige arbeidsområde. En begrensning ligger i at sammenslutningen ikke må være så liten, fersk og begrenset at den i realiteten bare tjener til å omgå kravet om rettslig klageinteresse for den enkelte som er med i «sammenslutningen». At noen opptrer i en Facebook-gruppe for klage, gir dem ikke mer klagerett enn om de samme enkeltpersonene hadde gått sammen om å underskrive en skriftlig klage.

Generelt mener utvalget at personer og sammenslutninger som vil ha adgang til å reise søksmål for å få prøvd gyldigheten av vedtaket, må ha adgang til å klage over vedtaket. Gjennom en klage kan uriktige og uhensiktsmessige vedtak bli korrigert av forvaltningen selv, uten at det er nødvendig å bringe saken inn for domstolene. Hensynet til effektiv bruk av samfunnets ressurser tilsier etter utvalgets mening at klageadgangen er (minst) like vid som søksmålsadgangen.

Utvalget foreslår at dette kommer til uttrykk i loven på en annen måte enn med kriteriet «rettslig klageinteresse». Dette uttrykket har riktig nok gitt opphav til en klargjørende praksis, men er i seg selv nokså lite opplysende (utover det å gi noen andre enn partene i saken klagerett). Tvisteloven har forlatt det tilsvarende uttrykket «rettslig interesse» for å beskrive adgangen til å reise sivilt søksmål. Utvalget foreslår derfor å angi hvem som har klagerett, med kriterier som svarer til dem som er i bruk i tvisteloven, og forutsetter da at disse kriteriene blir praktisert slik at klageadgangen etter forvaltningsloven blir minst like vid som søksmålsadgangen etter tvisteloven.

24.8.4 Klagerett ved vedtak om fordeling av begrensete ressurser

Vedtak om fordeling av en på forhånd begrenset ressurs som flere konkurrerer om, reiser særlige spørsmål ved klagebehandling. I disse tilfellene kan det bli nødvendig å holde klagerens forhold opp mot dem som har fått tildeling i underinstansen, når klagen skal vurderes. Fører klagen frem, vil en som har fått tildeling i underinstansen, miste denne posisjonen.

Situasjonen kan oppstå i forskjellige sakstyper. Det kan være flere søkere til ett bestemt gode, f.eks. ved tildeling av eneretter eller ekspropriasjon eller forkjøp av et bestemt grunnareal.50 I andre tilfeller kan det være flere goder å fordele, men antallet interessenter er større enn antallet goder. Slik er det ved fordeling av et begrenset antall tillatelser mellom flere søkere, eller når virkningen av det samlete antall tillatelser må ligge innenfor bestemte rammer. En slik ramme må forvaltningsorganet som utgangspunkt kunne sette uten lovhjemmel. Eksempler kan være fordeling av et begrenset antall drosje- eller ruteløyver etter yrkestransportlova (jf. yrkestransportlova 21. juni 2002 nr. 45 kapittel 2) eller skjenkebevillinger etter alkoholloven (jf. alkoholloven 2. juni 1989 nr. 27 § 1-7 a annet ledd), fordeling av akvakulturtillatelser (jf. akvakulturloven 17. juni 2005 nr. 79 § 7), eller tildeling av utslippstillatelser innenfor den ramme som miljøkvalitetsnormer etter forurensningsloven eller vannforskriften (forskrift 15. desember 2006 nr. 1446) setter. Meget praktisk er fordeling av tilskudd etter en tilskuddsordning der et begrenset beløp står til rådighet.

En klage fra en som ikke har vunnet frem i første instans, kan være begrunnet i vedkommendes eget forhold, i vurderingen av andre søkere eller i forståelsen av tildelingsgrunnlaget. Hvis en klageordning skal ha noen realitet, må det være mulig enten å øke de ressurser som kan deles ut, eller å gjøre om på tildelingen til andre. Å «øke potten» – enten det skjer ved å øke antall tillatelser som kan gis, eller ved å øke det beløpet som kan dels ut – vil ofte være uaktuelt ut fra andre hensyn, f.eks. budsjetthensyn. Skal i stedet noen tildelinger gjøres om, betyr det at noen eller alle som vant frem i første instans, må vente til klagefristen er ute og klagebehandlingen avsluttet hvis det blir klaget, før de kan basere seg på det opprinnelige vedtaket. Det kan være en betydelig ulempe for den enkelte, og etter omstendighetene også i et samfunnsperspektiv, om utbetalinger og oppstart blir forsinket som følge av klagereglene. Hvis det i klageomgangen blir nødvendig å vurdere alle eller de fleste tildelingene på ny i lys av klagene, kan det bety et stort administrativt arbeid, også ved at de som må regnes som motparter, må få anledning til å uttale seg i klageomgangen (jf. fvl. § 33 tredje ledd).

En omfattende klagebehandling kan unngås ved å avskjære klagerett i saker hvor flere søkere (parter) i realiteten konkurrerer mot hverandre om samme gode. I enkelte tilfeller er dette gjort, som i fvl. § 3 annet ledd for tilsettingsvedtak, og i adopsjonsloven 16. juni 2017 nr. 48 § 36, som bestemmer at en som er registrert som søker for spedbarnadopsjon, ikke kan klage over at en annen har fått adoptere. Tilsvarende bestemmer pasient- og brukerrettighetsloven 2. juli 1999 nr. 63 § 2-7 tredje ledd at den som søker om en tjeneste det er knapphet på, ikke kan klage over at en annen har fått ytelsen.

Et slikt unntak fra klageretten vil bety et vesentlig innhogg i klageordningen til skade for den enkelte som mener å være forbigått, og det vil redusere kontrollen med offentlig myndighet som består i fordeling av goder. Utvalget anbefaler derfor at det ikke blir gjort noe alminnelig unntak fra klageretten i disse tilfellene. Utvalget ser likevel ikke bort fra at det på enkelte områder kan være aktuelt å overveie å begrense klageretten, slik de nevnte eksemplene viser. Et annet eksempel er tilskuddsordninger med regelmessige utlysinger der det settes en frist for søknader om tilskudd, som så blir behandlet under ett. Den som ikke oppnår tilskudd, kan i stedet for å klage henvises til å søke ved neste utlysing.

Det kan innføres andre særregler for å begrense arbeidet med og virkningene av klagebehandling der det er konkurrerende parter. Hvis underinstansen oppstiller en klar prioritetsrekkefølge ved tildeling, kan revurderingen begrenses til et antall av de lavest prioriterte som svarer til antallet klager. Denne fremgangsmåten vil innebære at selve prioritetsrekkefølgen ikke vil bli prøvd på ny av klageinstansen. En annen mulighet er at underinstansen holder tilbake en viss «pott» til fordeling i en eventuell klageomgang, eller fastsetter at noen (de lavest prioriterte) tildelinger er foreløpige og kan bli omgjort ved en eventuell klagebehandling. De sistnevnte fremgangsmåtene kan etter utvalgets mening brukes selv om de ikke fremgår av lov eller forskrift.

24.8.5 Klagerett for offentlige organer

Forvaltningsloven har ingen bestemmelser som uttrykkelig gir offentlige organer klagerett. Men når et forvaltningsorgan har samme interesse eller stilling i saken som en privat part ville hatt, har forvaltningsorganet klagerett og andre partsrettigheter (fvl. § 2 fjerde ledd). Når en kommune f.eks. søker tillatelse etter forurensningsloven for et kommunalt renseanlegg, kan den altså påklage vedtaket.

Om et vedtak får virkning for interesser eller forhold som hører under et annet forvaltningsorgans administrative ansvarsområde, gjør derimot ikke det at dette organet får klagerett over vedtaket. Loven bygger i stedet på at andre forvaltningsorganer skal bringe frem relevante synspunkter fra sine ansvarsområder under saksforberedelsen, og det er vedtaksorganets oppgave i kraft av den alminnelige utredningsplikten å gi mulighet for det. I noen tilfeller har andre forvaltningsorganer fått en sterkere stilling under saksforberedelsen, jf. punkt 14.3. Blir det uenighet mellom to forvaltningsorganer om hva vedtaket skal gå ut på, kan det være aktuelt å bringe saken inn for et overordnet organ til avgjørelse – som når en uenighet mellom to departementer blir bragt inn for regjeringen, eller når en uenighet mellom to direktorater tas opp med deres departementer og blir avklart der. Et underordnet organ har ikke klagerett over overordnete organers vedtak – det ville være å legge opp til en treinstansbehandling.

Særlovgivningen har på flere områder bestemmelser som gir offentlige organer klagerett. Det viktigste eksemplet er plan- og bygningsloven § 1-9 tredje ledd, som gir berørte statlige organer, Sametinget, regionale organer og kommuner klagerett over enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven hvis vedtaket direkte berører sakområdet til vedkommende myndighet.51 Denne klageretten gjelder ikke i plansaker der forvaltningsorganet kan fremme innsigelse; innsigelsesretten kan i stedet ses som en slags forhåndsklage.52 I saker av interesse for friluftslivet har kommunen og fylkeskommunen klagerett (friluftsloven 28. juni 1957 nr. 16 § 22 tredje ledd).

Utvalget mener at en klagerett for offentlige organer kan bidra til at allmenne interesser blir bedre ivaretatt. Skal klageretten bli effektiv, forutsetter det at forvaltningsorganet har fått underretning om vedtaket. En alminnelig regel om klagerett for offentlige organer kan føre til en mindre heldig prioritering om mulige klagesaker og skape usikkerhet for privatpersoner som er tilgodesett ved vedtaket. Utvalget vil derfor ikke foreslå en alminnelig regel i forvaltningsloven om klagerett for offentlige organer, og mener at det i tilfelle må vurderes konkret på aktuelle sakområder hvilke vedtak som et offentlig organ skal kunne påklage, og hvilke offentlige organer som i så fall bør ha klagerett.

En kommune vil etter dette ha klagerett over vedtak som berører kommunen på samme måte som en privatperson ville ha blitt påvirket av et tilsvarende vedtak. I noen saker kan kommunen dessuten ha klagerett som representant for innbyggerne. I disse tilfellene bygger en klagerett for kommunen på at den ville ha hatt adgang til å reise sivilt søksmål. Søksmålsadgangen på dette grunnlaget har imidlertid begrenset rekkevidde. Etter rettspraksis omfatter den særlig spørsmål om ferdselsrett for allmennheten, men det vil nå stort sett være dekket av bestemmelsen i friluftsloven § 22.

Etter tradisjonell oppfatning har kommunen derimot ikke klagerett etter forvaltningsloven på det grunnlag at kommunale interesser for øvrig blir berørt av vedtaket.53 Hvis en kommune får pålegg for å etterleve bestemmelser i lov, forskrift eller enkeltvedtak, kan det påklages med hjemmel i fvl. § 2 fjerde ledd eller kommuneloven § 30-5. Tvisteloven § 1-4 a gir en (fylkes)kommune adgang til å reise søksmål om statlige vedtak som opphever, endrer eller omgjør kommunale vedtak, eller som fordeler rettigheter og plikter mellom flere kommuner eller fylkeskommuner. Denne søksmålsadgangen ble innført for å sikre en uavhengig domstolsprøving i saker hvor statsforvaltningen tidligere hadde siste ord, og kan etter utvalgets mening ikke begrunne en klagerett for (fylkes)kommuner.

24.9 Klagefrist

24.9.1 Gjeldende rett

Klagefristen er tre uker (forvaltningsloven § 29). Den begynner å løpe når underretning om vedtaket er kommet frem til parten. For den som ikke får underretning om vedtaket, tar fristen til når hun eller han fikk eller burde ha skaffet seg kjennskap til vedtaket, men den utløper da senest tre måneder fra vedtaket ble truffet hvis det er tale om et løyve eller annet vedtak som går ut på å gi noen en rettighet. Blir vedtaket kunngjort offentlig, løper det for alle en tre ukers frist fra kunngjøringstidspunktet. Klagen er fremsatt i rett tid hvis den er postlagt innen utløpet av klagefristen (fvl. § 30).

Før klagefristen er ute, kan underinstansen eller klageinstansen «i særlige tilfelle» forlenge fristen. Hvis en part krever å få etterfølgende begrunnelse i en sak der det ikke er gitt samtidig begrunnelse for vedtaket, løper en ny klagefrist fra begrunnelsen er kommet frem til parten.

I særlovgivningen setter enkelte bestemmelser en annen klagefrist eller et annet utgangspunkt for fristen. Etter kulturminneloven, arbeidsmarkedsloven, eigedomsskattelova og skatteforvaltningsloven, og for de fleste ytelser etter folketrygdloven, er klagefristen seks uker, og etter pasient- og brukerrettighetsloven fire uker.54 Etter eigedomsskattelova begynner klagefristen å løpe når skattekontoret sender eiendomsskatteseddelen til skattyteren, eller når eiendomsskattelisten blir kunngjort, hvis det skjer senere.

Er klagen inngitt for sent, skal den i utgangspunktet avvises (fvl. §§ 33 annet ledd og 34 første ledd). Forvaltningen kan likevel ta klagen under realitetsbehandling innen ett år hvis parten ikke kan lastes for å ha oversittet fristen eller for å ha drøyd med klage etterpå, eller hvis det av særlige grunner er rimelig at klagen blir prøvd (fvl. § 31). Dersom et av disse vilkårene er oppfylt, beror det på et forvaltningsskjønn om klagen skal behandles. I dette forvaltningsskjønnet skal det legges vekt på om endring av vedtaket kan medføre skade eller ulempe for andre. Er det etter dette ikke adgang til å ta under behandling en klage som er fremsatt for sent, må en endring av vedtaket eventuelt skje etter reglene om omgjøring.

24.9.2 Lovgivningspolitiske vurderinger

Flere hensyn gjør seg gjeldende når man skal bestemme lengden av klagefristen. Den må være lang nok til at parten rekker å områ seg før hun eller han må ta standpunkt til om vedtaket skal påklages eller ikke. I noen tilfeller vil det være behov for å rådføre seg med andre og eventuelt ta kontakt med en advokat. I saker hvor en videre krets har klagerett, vil parten omvendt være interessert i at fristen ikke gjør det nødvendig å vente lenge før det er mulig å innrette seg trygt etter vedtaket. Også for forvaltningen er det normalt en fordel at klagefristen ikke er for lang. Jo lengre tid som går, desto mer ressurskrevende blir det for underinstansen å sette seg inn i saken på ny.

Lengden av klagefristen må i noen grad ses i sammenheng med reglene om når den begynner å løpe, hvordan den skal beregnes, og hvordan den avbrytes. Det gir en viss usikkerhet at klagefristen begynner å løpe når underretning om vedtaket er kommet frem til vedkommende part, og i saker med flere parter kan det gjøre at klagefristen utløper på forskjellige tidspunkter for de forskjellige partene. Et alternativ kan derfor være å fastsette en klagefrist på fire uker regnet fra vedtaksdatoen. Digital underretning til partene vil imidlertid gjøre at usikkerheten om når klagefristen tar til å løpe, blir mindre.

Utvalget antar at den alminnelige klagefristen på tre uker er godt innarbeidet. En kortere klagefrist vil lett gi parten liten tid til å områ seg. Når digital underretning er blitt vanlig, vil det fjerne mye av usikkerheten om når klagefristen begynner å løpe. Utvalget ser heller ikke andre forhold som generelt taler for å utvide klagefristen. Dersom det unntaksvis skulle være behov for en lengre klagefrist, f.eks. i spesielt kompliserte saker eller i saker av særlig stor betydning for partene, bør det som i dag heller treffes en særskilt beslutning om det.

Utvalget mener at gjeldende regler gir en rimelig avgrensning av når det skal være mulig å behandle en for sen klage.

Ved digital underretning vil vedtaket være kommet frem og klagefristen begynne å løpe når det er elektronisk tilgjengelig for mottakeren, f.eks. i vedkommendes digitale postkasse. Normalt vil dette være samme dag som underretningen blir sendt elektronisk. I saker hvor underretningen skjer per post, vil omlegging av posttjenestene i noen tilfeller gjøre at underretningen kommer frem noe senere enn i dag. Utvalget ser ikke dette som noe hinder for å holde fast ved regelen om at klagefristen begynner å løpe for en part når underretningen om vedtaket er kommet frem. Når det sendes underretning om vedtaket til andre enn partene, slik utvalget legger opp til i større grad enn i dag, vil det gjøre at deres klagefrist begynner å løpe tidligere enn i dag.

Klagen er fremsatt i tide når klageren sørger for at klagen blir stilt til forvaltningens rådighet. Utvalget mener at dette – som i dag – bør angis konkret i loven. Utvalget foreslår derfor at klagen er fremsatt i tide hvis den innen utløpet av klagefristen blir sendt til underinstansens digitale postkasse eller på annen foreskrevet elektronisk måte, eller den blir postlagt. Elektronisk sending må skje til riktig elektronisk adresse, og forvaltningsorganet bør ha sørget for at klageren umiddelbart får en mottakskvittering. Klagen må også være fremsatt i tide hvis den er levert direkte – muntlig eller skriftlig – til underinstansen innen utløpet av klagefristen. Dette vil etter utvalgets syn gi en klarere regel enn gjeldende bestemmelse om at klagen kan avgis til «offentlig tjenestemann med fullmakt til å ta imot erklæringen», idet det ofte er uklart om det foreligger noen slik fullmakt, som sjelden vil være uttrykkelig.

24.10 Klagens innhold

24.10.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven stiller beskjedne krav til innholdet i en klage (forvaltningsloven § 32). Den skal nevne det vedtak som det klages over, og den endring som ønskes i vedtaket. Om forholdene tilsier det, skal klagen inneholde opplysninger til å bedømme om klageren har klagerett, og om klagefristen er overholdt. I tillegg sier loven at klagen «bør» nevne de grunner som klagen bygger på. Hvis kravene ikke er oppfylt, skal klageren få en kort frist for retting eller utfylling. Trengs det veiledning i den forbindelse, skal det gis innenfor rammen av fvl. § 11.

24.10.2 Lovgivningspolitiske vurderinger

Gjeldende regler om krav til innholdet i en klage betyr en lav terskel for å fremsette en klage. Utvalget foreslår at disse reglene i all hovedsak blir videreført. Kravet om å angi hvilken endring som ønskes, bør imidlertid ikke forstås strengt. Det må være tilstrekkelig å si hva som ønskes endret, eller hvilken retning endringen bør gå i. Noe annet er at det ofte er i klagerens interesse å være mer utførlig i klagen. Skulle en part unntaksvis klage uten å ønske en endring (jf. punkt 24.8.2), bør det fremgå.

Et særskilt spørsmål er om loven bør kreve at klageren begrunner klagen, ikke bare oppfordre til det. Et slikt krav kan tjene to formål: å motvirke grunnløse klager og å begrense klageinstansens arbeid med klagesaken. Som utvalget kommer tilbake til i punkt 24.12.5, vil dette ikke ha noen betydning for hva klageinstansen kan vurdere, og rettslig sett har klagerens begrunnelse for sin klage bare den betydning at klageinstansen har plikt til å vurdere disse synspunktene. Utvalget stiller seg også tvilende til om et krav om begrunnelse vil være noe effektivt middel mot grunnløse klager, og antar at det like gjerne kan reise tvil om hva som skal godtas som en tilstrekkelig begrunnelse. For klageren kan det være atskillig lettere å gi uttrykk for misnøye med resultatet i underinstansens vedtak enn å begrunne hvorfor det bør endres. Utvalget foreslår derfor å videreføre gjeldende regel også på dette punkt.

24.11 Klagesaksbehandlingen i underinstansen

24.11.1 Innledning. Gjeldende rett

Klageordningen innebærer en rett til å få en ny vurdering av vedtaket av et annet forvaltningsorgan enn underinstansen. Spørsmålet blir da hvilken oppgave – om noen – som underinstansen bør ha i klagebehandlingen. Det er særlig tre oppgaver det kan være tale om: å motta klagen, å forberede klagebehandlingen og å revurdere og eventuelt omgjøre den første avgjørelsen.

En klage skal fremsettes for det forvaltningsorgan som har fattet vedtaket (fvl. § 32 første ledd bokstav a). Underinstansen skal forberede klagesaken og foreta de undersøkelser klagen gir grunnlag for (fvl. § 33 første til tredje ledd).

I underinstansen kan saken få tre mulige utfall: Dersom vilkårene for å behandle klagen ikke er oppfylt, skal saken avvises. Finner underinstansen klagen begrunnet, kan den oppheve eller endre vedtaket (fvl. § 33 annet ledd). Fastholder underinstansen sitt syn, skal sakens dokumenter oversendes til klageinstansen for avgjørelse, eventuelt sammen med underinstansens ytterligere merknader (fvl. 33 fjerde ledd).

24.11.2 Lovgivningspolitiske vurderinger

24.11.2.1 Hvilket organ bør klagen fremsettes for?

Spørsmålet om hvilket organ en klage bør fremsettes for, kan strengt tatt deles i to: hvilket organ klagen skal stiles til, og hvilket organ den skal sendes til. Forvaltningsloven regulerer bare det siste, og det er uten rettslig betydning om klagen er stilet til klageinstansen eller til den underinstansen som mottar den. Utvalget finner det klart at loven fortsatt bør nøye seg med å regulere hvilket organ som skal motta klagen.

Hvilket organ klagen bør fremsettes for, er et spørsmål som kan vurderes ut fra både partens og forvaltningens perspektiv. For parten kan det være en fordel å henvende seg til det organet som hun eller han så langt har hatt kontakt med, og som kan være nærmere parten enn klageinstansen er. Men noen parter kan ha mistet tilliten til underinstansen etter dens behandling av saken og derfor ønske å forholde seg direkte til klageinstansen. Også for andre parter kan det ligge nær å henvende seg til klageinstansen, og de kan mene at det vil forsinke den endelige avgjørelsen om klagen skal gå gjennom underinstansen.

For forvaltningen vil det være praktisk at klagen fremsettes for det organet som sitter med sakens dokumenter fra behandlingen i underinstansen, når disse også trengs til klageinstansens behandling. Dette hensynet får imidlertid mindre betydning etter hvert som flere organer går over til fullelektronisk saksbehandling hvor klageinstansen selv kan innhente saksopplysningene fra underinstansen.

Spørsmålet er derfor hvilken rolle underinstansen ellers bør ha i en klagesak. Dette må også ses i lys av en hensiktsmessig arbeidsfordeling mellom underinstansen og klageinstansen, og ut fra hva som alt i alt vil gi raskest klagebehandling.

Underinstansen kan være i stand til å foreta mer opplagte vurderinger i klagesaken, men slike vurderinger behøver ikke være arbeidskrevende for klageinstansen heller. Det kan praktisk sett være enklere for underinstansen enn klageinstansen å foreta ytterligere avklaringer på bakgrunn av klagen, særlig der underinstansen geografisk er nærmere klageren eller saksgjenstanden. Dersom underinstansen etter en ny gjennomgåelse av saken finner at klageren bør få medhold, vil det spare klageinstansen for arbeid og trolig medføre en raskere avgjørelse dersom klagen fremsettes for underinstansen og blir tatt til følge der.55

Det foreligger ikke undersøkelser eller statistikk som viser i hvilket omfang underinstansen endrer sitt vedtak som følge av klage. Blir klagen fremsatt for underinstansen, får den anledning til å rette opp feil som den blir gjort oppmerksom på. Utvalget antar at dette ikke er helt upraktisk. Ved automatiserte avgjørelser eller massepreget forvaltning som skjer i henhold til etablerte rutiner og standardisert praksis, kan underinstansen foreta en mer nyansert og konkret vurdering i lys av klagen. Når vedtaket er truffet på lavere nivå i underinstansen etter intern delegasjon, kan underinstansens ledelse få mulighet til å vurdere saken hvis klagen blir fremsatt for underinstansen. Er vedtaket truffet av en underinstans som har styre, kan det også gi mulighet til å legge saken frem for styret. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at klagen, som i dag, skal fremsettes for underinstansen.

Blir en klage likevel sendt direkte til klageinstansen, vil klageinstansen normalt forelegge klagen for underinstansen og be om dennes kommentarer. Men klageinstansen vil ha adgang til å avgjøre klagen direkte hvis den finner grunnlag for det.

24.11.2.2 Underinstansens forberedelse av klagesaken

Etter gjeldende lov har underinstansen som oppgave å forberede behandlingen av klagesaken (fvl. § 33). Underinstansen er uttrykkelig pålagt å «foreta de undersøkelser klagen gir grunn til», og å varsle eventuelle motparter i saken og gi dem frist for å uttale seg. For øvrig skiller ikke loven klart mellom underinstansens og klageinstansens rolle i saksforberedelsen. Etter loven er det ikke noe i veien for at underinstansen foretar en fullstendig forberedelse og sender saksdokumentene med utkast til avgjørelse til klageinstansen. Dette skjer ved behandlingen av klager til Kongen (regjeringen).

Underinstansen kjenner som utgangspunkt saken best og er i første omgang derfor nærmest til å vurdere om vilkårene for å realitetsbehandle klagen er oppfylt, og om det i tilfelle er grunnlag for å ta klagen til følge. Underinstansens personellmessige ressurser, sakstilfang og nærhet til saksfeltet gjør at den normalt vil ha særlige forutsetninger til å foreta de undersøkelser som klagen gir grunnlag for.

Det kan spørres om det kan motvirke en reell toinstansbehandling om underinstansen har et vidtgående ansvar for å forberede klagesaken. Hvis underinstansen ønsker å forsvare vedtaket, kan det farge saksforberedelsen, og en klager som ser underinstansen som sin motpart, kan føle seg lite bekvem med at underinstansen har en aktiv rolle under saksforberedelsen. Dette gjør seg sterkere gjeldende hvis klageinstansen som følge av intern etatskultur eller kollegiale forhold kan legge større vekt på underinstansens synspunkter enn de reelt sett fortjener. I hvilken grad det er fare for dette, kan kanskje variere alt ettersom klagen behandles av nærmest overordnet organ eller en klagenemnd. Der klagen avgjøres av en uavhengig klagenemnd, er det jevnt over liten grunn til å tro at det vil utgjøre noe praktisk problem.

Selv om slike forhold kan tenkes å gjøre seg gjeldende i enkelte saker, ser utvalget det slik at fordelene ved dagens ordning klart oppveier ulempene. Skal underinstansen kunne treffe avgjørelse i klagesaken, må den også kunne forberede den. Klageinstansen har et selvstendig ansvar for å sikre grunnlaget for sin avgjørelse, og den må i nødvendig utstrekning sørge for at saken er forsvarlig opplyst før vedtak treffes. Utvalget foreslår på denne bakgrunn å videreføre dagens ordning.

24.11.2.3 Hvilken myndighet bør underinstansen ha til å avgjøre klagesaken?

Underinstansens myndighet til å treffe avgjørelser i klagesaken kan stille seg forskjellig ettersom det gjelder å avvise eller realitetsavgjøre klagen. Men uansett legger utvalget til grunn at underinstansens nye vedtak kan påklages.

Utvalget finner det klart at underinstansen som nå bør ha adgang til å avvise klagen der klagevilkårene ikke er oppfylt. Det er liten grunn til å bry klageinstansen med klager som ikke kan realitetsbehandles. For klageren vil det være en fordel at avvisningsspørsmålet på denne måten kan bli prøvd av to instanser etter klage over avvisningsvedtaket.

Utvalget foreslår også å videreføre underinstansens adgang til å oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet. Dersom klageren må gis medhold, bør det være mulig å endre vedtaket uten å sende saken til klageinstansen. Det bør gjelde hva enten det skjer fordi klageren vinner frem med sin egen begrunnelse, eller det skyldes andre grunner. Som nå bør imidlertid adgangen benyttes med varsomhet hvis endringen vil være til skade for en motpart. En slik endringsadgang blir det særlig behov for ved en automatisert saksbehandling som ikke tar hensyn til særegenheter som er relevante for avgjørelsen, men som bare gjør seg gjeldende i den aktuelle saken eller et fåtall saker. Disse særegenhetene kan da bli vurdert når underinstansen foretar en manuell behandling i klagesaken.

Dette gir ikke underinstansen adgang til å endre vedtaket til skade for klageren, men etter omstendighetene kan reglene om omgjøring (se kapittel 25) gi underinstansen adgang til det. Det vil f.eks. være aktuelt der underinstansen under klageforberedelsen kommer til at den har truffet et vedtak som er i strid med loven og derfor ugyldig. Utvalget mener at underinstansen bør kunne omgjøre sitt vedtak til skade for klageren når det kan skje etter disse omgjøringsreglene, selv om det er klaget. Det kan riktig nok sies å bryte med de forventninger klageren har hatt, men klageren kan under enhver omstendighet risikere at klageinstansen foretar en endring til skade for ham eller henne, og vil ha rett til å påklage underinstansens omgjøringsvedtak. Det må være en forutsetning at klageren får særskilt varsel og anledning til å uttale seg om dette omgjøringsspørsmålet, og underinstansen bør gi en omhyggelig begrunnelse for sin omgjøring.

24.12 Klagesaksbehandlingen i klageinstansen

24.12.1 Oversikt

Klageinstansens oppgave er å fullføre saksforberedelsen og avgjøre klagesaken.

Hvor omfattende klageinstansens myndighet bør være, reiser flere spørsmål. Helt overordnet kan man spørre om klageinstansen bør ha til oppgave å foreta en helt ny vurdering av saken eller begrense seg til å vurdere om underinstansen har gjort noen feil i sin avgjørelse. Nedenfor blir spørsmålet om klageinstansens myndighet delt opp i flere problemstillinger. Først behandles spørsmålet om hvilke sider av vedtaket som klageinstansen har myndighet til overprøve (24.12.3), og om klageinstansens myndighet bør begrenses til å vurdere det klageren gjør gjeldende (24.12.4). Deretter behandles forskjellige spørsmål som gjelder innholdet av klageinstansens vedtak: om det kan gå ut på en endring til skade for klageren (24.12.5), om klageinstansen kan treffe nytt realitetsvedtak eller må nøye seg med å oppheve vedtaket og la underinstansen treffe ny avgjørelse (24.12.6), om klageinstansens myndighet er begrenset til klagesaken, og hva som ligger i en slik begrensning (24.12.7). Et gjennomgående spørsmål er om klageinstansen har plikt til å overprøve vedtaket så langt den har adgang til å gjøre det.

24.12.2 Saksforberedelsen i klageinstansen

Klageinstansen har ansvaret for at den samlete saksforberedelsen er tilstrekkelig for vedtaket i klagesaken. Omfanget av saksforberedelsen kan derfor avhenge av hva slags vedtak klageinstansen overveier å treffe. Hvis klageinstansen overveier å bygge sitt vedtak på forhold som hverken er gjort gjeldende av klageren eller vurdert av underinstansen, kan det bli nødvendig å supplere den saksforberedelsen som underinstansen har gjort i klagesaken. Også av andre grunner kan det være nødvendig for klageinstansen å supplere den saksforberedelsen som underinstansen har gjort før den sendte saken over til klageinstansen.

Når det trengs en supplerende saksforberedelse, kan det bli spørsmål om klageinstansen må gjøre det selv, eller om den kan pålegge underinstansen å fortsette saksforberedelsen. Utvalget mener at klageinstansen her bør stå fritt. Hvis klageinstansen er et vanlig overordnet organ, følger det av instruksjonsmyndigheten at den kan pålegge underinstansen å gjøre det. Er klageinstansen en særskilt klagenemnd, har den normalt ikke noen alminnelig instruksjonsmyndighet overfor underinstansen, men utvalget mener likevel at klagenemnda bør kunne pålegge underinstansen å utføre ytterligere tiltak som ledd i saksforberedelsen. Som nå bør det komme direkte til uttrykk i loven. Etter kommunelovens inhabilitetsregler (§ 11-10 og særlig § 13-3) kan imidlertid ikke det gjøres av noen som har deltatt i underinstansens behandling av saken.

24.12.3 Full eller begrenset overprøvingskompetanse?

Etter forvaltningslovens gjeldende klageordning kan klageinstansen prøve «alle sider av saken» (forvaltningsloven § 34). Det innebærer at klageinstansen kan overprøve alle rettslige og faktiske forhold som knytter seg til avgjørelsen – både rettsanvendelse, bevisvurdering, saksbehandlingen og underinstansens utøving av forvaltningsskjønn. Det gjelder også der et statlig forvaltningsorgan er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune, selv om klageinstansen i slike tilfeller skal legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøvingen av skjønnet, jf. punkt 24.13.1. Klageinstansen har altså videre kompetanse enn en domstol, som er avskåret fra å prøve forvaltningsskjønnet innenfor skjønnsfrihetens rammer.

Et hovedspørsmål ved utformingen av nye alminnelige klageregler er om klageinstansen bør ha full eller begrenset overprøvingskompetanse når det gjelder forvaltningsskjønnet. Dersom man ønsker å begrense overprøvingen, kan det skje ved kompetansebegrensninger eller ved retningslinjer som pålegger klageinstansen å utvise tilbakeholdenhet ved overprøvingen. Kompetansebegrensninger kan f.eks. gå ut på at klageinstansen bare kan prøve lovligheten av vedtaket, eventuelt også om forvaltningsskjønnet er klart urimelig. I det følgende drøftes under ett hensyn som taler for en eller annen form for begrensninger som stiller klageinstansen mindre fritt enn underinstansen.

Det synes klart at klageinstansen iallfall ikke kan ha snevrere overprøvingskompetanse enn en domstol. I motsatt fall ville man tvinge en misfornøyd part til å anlegge søksmål i situasjoner der klagen gjelder forhold som faller utenfor rammen av klageinstansens kompetanse.

Hensynet til klageren taler for at klageinstansen bør kunne overprøve forvaltningsskjønnet. Lovgivningen gir i mange tilfeller forvaltningen vide fullmakter, og svært ofte er det skjønnsutøvingen som er avgjørende for at vedtaket har fått et innhold som parten er misfornøyd med. En reell overprøving av dette kan være det som skal til for at parten slår seg til ro med vedtaket og aksepterer at det ikke er vilkårlig.

Det hører med i vurderingen at underinstansen ofte må treffe avgjørelse i mange saker, slik at den enkelte sak får begrenset oppmerksomhet. Det gjelder særlig i masseforvaltningen, og det kan gjøre at underinstansens vedtak blir preget av en standardisert praksis hvor særtrekk ved enkelte saker får liten oppmerksomhet. Klageinstansen behandler færre saker, og i klageomgangen kan slike særtrekk bli fremhevet sterkere og få en nærmere vurdering.

Også styringshensyn taler for at klageinstansen bør kunne overprøve forvaltningsskjønnet. I motsatt fall vil den reelle styringen også i saker som blir påklaget, ligge på et lavere nivå. Overordnete organer kan som utgangspunkt gi instrukser til underordnete om forvaltningsskjønnet. Hvis et overordnet organ som er klageinstans, ikke kan prøve forvaltningsskjønnet ved behandling av en klage, vil det trolig øke behovet for forhåndsinstrukser om forvaltningsskjønnet.

En begrensning av hva klageinstansen kan prøve, kan reise tvil om hvor grensen går, og føre til en intensivert kontroll av sider som klageinstansen kan prøve. Dette er kjent fra domstolskontrollen med forvaltningsvedtak, der det kan oppstå tvil om domstolene kan prøve den skjønnsmessige subsumsjonen under en rettsregel som legger opp til en utpreget fagkyndig eller politisk avveining.56 Når forvaltningsskjønnet ikke kan overprøves, har domstolene i enkelte tilfeller foretatt en desto grundigere prøving av saksbehandlingen.57 Den sistnevnte effekten kan lett gjøre seg gjeldende også ved klagebehandling i forvaltningen, og både for parten og for ressursbruken i forvaltningen er det ønskelig at klageordningen legges opp så saken ikke behøver å vandre frem og tilbake mellom underinstansen og klageinstansen.

Hvis klageinstansen er en særskilt klagenemnd som ikke kan instrueres, kan styringshensyn være et argument for at klageinstansen ikke bør kunne overprøve underinstansens skjønnsutøving. I motsatt fall vil klagenemnda få endelig hånd over forvaltningsskjønnet. Det vil føre til at den politiske kontrollen med – og dermed det politiske ansvaret for – skjønnsutøvingen blir svekket.

Det kan også være at et underordnet organ i kraft av sin fagkyndighet,58 lokale tilhørighet eller andre grunner har bedre forutsetninger for å utøve forvaltningsskjønnet enn klageinstansen har. Underinstansen, som behandler samtlige saker på feltet innenfor sitt område, kan ha en bedre oversikt over praksis og de stedlige forholdene. Når underinstansen har et mer begrenset geografisk virkefelt enn klageinstansen, kan imidlertid klageinstansen bidra til å motvirke lokale forskjeller i skjønnsutøvingen som er svakt begrunnet.

Utvalget mener alt i alt at de beste grunner – og særlig hensynet til klageren – taler for å holde fast som alminnelig ordning at klageinstansen har full kompetanse og kan prøve både rettsanvendelsen og forvaltningsskjønnet. Forhold som taler for en begrensning, bør heller føre til at klageinstansen etter omstendighetene viser en viss tilbakeholdenhet i overprøvingen av forvaltningsskjønnet, enn til å avskjære en slik overprøving helt. Dette gjelder også når klageinstansen er en særskilt klagenemnd, som f.eks. kan ha en særlig fagkunnskap som gjør den egnet til å overprøve forvaltningsskjønnet. De særlige spørsmål som gjelder hvilken myndighet en statlig klageinstans bør ha til å overprøve vedtak i kommuner og fylkeskommuner, kommer utvalget tilbake til under 24.13.

Et særskilt spørsmål er om klageinstansen kan bygge på nye faktiske forhold som er inntrådt etter underinstansens vedtak. Klageinstansen kan gjøre det i dag (fvl. § 34 annet ledd). Utvalget mener at hensynet til å treffe en egnet avgjørelse for fremtiden tilsier at klageinstansen kan basere seg på de faktiske forholdene som foreligger når den treffer sitt vedtak. En annen ordning ville også gjøre at en part måtte sende ny søknad i stedet for å få medhold i klagesaken dersom det har inntrådt nye faktiske forhold etter underinstansens avslag.

Det må også være utgangspunktet at klageinstansen skal legge til grunn nye regler som er trådt i kraft etter underinstansens vedtak, hvis ikke annet følger av reglene selv eller av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.

24.12.4 Prøving av tidligere vedtak som ledd i klagebehandling

I en del tilfeller treffes det suksessive vedtak i en forvaltningssak. Skal da det tidligere vedtaket kunne prøves prejudisielt når det nye vedtaket blir påklaget, og skal klageren kunne få prøvd på ny de samme spørsmål som forvaltningsorganet har tatt stilling til i en tidligere klagesak? For parten kan en så omfattende overprøving være ønskelig, f.eks. fordi det er det nye vedtaket som konkret viser en betydning av det tidligere som ikke fremsto klart for parten, eller fordi parten nå har fått nye argumenter sammenlignet med situasjonen da spørsmålet ble klagebehandlet forrige gang. Men en så omfattende klagebehandling øker de administrative ressurser som går med til klagebehandlingen, og kan legge til rette for «omkamper» som skaper usikkerhet om tidligere vedtak blir stående.

Forvaltningsloven har ingen regler om dette. Som alminnelig regel må et forvaltningsorgan legge til grunn for sin saksbehandling de vedtak som andre organer har truffet. Men det kan stille seg annerledes for en klageinstans som selv har myndighet til å treffe eller endre det tidligere vedtaket.

Særlovgivningen har enkelte bestemmelser som avgrenser mot slik prejudisiell prøving under klagebehandlingen.

Plan- og bygningsloven har en regel om at en klage over vedtak i byggesak ikke kan begrunnes med at et tidligere vedtak om bindende reguleringsplan, dispensasjon eller annet vedtak i samme byggesak bør endres (plan- og bygningsloven § 1-9 annet ledd). Regelen gjør at klageinstansen ikke har plikt til å behandle en klage så langt den er begrunnet med dette. Klageinstansen er likevel ikke avskåret fra å gjøre det, og det kan etter omstendighetene være hensiktsmessig hvis klageren gjør gjeldende – uten at det er prøvd i en tidligere klagesak – at det tidligere vedtaket er ugyldig.

Kommuner som har innført eiendomsskatt, utskriver eiendomsskatt hvert år. Vedtaket om eiendomsskatt kan påklages, også når det gjelder eiendommens verdi, men eigedomsskattelova utelukker her at eieren på ny kan klage over verdsettingen på samme grunnlag som hun eller han har gjort i tidligere år (eigedomsskattelova § 19).

Utvalget mener at slike begrensninger i klageinstansens prøving egner seg dårlig for alminnelig regulering i forvaltningsloven. Ved behov bør det i stedet vurderes å ta inn bestemmelser om dette i den enkelte særlov.

24.12.5 Klageinstansens forhold til klagen og klagerens argumentasjon

Etter gjeldende lov skal klageinstansen «vurdere synspunkter som klageren kommer med», og den kan «ta opp forhold som ikke er berørt av ham». I dette ligger at klagerens krav og argumentasjon ikke setter noen rammer for hvilke forhold som klageinstansen kan ta opp. Innenfor rammen av klagesaken (se punkt 24.12.8) står klageinstansen fritt.

Når det gjelder avgjørelsens lovlighet, finner utvalget det klart at dagens ordning bør videreføres. Klageinstansen bør ikke ha ikke adgang til å stadfeste et vedtak som hverken den eller underinstansen lovlig kunne treffe.59 Dette må gjelde uavhengig av hvordan klagen er utformet, og innebærer dermed en plikt til å vurdere lovligheten av underinstansens vedtak hvis det ikke blir opphevet eller endret av andre grunner.

Utvalget mener at det samme bør gjelde for skjønnsutøvingen eller saksbehandlingen. Oppdager klageinstansen feil eller mangler som klageren ikke har sett selv, er det praktisk at klageinstansen kan vurdere vedtaket også på dette grunnlaget. Det er i tråd med de alminnelige reglene om forvaltningens ansvar for saksutredningen. For klageren vil det bare være en fordel å vinne frem, uansett om det skjer ut fra det som klageren selv har gjort gjeldende, eller på annet grunnlag. Om dette også bør kunne skje til skade for klageren, er et eget spørsmål, som utvalget kommer tilbake til i punkt 24.12.6.

Et annet spørsmål er hva klageinstansen bør ha plikt til å vurdere. Etter loven i dag er utgangspunktet at klageinstansen har plikt til å vurdere de synspunktene klageren kommer med. Utvalget mener det fortsatt bør gjelde, men slik at klageinstansen fritt kan ta klagen til følge på ett grunnlag uten å gå inn på andre argumenter som klageren har fremført. Hvis klageinstansen kommer til at underinstansen har bygd skjønnsutøvingen på uriktige faktiske opplysninger, må klageinstansen også vurdere selve skjønnsutøvingen før den eventuelt kan stadfeste underinstansens vedtak.

24.12.6 Endring til skade for klageren

En klage blir fremsatt for å få et bedre resultat for klageren. Det kan derfor bryte med klagerens forventninger om klagebehandlingen gir et dårligere resultat – en endring til skade for klageren. Etter gjeldende lov kan klageinstansen derfor ikke endre vedtaket til skade for klageren med mindre det skjer til fordel for en annen klager i saken, eller klageinstansen finner at klagerens interesser må vike for hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser. I siste fall må klageinstansen sende underretning om endringen senest tre måneder etter at underinstansen mottok klagen (fvl. § 34 tredje ledd).

Utvalget går inn for at klageinstansen fortsatt bør ha kompetanse til å endre vedtaket til skade for klageren. Den som klager, ber forvaltningen treffe et nytt vedtak i saken. Det tilsier at det som utgangspunkt ikke bør gjelde andre grenser for klageinstansens myndighet enn dem som kan utledes av det underliggende regelverket. Klageordningen har også som funksjon å være ledd i forvaltningens internkontroll. Det vil være uheldig ut fra styringshensyn og kunne bryte ned tilliten til forvaltningen om folk ser at ulovlige vedtak blir stående fordi det ikke var adgang til å endre dem til skade for parten. Det samme kan langt på vei sies når underinstansens skjønnsutøving har ledet til resultat som stemmer dårlig med lovens formål eller på annen måte er lite formålstjenlig. Nettopp når det gjelder løyver og andre begunstigende vedtak, kan det være viktig for tilliten til forvaltningen å unngå at en part får urimelige fordeler.

Utvalget mener likevel at klageinstansen av eget tiltak bør endre vedtaket til skade for parten bare etter en vurdering av forholdet til andre privatpersoner eller offentlige interesser, slik gjeldende lov gir uttrykk for. Dette bør komme frem i den begrunnelsen som klageinstansen gir for vedtaket i klagesaken, Det er også viktig å unngå at en endring til skade kommer helt overraskende på parten etter lang tid. Etter gjeldende lov må et slikt endringsvedtak skje innen tre måneder. Det erkjennes i forarbeidene til bestemmelsen at fristen kan skape problemer i kompliserte klagesaker.60 Et alternativ ville være å endre denne fristen til et krav om å gi klageren varsel innen tre måneder dersom klageinstansen overveier å endre vedtaket til skade for klageren av eget tiltak. Utvalget er likevel blitt stående ved at den alminnelige regelen i forvaltningsloven bør holde fast ved tremånedersfristen for å treffe et slikt vedtak om endring til skade, siden det gir bedre sikkerhet mot at klagesaksbehandlingen trekker ut.

24.12.7 Nytt vedtak eller oppheving?

Klagesaksbehandlingen munner ut i at klageinstansen selv treffer nytt vedtak i saken, eller opphever underinstansens vedtak og eventuelt sender saken tilbake til underinstansen til helt eller delvis ny behandling (fvl. § 34 fjerde ledd). Det siste kan være aktuelt der hensynet til sakens opplysning tilsier at underinstansen foretar nærmere undersøkelser før vedtak treffes. Der statlige forvaltningsorganer behandler klager over kommunale vedtak, er også hensynet til det kommunale selvstyret et moment som etter omstendighetene kan tale for å oppheve vedtaket og sende saken tilbake til kommunen for at den skal treffe nytt vedtak.

Etter utvalgets syn gir det seg selv at klageinstansen må kunne treffe ny realitetsavgjørelse i saken. Spørsmålet er om klageinstansen bør være forpliktet til å gjøre det selv, eller om den bør kunne velge til å sende saken tilbake til underinstansen. Det siste vil føre til en fortsatt saksforberedelse i underinstansen og forlenge saksbehandlingstiden, også fordi underinstansens nye vedtak kan påklages. Det kan imidlertid være at underinstansen har bedre forutsetninger for å treffe nytt realitetsvedtak i saken enn klageinstansen. Utvalget er derfor blitt stående ved at klageinstansen bør kunne nøye seg med å oppheve vedtaket og sende saken tilbake til underinstansen til helt eller delvis ny behandling. Denne adgangen bør nok brukes med en viss varsomhet, men det bør være opp til klageinstansen å avgjøre hvilke løsning som bør velges i en bestemt sak.

24.12.8 Hva hører til klagesaken?

Klageinstansen skal avgjøre klagesaken. Skal den treffe vedtak utover dette når den behandler en klage, må det være fordi klageinstansen er et forvaltningsorgan som har primærkompetanse til å treffe et slikt vedtak eller adgang til å omgjøre et vedtak i medhold av reglene om omgjøring uavhengig av klage. I disse tilfellene kan klageinstansens vedtak påklages, noe det ikke er adgang til når det gjelder klageinstansens vedtak i klagesaken.

Hva som hører til klagesaken, er ikke angitt i loven.61 Etter rettspraksis vil det bero på en samlet vurdering av sakens rettslige og faktiske sider, jf. Rt. 1997 s. 343 (362) og Rt. 2011 s. 910 (avsnitt 55–56). I Rt. 1997 s. 343 betraktet Høyesterett det som en annen forvaltningssak å ta stilling til omgjøring av en midlertidig dispensasjon etter alminnelige omgjøringsregler, enn klagesaken som gjaldt pålegg om å opphøre med den samme virksomheten som det var gitt midlertidig dispensasjon for. Utvalget finner det vanskelig å utforme en alminnelig regel som angir hva klagesaken omfatter, og antar at spørsmålet fortsatt løses best gjennom praksis.

24.13 Omfanget av statlig overprøving ved klage over kommunale vedtak

24.13.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Opprinnelig gjaldt ikke forvaltningslovens regler om klagerett for vedtak truffet av organer opprettet etter den daværende kommunestyreloven og fylkeskommuneloven.62 Ved revisjonen i 1977 ble det innført klagerett etter forvaltningslovens vanlige regler over vedtak som kommuner og fylkeskommuner treffer etter myndighet delegert fra statlig forvaltningsorgan.63

Da kommuneloven ble vedtatt i 1992, fikk forvaltningsloven bestemmelser om «intern kommunal klagerett», slik at enkeltvedtak truffet av organer opprettet i medhold av kommuneloven kunne påklages til et av (fylkes)kommunens øverste folkevalgte organer eller til særskilte klagenemnder oppnevnt av kommunestyret eller fylkestinget. For vedtak truffet av kommunestyret eller fylkestinget ble departementet gjort til klageinstans.

Etter dette er et statsforvaltningsorgan klageinstans over kommunale og fylkeskommunale vedtak i følgende tilfeller:

  • vedtak truffet av et kommunestyre eller fylkesting

  • vedtak truffet i medhold av myndighet som er delegert fra et statlig forvaltningsorgan

  • vedtak truffet etter en lov som fastsetter at et statlig forvaltningsorgan er klageinstans.64

Utvalget har som nevnt i punkt 24.6.5.4 ikke drøftet nærmere om en kommunal klageinstans kan erstatte en statlig klageinstans i disse tilfellene, men legger til grunn at ordningen med en statlig klageinstans vil bestå iallfall i noen sammenhenger.

For de nevnte tre tilfellene ble det fastsatt i forvaltningsloven i 1997 at den statlige klageinstansen skal «legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn».65 I 2017 ble regelen endret slik at en statlig klageinstans skal «legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn» (forvaltningsloven § 34 annet ledd tredje punktum). I tillegg skal det fremgå av vedtaket hvordan dette hensynet er vektlagt, jf. bestemmelsens fjerde punktum. Selv om loven ikke begrenser klageinstansens kompetanse, setter den opp en viss terskel for å overprøve forvaltningsskjønnet.66 Hvor stor vekt som skal legges på hensynet til det kommunale selvstyret, vil variere fra område til område «alt etter i kor sterk grad omsynet til det kommunale selvstyret gjer seg gjeldande», jf. Prop. 64 L (2016–2017) s. 41.

Bestemmelsen gjelder bare (den frie) skjønnsutøvingen (forvaltningsskjønnet), det vil si kommunens valg blant ulike lovlige alternativer ved utformingen av vedtaket som er påklaget. Klageinstansen står fritt når det gjelder overprøving av rettsanvendelsen, også der rettsanvendelsen er vurderingspreget. Det samme er tilfellet når det gjelder hvilket faktum som skal legges til grunn for rettsanvendelsen eller skjønnsutøvingen.

Begrensningen har betydning for forskjellige lover som gir grunnlag for at kommunen kan treffe vedtak etter et forvaltningsskjønn, samtidig som det følger av loven selv eller av forvaltningsloven at et statlig organ – ofte fylkesmannen – er klageinstans.

Slike lovbestemmelser er vanlige på flere forvaltnings- og rettsområder. I velferdsretten forekommer de bl.a. på helseområdet i pasient- og brukerrettighetsloven, smittevernloven og folkehelseloven,67 på sosialområdet i barnevernloven, sosialtjenesteloven, introduksjonsloven og alkoholloven,68 og på utdanningsområdet i barnehageloven og opplæringslova.69 Når det gjelder miljø- og arealforvaltning, forekommer slike bestemmelser bl.a. i plan- og bygningsloven, kulturminneloven, naturmangfoldloven, markaloven, skogbrukslova, jordlova, konsesjonsloven, vannressursloven, motorferdselloven, strålevernloven, forurensningsloven, havne- og farvannsloven og havressurslova.70 De finnes også på andre områder, som serveringsloven, yrkestransportlova, tobakksskadeloven og gravferdsloven, og om registrering og inndeling av fast eiendom etter matrikkellova og eierseksjonsloven.71 Selv om dette alt i alt er en god del lover, kan det antakelig likevel sies at det utgjør en forholdsvis liten andel av alle de vedtak som kommunene treffer etter et forvaltningsskjønn.

I samsvar med prinsippene for statlig styring av kommunene er myndigheten til å treffe vedtak i første instans vanligvis lagt til kommunen, og kommunestyret bestemmer da nærmere hvilken enhet i kommunen som skal utøve den. Unntaksvis legger loven myndigheten til kommunestyret selv (og da er delegering utelukket), som plan- og bygningsloven gjør for reguleringsplaner.

Omfanget av den myndigheten og det forvaltningsskjønnet som er lagt til kommunen, varierer mellom lovene og også innenfor den enkelte lov. Kommunens myndighet kan gjelde både den umiddelbare reguleringen av atferd og håndheving eller sanksjonering av slike regler, også administrative sanksjoner som domstolene kan prøve fullt ut etter fvl. § 50. Etter plan- og bygningsloven er forvaltningsskjønnet nokså begrenset i dispensasjonssaker72 og byggesaker, men omfattende i saker om reguleringsplaner. Serveringsbevillinger etter serveringsloven er lovbundne vedtak, men kommunen har derimot et forvaltningsskjønn ved unntak fra åpningstider eller vedtak om suspensjon og tilbakekall av bevillinger. Kommunens myndighet etter gravferdsloven er ganske begrenset og etter eierseksjonsloven i hovedsak lovbundet.

Noen lover fastsetter egne begrensninger for klageinstansens prøving av kommunens frie skjønn (forvaltningsskjønnet). Disse gjelder da i stedet for forvaltningslovens regel. Et eksempel er sosialtjenesteloven § 48 første ledd, som bestemmer at fylkesmannen som klageinstans bare kan sette skjønnsutøvingen til side «når skjønnet er åpenbart urimelig».73 Etter alkoholloven § 1-16 kan fylkesmannen prøve om kommunens vedtak «er innholdsmessig lovlig, er truffet av rette organ og om det er blitt til på lovlig måte», slik at det rene forvaltningsskjønnet ikke kan prøves. Etter barnevernloven § 6-6 skal fylkesmannen legge «vekt» – men ikke «stor vekt» – på hensynet til det kommunale selvstyret.

24.13.2 Nordisk rett

24.13.2.1 Dansk rett

I dansk rett er det ingen klagerett (administrativ rekurs) over kommunale vedtak uten lovhjemmel.74 Det er ingen alminnelige lovregler om dette, men mange særlover fastsetter en klagerett. Klageinstansens kompetanse er da ofte begrenset i særloven, typisk ved at klageinstansen bare kan prøve vedtakets lovlighet. Et praktisk viktig eksempel gjelder innenfor sosialretten, der loven fastsetter at Ankestyrelsen utelukkende kan «efterprøve retlige spørgsmål».75 Når det ikke er fastsatt noen begrensning i særloven, er det opp til klageinstansen selv å avgjøre hvor stor vekt hensynet til det kommunale selvstyret skal tillegges ved prøving av avgjørelser som er truffet av kommuner eller regioner.

24.13.2.2 Svensk rett

I svensk rett behandles klager normalt av forvaltningsdomstolene. Når det gjelder avgjørelser som er truffet på kommunalt nivå, følger det av kommunallagen (1991:900) 10 kap. 1 § at en forvaltningsdomstol som hovedregel bare kan prøve avgjørelsens lovlighet. I særlovgivningen finnes det imidlertid flere eksempler på at klageinstansen har full kompetanse. Et eksempel på det gir socialtjänstlagen (2001:453) 16 kap. 3 §.

24.13.2.3 Finsk rett

Også etter finsk rett blir klager over forvaltningsvedtak normalt behandlet av forvaltningsdomstoler. Mens vedtak av et statsforvaltningsorgan angripes gjennom «förvaltningsbesvär», er hovedregelen at vedtak av kommunale myndigheter kan angripes gjennom «kommunalbesvär». På en del områder bestemmer imidlertid lovgivningen at også kommunale vedtak påklages ved förvaltningsbesvär. Det gjelder bl.a. ved velferdslovgivning, bygningslovgivning og andre lover om arealbruk.76

Mellom förvaltningsbesvär og kommunalbesvär er det forskjeller blant annet i klageinstansens myndighet. Ved förvaltningsbesvär kan bare partene klage, men klagen kan i prinsippet bygges både på at vedtaket er ulovlig, og at det er uhensiktsmessig. For å bruke kommunalbesvär behøver man ikke være part – det kan enhver innbygger i kommunen gjøre. Kommunalbesvär kan bare bygges på at avgjørelsen er ulovlig, og klageinstansen (förvaltningsdomstolen) kan ikke treffe ny realitetsavgjørelse, men må velge mellom å oppheve avgjørelsen eller hjemvise saken til ny behandling hvis klagen fører frem. I praksis spiller visstnok forskjellen mellom prøving av lovligheten og hensiktsmessigheten mindre rolle, idet det er sjelden at en klage ved förvaltningsbesvär bygges på at vedtaket er uhensiktsmessig og fører frem på dette grunnlaget.77

24.13.3 Konstitusjonelle skranker og folkerettslige føringer

Grunnloven § 49 annet ledd, som ble vedtatt 31. mars 2016, lyder slik:

«Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.»

Bestemmelsen gir det kommunale selvstyret en viss konstitusjonell forankring og må ses i lys av Europarådets charter 15. oktober 1985 om lokalt selvstyre artikkel 2, som fastsetter at prinsippet om lokalt selvstyre «shall be recognized in domestic legislation, and where practicable in the constitution». Prinsippet om at kommuner skal styres med hjemmel i lov, fremgår av charterets artikkel 8, som lyder:

  • «1. Any administrative supervision of local authorities may only be exercised according to such procedures and in such cases as are provided for by the constitution or by statute.

  • 2. Any administrative supervision of the activities of the local authorities shall normally aim only at ensuring compliance with the law and with constitutional principles. Administrative supervision may however be exercised with regard to expediency by higher-level authorities in respect of tasks the execution of which is delegated to local authorities.

  • 3. Administrative supervision of local authorities shall be exercised in such a way as to ensure that the interference of the controlling authority is kept in proportion to the interests which it is intended to protect.»

Da ratifikasjonen av charteret ble forberedt, synes det forutsatt at disse bestemmelsene bare tok sikte på statlige tilsyns- og kontrollordninger, som legalitetskontrollen og godkjenningsordninger, siden forholdet til forvaltningsloven ikke er nevnt.78

Grunnlovbestemmelsen gjelder bare primærkommunene, ikke fylkeskommunene. Den har langt på vei karakter av å være en prinsippbestemmelse og fastsetter at nærmere bestemmelser må fastsettes ved lov.79 Det fremgår uttrykkelig av stortingskomiteens innstilling at bestemmelsen ikke tar sikte på å begrense klageinstansens kompetanse.80 Et av komiteflertallene (Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti) uttrykte sitt syn slik:

«Avhengig av saken vil dette flertallet ikke utelukke at en ny grunnlovsbestemmelse i enkeltsaker blir påberopt som grunnlag for å begrense klageorganets rettslige kompetanse. Dette flertallet vil imidlertid understreke at man med vedtaket om en ny grunnlovsbestemmelse ikke i utgangspunktet vil endre grensen mellom kompetansen til et kommunalt organ og klageorganet, og at det definitivt ikke ønskes en rettsutvikling som gir private parter dårligere muligheter til å vinne frem med klage enn i dag, jf. senere avsnitt.»

Et annet komiteflertall (Arbeiderpartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti) uttrykte det samme med sikte på saker hvor rettssikkerhetshensyn står sentralt:

«Flertallet ønsker ikke at en grunnlovsbestemmelse om lokaldemokrati skal bli brukt til å innsnevre enkeltborgeres rettigheter eller rettssikkerhet. Håndhevere av forvaltningsretten må ikke miste av syne at Norge er en enhetsstat. Den særlovgivningen som kommunene forvalter, gir borgerne både rettigheter og plikter som presumptivt skal være like i landet med mindre det foreligger saklige, konkrete grunner til noe annet. For borgere vil det være en viktig rettssikkerhetsgaranti å kunne klage eller ta sin sak opp med statlige myndigheter dersom de oppfatter saker feilbehandlet eller sine rettigheter tilsidesatt.
Flertallet vil heller ikke at en grunnlovsbestemmelse om kommunalt selvstyre skal kunne utlegges som at staten som klage- eller tilsynsmyndighet skal begrense sin kompetanse av hensyn til det lokale selvstyret, der det er fare for at den enkelte innbygger får sin rettssikkerhet svekket.»

Ingen av mindretallene ser ut til å ha vært uenige i dette. Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne fremhevet at en grunnlovfesting av det kommunale selvstyret ikke vil innebære «en ny situasjon i forholdet mellom staten og lokale myndigheter» eller begrense «Stortingets handlefrihet, verken når det gjelder muligheten til å løse viktige nasjonale oppgaver eller til å videreutvikle det lokale selvstyret».81

Grunnloven § 49 annet ledd legger etter dette ikke særlige rettslige bånd på utformingen av nye regler om statlig overprøving ved klage over vedtak truffet av kommuner og fylkeskommuner. Samtidig uttrykker regelen verdien av det kommunale selvstyre som en del av norsk forfatningsrett.

24.13.4 Lovgivningspolitiske vurderinger

24.13.4.1 Hvilke hensyn bør tillegges vekt ved utformingen av reglene?

Klageordningen utgjør en viktig rettssikkerhetsgaranti for den enkelte. Klageretten bidrar både til å sikre rettsriktige avgjørelser og gir den som klager, en ny vurdering av avgjørelsens skjønnsmessige sider. De hensyn som taler for at klageinstansen som regel bør kunne overprøve alle sider av vedtaket, jf. punkt 24.12.3 ovenfor, gjør seg gjeldende også der vedtaket er truffet av en kommune eller fylkeskommune, jf. Ot.prp. nr. 51 (1995–96) s. 38. Dette kan som utgangspunkt ivaretas enten overprøvingen skjer i en statlig eller kommunal klageinstans.

Mange lover som legger myndighet til kommunen, tar også sikte på å ivareta nasjonale mål og interesser. Det kan også være ønskelig med noenlunde ensartet praksis på tvers av kommunegrensene hvis ikke lokale forhold tilsier noe annet. Samtidig har det vært ønskelig å legge saksbehandlingen i første instans til forvaltningsorganer som er nærmest mulig publikum og kjenner de lokale forholdene. I noen tilfeller kan det være viktig med lokalkunnskap for å realisere nasjonale mål, mens det i andre tilfeller kan være ønskelig å legge til rette for lokale variasjoner. Etter hvert som lokale statsforvaltningsorganer er avløst av kommunale organer, er det i seg selv en grunn til å legge myndighet til kommunen. Prinsipielle betraktninger om kommunalt selvstyre gjør at myndighet nå som oftest legges til kommunen direkte i lov, i tråd med europarådscharteret artikkel 4, i stedet for ved delegering fra et statlig forvaltningsorgan med hjemmel i lov.

Statlig klagebehandling kan sies å gripe inn i det kommunale selvstyret når den statlige klageinstansen på grunnlag av en annen skjønnsutøving treffer et vedtak som skiller seg fra det kommunale førsteinstansvedtaket. Dette er mest påtakelig der klageinstansens vedtak har økonomiske konsekvenser for kommunen.

Grunnlovfestingen av det lokale selvstyret og lovfestingen i kommuneloven § 2-1 tilsier at det må legges vekt på det kommunale selvstyret når man skal utforme regler om hvilken myndighet en statlig klageinstans bør ha til å overprøve de vurderinger som en kommunal førsteinstans har gjort. Grunnlovfestingen er ikke er ment som noen «skranke for den funksjons- og oppgavefordeling innen offentlig forvaltning som Stortinget gjennom ordinær lovgivning finner hensiktsmessig»,82 men kommunelovens forarbeider gir klart uttrykk for at det ved utarbeiding og endring av lovverk må foretas en avveining mellom nasjonale interesser og det kommunale selvstyret.83

Det kommunale selvstyrets verdigrunnlag er tredelt: frihet (autonomi), demokrati og effektivitet.84

Frihetshensynet innebærer både en frihet til å velge oppgaver og ivareta lokalsamfunnets interesser, og en frihet fra statlig innblanding. Dette kommer til uttrykk ved at kommunene har en negativt avgrenset kompetanse, slik at de kan ta på seg oppgaver som ikke er forbudt eller lagt til andre nivåer. Friheten har aldri vært ubegrenset, hverken prinsipielt eller i praksis. Norge er en enhetsstat. Det kommunale selvstyret må virke innenfor nasjonale rammer, og kommunene har alltid vært underlagt statlig styring og kontroll, som må ha hjemmel i lov (jf. nå kommuneloven § 2-1 tredje ledd).

Demokratihensynet bygger på at kommunene gir en nærhet mellom innbyggerne og de folkevalgte i kommunen som gjør at innbyggerne lettere kan påvirke og delta i løsningen av fellesoppgaver i lokalsamfunnet. Kommunalt selvstyre gir dermed et forum for politisk deltakelse og opplæring i demokratiske beslutningsprosesser.

Effektivitetshensynet har flere sider. Oppgaver og avgjørelser kan prioriteres og tilpasses forholdene og behovene i lokalsamfunnet. Nærkontakt med situasjonen som avgjørelsene skal virke i, kan også fremme kostnadseffektivitet som gir størst mulig utbytte av hver enkelt krone som anvendes over offentlige budsjetter. I mange tilfeller kan vurderingene av effektivitet likevel ikke begrenses til kommunen selv, siden avgjørelsene kan ha betydning for nasjonale mål utover kommunen.

I kommuneloven er dette kommet til uttrykk ved lovfesting av nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret. Etter kommuneloven § 2-1 utøver kommuner og fylkeskommuner sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer, og begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov. Kommuneloven § 2-2 lovfester tre prinsipper som skal være retningsgivende, men ikke nødvendigvis unntaksfrie, for forholdet mellom statlige myndigheter og det kommunale selvstyret: forholdsmessighetsprinsippet (ikke sterkere begrensninger i det kommunale selvstyret enn det som er nødvendig av hensyn til nasjonale mål), nærhetsprinsippet (avgjørelsene bør fortrinnsvis legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne), og finansieringsprinsippet (kommunene bør ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom). Av disse tre prinsippene er det de to førstnevnte som er mest relevante når det gjelder å vurdere hvilken myndighet statlige klageinstanser bør ha, men forarbeidene synes ikke å drøfte prinsippenes betydning for dette spørsmålet.

Det kan spørres om det har betydning for vurderingen hvilke konsekvenser et vedtak har. Et vedtak med økonomiske konsekvenser av betydning kan virke inn på kommunens alminnelige økonomiske prioriteringer og begrense den frihet kommunen ellers ville ha til å velge oppgaver.

Vekten av det kommunale selvstyret vil bero på hvilke mothensyn som gjør seg gjeldende. I noen tilfeller kan nasjonale eller regionale hensyn tale for å sette skjønnsutøvingen til side. De enkelte kommunale vedtakene kan virke inn på realiseringen av det som er et nasjonalt eller regionalt mål. Det er i tråd med dette at Høyesterett i en sak som gjaldt dispensasjon fra reguleringsplan, ga uttrykk for at fvl. § 34 annet ledd tredje punktum (før endringen i 2017) hadde betydning først og fremst for «valget mellom løsninger som ikke eller i liten grad kan anses å ha betydning for overordnete planhensyn av regional eller nasjonal betydning».85 Når et vedtak knytter seg til regler som omfatter et område eller en aktivitet som er felles for flere kommuner, kan det være behov for at klageinstansen kan sikre en felles praksis ved å overprøve vedtak som den enkelte kommunen gjør. Et eksempel på dette er avgjørelser etter markaloven 5. juni 2009 nr. 35, som tar sikte på en helhetlig forvaltning av et naturområde (Oslomarka) som ligger i 19 kommuner.

Hvor sterkt hensynet til den enkelte taler for at klageinstansen bør kunne endre underinstansens avgjørelse, kan variere med hva saken gjelder.86 Ved endringen av fvl. § 34 annet ledd i 2017 ble det derfor fastsatt flere unntak fra plikten til å legge «stor vekt» på hensynet til det lokale selvstyret. Dette gjelder eksempelvis klage over vedtak etter barnevernloven § 6-6. Men hensynet til den enkelte kan gjøre seg gjeldende også i tilfeller hvor det kommunale selvstyret veier tungt, som der kommunestyret vedtar en reguleringsplan, men saken gjelder et privat reguleringsforslag som i forslagsstillerens interesse legger bånd på andres eiendom. Går vedtaket ut på en forvaltningssanksjon mot en regelovertredelse, kan hensynet til den enkelte veie tyngre enn ved vedtak som regulerer selve atferden.

24.13.4.2 Prøving av rettsanvendelse og faktiske forhold

Etter gjeldende rett gir ikke forvaltningsloven klageinstansen rett eller plikt til å legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret når den prøver rettsanvendelsen. Det gjelder både for skrevne regler i lov og forskrift og for uskrevne regler. Hensynet til det kommunale selvstyret kan likevel komme inn som et reelt hensyn ved regeltolkingen eller et moment i ulovfestede regler, særlig når det skal vurderes hvilke hensyn som er saklige eller utenforliggende der et folkevalgt organ treffer vedtaket.

Utvalget finner det klart at klageinstansen bør kunne prøve fullt ut om rettsanvendelsen er holdbar. Det er viktig for at klageordningen skal kunne fungere som en rettssikkerhetsgaranti. En annen løsning ville tvinge parten til å gå til domstolene for å vinne frem.

Hvis de faktiske forhold som vedtaket bygger på, ikke er bestridt i klagen, vil en statlig klageinstans normalt uten videre legge til grunn kommunens oppfatning, også fordi kommunen ofte er nærmere til å vurdere hva som er det faktiske forholdet i saken. Annerledes stiller det seg hvis klageren mener at det faktiske forhold som kommunens vedtak bygger på, ikke stemmer med virkeligheten. Da må den statlige klageinstansen ta selvstendig stilling til hva som er det riktige faktiske forhold i saken, uten at hensynet til kommunalt selvstyre har noen betydning for den vurderingen.

Utvalget går også her inn for å videreføre gjeldende rett, slik at en statlig klageinstans har full adgang til å prøve de faktiske forhold i saken. Det gjelder både for faktiske opplysninger som har betydning for rettsanvendelsen, og for faktiske opplysninger som bare har betydning for forvaltningsskjønnet. De argumenter som taler for at klageinstansen bør kunne prøve rettsanvendelsen fullt ut, gjelder også her.

24.13.4.3 Prøving av skjønnsutøving

Det gjenstår å vurdere hvor langt en klageinstans som er et statlig forvaltningsorgan, bør kunne overprøve forvaltningsskjønnet som kommunen har gjort med sitt vedtak. I mange saker er det utøvingen av forvaltningsskjønnet som vil være avgjørende for utfallet av saken.

Når klageordningen etter forvaltningsloven gir klageinstansen myndighet til å overprøve forvaltningsskjønnet, er det først og fremst begrunnet i hensynet til den enkelte – rettssikkerhetshensyn i vid forstand. Også hensynet til å gjennomføre nasjonal politikk ved å ivareta nasjonale hensyn, typisk i arealdisponeringssaker, kan begrunne en overprøving av forvaltningsskjønnet. Begge disse hensynene krysses imidlertid av hensynet til det kommunale selvstyret der kommunen eller fylkeskommunen er første instans.

Når det er hensynet til den enkelte som begrunner overprøving, innebærer ordningen at parten kan kreve en ny vurdering ved å klage hvis skjønnsutøvingen har gitt et ugunstig resultat, og han eller hun ikke blir overbevist av underinstansens begrunnelse om at vedtaket bør aksepteres. Dette hensynet gjør seg omtrent like sterkt gjeldende enten underinstansen er et statlig forvaltningsorgan eller (fylkes)kommunen.

Hensynet til det kommunale selvstyret kan ivaretas fullt ut hvis klagen går til en kommunal klageinstans eller klageretten avskjæres helt. Om den første av disse løsningene viser utvalget til punkt 24.6.5.3 foran. Legges den andre løsningen til grunn som alminnelig regel, vil det bryte med klageordningen som en sentral rettssikkerhetsgaranti. Utvalget frarår en slik løsning.

Da forvaltningsloven ble endret i 1997, vurderte man flere andre alternativer for å ivareta hensynet til det kommunale selvstyret.87Utvalget vil peke på fem forskjellige modeller:

  • a) en modell der den statlige klageinstansen ikke kan overprøve forvaltningsskjønnet, men bare rettsanvendelsen (om vedtakets innhold eller saksbehandlingen) og det faktiske grunnlaget for vedtaket, i tråd med alkohollovens ordning

  • b) en modell som innebærer at en statlig klageinstans ikke selv kan treffe nytt realitetsvedtak i en klagesak, men er henvist til eventuelt å oppheve kommunens vedtak og sende saken tilbake til ny behandling

  • c) en modell som innebærer at en statlig klageinstans ikke har plikt til å prøve kommunens/fylkeskommunens forvaltningsskjønn, men at den har adgang til å gjøre det

  • d) en modell der en statlig klageinstans bare kan overprøve det kommunale forvaltningsskjønnet når visse vilkår er oppfylt, for eksempel at forvaltningsskjønnet er klart eller åpenbart urimelig, i tråd med sosialtjenestelovens ordning

  • e) en modell som gir retningslinjer for overprøvingen av kommunens forvaltningsskjønn, for eksempel slik gjeldende bestemmelse i fvl. § 34 annet ledd gjør

En kommune treffer enkeltvedtak dels i medhold av sin alminnelige myndighet etter kommuneloven, dels i kraft av myndighet som ved annen lov er lagt til kommunen eller delegert fra et statlig forvaltningsorgan.88

Når kommunen treffer vedtak i kraft av sin alminnelige myndighet, vil klageinstansen etter gjeldende rett og utvalgets forslag være et statlig forvaltningsorgan bare der vedtaket er truffet av kommunestyret eller fylkestinget. I disse tilfellene får hensynet til det kommunale selvstyret en særlig tyngde.

I de fleste tilfellene hvor et statlig forvaltningsorgan er klageinstans over kommunale vedtak, følger dette direkte av vedkommende lov som legger myndigheten i første instans til kommunen. Slike lovbestemmelser er – som nevnt foran – vanlige på flere forvaltnings- og rettsområder.

Det varierer mellom lovene hva slags hensyn som har stor betydning ved forvaltningsskjønnet. Faglige overveielser kan spille en viktig rolle f.eks. ved opplæringslova. Nasjonale mål og retningslinjer, noen ganger internasjonalt basert, kan etter omstendighetene spille stor rolle i forvaltningsskjønnet på miljøområdet, delvis også i arealforvaltningen, men her vil andre saker kunne ha en rent lokal betydning.

En generell svakhet ved begrensninger i klageinstansens kompetanse er at de kan skape et visst press i retning av å avgjøre saken på et grunnlag som ikke rammes av begrensningen. Dersom klageinstansen er avskåret fra å overprøve skjønnsutøvingen, kan det være at den – om den mener at vedtaket ikke bør stadfestes – i stedet underkjenner det på grunnlag av saksbehandlingen, selv om dette ikke ville ha skjedd om kompetansebegrensningen tenkes borte.

Er vedtaksmyndigheten i en type saker fordelt mellom statlige organer og (fylkes)kommuner, kan det f.eks. være gjort etter størrelsen av det tiltak som trenger tillatelse. I slike tilfeller kan gode grunner tale for at det statlige forvaltningsorganet bør ha samme myndighet som førsteinstans og som klageinstans, og at klageinstansen bør ha samme myndighet for alle vedtak som hører til sakstypen. Hvis det er tale om vedtak der domstolene kan prøve forvaltningsskjønnet fullt ut, som for administrative sanksjoner etter fvl. § 50, bør klageinstansen ha en tilsvarende myndighet for å motvirke unødvendige søksmål. Også der kommunen treffer vedtak i medhold av en regulering som omfatter et område eller en aktivitet som er felles for flere kommuner, kan det være gode grunner til at en klageinstans bør kunne overprøve forvaltningsskjønnet for å sikre en ensartet praksis for det regulerte området.

Hensynet til parten taler for at det bør være mulig å få en ny vurdering av avgjørelsens skjønnsmessige sider, selv om avgjørelsen har et lovlig innhold. Dette er særlig viktig i et rettssystem som det norske, med vide fullmakter til offentlig forvaltning. For parten kan en uheldig skjønnsutøving ramme like hardt som en uriktig rettsanvendelse. Hvis det har kommet til nye opplysninger og/eller nye bevis som gjør at saken står i en annen stilling for klageinstansen enn den gjorde for underinstansen, vil det forsinke den endelige avgjørelsen av saken om klageinstansen er forhindret fra å utøve et forvaltningsskjønn og treffe nytt realitetsvedtak, slik at klageinstansen må nøye seg med å oppheve vedtaket og sende saken tilbake til underinstansen for ny behandling. Det kan også forekomme at dette vil gi klageren liten tillit til det nye vedtaket.

Utvalgets flertallalle unntatt medlemmet Selle – mener på denne bakgrunn at det ikke kan være aktuelt å begrense klageordningen etter forvaltningsloven til en ren lovlighetskontroll (modell a), og viser også til drøftelsene i punkt 24.12.3, der utvalget konkluderte med at klageinstansen bør ha full kompetanse.

Utvalgets medlemmer Fimreite, Halvorsen og Selle er enig i disse betraktningene når det gjelder klage innen det statlige forvaltningshierarkiet. I en ordning med statlig klagebehandling av kommunale vedtak kommer imidlertid det prinsipielle spørsmål om hensynet til det kommunale selvstyre inn med full tyngde. I en slik ordning vil argumentene for å begrense klageinstansens prøvingskompetanse til en ren lovlighetskontroll veie mye tyngre.

Utvalgets medlemmer Halvorsen og Selle forutsetter at når lovgiver har lagt myndighet til kommunen, ligger det til grunn en vurdering av at kommunen er best egnet til å ivareta den aktuelle oppgave og utøve den myndighet som er lagt til den. Det vil være problematisk i praksis om det skal være avgjørende for det statlige organets overprøvingskompetanse om det er en annen begrunnelse for at oppgaven er lagt til kommunen. Forarbeidene til de aktuelle lover vil i varierende grad gi klar informasjon om begrunnelsen. Kommunene er heller ikke bare et redskap for staten, men er uttrykk for at lokal autonomi har en verdi i seg selv. Videre er nasjonale mål bak lovgivningen ofte ikke entydige og kan derfor vanskelig tjene som kriterium for å gi klageinstansen myndighet til å overprøve forvaltningsskjønnet. Bestemmelser om statlige organers overprøvingskompetanse bør utformes som en generell regel.

Disse medlemmene finner at en bestemmelse som begrenser overprøvingskompetansen til en lovlighetskontroll, prinsipielt er best i samsvar med det kommunale selvstyre og bestemmelsen i europarådscharteret om lokalt selvstyre om at administrativ kontroll med lokale myndigheters virksomhet normalt skal ha som eneste formål å sikre etterlevelse av loven og grunnlovfestede prinsipper. Dette vil også tydeliggjøre at ansvaret for de vedtak som gjøres når kommunen har fått en myndighet i lov, ligger hos kommunen. Hensynet til innbyggernes rettssikkerhet vil være ivaretatt så lenge vedtak er innenfor de rammer som følger av lov og forskrift.

Disse medlemmene legger også en viss vekt på at kommuner og fylkeskommuner, med et mål om å styrke det lokale selvstyre, etter tvisteloven § 1-4 a har fått adgang til å reise søksmål mot staten om gyldigheten av et statlig organs avgjørelse i nærmere angitte tilfeller. Det ville gi dårlig sammenheng i regelverket om rettsanvendelsesskjønnet skal kunne prøves for domstolene, mens et statlig klageorgan står friere til å tilsidesette det frie skjønn etter administrativ klagebehandling. Det ville fremstå noe paradoksalt om et statsforvaltningsorgan med endelig virkning kan prøve det frie skjønn, mens statsforvaltningen ikke skal kunne ta endelig standpunkt til rettsanvendelsen.

Utvalgets medlem Selle foreslår med bakgrunn i dette at statlige klageinstansers myndighet ved klage over kommunale og fylkeskommunale vedtak begrenses til en kontroll av vedtakets lovlighet (modell a):

«Er et statlig organ klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune, kan klageinstansen prøve om vedtaket er innholdsmessig lovlig, truffet av rette organ og blitt til på lovlig måte.»

Utvalgets medlem Halvorsen er enig i de prinsipielle betraktningene som nevnt, men ønsker likevel ikke å gå inn for et forslag om en ren lovlighetskontroll når et statlig forvaltningsorgan er klageinstans for kommunale vedtak.

Utvalget går ikke inn for det alternativet (modell b) at klageinstansen bare skal kunne oppheve vedtaket og sende saken tilbake til kommunen eller fylkeskommunen ny behandling. Det vil utvilsomt øke den samlete saksbehandlingstiden, og denne virkningen kan bli forsterket ved at kommunens nye vedtak kan bli påklaget. Hvis det er på det rene hvilket utfall saken må få dersom det opprinnelige vedtaket ikke skal bli stående, vil det lett fremstå som anstaltmakeri om ikke klageinstansen kan fastslå denne løsningen.

Utvalget finner det heller ikke formålstjenlig om klageinstansen generelt får adgang, men ikke plikt til å prøve forvaltningsskjønnet som kommunen har utøvd (modell c). En slik modell kan i praksis lett føre til tilfeldigheter i overprøvingen og skape usikkerhet både for kommunen som vedtaksorgan og for den som er blitt berørt av vedtaket og søker å få det endret.

Utvalgets flertallalle unntatt Selle – ser det etter dette slik at valget står mellom et alternativ som gir statlige klageinstanser myndighet til å overprøve kommunens forvaltningsskjønn bare på bestemte vilkår (modell d), og et alternativ som fasetter retningslinjer for overprøvingen av forvaltningsskjønnet (modell e).

En begrensning til overprøving på visse vilkår (modell d) kan knytte seg til bestemte hensyn, eventuelt i lys av sakens karakter. Et eksempel kan være at overprøving er «nødvendig for å ivareta nasjonale eller vesentlige regionale hensyn» eller «nødvendig for å ivareta lovens formål». Et nær tilsvarende vilkår om å ivareta nasjonale eller vesentlige regionale hensyn finnes i plan- og bygningsloven § 5-4 første ledd, der det definerer terskelen for at et statlig organ kan fremme innsigelse mot en kommunal arealplan.89 Å ha tilnærmet samme terskel for overprøving av forvaltningsskjønn i en klagesak kan dermed harmonere med en beslektet rettslig problemstilling og gi et vurderingstema som er velkjent for fylkesmannen, som vanligvis er den statlige klageinstansen for kommunale vedtak. En slik formulering er imidlertid ikke tilstrekkelig til å fange opp den andre hovedgruppen av tilfeller der det kan være grunn til å overprøve kommunens forvaltningsskjønn, nemlig at skjønnsutøvingen har fått urimelige utslag for en part. Denne situasjonen kan fanges opp med et alternativt vilkår om at forvaltningsskjønnet kan overprøves dersom det har ført til et «klart urimelig» vedtak. Et slikt vilkår kan utformes på forskjellige måter. Fordelen med kriteriet «klart urimelig» er at det vil samsvare med Sivilombudsmannens adgang til å kritisere forvaltningsskjønnet (jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd tredje punktum) og enkelt kan avløse kriteriet i sosialtjenesteloven § 48.

Alternativet å fastsette retningslinjer for overprøvingen av forvaltningsskjønnet (modell e) ble valgt da forvaltningsloven § 34 ble endret i 1997, og da bestemmelsen senere ble endret i 2017. Lovendringen i 1997 påla klageinstansen å «legge vekt» på hensynet til det kommunale selvstyret når den avgjorde klagesaken. Etter endringen i 2017 fastsetter fvl. § 34 annet ledd tredje punktum at klageinstansen «skal» legge «stor vekt» på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn. Begge utforminger fremhever det som er grunnlaget for å begrense klageinstansens myndighet, nemlig det kommunale selvstyret. Loven gir en regel både om at hensynet til det kommunale selvstyret er et pliktig hensyn, og om hvilken vekt dette hensynet skal tillegges. Ved lovendringen i 2017 ble det samtidig tilføyd en regel om at klageinstansen må begrunne hvordan den har lagt vekt på hensynet til det kommunale selvstyret.

Etter lovendringen i 2017 skal det mer til for at en statlig klageinstans kan tilsidesette forvaltningsskjønnet som en kommunal førsteinstans har utøvd, enn slik loven lød mellom 1997 og 2017, da klageinstansen skulle legge «vekt» på hensynet til det kommunale selvstyret. Fremdeles er det tale om en standardpreget regel der gjennomslaget kan variere, avhengig av sakområdet.90 Lovens ordlyd tilsier likevel at det for alle sakområder er tale om en høyere terskel enn før lovendringen.

Utvalgets flertallmedlemmene Abeler, Fagernæs, Fimreite, Hæreid, Innjord og Kjørholt – mener at en lovregel som gir statlige klageinstanser adgang til å prøve om en avgjørelse er i strid med nasjonale eller vesentlige regionale hensyn, eller om den er klart urimelig for en part, gir en klarere avgrensning av den myndighet en statlig klageinstans har overfor kommunale vedtak, enn en regel om å «legge (stor) vekt på det kommunale selvstyret». En slik lovregel som flertallet foreslår, har også slektskap med andre former for etterprøving av forvaltningsskjønn i plan- og bygningsloven og i sivilombudsmannsloven.

Med «nasjonale hensyn» sikter flertallet særlig til formål eller mål som er kommet til uttrykk i lov eller forskrift, internasjonale forpliktelser for Norge, statlige planbestemmelser og retningslinjer, rundskriv og stortingsmeldinger. Flertallet vil her nevne naturmangfoldloven, som har til formål at naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern. Tilsvarende sikter flertallet med «vesentlige regionale hensyn» til formål eller mål som fylkeskommunene har vedtatt, for eksempel i regionale plandokumenter eller på annen måte.

Med «klart urimelig for en part» sikter flertallet til at vedtaket får markert negative følger for parten og hviler på en avveining som fremstår som svært ubalansert.

Flertallet understreker at når en statlig klageinstans overprøver et kommunalt forvaltningsskjønn, må det konkret begrunnes hvordan terskelen er oppfylt, og hvordan klageinstansen har vektlagt hensynet til det kommunale selvstyret.

Utvalgets leder Backer og medlemmet Sollie mener at terskelen «stor vekt» etter lovendringen i 2017 er for høy og kan gå ut over både hensynet til enkeltmennesker og nasjonale mål, for eksempel på miljøområdet, og gjøre det vanskeligere å få oppfylt internasjonale forpliktelser gjennom vedtak på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. En utfordring i det norske samfunnet i dag er å ta vare på naturmiljøet og naturlige prosesser som livet på jorden bygger på. En annen utfordring er å sikre et minste velferdsnivå for den enkelte. Klageordningen må være egnet til å oppfylle dette. Det kan vanskelig sies om en klageordning der klageinstansen ved overprøving skal legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret. En slik klageordning vil lett gjøre den enkelte til taperen i en presset kommuneøkonomi, der et alternativ ville være tiltak for å sikre kommuneøkonomien på tilstrekkelig vis.

Selv om man forutsetter at overprøving kan skje for å ivareta de mål som Grunnloven § 112 innebærer på miljøområdet, anser dette mindretallet det usikkert om flertallets forslag er tilstrekkelig til å unngå lokale miljøbelastninger, og flertallets forslag setter en ganske høy terskel for å endre vedtak som kan virke urimelig overfor den enkelte. Dette mindretallet mener derfor at loven vil gi bedre uttrykk for en balanse mellom behovet for overprøving og det kommunale selvstyret ved å fastsette som en lovfestet retningslinje om at klageinstansen skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av forvaltningsskjønnet, slik forvaltningsloven lød etter endringen i 1997.

Utvalgets medlem Halvorsen mener lovendringen i 2017 bør videreføres. Stortinget har nylig tatt stilling til spørsmålet om statlig klageinstansers adgang til å overprøve det kommunale forvaltningsskjønnet. Dette mindretallet viser til begrunnelsen for lovendringen i Prop. 64 L (2016–2017) og til at Stortinget sluttet seg til denne. Målet om å styrke det kommunale selvstyret var også sentralt for Stortinget ved vedtakelsen av ny kommunelov i 2018. En reversering kan gi svakere sammenheng mellom forvaltningsloven og kommuneloven. Dette mindretallet foreslår derfor at hensynet til det kommunale selvstyret fortsatt skal ivaretas gjennom retningslinjen om at klageinstansen skal legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av forvaltningsskjønnet.

Utvalgets medlem Selle viser til sin merknad ovenfor og foreslår at en statlig klageinstans ikke skal kunne overprøve forvaltningsskjønnet i kommunale vedtak.

Så lenge forvaltningsloven åpner for at en statlig klageinstans i en viss utstrekning kan overprøve kommunens skjønnsutøving, mener utvalget at loven bør stille krav om at klageinstansen i sin begrunnelse uttrykkelig viser hvordan den har lagt vekt på det kommunale selvstyret – enten det gjør at andre hensyn får vike, eller det fører til at andre hensyn får veie tyngst. Bestemmelsen om dette kravet til vedtak som en statlig klageinstans treffer om klager over kommunale vedtak, som kom inn i loven i 2017, bør derfor videreføres.

Boks 24.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

  • å videreføre gjeldende klageordning i det vesentlige

  • at klageinstansen i statsforvaltningen er nærmest overordnete organ, hvis det ikke er etablert en klagenemnd eller fastsatt en annen klageinstans, og at det må være en reell avstand mellom underinstansen og klageinstansen

  • at klageinstansens vedtak om å avvise en klage ikke skal kunne påklages

  • at klageinstansen som hovedregel kan prøve alle sider av saken

  • at en statlig klageinstans har en begrenset adgang til å overprøve forvaltningsskjønnet i kommunale vedtak, etter flertallets forslag slik at en statlig klageinstans bare kan overprøve forvaltningsskjønnet i kommunale vedtak når nasjonale eller vesentlige regionale hensyn tilsier det, eller hvis vedtaket er klart urimelig

Fotnoter

1.

Se instruks 19. februar 1980 for Stortingets ombudsmann for forvaltningen § 5.

2.

Jf. for helsepersonell Dokument nr. 3:3 (1999–2000) Riksrevisjonens undersøkelse av klagesaksbehandlingen i Statens helsetilsyn og ved fylkeslegekontorene.

3.

Se for svensk rett Håkan Strömberg og Bengt Lundell, Allmän förvaltningsrätt, 27. uppl., Stockholm 2018 kapittel 9 (s. 188–229).

4.

Fylkesmennenes årsrapporter gir enkelte opplysninger om saksbehandlingstid i forhold til måltall og utfallet av klagebehandlingen på en del områder.

5.

Se f.eks. NOU 2010: 12 Ny klageordning for utlendingssaker kapittel 9 og 10 og NOU 2014: 11 Konkurranseklagenemnda punkt 2.6 (s. 30–33).

6.

Se f.eks. Torstein Eckhoff og Hans Petter Graver, Regelstyring av lokale enkeltvedtak. Praktisering av bygningsloven, Oslo 1991, særlig kapittel 5 (s. 58–72), Kristian Andenæs, Sosialomsorg i gode og onde dager, Oslo 1992 og Sigrid Stokstad og Signe Bock Segaard, Forsvinner det kommunale selvstyret i statlig klagebehandling? Rapport KS, Oslo 2013, som også viser til noen flere undersøkelser av statlig klagebehandling av kommunale vedtak (s. 32 flg.).

7.

Se særlig Dokument nr. 3:12 (2000–2001) Riksrevisjonens undersøkelse av klagesaksbehandlingen ved fylkesmannsembetene, som gjelder klagesaker etter plan- og bygningsloven og den da gjeldende sosialtjenesteloven ved åtte fylkesmannsembeter. Denne undersøkelsen gir opplysninger om saksbehandlingstiden og utfallet av klagesakene i 1998 eller 1999.

8.

Statskonsult-rapport 2003:19 Klager over alt. Organisering av statlig klagebehandling og Difi-rapport 2014:2 Viltvoksende nemnder? Om organisering og regulering av statlige klagenemnder.

9.

Antallet 52 i Difi-rapport 2014:2 omfattet også Forbrukertvistutvalget, som ikke behandler klager over enkeltvedtak.

10.

Fylkesnemndene behandler i hovedsak saker om tvangsinngrep som første instans, men er klageinstans for barneverntjenestens vedtak i enkelte tilfeller.

11.

Sunniva Cristina Bragdø-Ellenes, Overprøving av forvaltningsvedtak i Norge, Sverige og Frankrike, Oslo 2014 s. 120–121 anslår det samlete antall forvaltningsklager årlig til 150 000.

12.

Forvaltningskomiteens innstilling (1958) s. 243.

13.

Statskonsult-rapport 2003:19 s. 11.

14.

Se f.eks. fvl. § 28 tredje ledd bokstav c (departementets vedtak om å avvise en klage) og forvaltningslovforskriften 15. desember 2006 nr. 1456 kapittel 7.

15.

Jf. Statskonsult-rapport 2003:19 s. 14–15.

16.

For Utlendingsnemnda var dette sterkt fremme.

17.

Patentloven, foretaksnavneloven, planteforedlerloven, designloven, varemerkeloven og edelmetalloven, jf. patentstyrelova 22. juni 2012 nr. 58 § 3. Her er hovedbegrunnelsen behov for ekstern ekspertise.

18.

Se helsepersonelloven 2. juli 1999 nr. 64 kapittel 12 og apotekloven 2. juni 2000 nr. 39 § 9-1. Nemnda behandler saker etter apotekloven under betegnelsen Apotekklagenemnda. Behovet for ekstern ekspertise og uavhengig prøving ligger bak nemndsløsningen her.

19.

Jf. Difi-rapport 2014:2 s. 16–19, jf. s. 59–60. Se også NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder? s. 44–46 (punkt 4.2).

20.

Se videre f.eks. eigedomsskattelova 6. juni 1975 nr. 29 § 20, steriliseringsloven 3. juni 1977 nr. 57 §§ 7 og 9, stadnamnlova 18. mai 1990 nr. 11 § 10, lotteriloven 24. februar 1995 nr. 11 § 4 a, stiftelsesloven 15. juni 2001 nr. 59 § 7 a, regnskapsførerloven 18. juni 1993 nr. 109 § 9, revisorloven 15. januar 1999 nr. 2 § 9-2a, utdanningsstøtteloven 3. juni 2005 nr. 37 § 18.

21.

Se utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35 §§ 77 og 78 og konkurranseloven 5. mars 2004 nr. 12 § 36.

22.

Statskonsult-rapport 2003:19. De ca. 870 lokale likningsnemndene etter da gjeldende lovgivning er holdt utenom

23.

Se Difi-rapport 2014:2 s. 19–21, jf. s. 71–72.

24.

Se særlig Statskonsult-rapport 2003:19 s. 3 og 16. Se også NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder? s. 44–46 (punkt 4.2).

25.

NIBR-rapport 2008: 20 s. 196. Slike tall ble ikke innhentet i forbindelse med den siste organisasjonsundersøkelsen, NIBR-rapport 2012:21.

26.

Rundskriv H-12/94 Veiledning om intern klage i kommuner og fylkeskommuner – forvaltningsloven § 28 andre ledd, Kommunal- og arbeidsdepartementet punkt III c.

27.

Jf. kgl. res. 18. desember 1992 avsnitt VI.

28.

Etter kgl. res. 18. desember 1992 avsnitt II Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

29.

Se f. eks. Kommunal- og regionaldepartementets rundskriv H-20/02, som delegerer til fylkesmannen myndighet til å behandle klager innen utdannings- og forskningssektoren.

30.

Ot.prp. nr. 42 (1991–92) s. 305.

31.

Se f.eks. pasient- og brukerrettighetsloven 2. juli 1999 nr. 63 § 7-2, barnehageloven 17. juni 2005 nr. 64 § 9 b, opplæringslova 17. juli 1998 nr. 61 § 15-2, barnevernloven 17. juli 1992 nr. 100 § 6-5, serveringsloven 13. juni 1997 nr. 55 § 27, alkoholloven 2. juni 1989 nr. 27 § 1-16, smittevernloven 5. august 1994 nr. 55 § 8-3, motorferdselloven 10. juni 1977 nr. 82 § 6, gravferdsloven 7. juni 1996 nr. 32 § 24, tobakksskadeloven 9. mars 1973 nr. 14 § 11, strålevernloven 12. mai 2000 nr. 36 § 22, vannressursloven 24. november 2000 nr. 82 § 64, skogbrukslova 27. mai 2005 nr. 31 § 21, matrikkellova 17. juni 2005 nr. 101 § 46 eierseksjonsloven 16. juni 2017 nr. 65 § 16, folkehelseloven 24. juni 2011 nr. 29 § 19, plan- og bygningsloven 27. juni 2008 nr. 71 § 1-9, havne- og farvannsloven 17. april 2009 nr. 19 § 12 og for konsesjonsloven og jordlova forskrift 8. desember 2003 nr. 1479 § 3. Etter naturmangfoldloven 19. juni 2009 nr. 100 § 62 tredje ledd er Miljødirektoratet som hovedregel klageinstans for kommunale vedtak, og etter havressurslova 6. juni 2008 nr. 37 § 8 a er Fiskeridirektoratet klageinstans for fylkeskommunens vedtak.

32.

Som f.eks. ved delegering til kommunen eller fylkeskommunen etter kulturminneloven, forurensningsloven (forurensningsforskriften 1. juni 2004 nr. 931 § 41-5) eller vannressursloven.

33.

Se f.eks. fjellova 6. juni 1975 nr. 31 § 10 annet ledd (om klage over fjellstyrets vedtak) og forurensningsloven § 85 annet ledd (som gir departementet hjemmel til å fastsette klageinstans for vedtak truffet av private rettssubjekter). For helseforetak vil spørsmålet i praksis være løst av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2.

34.

Se f.eks. skipssikkerhetsloven 16. februar 2007 nr. 9 kapittel 7 (om tilsynsmyndighet for private klassifikasjonsselskaper).

35.

Jf. EMDs dommer 23. november 2006 Jussila mot Finland og 7. juni 2012 Segame mot Frankrike.

36.

Faren for «gruppetenkning» blir mindre jo større avstand det er mellom instansene. Et departement har for eksempel et videre ansvarsområde og bredere perspektiver enn de spesialiserte statsetatene, jf. Statskonsult-rapport 2003:19 s. 27.

37.

Dette hensynet har bl.a. gjort seg gjeldende ved etableringen av Erstatningsnemnda for voldsofre.

38.

Se Difi-rapport 2014:2 s. 36.

39.

Statskonsult-rapport 2003:19 s. 28–29.

40.

Difi-rapport 2014:2 s. 36 med videre henvisninger.

41.

Stiftelsesklagenemnda (stiftelsesloven 15. juni 2011 nr. 59) kan være et eksempel på dette.

42.

Disse betenkelighetene er også fremhevet i rundskriv H-12/94 Veiledning om intern klage i kommuner og fylkeskommuner – forvaltningsloven § 28 andre ledd.

43.

I Oslo kommune består klagenemnda av tre faste medlemmer, hvorav minst ett medlem må være jurist. Når nemnda behandler saker om personaljuridiske forhold og saker om vederlag til tidligere barnehjemsbarn, møter ytterligere to medlemmer, jf. reglement vedtatt av Oslo bystyre 22. september 2004.

44.

Eivind Smith har blant annet i Lokalt demokrati uten kommunalt selvstyre?, Oslo 2011 s. 51 definert det kommunale selvstyre slik at kommune A kan velge annerledes enn kommune B, og at beslutningen kan tas uten statlig styring.

45.

Før lovendringen var løsningen usikker. Justisdepartementets lovavdeling og Sivilombudsmannen hadde inntatt hvert sitt standpunkt, jf. Ot.prp. nr. 83 (2002–2003).

46.

Jf. tvisteloven § 10-1 tredje ledd bokstav c, som fastsetter småkravprosess ikke kan anvendes for rettsforhold hvor partene har begrenset rådighet.

47.

Lov 13. august 1915 nr. 6 om rettergangsmåten for tvistemål § 54.

48.

Se bl.a. Eivind Smith, «Rettslig interesse i forvaltningsretten», i: Stat og rett. Artikler i utvalg 1980–2001, Oslo 2002 s. 722–740 (på s. 732–737), Jan Fridthjof Bernt og Ørnulf Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett. Bind 1, 2. utg., Bergen 2010 s. 300 og Geir Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 5. utg., Oslo 2011 s. 497–498.

49.

Jf. Ot.prp. nr. 27 (1968–69) s. 106–107, som legger dette til grunn for luftforurensning.

50.

Også tilsetting i en bestemt offentlig stilling kunne være et eksempel, men her følger det av fvl. § 3 annet ledd at det ikke er klagerett. Det samme er foreslått i utvalgets utkast til ny forvaltninglov, jf. utk. § 7.

51.

Andre eksempler er stadnamnlova 18. mai 1990 nr. 11 § 10, jf. § 5, energiloven 29. juni 1990 nr. 50 § 2-1 sjette ledd, markaloven 5. juni 2009 nr. 35 § 16 og naturmangfoldloven § 62 tredje ledd.

52.

Ved innsigelse treffes avgjørelsen av departementet (plan- og bygningsloven § 5-6), mens fylkesmannen er ordinær klageinstans. Det er flere uklare spørsmål om når offentlige organers klagerett er avskåret på grunn av innsigelsesretten etter § 5-4.

53.

Jf. f.eks. Rt. 1993 s. 445, der en kommune ikke fikk reise søksmål mot departementets konsesjonsvedtak. Hensikten med søksmålet var å unngå at manglende boplikt kunne skape tomme spøkelsesbyer på vinterstid.

54.

Kulturminneloven 9. juni 1978 nr. 50 § 8 første ledd, arbeidsmarkedsloven 10. desember 2004 nr. 76 § 17 annet ledd, folketrygdloven 28. februar 1997 nr. 19 § 21-12, eigedomsskattelova 6. juni 1975 nr. 29 § 19 første ledd, skatteforvaltningsloven 27. mai 2016 nr. 14 § 13-4 og pasient- og brukerrettighetsloven 2. juli 1999 nr. 63 § 7-5.

55.

For de tilfellene hvor klagesaken blir oversendt til og avgjort i klageinstansen, ga Riksrevisjonens undersøkelse i 2000 holdepunkter for at mellom 1/4 og 1/3 av den samlete behandlingstiden går med i underinstansen når det gjaldt klagesaker etter plan- og bygningsloven og den da gjeldende sosialtjenesteloven, se Dok nr. 3:12 (2000–2001).

56.

Se nærmere Frode Innjord, «Hva er ‘vakkert’? Domstolskontroll med forvaltningsvedtak når forvaltningens kompetanse er angitt med vage og/eller skjønnspregede ord og uttrykk», Jussens Venner, 1996 s. 161–194, Hans Petter Graver, «Fjordlaksformelen og forvaltningens vurderingsfrihet», Lov og Rett, 2007 s. 365–374 og Marius Stub, «Om ‘fjordlaksformelen’ og forvaltningens subsumsjonsfrihet. En kommentar til Hans Petter Graver», Lov og Rett, 2008 s. 166–181.

57.

Jf. Rt. 1981 s. 745 og 2015 s. 1388, se Marius Stub, «Noen kommentarer til Rt. 2015 s. 1388», Jussens Venner, 2016 s. 92–118.

58.

For eksempel synes det å være faglige hensyn som ligger bak når klageinstansen bare kan prøve lovmessigheten av vedtak om markedsføringstillatelse etter legemiddelloven (lov 4. desember 1992 nr. 132 § 8 femte ledd).

59.

Det kan tenkes tilfeller hvor klageinstansen, men ikke underinstansen, har kompetanse til å treffe vedtak som første instans, f.eks. hvor det er delegert myndighet til å avgjøre mindre saker, men underinstansen går utover den begrensningen som er satt. Da må klageinstansen kunne stadfeste underinstansens vedtak, men det blir i kraft av sin primærkompetanse og kan følgelig påklages.

60.

Se Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 96.

61.

Spørsmålet om hva som regnes som én sak, kan også melde seg i andre sammenhenger, som ved avgrensningen av adgangen til å omgjøre vedtak og ved reglene om sakskostnader. Det har vært sterkere fremme i sivilprosessen når det gjelder adgangen til å reise nytt søksmål om et forhold etter å ha fått en rettskraftig avgjørelse.

62.

Se Forvaltningskomiteens innstilling (1958) s. 270–71 og Ot.prp. nr. 38 (1964–65) s. 100–101.

63.

Se særlig Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 10–11 og 90–91.

64.

Vanligvis vil dette være departementet (f.eks. plan- og bygningsloven § 1-9 femte ledd) eller fylkesmannen (f.eks. sosialtjenesteloven § 47).

65.

Se Ot.prp. nr. 51 (1995–96) s. 32–42.

66.

Dette ble lagt til grunn allerede før forvaltningsloven § 34 ble endret ved lov 16. juni 2017 nr. 16, jf. bl.a. Rt. 2007 s. 257 (Trallfa) avsnitt 49, jf. Ot.prp. nr. 51 (1995–96) s. 41 og Innst. O. nr. 11 (1996–97) s. 7.

67.

Pasient- og brukerrettighetsloven 2. juli 1999 nr. 63 § 7-6, jf. særlig kapittel 2 (for så vidt avgjørelsene er å regne som enkeltvedtak etter forvaltningsloven), smittevernloven 5. august 1994 nr. 55 § 8-3 og folkehelseloven 24. juni 2011 nr. 29 § 19 (miljørettet helsevern).

68.

Barnevernloven 17. juli 1992 nr. 100 §§ 6-5 og 6-6 (jf. § 6-1), sosialtjenesteloven 18. desember 2009 nr. 131 §§ 47 og 48 (jf. § 41), introduksjonsloven 4. juli 2003 nr. 80 § 22 (jf. § 21) og alkoholloven 2. juni 1989 nr. 27 § 1-16 (jf. § 1-7).

69.

Barnehageloven 17. juni 2005 nr. 64 § 9 b (men klager over vedtak om tildeling av barnehageplass går til kommunal klageinstans) og opplæringslova 17. juli 1998 nr. 61 §§ 15-1 og 15-2.

70.

Plan- og bygningsloven 27. juni 2008 nr. 71 § 1-9, kulturminneloven 8. juni 1978 nr. 50 § 28 (jf. bl.a. forskr. 9. februar 1979), naturmangfoldloven 19. juni 2009 nr. 100 § 62, markaloven 5. juni 2009 nr. 35 § 16, jf. § 15), skogbrukslova 27. mai 2005 nr. 31 § 21, jordlova 12. mai 1995 nr. 23 og konsesjonsloven 28. november 2003 nr. 98, jf. delegeringsvedtak 8. desember 2003 nr. 1479 §§ 1 og 8, vannressursloven 24. november 2000 nr. 82 § 64, motorferdselloven 10. juni 1977 nr. 82 § 6, lov 12. mai 2000 nr. 36 om strålevern og bruk av stråling § 22, forurensningsloven 13. mars 1981 nr. 6 § 85 (jf. også forurensningsforskriften 1. juni 2004 nr. 931 § 41-5), havne- og farvannsloven 17. april 2009 nr. 19 § 12 og havressurslova 6. juni 2008 nr. 37 § 8 a (i praksis tillatelser til selfangst).

71.

Serveringsloven 13. juni 1997 nr. 55 § 27, yrkestransportlova 21. juni 2002 nr. 45 §§ 12 og 13, tobakksskadeloven 9. mars 1973 nr. 14 § 11 (jf. §§ 8 og 9), gravferdsloven 7. juni 1996 nr. 32 § 24, matrikkellova 17. juni 2005 nr. 101 § 46 og eierseksjonsloven 16. juni 2017 nr. 65 § 16.

72.

Lovvilkårene i dispensasjonsbestemmelsen i plan- og bygningsloven § 19-2 er nokså skjønnsmessige, men det er stadig tale om rettsanvendelse. De er så vidt strenge at om de er oppfylt, er det forvaltningsskjønnet som deretter skal utøves, nokså lite.

73.

Begrensningen i sosialtjenesteloven § 48 har vært kritisert i juridisk teori, se Jan Fridthjof Bernt og Ørnulf Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett. Bind 1, 2. utg., Bergen 2010 s. 318 og Asbjørn Kjønstad, Aslak Syse og Morten Kjelland, Velferdsrett I, 6. utg., Oslo 2017 s. 446.

74.

Jf. Niels Fenger (red.), Forvaltningsret, København 2018 s. 1016.

75.

Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område (lovbekg. nr. 1064, 21. august 2018) § 69. Bakgrunnen for denne avgrensningen beskrives slik i Betænkning nr. 1168/1989, De kommunale opgavers fordeling og finansiering s. 76: «På de områder, hvor der også i realiteten overladt kommunerne en vis grad av skøn, og hvor der er en kommunal finansiering, tilsiger hensynet til kompetence og økonomisk ansvar, at det skøn, som er tillagt kommunerne, ikke kan omgøres af en klageinstans.»

76.

Jf. Olli Mäenpää, Grunderna för god förvaltning, 3. uppl., Helsingfors 2011 s. 272.

77.

Jf. Olli Mäenpää, Grunderna för god förvaltning, 3. uppl., Helsingfors 2011 s. 273–275 og 286–288.

78.

Se St.prp. nr. 19 (1988–89) s. 7–8 (i proposisjonen betegnet som artikkel 7). Annerledes forutsetningsvis Sigrid Stokstad, Kommunalt selvstyre – Kompetansefordelingen mellom Stortinget, statsforvaltningen og kommunene, Oslo 2012 s. 255–256, 294–295 og 302.

79.

I Innst. 182 S (2015–2016) s. 7 fremhever komitéflertallet at forslaget i Dokument 12:19 (2011–2012), som minner om den bestemmelse som senere ble vedtatt, har «karakter av en prinsipperklæring».

80.

Innst. S. 182 S (2015–2016) s. 7.

81.

Se Innst. 182 S (2015–2016) s. 8. Under stortingsdebatten fremhevet saksordføreren Martin Kolberg – og også representanter fra flere andre partier – at grunnlovfestingen av det kommunale selvstyret «ikke vil endre grensen mellom kompetansen til kommunale organene og et statlig organ».

82.

Innst. 182 S (2015–2016) s. 7.

83.

Prop. 46 L (2017–2018) s. 32 (punkt 5.4.1).

84.

Jf. Meld St. 12 (2011–2012) Stat og kommune- styring og samspel s. 12–13 og Prop. 64 L (2016–2017) s. 10.

85.

Rt. 2007 s. 257 (Trallfa) avsnitt 52.

86.

Dette kan også ses som et spørsmål om rettssikkerhet. Begrepet rettssikkerhet kan imidlertid brukes i forskjellige betydninger. I forarbeidene til lovendringen i 1997 ser Justisdepartementet dette som et spørsmål om rettssikkerhet, jf. Ot.prp. nr. 51 (1995–96) s. 38: «Hensynet til partenes rettssikkerhet vil i utgangspunktet være et argument for at klageinstansen kan prøve alle sider av saken.» I forarbeidene til lovendringen i 2017 bygger Kommunal- og moderniseringsdepartementet på en snevrere forståelse av rettssikkerhetsbegrepet, jf. Prop. 64 L. (2016–2017) s. 11: «Når lova legg skjønsmessig kompetanse (fritt skjøn) til kommunane, vil rettstryggleiken til innbyggjarane vere sikra så lenge avgjerda er innanfor dei rammene som følgjer av lov og forskrift». Men da blir den reelle rettssikkerheten begrenset hvis fullmakten er vid.

87.

Jf. Ot.prp. nr. 51 (1995–96) s. 38.

88.

Etter utvalgets forslag vil en slik delegering bare kunne skje i medhold av lov, jf. punkt 15.6.6.

89.

Bestemmelsen lyder: «Berørt statlig og regionalt organ kan fremme innsigelse til forslag til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde.»

90.

Jf. Prop. 64 L (2016–2017) s. 18, der klagesaker om dokumentinnsyn etter offentleglova og forvaltningsloven er nevnt som eksempel på at hensynet til det kommunale selvstyret vil ha mindre vekt

Til toppen
Til dokumentets forside