Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2019: 5

Ny forvaltningslov — Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven)

Til innholdsfortegnelse

5 Norsk offentlig forvaltning 2019: Organisasjon og oppgaver

5.1 Organisering av offentlig forvaltning

5.1.1 Statsforvaltningen 1

5.1.1.1 Innledning

Statsforvaltningen er bygd opp som et hierarki, med Kongen (regjeringen) som øverste leder. Sentralforvaltningen består av regjeringen, departementer og direktorater, som styrer enheter på regionalt og lokalt nivå. Inndelingen av sentralforvaltningen i forskjellige forvaltningsorganer bygger i hovedsak på politikkområder eller arbeidsoppgaver, ikke på geografiske kriterier. Et overordnet organ kan i utgangspunktet instruere underordnede organer i organisasjonshierarkiet, både generelt og i enkeltsaker.

Regjeringen er et kollegialt organ, men de enkelte underordnete forvaltningsorganene er vanligvis hierarkisk organisert. De ledes av en øverste leder. I tillegg finnes en del kollegiale organer (nemnder) med bestemte og begrensete funksjoner, f.eks. som klageinstans eller rådgivende instans i visse spørsmål. I mange kollegiale organer har medlemmene ikke hovedstilling i sentralforvaltningen. Nemndene har ofte en viss uavhengighet.

Ved inngangen til 2019 kan man regne med i alt 194 statlige forvaltningsorganer, og i 2017 var det 166 000 ansatte i statlig virksomhet.2 Omtrent 4 400 var ansatte i departementene. Av etatene var Forsvaret størst med omtrent 19 300 ansatte, og politietaten nest størst med omlag 17 300 ansatte. Tredje størst var NAV med 14 900 ansatte. Av statsansatte er 49 prosent kvinner.

5.1.1.2 Kongen og departementene

Regjeringen er øverste organ i sentralforvaltningen og har per 1. februar 2019 i alt 22 medlemmer. Den treffer rettslig bindende vedtak som kongelig resolusjon ved Kongen i statsråd.

Statsrådene leder normalt hvert sitt departement. I 2019 er det 15 departementer samt Statsministerens kontor. Noen departementer ledes av to statsråder som har ansvar for hver sine fagområder. I den politiske ledelsen i departementene inngår en eller flere statssekretærer og politiske rådgivere. Antallet har økt i senere tid. Erfaringsmessig er antallet større i koalisjonsregjeringer. Departementene er organisert i administrasjonsavdelinger, staber og fagavdelinger, og departementsråden er øverste administrative leder.

Departementene fungerer som faglig sekretariat for regjeringen og de respektive statsrådene, og utreder og gjennomfører sakene som departementet har ansvaret for. De utarbeider blant annet forslag til lover og vedtar forskrifter innenfor sine områder. De treffer også noen enkeltvedtak, men enkeltsaksbehandlingen i departementene har gått kraftig ned de siste tiårene. Andre oppgaver er gjennomføring av sektorpolitikk overfor blant annet kommuner, næringsliv, organisasjoner og borgere, samt styring og oppfølging av underliggende virksomheter (etatsstyring) og statseide selskaper (eierstyring), foruten egenadministrasjon.

5.1.1.3 Direktorater med underliggende virksomheter

Direktoratene er statlige organer som er organisert under departementene og har hele landet som virkefelt.3 De avlaster departementene og driver blant annet forskriftsarbeid, enkeltsaksbehandling, utredning, veiledning og tilskuddsforvaltning, samt stedlige og skriftlige kontroller. Først og fremst utfører direktoratene oppgaver etter oppdrag fra departementene, men de har også forberedende oppgaver for departementene.

Inndelingen i og ansvarsområdet for direktorater er i hovedsak knyttet til et bestemt arbeidsområde. På enkelte områder er det skjedd en funksjonell deling, slik at det finnes flere forvaltningsorganer med hver sin funksjon. Eksempler er Oljedirektoratet og Petroleumstilsynet (som hører under henholdsvis Olje- og energidepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet), og Jernbanedirektoratet og Statens jernbanetilsyn (som begge hører under Samferdselsdepartementet).

Et direktorat med dets underliggende virksomheter kan betegnes som en fagetat.4 Noen etater er oppdelt geografisk, slik at de er organisert med et sentralt ledd og flere regionale eller lokale ledd, der de regionale eller lokale organene utfører samme type oppgaver. Eksempler er Arbeidstilsynet og vegsektoren. Andre etater er oppdelt funksjonelt, slik at sentralleddet fordeler forskjellige funksjoner på ulike kontorsteder, som hver for seg behandler bestemte sakstyper for hele landet. Et eksempel på dette er Skatteetaten, som er funksjonsdelt fra 2019. Noen etater er inndelt både funksjonelt og geografisk. Et eksempel på dette er NAV. Også i Tolletaten er det regionledd som har landsomfattende oppgaver.

5.1.1.4 Særskilte forvaltningsorganer med en viss uavhengighet

Enkelte statsforvaltningsorganer som administrativt er underlagt departementene, har mer avgrensete oppgaver og en større uavhengighet enn direktoratene, se kapittel 32. Til denne gruppen hører bl.a. forskjellige ombud, klagenemnder, tvisteløsningsnemnder og enkelte rådgivende organer. Eksempler er henholdsvis Likestillings- og diskrimineringsombudet, Markedsrådet, Forbrukerklageutvalget og Bioteknologirådet. De tjener dels til å avlaste departementene eller gi et uavhengig alternativ til domstolsbehandling av tvister, dels til å gi uavhengige faglige råd eller fremme bestemte interesser.

5.1.1.5 Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og forvaltningsbedrifter

En særlig type forvaltningsorgan er forvaltningsorganer med særskilte fullmakter til bruttoføring utenfor statsbudsjettet (også kalt «nettobudsjetterte virksomheter»). Disse har en forenklet rapportering til statsregnskapet og rapporterer ikke på kapittel og post eller standard kontoplan.5 Eksempler på forvaltningsorganer med særskilte fullmakter er universiteter og høgskoler.

En annen særlig type forvaltningsorgan er forvaltningsbedrifter. Organisasjonsformen brukes for virksomheter som har avgiftsfinansierte oppgaver, og som driver statlig tjenesteyting med innslag av forvaltningsvirksomhet. Organisasjonsformen har særlig vært benyttet når det statlige engasjementet gjelder forretningsmessig orientert tjenesteyting som vanskelig kan ivaretas på en effektiv og fordelingsmessig akseptabel måte i markedet. Eksempler er Statens Pensjonskasse, Statsbygg og Garantiinstituttet for eksportkreditt. I de senere år har flere forvaltningsbedrifter blitt skilt ut som egne rettssubjekter i form av statsforetak eller hel- eller deleide aksjeselskap.

5.1.1.6 Fylkesmannen

Fylkesmannen er Kongens og regjeringens representant overfor kommuner og fylkeskommuner, med tradisjoner tilbake til 1600-tallet. Fylkesmannen er administrativt underlagt Kommunal- og moderniseringsdepartementet, men utfører oppgaver for en rekke departementer og direktorater. De enkelte departementene har direkte faglig instruksjonsmyndighet innenfor sine sakområder.6 Etter fylkesmannsreformen er det fra 2019 ti fylkesmenn i landet.

Fylkesmannen har først og fremst i oppgave å se til at kommunene gjennomfører nasjonal politikk overfor borgerne og å samordne statens virksomhet i fylket.

For å se til at kommunene gjennomfører nasjonal politikk, har fylkesmannen en viktig funksjon som rettssikkerhetsinstans. På en rekke fagområder, for eksempel innenfor helse, sosial, skole og barnehage og plan- og bygningssaker, er fylkesmannen delegert myndighet som klageinstans for vedtak som en kommune treffer i medhold av lov. I enkelte lover er fylkesmannen direkte gitt myndighet som klageinstans. Kommuneloven utpeker også fylkesmannen som tilsynsmyndighet overfor kommunene, når det er gitt særskilt hjemmel i særlovgivningen for å føre tilsyn.7 Fylkesmannen har dessuten til oppgave å uttale seg om kommunale arealplaner, med rett til å fremme innsigelse dersom planene er i strid med nasjonale eller vesentlige regionale interesser. I saker om kraftutbygging (vann eller vind) som avgjøres av NVE, har fylkesmannen særskilt ansvar for å uttale seg om konsekvensene for miljøet, vurdert opp mot samfunnsnytten. Fylkesmannen driver også opplæring og veiledning overfor kommunene på de aktuelle fagområdene.

Samordningsrollen til fylkesmannen gjelder både i forholdet mellom ulike statsorganer og mellom staten og kommunene og fylkeskommunene, og er særlig fremtredende i beredskapssituasjoner og ved statlig tilsyn med kommunene. Fylkesmannen har også til oppgave å holde regjeringen og sentraladministrasjonen orientert om viktige spørsmål i fylket, og å ta initiativ til det beste for fylket.

Fylkesmannsreformen fra 2017 innebærer at det fra 2019 er 10 fylkesmannsembeter i landet, mot 18 for noen få år siden. Fylkesmennenes fellesadministrasjon (FMFA) ble samtidig etablert som eget forvaltningsorgan med ledelse i Arendal.

5.1.1.7 Statlige selskaper og stiftelser

Statlige selskaper er organisatorisk skilt ut fra statsforvaltningen, men eies eller kontrolleres av det offentlige og kan ivareta ulike samfunnsmessige hensyn. Staten kan også være deleier i aksjeselskaper.

Selskaper som staten kontrollerer, kan fungere som kommersielle aktører i et marked, og de kan være redskap for staten i sektorpolitikken. Ved å organisere virksomhet som egne rettssubjekter fraskriver staten seg i utgangspunktet muligheten til å påvirke den løpende driften direkte. Styring må skje slik selskapets lovgrunnlag angir, for eksempel gjennom generalforsamling eller foretaksmøte.

Særlige former for statseide selskaper er statsforetak og særlovselskaper. Statsforetakene følger reglene i statsforetaksloven.8 I 2018 fantes det åtte statsforetak, herunder Statkraft SF og Statskog SF. Særlovselskaper er opprettet i medhold av særlovgivningen, og åpner for å skreddersy løsninger etter behov. I 2018 fantes det syv lover som etablerer særlovselskaper. Et eksempel er helseforetaksloven,9 som regionale helseforetak og helseforetak er etablert i medhold av. Behovet for særlovselskaper ved siden av statsforetaksformen og aksjeselskapsformen er omdiskutert, siden det kan være mulig å ivareta i vedtektene for et statsforetak de sektorpolitiske hensyn som ligger bak et særlovselskap.10

Stats(allmenn)aksjeselskaper er organisert etter aksjelovgivningen med staten som eier av alle aksjene. Et eksempel er Gassco AS. For tiden er det ingen statsallmennaksjeselskaper. Staten kan også ha en større eller mindre eierandel i (allmenn)aksjeselskaper sammen med private.

Statens direkte eierskap til virksomheter organisert som statsforetak eller aksjeselskap faller i fire kategorier etter statens mål med eierskapet.11 Den første kategorien omfatter virksomhet med forretningsmessige mål. Den andre kategorien omfatter virksomhet med forretningsmessige mål og mål relatert til nasjonal forankring av hovedkontorfunksjoner. Den tredje kategorien omfatter virksomhet med forretningsmessige og andre spesifikt definerte mål, og den fjerde kategorien omfatter virksomhet med sektorpolitiske mål.

Enkelte statlige virksomheter er organisert som stiftelser etter stiftelsesloven og dermed skilt ut av statsforvaltningen. I utgangspunktet kan en stiftelse bare styres gjennom de vedtektene som er fastsatt da stiftelsen ble opprettet. I tillegg kan det skje en styring ved vilkår som blir satt for offentlige tilskudd til stiftelsens virksomhet, men prinsippet om stiftelsens selvstendighet kan medføre visse begrensninger i hvor langt en slik styring kan gå. Utgangspunktet er at styringen i stedet foregår innad i institusjonens ledelsesorganer innenfor rammer som ble fastlagt ved opprettelsen. Stiftelsesformen velges sjeldnere i dag enn for 10 til 15 år siden og forekommer først og fremst innenfor forsknings- og museumssektoren. Årsaker til at stiftelsesformen nå sjelden blir valgt, er blant annet at det er blitt mer fleksible muligheter for å organisere virksomhet innenfor staten, at stiftelsesloven er endret og selvstendighetskriteriene er styrket, samt at det er økt bevissthet og mer kunnskap om stiftelsesformen.12

5.1.2 Kommunal forvaltning

Kommunene er selvstendige rettssubjekter som er atskilt fra den statlige forvaltning. Dette følger av Grunnloven § 49 annet ledd og kommuneloven § 2-1 om det kommunale selvstyret. Per 1. januar 2020 vil det være 356 kommuner i Norge. I kommunal forvaltning var det 491 000 ansatte i 2017.

Kommunene har frihet til å utforme sin egen politikk. På grunn av sin nærhet til lokalmiljøene vil de kunne være bedre egnet til å gjøre lokale tilpasninger til borgernes behov. Kommunene er også iverksettere av statlige velferdsoppgaver, og tar ofte initiativ til innovasjon i (velferds)forvaltningen.

Nasjonale mål om bl.a. rettssikkerhet, likhet og likeverd mellom innbyggere og geografiske områder kan imidlertid gi staten behov for å begrense friheten til kommuner og fylkeskommuner. Det skjer gjennom særlovgivningen. Omfanget av den statlige styringen har variert over tid.

Kommunenes organisatoriske oppbygging og virksomhet er regulert i kommuneloven, og det er stor frihet knyttet til organiseringen av den folkevalgte og den administrative delen av virksomheten. Kommunestyret er kommunens øverste organ.

De fleste kommunene er organisert etter formannskapsmodellen. Formannskapet velges proporsjonalt for fire år av og blant medlemmene av kommestyret. Formannskapsmodellen er basert på konsensus blant medlemmene.

Siden 1993 har kommunene hatt anledning til å organisere seg etter en parlamentarisk modell. Noen få kommuner har gjort det – Oslo kommune siden 1986 i kraft av en prøveordning. Et kommuneråd (byråd) utgår fra flertallet i kommunestyret eller fra en gruppering som ikke får et flertall imot seg. Kommunerådet er den utøvende makt og leder kommunalforvaltningen på tilsvarende måte som regjeringen leder statsforvaltningen.

Kommuneloven kapittel 9 gir regler om kommunale foretak. Organisasjonsformen har elementer fra forvaltningsorganformen og aksjeselskapsformen, og gir handlefrihet og ansvar deretter. Et kommunalt foretak er ikke et eget rettssubjekt, men en del av (fylkes)kommunen som juridisk person.

I noen tilfeller er det behov for å samarbeide på tvers av kommuner om gjennomføringen av lovpålagte og andre oppgaver, for eksempel om brannvern, renovasjon og havnedrift. Kommuner og fylkeskommuner kan utføre felles oppgaver gjennom et interkommunalt samarbeid. Et interkommunalt samarbeid skal foregå gjennom et interkommunalt politisk råd, kommunalt oppgavefellesskap, vertskommunesamarbeid, interkommunalt selskap, aksjeselskap eller samvirkeforetak, en forening eller på en annen måte som det er rettslig adgang til (jf. kommuneloven § 17-1 annet ledd).

Interkommunale selskaper er «selskap hvor alle deltakerne er kommuner» (jf. lov 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskaper § 1). Det finnes per 1. januar 2019 om lag 250 interkommunale selskaper.13 Organisering gjennom interkommunale selskaper kommer i tillegg til kommunelovens egne modeller for interkommunalt samarbeid: interkommunalt politisk råd etter kapittel 18, kommunalt oppgavefelleskap etter kapittel 19 og vertskommunesamarbeid etter kapittel 20.

Bruken av selskaper har økt betraktelig i kommunene de siste tiårene. Antallet kommunale aksjeselskaper ble mer enn fordoblet fra år 2000 til 2009, men veksten har flatet ut etter det. I 2014 var det registrert 1 775 kommunaleide aksjeselskaper. Kommunale aksjeselskaper sysselsetter om lag 35 600 personer, og interkommunale selskaper sysselsetter om lag 6 300. Det er flest selskaper i de største byene, men fordelingen av selskaper pr. innbygger er ganske jevn i de ulike kommunene. Elektrisitetsforsyning, eiendomsdrift, tilrettelagt arbeid, næringsutvikling og samferdsel er de oppgavene som oftest er organisert som aksjeselskap. De vanligste virksomhetene som er organisert som interkommunalt selskap, er vann, avløp og renovasjon, generell offentlig administrasjon, brannvern, kultur og undervisning.

5.1.3 Fylkeskommunal forvaltning

Fylkeskommunen er det regionale folkevalgte styringsnivået i Norge. Det fylkeskommunale selvstyret omfattes ikke av Grunnloven § 49 annet ledd. Per 1. januar 2020 vil det være 11 fylkeskommuner i Norge. I fylkeskommunal forvaltning var det 45 000 ansatte i 2017.

Fylkeskommunen ledes av et fylkesting. Fylkeskommunenes organisatoriske oppbygging og virksomhet er regulert i kommuneloven. Loven gir stor frihet knyttet til å organisere den folkevalgte og den administrative delen av virksomheten. Kommuneloven kapittel 9 gir regler om fylkeskommunale foretak.

I likhet med kommunene har fylkeskommunene tradisjonelt vært organisert etter en formannskapsmodell, der medlemmer og varamedlemmer til fylkesutvalget velges for fire år blant medlemmene av fylkestinget. Fra 1993 har fylkeskommunene kunnet velge å organisere seg etter en parlamentarisk modell med fylkestinget som parlamentarisk organ.

Fylkeskommunene er selvstendige i relasjon til staten og kommunene. Det betyr at de hverken er underordnet staten eller overordnet kommunene. Oppgavene som fylkeskommunene ivaretar, er imidlertid i stor grad fastsatt og regulert av lovgivning.

5.2 Forvaltningens oppgaver

5.2.1 Innledning

På overordnet nivå skal forvaltningen som statens iverksettende myndighet bidra til å gi borgerne trygghet og forutsigbarhet gjennom regelhåndheving, sikring av grunnleggende velferd og ved å ta vare på miljøet. Den skal bidra til å opprettholde og bygge tillit i samfunnet, se kapittel 10.

Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi) skiller i oppgavene for offentlig sektor (forvaltning) mellom gjennomføringsrollen og fagrollen. Gjennomføringsrollen består i å sikre at vedtatt politikk blir gjennomført i tråd med politiske føringer på en forsvarlig og hensiktsmessig måte, og kan inndeles i tre hovedtyper: myndighetsutøving, løpende iverksetting (blant annet ved bistand overfor andre forvaltningsorganer) og tjenesteyting overfor borgerne. Fagrollen kan inndeles i to hovedtyper: råd og veiledning til politisk nivå, og råd og veiledning til andre forvaltningsorganer og til innbyggerne, andre virksomheter, media osv.14

Tyngdepunktet i og omfanget av forvaltningens virksomhet har variert over tid. Det illustreres av de generelle karakteristikkene «nattvekterstat» (med vekt på å sikre lov og orden), «velferdsstat» (med vekt på å sikre velferd) og «markedsstat» (med vekt på å legge til rette for et effektivt fungerende marked). Norsk forvaltning i dag har alle disse oppgavene. Mens oppgavene fra nattvekterstaten og velferdsstaten gjorde seg gjeldende da forvaltningsloven ble vedtatt, er tilrettelegging for et effektivt marked kommet til, særlig i de siste 30 årene, og noe lignende kan sies om å ta vare på miljøet.

Internasjonalisering som følge av bedre kommunikasjon, frihandel og problemer som krever løsninger på tvers av landegrensene, gjør at en viktig og stadig større del av forvaltningens arbeid består i samarbeid med myndigheter i andre land og deltaking i internasjonale organisasjoner, både på europeisk og globalt nivå. Det gjelder mest for den sentrale statsforvaltningen, både departementer og direktorater. EØS-avtalen har medført at en rekke organer i sentralforvaltningen, særlig direktorater, deltar aktivt i EUs arbeid med det indre marked, selv om Norge som EFTA-/EØS-stat ikke deltar i de politiske beslutningsorganene (med unntak for beslutningsorganene etter Schengen-avtalen).

Forvaltningen skal både forberede og gjennomføre den politikk som folkevalgte organer fastlegger innenfor rettslig bindende rammer. Oppgaven med faglig og administrativ forberedelse av politikk er mest fremtredende for departementene, mens oppgaven med å gjennomføre vedtatt politikk på grunnlag av lov og forskrifter er mer fremtredende i lavere organer i sentralforvaltningen og i kommunalforvaltningen. Når den vedtatte politikken er etablert og ukontroversiell, kan gjennomføringen få et klart teknisk-administrativt og faglig preg. Avgjørelser i enkeltsaker hører som regel til gjennomføringsfasen, mens regelverksutvikling ved forskrifter kan gjelde både forberedelse av og gjennomføring av politikk.

På et mer konkret nivå kan forvaltningens oppgaver deles inn i regulering og kontroll (punkt 5.2.2), sikring av infrastruktur og fordeling av ytelser til private (punkt 5.2.3), annen allmennyttig virksomhet (punkt 5.2.4) og administrering av forvaltningsapparatet (punkt 5.2.5).15 Oppgavene endrer seg i takt med samfunnets utfordringer og politiske prioriteringer. Mens oppgaver knyttet til for eksempel statlig industriutbygging var viktig i etterkrigstiden, er det i dag viktigere å legge forholdene til rette for privat næringsliv og konkurranse. Det har også variert i hvilken grad forvaltningspolitiske reformer har vært aktivt benyttet som politisk redskap, se kapittel 4. I kapittel 9 vil utvalget komme tilbake til den nærmere betydningen som forvaltningens mange oppgaver bør ha for forvaltningsloven.

Hvilke oppgaver et forvaltningsorgan har, har betydning for hvilke regler som bør gjelde for dets virksomhet. Det kan også ha betydning for hvordan organet bør organiseres.

5.2.2 Regulering og kontroll

En sentral del av forvaltningens oppgaver er regulering og kontroll i vid forstand på grunnlag av vedtatt lovgivning. Slike oppgaver har til formål å styre atferd for å nå samfunnsmessige mål eller unngå konflikter mellom enkeltindivider eller grupper i samfunnet. Atferd kan styres på makronivå, ved for eksempel å gi regler for å endre strukturer i storsamfunnet. Den kan også styres på mellomnivå, ved for eksempel å gi insentiver som stimulerer til ønsket handling for bestemte grupper. På mikronivå kan adferd blant annet styres ved å gi individuelle forbud eller påbud.

Forvaltningen har regulerings- og kontrolloppgaver på de fleste livsområder. Blant de eldste er håndheving av ro og orden. Forvaltningen holder oversikt over befolkningen ved å kreve melding om fødsler, ekteskapsinngåelser, flytting og dødsfall, og ved å håndheve regler om innvandring fra utlandet. Utdanningsnivået påvirkes ved at foreldre pålegges å sørge for godkjent minsteutdanning til deres barn, og ved å stille opptakskrav for utdanninger. Forvaltningen har en rekke oppgaver knyttet til helse og sikkerhet, og kan blant annet påby vaksinering og karantene, forby helsefarlige produkter og føre kontroll med omsetningen av legemidler og gifter. Det stilles krav til etablering og utøving av mange typer næringsvirksomhet. Noen yrker eller næringsaktiviteter kan bare utøves med særskilt tillatelse, men i det hele er næringsreguleringene blitt mindre omfattende i de senere år. Forvaltningen regulerer arealutnytting og treffer tiltak for å beskytte natur og miljø.

Noen deler av offentlig forvaltning bidrar til å løse konflikter mellom borgerne. Offentlige meklingsinstitusjoner og tvisteløsende organer hører til denne gruppen, men også vanlige forvaltningsorganer – ikke minst klageinstanser – kan bidra til å løse konflikter mellom borgere eller mellom en borger og et annet forvaltningsorgan.

5.2.3 Sikring av infrastruktur og tildeling av ytelser til private

Forvaltningen skal sikre befolkningens grunnleggende velferd og tilby fellestjenester. Formålet er både å sikre at infrastruktur og tjenester finnes, og å fremme likhet mellom borgerne ved at den enkeltes ressurser ikke blir avgjørende for om han eller hun kan benytte tilbudet. Det gis naturalytelser innen helse, omsorg og utdanning, og tilgang til strøm, vann og avløp og infrastruktur som veier, jernbane, flyplasser og havner. Forvaltningen yter også økonomiske tilskudd gjennom sosial- og trygdeordningene og gir lån på gunstige vilkår ved utdanning.

Det varierer fra område til område, over tid og med ulike politiske oppfatninger i hvilken grad tjenestetilbud gis av det offentlige eller av det private. Tilbudet kan være rent offentlig eller privat, men ofte sørger det offentlige for et grunntilbud, som kan være mer eller mindre omfattende. Postvesenet er nå et eksempel på dette, mens telekommunikasjon er gått over til å bli et rent privat tilbud.

Finansieringen av offentlig infrastruktur og ytelser fra det offentlige skjer i hovedsak ved skatter og avgifter. Fastsetting og innkreving er derfor en viktig offentlig oppgave. For noen ytelser kreves det vederlag som svarer til hele eller deler av ytelsens verdi. Eksempler er egenandeler ved helsetjenester, bompenger ved veiutbygging og renovasjonsavgift.

Det er en glidende overgang mellom støtteordninger og gratistjenester på den ene siden og forretningsvirksomhet på den andre siden. Jo mer preg av myndighetsutøving ytelsen har, desto sterkere hensyn vil som regel tale for å legge oppgaven til det ordinære forvaltningshierarkiet, og omvendt. Motsatt kan selskapsformen være hensiktsmessig hvis virksomheten ikke bærer preg av myndighetsutøving.

5.2.4 Annen allmennyttig virksomhet

Noen av forvaltningens oppgaver skal tjene samfunnet som helhet. Dette er for eksempel tilfellet med utenrikstjenestens og forsvarets arbeid, og beredskap mot ulykker. Andre eksempler er bevaring av naturmangfold og arter og tiltak for å redusere forurensende utslipp, samt generelle sysselsettingstiltak.

Forvaltningen har også oppgaver knyttet til å skaffe tilstrekkelig med ressurser for å løse sine mange oppgaver. Selv om det tilkommer Stortinget å pålegge skatter og avgifter, er det forvaltningen som beregner og driver inn det hver enkelt skylder. Drift, vedlikehold og anskaffelser til sin løpende virksomhet utgjør også omfattende oppgaver.

Forvaltningen har også oppgaver knyttet til å sikre økonomisk vekst og stabilitet i markedene.

5.2.5 Intern administrering av forvaltningsapparatet mv.

Forvaltningen står stort sett fritt til å organisere sin virksomhet, jf. for statsforvaltningen Grunnloven §§ 3 og 12. Organiseringen av forvaltningsapparatet er en kontinuerlig prosess. Nye problemstillinger eller problemstillinger som går på tvers av det etablerte organisasjonsmønsteret, søkes ofte løst med organisatoriske reformer. I tillegg kommer internadministrasjon i det enkelte organ.

Organisering og koordinering av forvaltningsvirksomhet innebærer for det første å etablere de aktuelle forvaltningsorganene og å sørge for tilsetting av personale, arbeidsfordeling og opplæring, og tilrettelegging med kontorlokaler og IKT-utstyr. For det annet betyr det å sørge for at organer og tjenestepersoner innordner seg sine overordnete. For det tredje innebærer det å sørge for samordning, slik at tiltak tilpasses hverandre, dobbeltarbeid forhindres og negative sidevirkninger unngås.

5.3 Oversikt over virkemidlene

Offentlig forvaltning har forskjellige virkemidler til å løse oppgavene sine. Virkemidlene og bruken av dem må ses i sammenheng med oppgavene. I punkt 5.2 har utvalget omtalt forvaltningens oppgaver i hovedtrekk: regulering og kontroll, etablering av infrastruktur og fordeling av ytelser til private, annen allmennyttig virksomhet og intern administrering.

I bred forstand kan virkemidlene inndeles i rettslige, økonomiske, fysiske og informative virkemidler.16 Inndelingen har særlig for øye offentlig styring i betydningen påvirkning av samfunnet og de enkelte samfunnsaktørene. Det er ikke et skarpt skille mellom de fire gruppene. Også økonomiske, fysiske og informative virkemidler kan være rettslig regulert. En femte gruppe som kan inkluderes i listen, er organisatoriske virkemidler, som tradisjonelt er det sentrale virkemidlet i forvaltningspolitikken.

Med rettslige virkemidler i snevrere forstand tenkes det særlig på forbud og påbud med tilhørende tillatelser og fritak (dispensasjoner).17 Rettighetsfesting – enten det gjelder rettigheter overfor det offentlige eller i forholdet mellom private – er et annet rettslig virkemiddel. Det tar utgangspunkt i den enkelte borgerens perspektiv, men kan i tillegg bidra til å fastsette et samlet nivå for tilbud og ytelser. Også kvalitetssikring i form av autorisasjon eller akkreditering kan regnes som et rettslig virkemiddel, uansett om en virksomhet kan utøves uten slik kvalitetssikring. De rettslige virkemidlene omfatter både generelle avgjørelser (lover og forskrifter) og individuelle avgjørelser (enkeltvedtak).

Økonomiske virkemidler gjør bruk av økonomiske insentiver for å påvirke atferd. Det kan være positive insentiver (f.eks. tilskudd) eller negative (f.eks. avgifter). Negative insentiver (disinsentiver) forutsetter en rettslig regulering, men i praksis blir det ofte gitt regler også om positive insentiver. Regler om erstatning blir iblant regnet som rettslige virkemidler, iblant som økonomiske virkemidler. Omsettelige rettigheter – som f.eks. klimakvoter – kan også betraktes både som et økonomisk og et rettslig virkemiddel.

Fysiske virkemidler omfatter fysiske tiltak som letter eller hemmer visse handlemåter. Det offentlige kan vanligvis sette i verk slike tiltak hvis det har eierrådighet over stedet der tiltaket utføres, og over de midlene som brukes til å utføre det. Skal fysiske tiltak settes i verk på andres eiendom, krever det et rettslig grunnlag.

Informative virkemidler omfatter alle former for informasjon og kommunikasjon, både for å gjøre folk informert og for å virke holdningsskapende. Også veiledning er å betrakte som et informativt virkemiddel. Informasjon kan altså være rettet mot en bredere allmennhet eller mot en bestemt person. Det kan være et selvstendig virkemiddel eller bli brukt sammen med andre virkemidler. Informasjon om rettsregler kan være en nødvendig forutsetning for at de skal få tilsiktet virkning.

Valget av virkemiddel i den enkelte situasjon kan bli påvirket av flere forskjellige forhold: hva som antas å bidra best til det ønskete målet, hva som best markerer ønskete verdier, hva som kommer minst i konflikt med andre verdier, og kostnadene ved virkemidlet. Når det blir lagt vekt på å velge det eller de mest effektive virkemidlene, kan det med dette siktes til både styringseffektivitet, dynamisk effektivitet og kostnadseffektivitet. Med styringseffektivitet siktes til graden av måloppnåelse, med dynamisk effektivitet til evnen til å generere en bestemt utvikling, og med kostnadseffektivitet til hvilket virkemiddel som gir best måloppnåelse med lavest kostnader.

Bak valget av virkemiddel – og dermed bak fastsettingen av regler og vedtak som er rettslig bindende for borgerne – ligger det gjerne en offentlig politikk som kan være mer eller mindre klart uttalt. Denne politikkutformingen skjer ofte som en egen beslutningsprosess forut for de rettslig bindende vedtakene, f.eks. ved utarbeiding av en stortingsmelding. Mens beslutningsprosessen frem til et individuelt vedtak ofte skjer innenfor et enkelt forvaltningsorgan, er politikkutviklingen gjerne resultat av komplekse prosesser, ofte på forskjellige nivåer i inn- og utland. Det varierer hvor presis og konkret den offentlige politikken som blir resultatet av slike prosesser, er på et område. Dermed er det også forskjeller i hvor mye av politikken som i realiteten blir fastlagt når den implementeres gjennom rettslig bindende vedtak. Selv om lovgivning kan ses som «fastfrosset politikk», kan i realiteten en god del av politikken bli fastlagt og verdivalg truffet gjennom det forvaltningsskjønnet som forvaltningsorganene utøver.

Staten står i praksis friere i valg av virkemidler enn fylkeskommunene og kommunene fordi den alminnelige lovgivnings- og beskatningsmyndigheten ligger til Stortinget. Kommunene og fylkeskommunene kan på eget initiativ og ansvar påta seg oppgaver og ta beslutninger ut fra lokale behov og ønsker, så lenge det ikke følger av lov at oppgaven er lagt til andre eller det ellers er avskåret i lov. Felles for stat og kommune er et krav om hjemmel i lov for inngrep som griper inn i borgernes rettssfære, men statsforvaltningen kan sette i gang en lovgivningsprosess for å skaffe en nødvendig lovhjemmel.

Iblant kan det være aktuelt å få realisert offentlig politikk ved at private aktører selv påtar seg å handle slik at det fremmer det ønskete målet. Det kan skje som en «selvregulering» eller i form av avtale med berørte private organisasjoner og parter. Det offentliges tilskynding til å få dette i stand kan best karakteriseres som et informativt virkemiddel. Men bak ligger ofte en mulighet – eller trussel – om at andre virkemidler vil bli tatt i bruk om de private aktørene ikke selv finner frem til og gjennomfører en akseptabel løsning.

Forvaltningsloven har noen regler som gjelder for all virkemiddelbruk (lovens kapittel II og III, særlig med regler om habilitet, veiledningsplikt og taushetsplikt). De nærmere reglene om saksbehandlingen gjelder grovt sagt bare for rettslige virkemidler i vid forstand, dvs. hvor virkemiddelbruken påvirker privatpersoners rettsstilling. Disse saksbehandlingsreglene gjelder som utgangspunkt ikke for den forutgående politikkutformingen selv om den kan legge sterke føringer på de konkrete rettslige avgjørelsene.

5.4 Arbeidsmåter i forvaltningen

5.4.1 Beslutningsprosesser og saksbehandling i praksis

Den tradisjonelle arbeidsmåten i et forvaltningsorgan – særlig i statsforvaltningen – er hierarkisk.18 Hvert forvaltningsorgan behandler saker innenfor sitt ansvarsområde. I det enkelte forvaltningsorganet blir sakene behandlet i flere trinn av flere tjenestepersoner, i prinsippet uavhengig av hverandre. Førstehåndsbehandleren foretar en fullstendig utredning av saken og utarbeider forslag til avgjørelse, men overordnete kan ha gitt retningslinjer for hvordan saken bør gripes an. Den videre behandling skjer suksessivt i ett eller flere ledd. I prinsippet gjør hver tjenesteperson som behandler saken, seg opp sin mening om den, og denne påføres saken – slik at det er sluttbehandlerens standpunkt som avgjør saksutfallet. Det er vanlig praksis at avgjørelsen både viser hvem som er ansvarlig for avgjørelsen (underskriver), og hvem som har forberedt saken. Ved parafering – som ofte gjøres av saksforberederen – innestår vedkommende for at dokumentet er i samsvar med den avgjørelsen som er truffet. Det forutsettes at synspunkter i saken fremgår av skriftlige fremstillinger eller påtegninger. Verdien av denne arbeidsmåten ble særlig sterkt fremhevet etter Kings Bay-ulykken i 1962 i Fleischer-utvalgets gransking av arbeidsordningen i Industridepartementet.19 Til arbeidsmåten hører også en varsomhet med å dele interne overveielser med andre forvaltningsorganer.

Det kan sies at en slik arbeidsmåte er best tilpasset behandling av enkeltsaker på grunnlag av gjeldende regelverk, og at forventningen om uavhengige vurderinger fra de enkelte som behandler den, har slektskap med dommerholdninger.

Denne arbeidsmåten består fortsatt, men er myket opp og til dels supplert eller erstattet med andre arbeidsmåter. Muntlige direktiver og veiledning er vanlig. Iallfall i departementene forekommer det ofte at en sak ikke følger hierarkiet til topps, men springer over f.eks. mellomledere. I en del forvaltningsorganer foregår totrinnsbehandlingen ved at et utkast til avgjørelse ferdigstilles av førstehåndsbehandleren og utkvitteres av en overordnet. Det hender også at en sak bare blir behandlet av én tjenesteperson. At bare én ansatt er involvert i saksbehandlingen, forekommer nok helst ved avgjørelser som er lovbundne eller (delvis) automatisert, eller ved annen digital behandling. Ved fullautomatiserte avgjørelser basert på digitale henvendelser (søknader) vil behandlingen av den enkelte sak skje uten at noen tjenesteperson deltar.

Særlig i mer komplekse saker kan saksforberedelsen skje i fellesskap mellom flere tjenestepersoner – noen ganger tjenestepersoner i forskjellige forvaltningsorganer. I enkelte sakstyper kan det følge av regelverket at det blir utarbeidet en formell innstilling til den som skal treffe avgjørelsen.

For arbeid med planer og utredninger er en behandling i separate, uavhengige trinn uten nærmere kontakt med andre ofte lite tjenlig, særlig når det er behov for variert fagkompetanse eller erfaring i problemanalyse og vurderinger. I stedet skjer slikt arbeid i stor grad i en gruppe der gruppen som helhet står ansvarlig for det beslutningsgrunnlaget som skapes, og ofte er det ikke mulig å knytte noen enkelt til bestemte deler av produktet. Økende behov for samordning på tvers av forvaltningsgrenser og for innslag av ulik faginnsikt øker kommunikasjonen mellom forvaltningsorganer, ofte på ganske uformell basis.

Det er også blitt mer vanlig å behandle saker på tvers av organisasjonsinndelingen i forvaltningen. Særlig når det gjelder politikk- og regelverksutvikling, faller aktuelle problemer ikke nødvendigvis sammen med de organisatoriske grensene i forvaltningen. Ofte kreves det tiltak på forskjellige områder for å løse et gitt problem, og det er blitt mer og mer erkjent at tiltak på ett område kan ha virkninger på andre områder som bør tas i betraktning før man treffer beslutning om tiltaket. Samarbeid mellom forvaltningsansatte fra forskjellige forvaltningsorganer skjer både uformelt og mer formelt i arbeidsgrupper. Iblant gir lovverket på forskjellig måte direkte uttrykk for at andre forvaltningsorganer skal bringes inn i saksbehandlingen. Samordning er blitt et stigende krav til offentlig forvaltning, både av hensyn til borgerne, for å unngå at anvendte virkemidler trekker i hver sin retning, og for å spare offentlige ressurser. En slik samordning forutsetter et samarbeid mellom berørte forvaltningsorganer.

En del utredningsarbeid og saksbehandling som ligger til offentlig forvaltning, blir satt ut til og utført av private. Riksrevisjonen har påpekt en omfattende bruk av konsulenttjenester i statlige virksomheter, som henger sammen med modernisering av statlig forvaltning. De viktigste årsakene var etter Riksrevisjonens mening behov for nødvendig spisskompetanse og behov for tilleggskapasitet.20 Konsulentbruken er trolig mest knyttet til politikk- og systemutvikling, og i mindre grad til behandling av enkeltsaker. Er det behov for fagkyndige ekspertvurderinger i en sak, er det vanlig å hente dem utenfor forvaltningen. Særlig blant kommunene forekommer det at kommuner som har vanskelig for å rekruttere kvalifisert personale, eller som har en usedvanlig pågang av saker, setter ut (deler av) saksforberedelsen til private.

I kollegiale organer er det vanligvis et klarere skille mellom saksforberedelsesfasen og avgjørelsesfasen. Har det kollegiale organet et sekretariat, skjer saksforberedelsen som regel der. Når saken legges frem for det kollegiale organet til avgjørelse, kan det likevel komme frem nye momenter av betydning for avgjørelsen, eller sekretariatet kan bli bedt om å utfylle saksforberedelsen. I kommuner og fylkeskommuner praktiseres såkalt «fullført saksbehandling» ved at kommunedirektøren skal påse at sakene som legges frem for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet på en måte som gir faktisk og rettslig grunnlag for å treffe avgjørelse i saken.

Saksbehandlingen i et forvaltningsorgan er – som utgangspunkt og vanligvis – skriftlig. Det som skjer av betydning for avgjørelsen, blir normalt dokumentert skriftlig. Den skriftlige behandlingen har inntil nylig vært papirbasert, men skjer nå for en stor del digitalt. Saksbehandlingen blir likevel påvirket av samtaler mellom medarbeidere i hierarkiske organer og muntlige diskusjoner i kollegiale organer. I praksis skjer ikke det for alle enkeltheter, og en del interne instrukser for eller veiledning om behandling av saken blir nok bare gitt muntlig. Muligheten for innsyn etter offentleglova i skriftlige dokumenter fører trolig også iblant til muntlig kommunikasjon internt i forvaltningen.

Også overfor partene i saken er behandlingen normalt skriftlig. I varierende, men stigende grad skjer det ikke lenger papirbasert, men digitalt. Siden skriftlig behandling er utgangspunktet, varierer det mye om en part har muntlig kontakt med forvaltningsorganet og de aktuelle saksbehandlerne. Parten får ikke være til stede ved saksbehandlingen i forvaltningsorganet uten at dette er fastsatt i regelverket.

Forvaltningsspråket er i praksis norsk (bokmål eller nynorsk), både skriftlig og muntlig, og både internt og utad. I samiske språkområder anvendes også samisk. Forvaltningen tar imot henvendelser på andre skandinaviske språk, men vil besvare dem og selv arbeide på norsk. Henvendelser på andre språk blir i praksis godtatt på engelsk. På enkelte forvaltningsområder forekommer det at utgående dokumenter og muntlige konferanser skjer på engelsk.

5.4.2 Digitalisering i forvaltningen

5.4.2.1 IKT-utvikling og IKT-bruk i Norge i dag

Digitaliseringen har endret forvaltningens saksbehandlingsprosesser. IKT-verktøy brukes i dag i alle forvaltningsorganer.21

Tidligere handlet IKT i forvaltningen først og fremst om forvaltningens interne bruk av teknologi. Den første datamaskinen i forvaltningen ble tatt i bruk i 1958 for å beregne skatt av årets inntekt. På 1970-tallet tok flere forvaltningsorganer i bruk systemløsninger for å løse bestemte oppgaver, for eksempel å gjennomføre statistiske analyser eller oppbevare opplysninger i elektroniske registre, men kommunikasjon og datautveksling mellom systemene var vanskelig på grunn av manglende felles standarder. I 1980-årene ga minimaskinen grunnlag for kontorstøttesystemer som tekstbehandling og regneark. En teknologisk videreføring var mikromaskiner og PC med grafisk brukergrensesnitt og peker, som åpnet for en ny måte å organisere arbeidet på. Digitaliseringen ga bedre muligheter for samhandling lokalt og etter hvert regionalt.

Internett skapte nye muligheter og utfordringer for kommunikasjon og informasjonsbehandling. En av de første løsningene som tillot direkte kontakt med forvaltningen, var Tolletatens elektroniske fortollingssystem i 1988. Etter hvert har de aller fleste forvaltningsorganer og kommuner fått egne nettsider. Stadig flere organer velger digitale kanaler for å kommunisere med borgerne, og det er utviklet viktige fellestjenester. Eksempler på dette er Altinn og Offentlig elektronisk postjournal.

I internasjonal sammenheng har Norge vært tidlig ute med digitalisering av forvaltningen.22 I EUs «Digital Economy and Society Index» ble Norge rangert som nummer to i både 2016 og 2017, blant 29 land.23 I FNs e-Government survey, som sammenligner e-forvaltning i 193 land, ble Norge rangert som nummer 14 i 2018.24

Det er store forskjeller mellom de enkelte forvaltningsorganene i graden av digitalisering. Skatteetaten og Statens lånekasse for utdanning kan trekkes frem som organer som har en høy digitaliseringsgrad, blant annet med stor grad av (hel)automatiserte beslutningssystemer. Til dels henger det sammen med at de behandler en stor andel relativt likeartede saker («masseforvaltning»). De har også et regelverk som egner seg for automatisering.

Digital kommunikasjon mellom borgere og offentlig forvaltning skjer i stigende grad. I 2017 hadde 76 prosent av personer mellom 16 og 79 år i større eller mindre grad skaffet seg informasjon fra offentlige myndigheters nettsider. 61 prosent hadde lastet ned skjemaer fra slike nettsteder, og 59 prosent hadde sendt inn skjemaer til offentlige myndigheter gjennom internett.25

Tidligere undersøkelser fra Statistisk sentralbyrå har vist at den klart vanligste årsaken til at borgere ikke hadde sendt utfylte skjemaer på nett, var at de ikke hadde hatt behov for det (75 prosent av de som ikke sendte inn skjemaer).26 Seks prosent av dem som ikke hadde sendt inn elektroniske skjemaer, svarte at andre personer har sendt inn slike for dem. Av dem som ikke hadde sendt inn skjemaer, oppga bare tre prosent at de hadde problemer med elektronisk signatur, og syv prosent oppga manglende IT-ferdigheter. Tre prosent viste til at de var bekymret for misbruk av personlige opplysninger.

I løpet av det siste året før undersøkelsen hadde 72 prosent oppgitt personlig informasjon som navn og fødselsnummer på internett én eller flere ganger. 76 prosent hadde oppgitt kontaktinformasjon som adresse, telefonnummer eller e-postadresse, mens 69 prosent hadde oppgitt betalingsinformasjon som kredittkortnummer og kontonummer. For annen personlig informasjon, som oppholdssted, inntekt, arbeidssituasjon og helserelatert informasjon, var andelen 34 prosent.27

Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at innbyggerne i Norge er blant Europas mest kyndige i digitale verktøy. 45 prosent av nordmenn mellom 16 og 74 år hadde i 2016 gode generelle digitale ferdigheter. 29 prosent hadde grunnleggende digitale ferdigheter, og 22 prosent hadde mangelfulle digitale ferdigheter.28 Over 90 prosent mellom 16 og 79 år hadde brukt internett, e-post og nettbanktjenester de siste tre månedene.29 En annen undersøkelse viser at 90 prosent bruker internett daglig,30 og 97 prosent av alle husholdninger har internettilgang.31

5.4.2.2 Digitaliseringspolitikk i offentlig forvaltning

Digitalisering åpner for en mer effektiv offentlig forvaltning og for lettelser og innsparinger i privat sektor. Kommunikasjonen kan bli vesentlig raskere, og det åpner seg muligheter for raskere og til dels mer presise beslutningsprosesser. Effektene kan være forskjellige ettersom det gjelder innholdet av tjenester som hittil ytes fysisk, eller beslutningsprosesser som for eksempel utøving av offentlig myndighet. Digitalisering åpner nye muligheter for økt innbyggermedvirkning, men kan også få negative konsekvenser for demokratiet i form av svekket personvern og mulighet for misbruk av påvirkningsmuligheter.

Produktivitetskommisjonen la i sin andre rapport til grunn at det er store samfunnsmessige gevinster ved å øke digitaliseringen i samfunnet, og at det bør legges til rette for en god, digital infrastruktur.32 Et eksempel er A-ordningen, som er en samordnet, digital rapportering fra arbeidsgivere til Skatteetaten, NAV og SSB om inntekt, arbeidsforhold og skattetrekk. Det ble beregnet at ordningen har gitt årlige besparelser på omtrent 600 millioner kroner. Som følge av Statens lånekasse for utdanning sitt LØFT-program har 50 millioner kroner blitt tatt permanent ut av de årlige driftsrammene og tilbakeført statskassen. Siden er det gjort ytterligere effektiviseringer som har bidratt til omdisponeringer innenfor Lånekassens budsjettramme. Samtidig som transaksjons- og portokostnader og bemanningskostnader har blitt redusert, har imidlertid IT-kostnadene økt, til både utstyr og bemanning.33

I Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge gis det uttrykk for gjeldende digitaliseringspolitikk i offentlig forvaltning. Meldingen oppsummerer hovedpunktene slik (s. 12):

«Brukeren i sentrum: Brukerne (innbyggere, offentlige og private virksomheter, samt frivillig sektor) og deres behov, skal være det sentrale utgangspunktet. Offentlige tjenester skal oppleves sammenhengende og helhetlige for brukerne, uavhengig av hvilke offentlige virksomheter som tilbyr dem. Forvaltningen skal gjenbruke informasjon i stedet for å spørre brukerne på nytt om forhold de allerede har opplyst om.
IKT er en vesentlig innsatsfaktor for innovasjon og produktivitet: Effektiv bruk av IKT styrker næringslivets konkurranseevne og øker samfunnets totale produktivitet. Dette er en forutsetning for finansieringen av fremtidens velferdstjenester. Regjeringen vil legge til rette for at næringslivet og samfunnet for øvrig skal utnytte mulighetene som digitaliseringen gir. Myndighetene skal legge til rette for økt digital innovasjon. Dette gjennom et tilpasset regelverk, gode rammebetingelser, fjerne hindringer for digitalisering og tilrettelegge for en førsteklasses infrastruktur med elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester av høy kvalitet. Norge skal være en del av det digitale indre marked i Europa.
Styrket digital kompetanse og deltakelse: Digital kompetanse, fra grunnopplæringen og gjennom alle faser i livet, skal styrkes for å sikre deltakelse og tillit til digitale løsninger. Digitale tjenester skal være lette å forstå og lette å bruke. Avansert IKT-kompetanse og IKT-forskning er grunnleggende forutsetninger for digitalisering av Norge.
Effektiv digitalisering av offentlig sektor: Offentlige digitaliseringsprosjekter skal planlegges og gjennomføres profesjonelt, og på en måte som reduserer kompleksitet og risiko, slik at gevinster realiseres. Markedet skal brukes når det er hensiktsmessig. Stat, kommune og ulike sektorer bør benytte fellesløsninger for å dekke like behov. Fellesløsninger skal benyttes til å lage effektive og brukervennlige digitale tjenester for hele offentlig sektor. Det skal legges til rette for samvirke med europeiske løsninger.
Godt personvern og god informasjonssikkerhet: Personvern og informasjonssikkerhet skal være en integrert del av utviklingen og bruken av IKT. Den enkelte innbygger skal i størst mulig grad ha råderett over egne personopplysninger. Behandling av personopplysninger skal baseres på gode forholdsmessighetsvurderinger med utgangspunkt i behandlingsformålet. Informasjonssikkerhet og IKT-sikkerhet er en nødvendig forutsetning for tillit til digitale løsninger. Informasjonssikkerhet skal ivaretas med en risikobasert tilnærming med utgangspunkt i oppdaterte trussel- og sårbarhetsvurderinger og følges opp gjennom god internkontroll.»

Det fremgår videre av meldingen at offentlig sektor ikke skal spørre om informasjon den allerede har tilgjengelig («once only»-prinsippet), informasjon skal kunne gis digitalt, og svar skal kunne mottas digitalt. Dette er A-ordningen et eksempel på.

Det skal være enkelt å få kjennskap til hvilke personopplysninger som det offentlige har, og hvem som har hatt tilgang til denne informasjonen. Det er en ambisjon at borgerne, dersom tjenesten egner seg for det, ikke skal måtte søke om noe som han eller hun har rett til å få. Ordninger skal legges opp slik at det gis umiddelbart svar til borgeren hvis det ikke er behov for å foreta nærmere vurderinger.34

For øvrig understreker stortingsmeldingen at prinsippene om linjestyring og sektoransvar fortsatt skal gjelde, slik at fagdepartementene med underliggende virksomheter har ansvaret for igangsetting av og prioritering mellom konkurrerende initiativer og gjennomføring av tiltak. Utgangspunktet er at digitalisering på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer i stor grad skal baseres på konsensus og frivillighet, selv om regjeringen ser behov for samordning og sektorovergripende innsats.35

Digitaliseringen omfatter også kommunene og fylkeskommunene.36 Kommunesektorens interesseorganisasjon (KS) har lagt frem en digitaliseringsstrategi for kommuner og fylkeskommuner,37 som følger hovedprioriteringene i Digital Agenda. Den enkelte (fylkes)kommunen skal utarbeide en overordnet digitaliseringsstrategi og årlig handlingsplan som en del av budsjettprosessen. Disse skal ses i sammenheng med kommunens overordnede planer og tjenesteområdenes behov. Eksempler på digitaliseringstiltak som er gjennomført i en kommune, er digital utsending av brev og fordeling av pleie- og omsorgsmeldinger i Bergen, og pilleroboter for utdeling av medisiner til eldre i Stavanger.38

Regionalt og internasjonalt pågår det stadig policy-arbeid knyttet til digitalisering. Nordisk ministerråd har etablert et ad hoc-ministerråd (MR-DIGITAL) for en fireårig periode fra 2017 til 2020. Et sentralt formål med samarbeidet er å lede an i utviklingen av et digitalt indre marked og å skape en sammenhengende digital infrastruktur.

For å tilrettelegge for effektivt indre marked, har EU har vedtatt en rekke forordninger, direktiver og anbefalinger med sikte på digitalisering. EUs eGovernment Action Plan 2016–2020 har som siktemål at offentlig forvaltning skal bli mer åpne og effektive, og tilby grenseoverskridende personaliserte og brukervennlige løsninger til alle borgere og virksomheter i EU.39

Boks 5.1 Deklarasjon om digitalisering

Med sikte på videre arbeid vedtok ministre fra 32 land i EU og EFTA en deklarasjon om digitalisering i 2017. Deklarasjonen oppsummerer målene slik:1

«For the principles of digital-by-default, inclusiveness and accessibility, we will:
ensure that European citizens and businesses may interact digitally with public administration, if they choose to do so and whenever feasible and appropriate from a cost-benefit and user-centricity perspective; to work to ensure the consistent quality of user experience in digital public services as set out in the Annex «User-centricity principles for design and delivery of digital public services» of this declaration;
work to increase the readiness of European citizens and businesses to interact digitally with the public administrations;
For the principle of once only, we will work to implement it for key public services, at least as an option for citizens and businesses;
For the principle of trustworthiness and security, we will:
ensure that information security and privacy needs are taken into consideration when designing public services and public administration information and communication technology (ICT) solutions, following a risk-based approach and using state-of-the-art solutions;
work to increase the uptake of national eID schemes, including to make them more userfriendly and especially more suitable for mobile platforms, while ensuring their appropriate security levels;
For the principle of openness and transparency, we will make it possible for citizens and businesses to better manage (e.g. access, check and inquire about the use of, submit corrections to, authorize (re)use of) their personal data held by public administrations, at least in base registries and/or similar databases where feasible;
For the principle of interoperability by default, we will work on national interoperability frameworks based on the European Interoperability Framework (EIF), while respecting also the relevant national standards, and adhere to EIF for cross-border digital public services.»2

1 EU2017.EE – Tallinn Declaration on eGovernment at the ministerial meeting during Estonian Presidency of the Council of the EU on 6 October 2017, https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/ministerial-declaration-egovernment-tallinn-declaration.

2 EU2017.EE s. 3.

5.4.2.3 IKT-sikkerhet og relaterte problemstillinger

Digitaliseringen reiser nye spørsmål om sikkerhet. Én kritisk dimensjon ved utviklingen er konsentrasjonen av store mengder informasjon. Informasjon er tilgjengelig på en annen måte enn før, og det er enkelt å søke frem og sammenstille opplysninger og se sammenhenger. I forvaltningen var det tidligere nødvendig å hente ut informasjonen ved oppmøte eller ved en konkret rettet henvendelse, noen ganger til flere organer, selv om hvert enkelt dokument kunne ligge usikret på kontorer eller i fysiske arkivskap.

Det store omfanget av informasjon i databaser og risikoen for uautorisert tilgang til digitale infrastrukturer gjør at offentlig forvaltning er sårbar for angrep fra uvedkommende. Trusselvurderinger viser at private aktører og fremmede stater kan forsøke å få tilgang til sensitiv informasjon og påvirke beslutningsprosesser. Utviklingen skaper behov for sikre systemer med effektive tilgangskontroller, elektronisk sporing og rutiner for kontroll av både tilganger og trafikk. Et tilstrekkelig sikkerhetsnivå er nødvendig for å opprettholde tilliten til forvaltningen og for å ivareta personvernhensyn, men kan også reise utfordringer ved praktisk bruk av IKT.

I NOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn. Beskytte enkeltmennesker og samfunn i en digitalisert verden vurderte Lysne-utvalget Norges digitale sårbarhet og hvilke konsekvenser den kan få for enkeltmennesker, næringslivet og samfunnet. Mange kritiske samfunnsfunksjoner er bygd opp av uoversiktlige, digitale verdikjeder. Aktørene i de ulike leddene er mange, de befinner seg i ulike sektorer og land, og er ofte underlagt ulik lovgivning og ulike tilsynsregimer. På grunn av dette arver alle sårbarheter fra andre sektorer, slik at ingen sektor kan kontrollere sin digitale sårbarhet alene. Tilsvarende kan få land kontrollere sin egen digitale sårbarhet alene, siden de aller fleste arver sårbarheter fra andre land. For dem som utvikler en tjeneste i enden av en verdikjede, er det vanskelig å få oversikt over hvilke sårbarheter som finnes lenger bak i kjeden, og feil forplanter seg umiddelbart og av og til på uforutsigbare måter. Lysne-utvalget foreslo en rekke tiltak for å styrke beredskapen og redusere den digitale sårbarheten i samfunnet. Blant tverrsektorielle sårbarhetsreduserende tiltak var å tydeliggjøre krav til virksomhetsstyringssystemer, øke IKT-kompetanse hos tilsyn, la redegjørelser om IKT-sikkerhet inngå i årsmeldinger og veilede særlige sårbare grupper.

Meld. St. 38 (2016–2017) gir status på myndighetenes vurdering og oppfølging av Lysne-utvalgets anbefalinger og en oversikt over prioriteringer i det videre oppfølgingsarbeidet.

I 2018 avga IKT-sikkerhetsutvalget sin utredning NOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd – Organisering og regulering av nasjonal IKT-sikkerhet, der det har enkelte merknader til eForvaltningsforskriften.40 Utredningen drøfter ellers problemstillinger som hvorvidt dagens regelverk er hensiktsmessig for å oppnå forsvarlig nasjonal IKT-sikkerhet, om det er en hensiktsmessig fordeling og organisering av tverrsektorielt ansvar på etatsnivå og hvilke regulatoriske og organisatoriske grep som bør gjøres for å styrke nasjonal IKT-sikkerhet.

Hva som vil være et passende sikkerhetsnivå, vil variere med forvaltningsorganets oppgaver og karakter, og metodene for å oppnå ønskelig sikkerhetsnivå vil utvikle seg i takt med den teknologiske utviklingen. Personvernforordningen stiller krav ved behandling av personopplysninger, se kapittel 19.

Fotnoter

1.

Difi-rapport 2018:8 Organisasjonsformer i offentlig sektor. En kartlegging gir en oversikt over bruk av, omfang av og kjennetegn ved til organisasjonsformer og organisering i offentlig forvaltning.

2.

Antall forvaltningsorganer inkluderer forvaltningsbedriftene og er hentet fra Forvaltningsdatabasen i Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste. Tallene for ansatte er hentet fra Difi med utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås statistikk, se note 9 til kapittel 4.

3.

Forvaltningsdatabasen regner per 1. januar 2019 med 64 direktorater. Betegnelsen varierer. Flere direktorater betegnes som «tilsyn», særlig hvis kontroll med etterlevelse av regler og vedtak er en hovedoppgave. Enkelte betegnes som «vesen» (f.eks. Justervesenet).

4.

Mindre enn 20 direktorater har underliggende (regionale) enheter, jf. Difi-rapport 2013:11.

5.

Jf. bestemmelser om økonomistyring i staten, fastsatt av Finansdepartementet 12. desember 2003 med senere endringer, punkt 3.4.4.

6.

Instruks for fylkesmannen, fastsatt ved kgl. res. 7. august 1981, endret ved kgl. res. 10. november 1988 og 6. juli 1999, § 1 tredje ledd.

7.

Virksomhets- og økonomiinstruks for fylkesmennene, fastsatt av Kommunal- og moderniseringsdepartement 12. desember 2017, jf. Reglement for økonomistyring i staten § 3 annet ledd, punkt 2.

8.

Lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak.

9.

Lov 15. juni 2001 nr. 93 om helseforetak m.m.

10.

Se NOU 2003: 34 Mellom stat og marked. Selvstendige organisasjonsformer i staten og NOU 2004: 7 Statens forretningsmessige eierskap. Organisering og forvaltning av eierskapet, jf. St.meld. nr. 19 (2008–2009) s. 72.

11.

Se Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap.

12.

Se Statskonsult rapport 2006:19 Statens bruk av stiftelser.

13.

Tallene er hentet fra Brønnysundregistrene.

14.

Se Difi-rapport 2018:8 Organisasjonsformer i offentlig sektor s. 6–7.

15.

Denne inndelingen bygger på Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 11. utg., Oslo 2018 s. 72–75. Kategoriene er ikke skarpt avgrenset, og en oppgave kan falle i flere kategorier. Som ledd i velferdstiltak kan det for eksempel være aktuelt å utøve tvang. Tjenesteyting og næringsvirksomhet kan også inngå som ledd i samfunnsstyring, slik at de krav som stilles til for eksempel kommunikasjonsnettet, kan ha betydning for bosettingsmønster og næringsliv.

16.

Se f.eks. Torstein Eckhoff, Statens styringsmuligheter – særlig i miljø- og ressursspørsmål, Oslo 1983.

17.

Særlig innenfor økonomifaget snakker man her ofte om administrative reguleringer, til forskjell fra økonomiske virkemidler.

18.

Se for departementene reglement for departementenes organisasjon og saksbehandling, fastsatt ved kgl. res. 23. januar 1981. Reglementet gjelder fortsatt, men er trolig dårlig kjent.

19.

Innstilling om administrasjonsordningen og forvaltningen i Industridepartementet (1964). Saken gjaldt mer eierstyring enn myndighetsutøving.

20.

Dokument 3:6 (2016–2017) Riksrevisjonens undersøkelse av konsulentbruk i staten s. 8–9.

21.

Fremstillingen nedenfor bygger mye på Dag Wiese Schartum, Arild Jansen og Tommy Tranvik, Digital forvaltning – en innføring, Oslo 2017 særlig s. 40–43.

22.

For europeiske tall, se https://nettsteder.regjeringen.no/bedrestyringogledelse/files/2017/04/OECD-Digital-Gov-Review-Norway-Brochure-FINAL-Web-sharing.pdf.

23.

https://www.norway.no/en/missions/eu/about-the-mission/news-events-statements/news2/desi-report-norway-2-on-digitalization-in-europe/.

24.

United Nations e-Government survey, som sammenligninger e-forvaltning i 193 land, https://publicadministration.un.org/egovkb/Portals/egovkb/Documents/un/2018-Survey/E-Government%20Survey%202018_FINAL%20for%20web.pdf.

25.

SSB, Statistikkbanken: Bruk av offentlige myndigheters nettjenester de siste 12 mnd (prosent), etter kjønn, alder, statistikkvariabel og år (2017).

26.

SSB, Bruk av IKT i husholdningene, 2016, 2. kvartal, https://www.ssb.no/teknologi-og-innovasjon/statistikker/ikthus/aar.

27.

SSB, Bruk av IKT i husholdningene, 2016, 2. kvartal, https://www.ssb.no/teknologi-og-innovasjon/statistikker/ikthus/aar.

28.

https://www.ssb.no/teknologi-og-innovasjon/artikler-og-publikasjoner/norge-i-europatoppen-pa-digitale-ferdigheter. Tallene er fra 2017.

29.

https://www.ssb.no/ikthus. Tallene er fra 2018.

30.

https://www.ssb.no/teknologi-og-innovasjon/artikler-og-publikasjoner/ni-av-ti-surfer-pa-nettet-hver-dag.

31.

https://www.ssb.no/statistikkbanken/selectvarval/saveselections.asp.

32.

NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi Produktivitetskommisjonens andre rapport s. 211 flg. (punkt 7.9).

33.

Informasjon fra Lånekassen i e-post 9. august 2018. Se flere detaljer på https://lanekassen.no/nb-NO/Om_Lanekassen/tall-og-fakta-/andre-rapporter/Fornyelse-av-Lanekassen/.

Se også Difi-rapport 2011:3 Digitalt førstevalg – en kartlegging av hindringer og muligheter s. 25 og Difi-rapport 2012:10 om utredning av økonomiske og administrative konsekvenser i forbindelse med omlegging til digital postkasse. Fire alternativer ble vurdert, alle med en antatt nytte på mellom 2200 og 4800 millioner kroner for perioden 2013–2023, Difi-rapport 2012:10 Sikker digital post fra det offentlige: Vurdering av alternativer for realisering av sikker digital postboks i offentlig sektor s. 31, 40, 51 og 57–58.

34.

Meld. St. 27 (2015–2016) s. 41.

35.

Meld. St. 27 (2015–2016) s. 51.

36.

Hvor digital er kommunesektoren? http://www.ks.no/fagomrader/utvikling/fou/fou-rapporter/hvor-digital-er-kommunesektoren/. Undersøkelsen ble utført høsten 2017 og rapporten ble levert i februar 2018.

37.

KS' digitaliseringsstrategi for kommuner og fylkeskommuner 2017-2020. http://www.ks.no/fagomrader/utvikling/digitalisering/digitaliseringsstrategien/?id=64400.

38.

«Digifrid» i Bergen kommune håndterer flere slike administrative oppgaver som i første omgang anslås til om lag 12 årsverk. En bydel i Stavanger kommune har halvert antallet hjemmebesøk ved robotisering.

39.

https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/european-egovernment-action-plan-2016-2020.

40.

NOU 2018: 14 punkt 10.3 s. 55.

Til toppen
Til dokumentets forside