Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2019: 5

Ny forvaltningslov — Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven)

Til innholdsfortegnelse

8 Nordisk rett

8.1 Innledning. Hvilke utenlandske rettsordninger er av særlig interesse?

Lovgivningen i andre land kan vise alternativer til lovreguleringen i Norge og gi inspirasjon til valget av løsninger. Det gjelder både der andre land har løst et spørsmål annerledes enn det er gjort i norsk lovgivning, og der lovgivningen i andre land har tatt stilling til spørsmål som ikke har vært regulert i norsk lov. Hvilken nytte man kan gjøre seg av utenlandske forbilder i lovgivningspolitiske overveielser i Norge, kan også bero på om det gjelder et område med grenseoverskridende virksomhet, og på hvor like forholdene i Norge og det andre landet er, både generelt og på det området som skal lovreguleres.

Reglene om saksbehandlingen i offentlig forvaltning og forvaltningsretten i sin alminnelighet er et område hvor det har vært nokså lite internasjonalt samarbeid. På europeisk nivå er en del grunnleggende standarder for forvaltningens saksbehandling etablert gjennom Europarådets virksomhet og rettsutviklingen i EU, jf. punkt 7.3 og 7.4. Det har heller ikke vært noe direkte nordisk lovsamarbeid på dette området.1 Forvaltningsrettslige regler har nær tilknytning til organisasjon og tradisjon i offentlig forvaltning i hvert enkelt land. Tilknytningen til nasjonale forhold gjør seg sterkere gjeldende på dette området enn på mange andre områder.

I lys av fellesskap og likhetstrekk mellom de nordiske land i samfunnsforhold, styresett, lovgivningstradisjon, kultur og verdier antar utvalget at det er mer å hente ved å trekke inn lovgivningen i andre nordiske land enn lovgivningen i land utenfor Norden. I tråd med mandatet konsentrerer utvalget seg derfor om nordisk rett.

Her i kapittel 8 skal utvalget gi en kortfattet generell fremstilling av lovgivningen om forvaltningens saksbehandling i Norden. I forvaltningsretten faller de nordiske landene i to hovedgrupper: vestnordisk og østnordisk forvaltningsrett. Vestnordisk forvaltningsrett omfatter forvaltningsretten i Norge, Danmark og Island, mens østnordisk forvaltningsrett omfatter forvaltningsretten i Sverige og Finland. Hovedforskjellene knytter seg til organiseringen av offentlig forvaltning, særlig rekkevidden av ministeransvaret, og til overprøvingen av forvaltningsavgjørelser, særlig knyttet til systemet med forvaltningsdomstoler, som kjennetegner østnordisk forvaltningsrett. Skillet mellom vestnordisk og østnordisk forvaltningsrett gjør seg lite gjeldende for reglene om saksbehandlingen i første instans.

Alle de nordiske landene har alminnelige lover om saksbehandlingen i forvaltningen. Fremstillingen nedenfor for det enkelte land konsentrerer seg om disse lovene. Det varierer en del hvilke spørsmål som er lovregulert, og i noen grad også hvilke krav de stiller til saksbehandlingen. Som det til dels vil fremgå, forekommer det at regler som i Norge finnes i forvaltningsloven, i andre land står i annen lovgivning. Senere i utredningen vil utvalget komme tilbake til hvordan andre nordiske land har regulert bestemte spørsmål, der det kan ha særlig interesse.

8.2 Danmark

Den gjeldende danske forvaltningsloven bygger på et lovforslag som opprinnelig ble fremsatt for Folketinget i 1984, og den trådte i kraft 1. januar 1987. Med senere endringer finnes den nå som lovbekendtgørelse nr. 433 av 22. april 2014. Den består av i alt 46 paragrafer fordelt på 11 kapitler.

Som utgangspunkt gjelder loven etter kap. 1 for alle deler av den offentlige forvaltning hvor et forvaltningsorgan har truffet eller vil treffe en avgjørelse (§ 1 stk. 1 og § 2 stk. 1).

Loven har regler om inhabilitet i kap. 2 (§§ 3 til 6) og om veiledning og representasjon i kap. 3 (§§ 7 og 8). Disse reglene svarer i store trekk til den norske forvaltningsloven. Reglene om inhabilitet omfatter inhabilitetsgrunnene, inhabilitet i kollegiale organer og behandlingen av inhabilitetsspørsmål. Loven har mer omfattende unntak fra inhabilitet enn den norske loven når det ikke er fare for at avgjørelsen vil bli påvirket av utenforliggende hensyn, eller når det vil skape vesentlige vanskeligheter å la en annen behandle saken (§ 3 stk. 2 og § 4 stk. 1). Inhabilitetsspørsmål avgjøres av forvaltningsorganet (§ 6 stk. 2).

Plikten til å yte veiledning og bistand gjelder ved alle slags henvendelser innenfor forvaltningsorganets ansvarsområde, og «i fornødent omfang» (§ 7 stk. 1). Skriftlige henvendelser til uriktig forvaltningsorgan skal organet om mulig videresende til rette organ (§ 7 stk. 2). Som hovedregel kan en part opptre i saken ved en representant (§ 8).

Loven har regler om dokumentinnsyn i kap. 4 («aktindsigt», §§ 9 til 18). Krav om innsyn må knyttes til en bestemt sak (§ 9 a). Innsynsretten i nye dokumenter inntrer dagen etter at de er sendt fra forvaltningsorganet (§ 9 stk. 4). For saker om tilsetting eller forfremmelse fastsetter loven at innsynsretten bare gjelder vedkommendes egne forhold, ikke opplysninger om konkurrerende søkere (§ 9 stk. 3). Partsinnsyn gis av det forvaltningsorganet som avgjør den aktuelle saken, og det skal normalt skje innen syv dager (§ 16). Avslag på innsyn kan påklages.

Unntakene fra innsynsretten gjelder dels saken i sin helhet, dels dokumenter og dels bestemte opplysninger (§§ 11 til 15 b). Det er samtidig en plikt til å vurdere å gi merinnsyn så langt ikke regler om taushetsplikt eller behandling av personopplysninger er til hinder (§ 10). Saker om strafforfølgning og kriminalomsorg i institusjon faller utenfor innsynsretten. Det samme gjelder for interne arbeidsdokumenter, dvs. dokumenter som ikke er gitt til utenforstående. Dette er fastsatt uttrykkelig for dokumenter for møter mellom ministre, dokumenter som et organ utarbeider som sekretariat for et annet organ, og korrespondanse med sakkyndige rådgivere i anledning av rettssaker.

Det er likevel innsynsrett i enkelte typer interne arbeidsdokumenter, særlig dokumenter som gjengir organets endelige beslutning i en sak eller en bevismessig oppsummering av de faktiske forhold i en sak. Blir et internt arbeidsdokument gitt til utenforstående, mister det som hovedregel sin interne karakter og faller inn under innsynsretten, hvis det ikke er gitt ut av rettslige grunner, til forskningsformål eller lignende. Dessuten er det innsynsrett i faktiske opplysninger som er relevante for avgjørelsen av en sak og i eksterne faglige vurderinger, og likeledes i interne faglige vurderinger som et forvaltningsorgan foretar i en sak av en type der det er vanlig å innhente eksterne faglige vurderinger.

Visse opplysninger kan unntas fra partsinnsyn når det er avgjørende for å ivareta bestemte lovfestede allmenne interesser, holdt opp mot en vurdering av partens interesse i innsyn. Det som her kan begrunne unntak, er utenriks-, sikkerhets- og forsvarshensyn, hensynet til forfølgning av lovovertredelser, gjennomføring av offentlig kontroll, regulering eller planlegging, hensynet til det offentliges økonomiske interesser og vern av forskeres og kunstneres ideer. Dessuten har loven et generelt unntak for partsinnsyn i opplysninger hvor private eller offentlige interesser ut fra forholdets særlige karakter gjør det påkrevd. Når det følger av EU-rettslige eller folkerettslige forpliktelser, unntas opplysningene fra innsyn uten en slik konkret vurdering.

Kapittel 5 (§§ 19 til 21) har regler om partshøring. Plikten til å gi parten forhåndsvarsel (§§ 19 og 20) går kortere enn den norske forvaltningsloven, men suppleres av en nærmere avgrenset rett for parten til å kreve å få uttale seg før saken blir avgjort (§ 21). Forvaltningsorganets plikt til å gi parten forhåndsvarsel er knyttet til at det sitter inne med faktiske opplysninger eller eksterne faglige vurderinger i saken som det må antas at parten selv ikke kjenner til, og som er til ugunst for parten og av vesentlig betydning for avgjørelsen. Det er like fullt vidtgående unntak fra denne varslingsplikten, bl.a. hvis det er ubetenkelig å avgjøre saken på det foreliggende grunnlaget, hvis vesentlige offentlige eller private interesser tilsier rask avgjørelse, eller det må til for å overholde en lovbestemt frist for å treffe avgjørelsen, eller hvis avgjørelsen vil berøre en vid ubestemt krets. Forvaltningsorganet har dessuten en alminnelig adgang til å unnlate partshøring når sakens karakter og hensynet til parten selv taler for det, hvis forvaltningsorganet kan omgjøre vedtaket etter en senere anmodning fra parten (§ 20).

Avgjørelser og andre dokumenter som forvaltningsorganet sender ut, skal etter reglene i kapittel 8 b (§ 32 b) ha en personlig underskrift eller være utformet på en måte som sikrer en entydig identifikasjon av avsenderen og viser at dokumentet er endelig. Denne regelen gjelder ikke for automatisk saksbehandling og heller ikke for purringer og andre saksbehandlingsskritt som ikke er vesentlige. Om begrunnelse har kapittel 6 (§§ 22 til 24) regler. Alle avgjørelser skal ha en begrunnelse hvis ikke parten får fullt medhold. Begrunnelsen skal følge med en avgjørelse som blir meddelt skriftlig. Blir avgjørelsen meddelt muntlig, kan parten kreve en skriftlig begrunnelse innen 14 dager. Hovedregelen om begrunnelsens innhold (§ 24) ligger tett opp til den norske forvaltningsloven.

Den danske forvaltningsloven har ikke alminnelige bestemmelser om klagerett. Den nøyer seg i kapittel 7 (§§ 25 og 26) med å gi regler om informasjon til parten om den klagerett som foreligger etter særlovgivningen, og om eventuell frist for å reise søksmål for domstolene om avgjørelsen.

Kapittel 8 (§§ 27 til 32) har regler om taushetsplikt. I § 27 er det en mer fullstendig opplisting av hvilke opplysninger det er taushetsplikt om, enn man finner i den norske forvaltningsloven. Taushetsplikten omfatter for det første opplysninger om enkeltpersoners private forhold, medregnet økonomiske forhold, og om næringsopplysninger av vesentlig økonomisk betydning for den som opplysningene angår. Næringsopplysninger er, som i den norske loven, definert som «oplysninger om […] tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold el.lign.». For det annet gjelder taushetsplikt for opplysninger av vesentlig betydning for statens sikkerhet eller rikets forsvar, eller av hensyn til utenrikspolitiske interesser, eller når det følger av en EU-rettslig eller folkerettslig forpliktelse. Er en opplysning betegnet som fortrolig i medhold av en særskilt lovhjemmel, innebærer dette en taushetsplikt. Det gjelder også taushetsplikt når det er nødvendig for å ivareta vesentlige hensyn til strafforfølgning, offentlig kontroll- og reguleringsvirksomhet, det offentliges økonomiske interesser og forskeres og kunstneres originale ideer og foreløpige forskningsresultater og manuskripter. Endelig er det en sekkebestemmelse om taushetsplikt av hensyn til private eller offentlige interesser hvis hemmelighold er påkrevd ut fra forholdets særlige karakter. I de fleste tilfellene gjelder taushetsplikt bare hvis hemmelighold er av vesentlig betydning for den interessen som skal beskyttes.

Taushetsplikten gjelder for den som «virker inden for den offentlige forvaltning», men kan utvides til å gjelde innenfor selskaper mv. som i det vesentlige drives med offentlig støtte eller treffer avgjørelser på vegne av det offentlige. Taushetsplikt kan også pålegges utenforstående så langt de får tilgang til fortrolige opplysninger uten at de har rett til tilgang. En instruks om taushetsplikt kan bare gis for opplysninger som det etter loven gjelder taushetsplikt for.

Informasjonsdeling i forvaltningen er regulert i §§ 28 til 32. Videreformidling av personopplysninger følger reglene i loven om behandling af personoplysninger. Andre taushetsbelagte opplysninger kan gis videre til et annet forvaltningsorgan hvis det foreligger samtykke eller lovhjemmel, eller hvis opplysningen har vesentlig betydning for mottakerorganets avgjørelse eller virksomhet (§ 28). Kan en opplysning gis videre, skal avgiverorganet som hovedregel gjøre det når mottakerorganet ber om det (§ 31). I saker som bygger på søknad fra en privatperson, kan forvaltningsorganet bare innhente opplysninger om søkerens rent private forhold fra andre forvaltningsorganer med samtykke eller lovhjemmel, eller der særlige hensyn til søkeren eller tredjepersoner klart overstiger søkerens interesse i at opplysningen ikke blir innhentet (§ 29). Generelt gjelder at en forvaltningsansatt ikke må skaffe seg taushetsbelagte opplysninger uten at hun eller han trenger dem for å løse sine oppgaver (§ 32).

Kapittel 8 a om digital kommunikasjon gir hjemmel for regler på det enkelte forvaltningsområde om rett for borgerne til å kommunisere digitalt med forvaltningen (§ 32 a). Det kan gjelde for både søknader, høringssvar og andre henvendelser til forvaltningen. Paragrafen gir ikke hjemmel for å pålegge borgerne å kommunisere digitalt med forvaltningen. Regler om forvaltningens egen bruk av digital kommunikasjon overfor borgerne er fastsatt i lov om Offentlig Digital Post.

Ved siden av forvaltningsloven gjelder en egen lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningsplikter (lov nr. 442 av 9. juni 2004, retssikkerhedsloven). Den har regler om fremgangsmåten ved administrative tvangsinngrep som består i husundersøkelse eller undersøkelse av andre lokaliteter, undersøkelse eller beslag av brev og andre dokumenter eller gjenstander, eller undersøkelse av person. For husundersøkelser og undersøkelser eller beslag av brev og andre dokumenter gir loven store deler av forvaltningsloven anvendelse og stiller krav om forhåndsvarsling, samtidig som den fastsetter et proporsjonalitetsprinsipp (§§ 2 til 4). Hvis det er mistanke om en straffbar lovovertredelse, er hovedregelen at de tvangsinngrep som loven omfatter, bare kan foretas etter retsplejelovens prosessregler for straffesaker (§ 9). Bestemmelser om opplysningsplikt overfor forvaltningen innebærer ikke plikt til å gi opplysninger som kan utsette vedkommende for strafforfølgning – dvs. et vern mot selvinkriminering (§ 10).

8.3 Sverige

Den svenske förvaltningslagen ble opprinnelig vedtatt i 1971 og erstattet av en ny lov i 1986 (SFS 1986:223). Denne har nylig blitt totalrevidert og avløst av en ny förvaltningslag (SFS 2017:900), som trådte i kraft 1. juli 2018.2 Det er ikke tale om en grunnleggende reform, men om en utbygging, videreutvikling, omformulering og omredigering av loven fra 1986. Reglene om overprøving av forvaltningsvedtak i forvaltningsdomstoler finnes i en egen lov, förvaltningsprocesslagen (SFS 1971:291).

Förvaltningslagen av 2017 har 49 paragrafer. Den er ikke inndelt i nummererte kapitler, men grupper av paragrafer har fått en felles overskrift samtidig som hver paragraf har egen overskrift. Paragrafene er dermed gruppert under overskrifter om lovens virkeområde, prinsipper for god forvaltning, alminnelige krav til saksbehandlingen, innledningen av saken, saksforberedelsen, avgjørelsen av saken, retting og endring av avgjørelser, klage og pålegg ved forsinket saksbehandling.

Lovens virkeområde er fastsatt i 1 til 4 §§. Loven gjelder for behandling av «ärenden» (1 §). Med dette menes avgjørelser som tar sikte på å ha faktiske virkninger for mottakeren i enkelttilfeller.3 For annen forvaltningsvirksomhet gjelder bare lovens prinsipper for god forvaltning. Loven gjelder også når domstolene behandler «förvaltningsärenden». For saker i kommuner og landsting der det kan skje en lovlighetskontroll ved overprøving etter kommunallagen (SFS 2017:725), og for saker om kriminalitetsbekjempelse, gjelder stort sett bare prinsippene for god forvaltning.

Förvaltningslagen fastsetter prinsipper for god forvaltning under overskriften «Grunderna för god förvaltning» (5 til 8 §§). Dette omfatter service overfor borgerne (6 §), tilgjengelighet (7 §) og samvirke mellom forvaltningsorganer (8 §). Bestemmelsen om samvirke omfatter i den nye loven også bistand til den enkelte ved at et forvaltningsorgan selv innhenter opplysninger eller uttalelse fra andre forvaltningsorganer. Nytt i 2017-loven er et lovfestet prinsipp om legalitet, objektivitet og proporsjonalitet (5 §).

Avsnittet om alminnelige regler om saksbehandlingen (9 til 18 §§) innledes med en prinsippregel om at saken skal behandles så enkelt, raskt og kostnadseffektivt som mulig uten at det går ut over rettssikkerheten, og at saksbehandlingen som hovedregel er skriftlig (9 §).

Bestemmelsen om partsinnsyn gir parten en generell rett til innsyn (10 §). Det gjelder også for opplysninger underlagt taushetsplikt etter offentlighets- och sekretesslagen (SFS 2009:400), men ikke hvis partsinnsyn vil skade allmenne eller private interesser av nevneverdig («synnerlig») vekt. Hvis partsinnsyn blir nektet av den grunn, skal forvaltningsorganet i stedet orientere parten på annen måte om hva det tilbakeholdte materialet inneholder, så langt det er nødvendig for at parten kan ivareta sine interesser og det kan skje uten alvorlig skade for de interesser som taushetsplikten skal beskytte (offentlighets- och sekretesslagen 10 kap. 3 §). Om varsel til parten om nye opplysninger i saken er det regler i 25 §.

Loven har nye regler om forsinket saksbehandling. Forvaltningsorganet skal underrette en privat part hvis en sak parten har reist, kommer til å bli vesentlig forsinket, og samtidig forklare grunnen til forsinkelsen (11 §). Har førsteinstansen ikke avgjort en slik sak innen seks måneder, kan parten skriftlig kreve at den avgjør saken innen fire uker. Vil ikke forvaltningsorganet etterkomme begjæringen, må det treffe særskilt avgjørelse om det, og denne nektelsen kan påklages til den ordinære klageinstansen (12 §). Hvis en slik klage blir tatt til følge, skal klageinstansen pålegge førsteinstansen å treffe avgjørelse snarest eller innen en bestemt frist (49 §).

Bestemmelsen om tolking og oversetting (13 §) tar sikte både på dem som ikke behersker svensk, og dem som på grunn av funksjonshemming har sterkt redusert syn, hørsel eller taleevne. Det er regler om bruk av fullmektig i 14 og 15 §§ og om inhabilitet («jäv») i 16 til 18 §§.

Bestemmelsene om innledning av saken (19 til 22 §§) stiller krav om at søknader og andre henvendelser som forvaltningsorganet skal behandle, må opplyse om avsenderens identitet og inneholde kontaktinformasjon (19 §). Er henvendelsen ufullstendig eller uklar, skal forvaltningsorganet bistå avsenderen med å avhjelpe mangelen (20 §). Forvaltningsorganet kan om nødvendig kreve at avsenderen bekrefter henvendelsen (21 §). Det er nærmere regler for å bestemme tidspunktet for når en henvendelse kom inn til forvaltningsorganet i 22 §.

Reglene om saksforberedelsen (23 til 27 §§) omfatter bestemmelser om utredningsplikt (23 §), om partens adgang til å gi opplysninger muntlig (24 §), om varsel til parten om materiale av betydning for avgjørelsen (25 §), om høring av andre enn parten («remiss», 26 §) og om forvaltningsorganets plikt til å dokumentere opplysninger (27 §).

Om avgjørelsen er det regler i 28 til 35 §§. En avgjørelse kan treffes av én person, av flere i fellesskap eller automatisert. I beslutningsfasen kan også andre medvirke enn en beslutningstaker som har ansvaret for avgjørelsen, f.eks. en som foredrar saken muntlig for beslutningstakeren («föredraganden») – en fremgangsmåte som er vanlig i svensk forvaltning (29 §). Vedkommende har rett til å få protokollert sitt standpunkt hvis han eller hun mener saken burde avgjøres på en annen måte enn beslutningstakeren gjør (30 § 2 st.). For kollegiale organer er det nærmere regler om presentasjon av ulike forslag til avgjørelse av en sak, avstemning og dissenser (28 til 30 §§). I praksis vil disse gjøre det nødvendig at kollegiale organer treffer avgjørelsen i møte – eventuelt fjernmøte – hvis det ikke er full enighet om hva den skal gå ut på.4

Det er en egen paragraf om at avgjørelsene skal dokumenteres (31 §). Som hovedregel skal det gis samtidig begrunnelse for avgjørelsen, og der samtidig begrunnelse kan unnlates i enkeltsaker, kan en part kreve etterfølgende begrunnelse (32 §). Underretning om avgjørelsen er regulert i 33 og 34 §§, og 35 § fastsetter når en avgjørelse som kan påklages, kan settes i verk – som hovedregel når klagefristen er utløpt uten at avgjørelsen er påklaget.

Retting og endring av avgjørelser er regulert i 36 til 39 §§. Det skilles mellom retting av avgjørelser (36 §), forvaltningsorganets adgang til å omgjøre sine avgjørelser (37 §) og dets plikt til å omgjøre (38 §). Er avgjørelsen påklaget, gjelder det særskilte begrensninger for omgjøring (39 §).

Loven har regler om klage i 40 til 48 §§. En avgjørelse kan påklages hvis den påvirker noens situasjon «på ett inte obetydligt sätt». Den som avgjørelsen angår, har klagerett hvis avgjørelsen har gått ham eller henne imot. Klagen går til forvaltningsdomstolene (förvaltningsrätten). Klagefristen er tre uker. Om behandlingen i forvaltningsdomstolen gjelder ellers reglene i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar (SFS 1971:289) og förvaltningsprocesslagen (SFS 1971:291).

8.4 Finland

Blant de grunnleggende fri- og rettigheter for borgerne har den finske grunnloven av 1999 med en bestemmelse om «rättsskydd», som også omfatter garantier for en god forvaltning (21 § i grundlagen). Bestemmelsen nevner uttrykkelig offentlig saksbehandling, rett til å bli hørt, rett til å få begrunnelse for avgjørelser og rett til overprøving, og fastsetter at disse rettighetene skal sikres nærmere ved lov. I tillegg gir 21 § rett til å få saken behandlet av kompetent myndighet uten unødig forsinkelse, men det er ikke nærmere regler for å sikre eller rette opp dette hvis bestemmelsen blir overtrådt.

Förvaltningslagen (lag 434/2003) er inndelt i fire deler og har nå – etter senere lovendringer – i alt 14 kapitler og 83 paragrafer.5

Første del om alminnelige bestemmelser omfatter tre kapitler. Lovens formål, virkeområde og forholdet til annen lovgivning er regulert i 1 kap. Loven har en uttrykkelig formålsbestemmelse i 1 §, som er generelt formet og lyder i den svenske versjonen: «Syftet med denna lag är att genomföra och främja god förvaltning samt rättsskydd i förvaltningsärenden. Lagens syfte är också att främja kvalitet och gott resultat i fråga om den service förvaltningen tillhandahåller.» Loven står tilbake for avvikende regler i annen lovgivning (5 §). Bestemmelser om elektronisk kommunikasjon finnes i en egen lov, lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet (lag 13/2003).

2 kap. (6 til 10 §§) angir prinsippene («grunderna») for god forvaltning. Rettsprinsippene i 6 § omfatter likebehandling i saksbehandlingen, saklighet (at offentlig myndighet bare kan brukes til formål som godtas etter loven), upartiskhet, forholdsmessighet og respekt for berettigete forventninger i samsvar med regelverket. De følgende paragrafene gjelder serviceprinsippet, veiledningsplikt, klarspråk og samarbeid mellom forvaltningsorganer. Disse prinsippene gjelder også for forvaltningsavtaler, som i 3 § er definert som en avtale som faller inn under forvaltningsorganets ansvarsområde og gjelder utføring av en offentlig oppgave, eller som henger sammen med utøving av offentlig myndighet.

3 kap. (11 til 15 §§) har regler om hvem som er part og om partsrepresentanter. Advokater og andre som bistår eller opptrer på vegne av parten («ombud eller biträde»), og tolker og oversettere, har taushetsplikt (13 §, som etter 69 § er straffesanksjonert). Umyndige kan opptre på egen hånd hvis saken gjelder midler som den umyndige selv rår over (14 §). Er en mindreårig fylt 15 år, kan den umyndige og innehaveren av foreldreansvaret eller annen lovlig stedfortreder opptre hver for seg i saken. En umyndig over 18 år opptrer alene i saker som gjelder hans eller hennes person hvis den umyndige kan forstå hva saken gjelder.

Annen del (4 til 8 a kap.) har regler om hvordan forvaltningssaker innledes og behandles. 4 kap. (16 til 22 §§) har regler om hvordan en forvaltningssak («ärende») kommer i gang. Hovedregelen er at en part som vil ta opp en sak, må gjøre det skriftlig (19 §), og det er avsenderen som har risikoen for at henvendelsen kommer frem til rett forvaltningsorgan innen eventuell frist (17 og 20 §§). På anmodning skal forvaltningsorganet gi avsenderen bekreftelse på at saken er kommet inn (17 §). Er henvendelsen sendt til uriktig forvaltningsorgan, skal det av eget tiltak videresende den til rette organ og underrette avsenderen om det (21 §, jf. også 8 §). Er en henvendelse mangelfull, skal forvaltningsorganet som utgangspunkt oppfordre avsenderen til å supplere den (22 §).

5 kap. har bestemmelser om alminnelige krav til saksbehandlingen. Det omfatter regler om saksbehandlingstid (23 til 23 a §§), felles behandling av saker som står til behandling ved samme forvaltningsorgan (25 §), tolking og oversetting (26 §) og inhabilitet (27 til 30 §§). En egen paragraf minner om at saksbehandlingen er offentlig så langt det følger av annen lovgivning om dette (24 §).

Utredning og høring i saken er regulert i 6 kap. (31 til 42 §§). Forvaltningsorganets utredningsplikt er fastslått i 31 §, som også regulerer hvilken plikt en part har til å medvirke til utredning av saken. Plikten til å høre partene fremgår av 34 §, og plikten til å høre andre berørte av 41 §. Når parten har en lovlig stedfortreder, regulerer 35 § om både parten selv og stedfortrederen skal høres. En part skal etter anmodning få gi sine synspunkter muntlig hvis det vil være en urimelig ulempe for parten å gjøre det skriftlig, og vitner kan forklare seg muntlig (37 og 40 §§). Muntlige opplysninger skal nedtegnes eller registreres (42 §). Kapitlet har også bestemmelser om synfaring og om inspeksjon (38 og 39 §§), som må skje uten å volde urimelig ulempe. Parten skal få være til stede og uttale seg. Det skal skrives et referat som parten får tilsendt, der de viktigste observasjonene fremgår. En synfaring er som hovedregel offentlig.

7 kap. gjelder avgjørelsen av saken (43 til 49 §§). Vedtaket skal som hovedregel være skriftlig (43 §). Om innhold og begrunnelse for vedtaket er det regler i 44 og 45 §§. I de tilfeller hvor forvaltningsorganet kan la være å gi begrunnelse, skal det likevel gjøre det hvis vedtaket betyr en vesentlig endring i etablert praksis. Forvaltningsorganet skal angi hvordan man skal gå frem for å få omprøvd eller overprøvd vedtaket eller opplyse om at det ikke kan påklages (46 til 49 §§).

7 a til 8 a kap. gjelder forskjellige rettsmidler mot forvaltningens saksbehandling eller vedtak. Overprøving ved et annet organ skjer ved besvär til en forvaltningsdomstol og er regulert i förvaltningsprocesslagen. Omprøving hos det organ som har truffet vedtaket, skjer etter reglene i 7 a kap. (49 a til 49 g §§). Slik omprøving kan bare kreves når det er bestemt i lov, og i så fall må omprøving kreves før saken eventuelt kan bringes inn for en forvaltningsdomstol ved besvär. En begjæring om omprøving skal behandles raskt (49 e §). Et vedtak som kan kreves omprøvd, kan som hovedregel ikke settes i verk før fristen for å kreve omprøving (30 dager) er ute, og er omprøving krevd, kan forvaltningsorganet bestemme at iverksetting skal utstå til omprøvingen er gjort (49 f §).

8 kap. (50 til 53 §§) har regler om retting av feil i vedtaket. 8 a kap. gir adgang til forvaltningsklage («förvaltningsklagan») mot et forvaltningsorgans atferd som ikke gjelder selve vedtaket. Dette gir en misfornøyd person mulighet for å bringe inn forvaltningsorganets opptreden eller passivitet til vurdering hos det forvaltningsorgan som fører tilsyn med («övervakar») organet.

Tredje del gjelder meddelelse og forkynning («delgivning») av forvaltningsvedtak mv. 9 kap. har regler om plikt til forkynning og hvem forkynningen skal skje overfor. I 10 kap. er det regler om fremgangsmåten ved forkynning.

Fjerde del har særskilte bestemmelser i 11 kap. (64 til 69 §§), bl.a. om kostnadene ved forvaltningssaker og inhabilitet for tolker og oversettere, og om at forvaltningsorganet i et pålegg også kan fastsette administrative sanksjoner dersom pålegget ikke blir etterlevd. 12 kap. (70 og 71 §§) gjelder ikraftsetting og overgangsbestemmelser.

8.5 Island

Den islandske forvaltningsloven av 1993 – stjórnsýslulög 30. april 1993 nr. 37 – er etter senere endringer inndelt i 10 kapitler med i alt 41 paragrafer. Loven ble skrevet med den danske og norske loven som forbilder, og islandsk forvaltningsrett har i det hele mye til felles med dansk og norsk forvaltningsrett.

Kapittel I har regler om lovens virkeområde. Loven gjelder for avgjørelser som har betydning for enkeltpersoners rettigheter eller plikter. Den gjelder ikke for forberedelse av forskrifter (§ 1). Strengere saksbehandlingsregler i annen lovgivning går foran forvaltningslovens regler (§ 2 annet ledd).

Kapittel II har regler om inhabilitet (§§ 3 til 6). De gjelder også ved inngåelse av privatrettslige avtaler (§ 1 tredje ledd). For kommunalforvaltningen gjelder inhabilitetsreglene i kommuneloven i stedet for forvaltningsloven (§ 2 annet ledd).

Kapittel III inneholder alminnelige saksbehandlingsregler: veiledningsplikt (§ 7), beregning av lovfestede saksbehandlingsfrister og saksbehandlingstid (§§ 8 og 9), utredningsplikt (§ 10) og generelle prinsipper om likebehandling og proporsjonalitet (§§ 11 og 12). Paragrafen om saksbehandlingstid har også med bestemmelser om hvordan forelegging eller høring skal gjennomføres for å unngå å forsinke saksbehandlingen, herunder en plikt til å sette frist for å avgi uttalelse. Hvis saksbehandlingen trekker ut urimelig, kan dette påklages til det forvaltningsorgan som vil være klageinstans for vedtak i saken.

Nærmere bestemmelser om retten til å bli hørt og partsinnsyn er fastsatt i kapittel IV. Retten til partsinnsyn gjelder som hovedregel uten hinder av taushetsplikt (§ 15), men omfatter ikke materiale for eller fra regjerings- og ministermøter og kommunikasjon med sakkyndige for å vurdere spørsmål om å bringe saken inn for domstolene. Parten har heller ikke rett til innsyn i forvaltningens interne arbeidsdokumenter, men innsyn kan likevel kreves i et slikt dokument når det avslutter saken eller så langt det inneholder informasjon som ikke finnes i andre tilgjengelige dokumenter (§ 16). Det er dessuten en generell adgang til å nekte partsinnsyn når allmenne eller private interesser i å holde informasjonen tilbake veier tyngre enn partens fordel av innsyn (§ 17). Avslag på partsinnsyn skal begrunnes og kan påklages innen 14 dager (§ 19).

Kapittel V har regler om begrunnelse og underretning (§§ 20 til 22). En klageinstans skal gi samtidig begrunnelse for sin avgjørelse, men for øvrig gjelder en rett for parten til å kreve etterfølgende begrunnelse innen 14 dager (§ 21). Retten til begrunnelse gjelder ikke hvis parten har fått fullt medhold eller for eksamensvedtak eller vedtak om tilskudd til forskning eller kulturelle tiltak.

Omgjøring er regulert i kapittel VI. Forvaltningsorganet står fritt til å omgjøre vedtaket så lenge parten ikke har fått underretning. Senere kan det rette åpenbare feil, og skal da straks sende parten en rettet kopi av vedtaket (§ 23). Forvaltningsorganet kan dessuten av eget tiltak omgjøre vedtaket hvis det ikke er til skade for parten, eller hvis vedtaket er ugyldig (§ 25). En part kan kreve at forvaltningsorganet revurderer vedtaket hvis det bygger på utilstrekkelige eller uriktige faktiske opplysninger, eller hvis det er skjedd vesentlige endringer i de forhold som et forbud eller påbud bygger på (§ 24).

Kapittel VII (§§ 26 til 31) gir regler om klage til overordnet forvaltningsorgan. Den alminnelige klagefristen er tre måneder (§ 27), men det er en viss adgang til å ta til behandling en senere klage som er sendt innen ett år (§ 28). Klagen har bare oppsettende virkning hvis klageinstansen bestemmer det (§ 29). Saksbehandlingen i klagesaker svarer til behandlingen i første instans, men loven fremholder at muntlige forhandlinger kan holdes i særlig vanskelige saker (§ 30).

Kapittel VIII (§§ 32 til 34) har særlige regler for kollegiale organer. De omfatter oppnevning av nemndsmedlemmer, varamedlemmers opprykk, innkalling til møter, beslutningsdyktighet og krav til stemmeflertall.

Kapittel IX (§§ 35 til 40) om elektronisk saksbehandling kom inn i loven i 2003. Der gis forvaltningsorganet hjemmel til å bestemme at det kan benyttes elektronisk kommunikasjon i saksbehandlingen. I så fall skal forvaltningsorganet når saken tar til, opplyse parten om hvilken elektronisk kommunikasjonsmåte som kan brukes. Når forvaltningsorganet på denne måten har åpnet for elektronisk kommunikasjon, kan en part som ønsker det, kreve at forvaltningsorganet kommuniserer elektronisk. Forvaltningsorganet kan derimot ikke pålegge borgerne å bruke elektronisk kommunikasjon.

Etter § 39 kan forvaltningsorganet bruke elektronisk kommunikasjon ved underretning om enkeltvedtak og andre meddelelser. Parten har da selv ansvaret for at hans eller hennes elektroniske utstyr oppfyller de krav som forvaltningen setter for elektronisk saksbehandling, slik at han kan ta imot og gjøre seg kjent med innholdet i enkeltvedtak og andre dokumenter som forvaltningen sender.

Kapittel X (§ 41) har regler om ikraftsetting.

8.6 Sammenfattende synspunkter

Målet om god forvaltning står sterkt i de nordiske landene. Alle fem land har en egen alminnelig lov om saksbehandlingen i forvaltningen. I den norske, svenske og finske loven er det sagt uttrykkelig at avvikende bestemmelser i annen lovgivning går foran loven. Etter den danske loven er det i stor utstrekning slik at bare bestemmelser som stiller strengere krav til forvaltningen, gjelder ved siden av forvaltningsloven. Det samme gjelder den islandske loven.

Oppbyggingen og omfanget av lovene varierer noe. De har en felles kjerne av bestemmelser som særlig gjelder behandlingen av saker om individuelle vedtak med virkning for bestemte borgere. Det er variasjoner i hvilket virkeområde lovene har, særlig når det gjelder annen offentlig virksomhet enn myndighetsutøving. Bare den norske loven har egne regler om generelle vedtak (forskrifter).

Bare den finske loven har en egen formålsparagraf. Både den svenske og finske loven, men ikke den danske, lovfester generelle prinsipper for god forvaltning. Også den islandske loven har med et par slike prinsipper (likebehandling og forholdsmessighet).

Alle lovene har regler om inhabilitet, veiledning, partshøring, saksutredning og avgjørelsens form, innhold og begrunnelse. I utgangspunktet er det ofte tale om ens regler, men i detaljene kan det til dels være forskjeller. Den danske loven har regler om partsinnsyn og taushetsplikt, mens disse spørsmålene i Sverige og Finland i hovedsak er regulert i offentlighets- eller sekretesslovgivning.

Bare den islandske loven har en fullstendig regulering av hvordan forvaltningsavgjørelser kan bli overprøvd av et annet organ. I Finland og Sverige skjer dette normalt ved en forvaltningsdomstol etter regler i egne lover (forvaltningsprosesslover). Danmark har ingen lovfestet alminnelig klageordning. Alle lovene har imidlertid visse regler om informasjon om den adgang til å kreve overprøving som finnes, og den svenske loven har regler om hvordan man går frem ved slik klage. Både den finske, islandske og svenske loven har i tillegg regler om retting av forvaltningsvedtak og omprøving som vedtaksorganet selv gjør.

Enkelte spørsmål er bare regulert i noen av lovene. De svenske og finske lovene har regler om hvordan en sak blir innledet. Den danske loven gir hjemmel for regler om elektronisk kommunikasjon. Den svenske loven åpner uttrykkelig for automatiserte avgjørelser. I Finland er fremgangsmåten ved elektronisk kommunikasjon regulert i en egen lov, som også gjelder for domstolene.6 Den svenske og finske loven har regler om bruk av tolk og oversetting, og begge disse lovene og den islandske har regler som tar sikte på å fremme en rask saksbehandling. Alle lovene unntatt den islandske har visse regler om partsrepresentasjon. Den finske loven har regler om synfaring, inspeksjon (gransking) og muntlige avhør. Den svenske loven er alene om å gi nærmere regler for hvordan avgjørelser treffes i kollegiale organer. Den finske loven er alene om å ha regler om forkynning av avgjørelser, som i Norge følger av domstolloven. Både den svenske og finske loven har visse regler om når vedtak kan settes i verk.

Fotnoter

1.

Lovgivningen om forvaltningens saksbehandling faller inn under artikkel 6 i den nordiske samarbeidsavtalen 23. mars 1962 (Helsingforsavtalen): «Avtalepartene skal søke å oppnå innbyrdes samordning av annen lovgivning enn den som her er nevnt på områder der det synes hensiktsmessig». Det nordiske lovsamarbeidet har på dette området vært mest preget av gjensidig informasjon, se f.eks. seminarrapporten «De nordiska förvaltningslagarna i utveckling» (1999) fra et seminar som det finske Justitieministeriet i samarbeid med Nordisk ministerråd avholdt da den finske förvaltningslagen av 2003 ble forberedt.

2.

Forarbeidene til den nye loven er SOU 2010:29 En ny förvaltningslag og Prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag. Förvaltningslagen 2017 er behandlet i et temanummer i Förvaltningsrättslig tidskrift (hefte 3/2018).

3.

Prop. 2016/17:180 s. 286.

4.

Prop. 2016/17:180 s. 316.

5.

For en sammenligning mellom den finske og svenske forvaltningsloven se Matti Niemivuo, «Har Sverriges förvaltningslag påverkat Finlands motsvarande lag – eller tvärtom?», Förvaltningsrättslig tidskrift, 2018 s. 623–642.

6.

Lag (24.1.2003/13) om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet.

Til toppen
Til dokumentets forside