Høringssvar fra Statsbygg

Høringssvar - ny miljøbestemmelse i anskaffelsesforskriften

Dato: 10.02.2017

Svartype: Med merknad

Høringssvar - ny miljøbestemmelse i anskaffelsesforskriften

 

Nedenfor følger Statsbyggs høringssvar til departementets forslag til ny bestemmelse i forskrift om offentlige anskaffelser, forslaget lyder:

 

  • 7-5 a. Minimering av miljøbelastning

 

Oppdragsgiveren skal legge vekt på å minimere miljøbelastningen ved sine anskaffelser og kan stille miljøkrav og kriterier i alle trinn av anskaffelsesprosessen der det er relevant og knyttet til leveransen. Der miljø brukes som tildelingskriterium, bør det minimum vektes 30 %.

 

 

Statsbygg støtter det som foreslås i første setning i bestemmelsen. Vi tror forslaget vil innebære at miljøaspektet i større grad vil bli vurdert ved anskaffelser, at det kan fremme utviklingen av gode miljøkrav og bidra til utviklingen av de andre virkemidlene for miljø som er aktuelle i innkjøpssammenheng. Dette vil kunne gi miljøeffekter, noe som er et uttalt lovgiverønske. Statsbygg synes også det er positivt at det fremgår direkte av forskriften at miljøkrav og kriterier kan være aktuelle på ulike trinn i anskaffelsesprosessen. Forskriften gir dermed hint om at det finnes ulike måter å innarbeide miljøhensyn. Miljøkrav til selve leveransen og gjennomføringen er eksempler på velegnede måter å innarbeide miljøaspektet i anskaffelser. Videre er det fornuftig med reservasjonen om at miljøkrav og kriterier stilles i de tilfellene der miljø er relevant og knyttet til anskaffelsen.

 

Bestemmelsens siste setning, «Der miljø brukes som tildelingskriterium, bør det minimum vektes 30 %.», har vi imidlertid innvendinger til. Vi mener det er uheldig at forskriften fastsetter en minimumsvekt av et tildelingskriterium. Det er nytt at regelverket gir en føring om hvilken vekt et tildelingskriterium skal ha, prinsippet har vært at oppdragsgiver skal bestemme kriterienes vekt i forbindelse med den enkelte anskaffelse og at vekten må tilpasses kontraktens innhold og størrelse.

 

Hovedinnvendingen til forslaget er at vi mener oppfordringen om en minimumsvekt vil slå vilkårlig ut og at det er usikkert hvilke miljøeffekter forslaget gir. Statsbygg vil belyse innvendingen i det følgende.

 

Om tilbudsevalueringen

 

Tildelingskriterier

Siktemålet ved utarbeidelse av tildelingskriterier er å finne kriterier som kan identifisere den beste leveransen. I tillegg til pris, kan kvalitet og miljø, dersom miljøpåvirkningene kan tenkes å variere med antagelse av ulike tilbud, være aktuelle kriterier.

 

Det er imidlertid ikke alltid et tildelingskriterium vil fange opp de egenskapene man ønsker å premiere. Oppdragsgiver kan være klar over at det laveste tilbudet ikke nødvendigvis er det beste fordi det kan være store kvalitetsforskjeller mellom tilbudene, men det er ikke sikkert de relevante kvalitetsforskjellene vil la seg identifisere ved tilbudsbedømmelsen, noe som har sammenheng med rammene for evalueringen. Vi vil nevne noen eksempler:

 

  • For at evalueringen skal være praktisk gjennomførbar må oppdragsgiver begrense antallet momenter som skal inngå i tildelingsvurderingen. Vurderingsmomentene skal angis presist. Man kan tenke seg en stor kontrakt hvor leverandør både skal levere utstyr og tjenester. Utstyrsdelen av kontrakten omfatter svært mange komponenter og ikke alt teknisk utstyr kan medtas i en evaluering. Oppdragsgiver må gjøre et utvalg og be om dokumentasjon på disse. Kvalitetsbedømmelsen vil dermed bare si noe om kvalitet på en begrenset del av kontrakten.
  • Poengsettingen av tildelingskriteriene skal være objektiv og la seg etterprøve med den dokumentasjonen tilbyder vedlegger tilbudet. I eksempelet med produktkvalitet er det naturlig å etterspørre produktdatablad for utstyret. Å skulle rangere kvaliteten på en rekke tekniske produkter på bakgrunn av produktspesifikasjoner krever imidlertid spesialkompetanse som ikke alltid er praktisk å fremskaffe i en anbudssituasjon. Hvis oppdragsgiver ikke har tilstrekkelig spesialisert kompetanse vil det knytte seg usikkerhet til oppdragsgivers poengsetting.
  • Tildelingskriteriene skal bedømmes på bakgrunn av den dokumentasjonen og de opplysninger tilbyder leverer med tilbudene. Hvis det er mangler eller uklarheter i innlevert dokumentasjon, kan omfanget i den dokumentasjonen tilbyder leverer og måten tilbyder redegjør for tildelingskriteriet få betydelig innvirkning på poengfastsettelsen. Dette sier imidlertid ikke noe om hvor godt tilbudet oppfyller selve tildelingskriteriet.
  •  

Vil man ha et tildelingskriterium knyttet til miljø, blir oppgaven å finne gode miljømomenter som er relevante for anskaffelsen og som har effekter på miljøet. Oppdragsgiver må videre vurdere om den aktuelle dokumentasjonen for kriteriet vil la seg bedømme på en noen lunde sikker måte innenfor rammene for evalueringen.

 

Tildelingskriterienes vekt

Ved flere tildelingskriterier enn pris, vil det alltid være mulig å beregne hva man kan komme til å betale for de andre kriteriene, gitt en bestemt vekt.

 

Vi vil vise med et eksempel hvordan en vekt på 30 % på et miljøkriterium kan slå ut.

 

I en entreprisekontrakt har man tildelingskriteriene miljø 30 % og pris 70 %. Bedømmelsen av miljøkriteriet skal baseres på; 1) redegjørelse fra entreprenøren om hvordan avfall vil bli håndtert på byggeplassen og 2) oversikt over kraner, maskiner og annet utstyr entreprenør vil benytte, med angivelse av hvilke som er elektrisk drevet og hvilke som er drevet av fossilt brennstoff.

 

Oppdragsgiver mottar to tilbud. Tilbyder A. tilbyr jobben utført til kr 50 millioner, tilbyder Bs pris ligger 30 % høyere, prisen er kr 65 millioner.Poengene på pris gis ved bruk av en regneformel hvor laveste tilbyder får 10 poeng og en prisøkning på 10 % fra laveste tilbyder medfører et trekk på ett poeng. Dette er en mye brukt modell for omregning av pris til poeng. Ved andre kriterier enn pris, må poengsetting nødvendigvis bli skjønnsmessig, men skalaen 0-10 skal benyttes.   

 

På priskriteriet får A. 10 poeng og B. får 7 poeng. Det gir 21 poengs ledelse til A. (3p x 7).

Miljømessig vurderes A. langt dårligere enn B. A. skriver helt kort om avfallshåndteringen og sier ingen ting om miljøaspektet ut over at lov og forskrift følges. Maskinparken er beskrevet helt overordnet. B. skriver omfattende om kildesortering og gir en lang liste over ulike maskiner entreprenøren vil benytte og det oppgis hvilke som er elektrisk drevet, og hvilke som bruker fossilt brennstoff. Entreprenøren oppgir også at de vurderer innkjøp av elektrisk drevne heisekraner. B. får 10 poeng, mens A. får 2 poeng. B. får dermed 24 flere poeng enn A. på miljø (8p X 3) og vinner konkurransen samlet med 3 poeng.

 

For fortrinnet på miljøsiden betaler oppdragsgiver her kr 15 millioner. For en slik kostnad bør det være snakk om reelle miljøgevinster av et visst omfang, noe som er usikkert i dette tilfellet. Man kan tenke at det er det aktuelle tildelingskriteriet som er uhensiktsmessig og kanskje litt urealistisk, men Statsbygg har erfart at det ofte er vanskelig å finne gode tildelingskriteriene på miljø, og denne type kriterier forekommer.  

 

Avslutning

Statsbygg er enig i at miljøaspektet bør inn i forskriften og kan være et nyttig virkemiddel for å fremme klima- og miljøvennlige løsninger. Statsbygg er derimot av den oppfatning at forskriften ikke bør inneholde anbefalinger knyttet til hvilken vekt ulike tildelingskriterier skal ha. Vekten bør fastsettes ut fra kjennetegn ved den aktuelle kontrakten og bestemmes individuelt. Generelle bestemmelser om vekten kan gi vilkårlige og uheldige utslag.

 

Statsbygg har bl.a. vektlagt miljø i forbindelse med innkjøp av prosjekteringsgruppe. Som en del av rådgivernes kompetansevurdering etterspør vi opplysninger som kan indikere kompetanse innenfor miljø. Miljø inngår da som ett av flere kompetanseområder som vektlegges, men miljømomentet vektes betydelig lavere enn 30 %. Skulle man vektet miljøkompetansen så høyt som 30 %, mener vi at det ville gi helt uforholdsmessige utslag. Slik forslaget lyder, kan oppdragsgivere bli mer tilbakeholdne med å vektlegge miljø ved tildelingen fordi anbefalingen om 30 % vekt ofte ikke kan forsvares, noe som ikke er i tråd med hensikten med forslaget.

 

Hvilke miljøkrav som vil være de beste og mest effektive for å minimere miljøbelastningene må dessuten oppdragsgiver vurdere konkret for hver enkelt anskaffelse. Dette vil variere ut i fra blant annet hvilket behov oppdragsgiver har, hvor stor miljøbelastningen er, hva markedet kan tilby og muligheten for å dokumentere belastningen på miljøet. I noen tilfeller vil det eksempelvis være mer hensiktsmessig å stille absolutte miljøkrav til ytelsen for derigjennom å sikre at alle leverer miljømessig. Settes miljø kun som tildelingskriterium vil man måtte ta til takke med et tilbud som er mindre miljøvennlig, om det ut fra tildelingskriteriene samlet sett er det beste. På den andre siden kan miljø som tildelingskriterium være hensiktsmessig for å belønne innovasjon der markedet ikke er modent nok til å sette krav.

 

Hvor i en prosess miljøkrav bør stilles, om det er som krav til ytelsen, som kvalifikasjonskrav, tildelingskriterium eller kontraktskrav må derfor vurderes konkret. Forslaget om å fremheve miljø som tildelingskriterium og vekte dette med 30% kan forlede oppdragsgivere til å tro at miljø som tidlelingskriterium er mest hensiktmessig og at vekt 30% regelmessig vil være et fornuftig nivå, uavhengig av anskaffelsens art, verdi og dokumentasjon for miljømessige egenskaper. Dette synes uheldig.

 

Statsbygg foreslår at det heller utarbeides veiledning til hvordan oppdragsgivere kan stille miljøkrav på ulike måter og for ulike typer anskaffelser. Anskaffelsesregelverket benyttes av alt fra svært profesjonelle innkjøpere til oppdragsgivere som en sjelden gang forholder seg til regleverket. Etter Statsbyggs oppfatning vil det være mer hensiktsmessig å utarbeide en veileder enn å forskriftsfeste en bestemt vekt på ett av mange tildelingskriterier. Med erfaringstall og oppbygging av kompetanse vil det bli enklere å sette både gode krav og tildelingkriterier som fremmer miljø på en kostnadseffektiv måte. Dette fordrer også at det gis tydeligere retningslinjer på verdien av ulike miljøtiltak.