Høringssvar fra Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage)

Dato: 03.05.2021

Høringssvar, Endringer i helsepersonelloven, pasient- og brukerrettighetsloven mv. om administrative reaksjoner og tilsynsmyndighetenes saksbehandling av henvendelser om pliktbrudd

Vi viser til høringsnotat med forslag til endringer i helsepersonelloven, pasient- og brukerrettighetsloven mv., med høringsfrist 3. mai 2021. Vi gjør oppmerksom på at Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten ikke var inkludert på listen over høringsinstanser og ber om at vi føres på listen ved senere lignende høringer. Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten sender med dette våre merknader til høringsnotatet. Høringssvaret er utarbeidet i samarbeid med Statens helsepersonellnemnd.

Endring av tilsynsmyndighetenes plikt til å vurdere henvendelser om mulig pliktbrudd

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår en endring i pasient- og brukerrettighetsloven §7-4 a. Endringen innebærer at statsforvalteren får større handlingsrom til å vurdere om anmodning om tilsyn etter § 7-4 skal følges opp og hvordan. Samtidig foreslås ny § 3-2a om pasientenes rett til å få svar på henvendelse om kvalitet og pasientsikkerhet fra helsetjenesten, samt korresponderende plikter for helsetjenestene i særlovene.

Endringene støttes av Helseklage og Statens helsepersonellnemnd. Det prinsipielt viktige med dette er å sikre at offentlige ressurser anvendes på en mest mulig formålsrettet måte, i dette tilfellet primært for å øke pasientsikkerheten.

Vi er enige i at helsetjenesten selv kan være bedre egnet til å følge opp mange av henvendelsene og anmodningene som til vanlig sendes statsforvalteren, og at helsetjenestens ansvar for å svare opp pasienthenvendelser med fordel kan presiseres i regelverket. Det bør ikke være formkrav til dette oppfølgingsansvaret og vi mener, i tråd med forslaget, at det bør være opp til helsetjenesten å vurdere hvordan tilbakemeldingene kan gis på en mest mulig hensiktsmessig måte og slik at oppgavene for tjenesten ikke blir unødig tidkrevende. Ofte vil en enkel muntlig dialog mellom pasient/pårørende og helsetjenesten være en god løsning.

Vi mener det er tilstrekkelig å lovfeste at henvendelser svares opp «snarest og innen rimelig tid», snarere enn en spesifikk tidsfrist. Ledelsen ved de ulike virksomhetene vil uansett måtte legge til rette for at tjenesten tar imot og følger opp henvendelser fra pasienter/pårørende. Spesifikke tidsfrister vil heller ikke skape godt klima for avklaring/informasjon mellom partene dersom de brytes, og så lenge det ikke ledsages av nevneverdige konsekvenser har det lite for seg.

Departementet ber også om synspunkt på om det skal stilles krav om at pasienter og pårørende må ha lagt frem en henvendelse om kvalitet og pasientsikkerhet for tjenesten før det kan rettes en eventuell anmodning om tilsyn til tilsynsmyndigheten.

Vi antar som nevnt at helsetjenesten selv kan være vel så godt egnet til å følge opp mange av henvendelsene fra pasienter/pårørende. Vi mener likevel at pasienter og pårørende kan ha grunner, som bør respekteres, for å gå direkte til tilsynsmyndighetene med sin sak. Vi mener det også bør vektlegges at det kan skape en unødvendig byråkratisk ordning dersom pasientene alltid må henvende seg til helsetjenesten først. Enkelte saker bør uansett følges opp raskt med tilsyn av en uavhengig instans og da blir det lite hensiktsmessig med et slikt krav. Så lenge statsforvalteren gis større mulighet i regelverket til å prioritere de mest alvorlige sakene vil ikke denne muligheten for pasienten virke særlig hemmende for formålet og effektiviteten med tilsynsaktivitetene.

Forslag til endringer i helsepersonelloven om administrative reaksjoner

Den administrative reaksjonen advarsel i helsepersonelloven § 56 foreslås opphevet. Saker som hittil har endt med konklusjonen advarsel vil i fortsettelsen, slik vi forstår det, kunne bli løst med følgende tilnærming:

  • De minst alvorlige lovbruddene kan følges opp av arbeidsgiver uten enkeltvedtak fra tilsynsmyndighetene, eventuelt gis det veiledning fra tilsynsmyndighetene eller saken ender helt uten oppfølgende tiltak.
  • Statsforvalteren og Statens helsetilsyn får begge myndighet til å gi faglig pålegg om kompetansehevende tiltak til helsepersonell, eventuelt ledsaget av pålegg til arbeidsgiver om å følge opp.

  • Noen av de mer alvorlige advarselssakene, kan i stedet løses med vedtak om begrenset autorisasjon.

Vår erfaring er at advarsel gis i til dels alvorlige saker. Noen av disse vil nok også fylle vilkårene for en begrensning i autorisasjonen, særlig ettersom terskelen for å bruke begrenset autorisasjon nå er senket noe. En begrensning av autorisasjonen vil i større grad kunne ivareta pasientsikkerheten, fordi en advarsel ikke gir noen direkte rettsvirkninger. Vi opplever imidlertid at helsepersonell gjennomgående tar et vedtak om advarsel svært alvorlig, det viser både antallet klagesaker og innholdet i klagene. Mange klagere viser stort engasjement og bruker betydelige ressurser i forsøket på å få Helsetilsynets vedtak omgjort av Helsepersonellnemnda. Det tyder på at en advarsel oppfattes som det er ment som; et «skudd for baugen».

Vi har derimot for lite kjennskap til helsepersonellets virksomhet ut over den enkelte klagesaken til å kunne si noe om en advarsel treffer på en slik måte at virksomheten blir varig forbedret i fortsettelsen. En advarsel har også en viktig funksjon ved at den gir helsepersonellet en mulighet til å forbedre virksomheten før det reageres med mer inngripende tiltak (minste-inngreps-prinsipp). Både i rekvireringssaker og saker om begrenset autorisasjon er det typisk en historikk med tidligere bruk av advarsel slik at helsepersonellet har hatt rimelig mulighet til å korrigere praksis. For så vidt er advarsel første trinn i prosessen med korrigering av virksomheten. Et pålegg om kompetansehevende tiltak kan ha en lignende funksjon, slik at tyngre inngrep unngås på lengre sikt.

Helsepersonelloven § 56 annet ledd om «atferd som er egnet til i vesentlig grad å svekke tilliten til helsepersonell eller helse- og omsorgstjenesten» skal ikke videreføres til den nye bestemmelsen om faglig pålegg. Slike rene tillitsbruddssaker vil, ifølge forslaget, kunne bli påpekt som pliktbrudd av statsforvalteren, eventuelt oversendes til Statens helsetilsyn for vurdering av tilbakekall av autorisasjon i de mest alvorlige sakene.

Vi ser det slik at forslaget i praksis vil innebære en liberalisering. Det betyr at tilsynsmyndighetene blander seg mindre inn i de mindre alvorlige forhold i helsepersonellets privatliv. De noe mindre alvorlige tillitsbruddsakene knyttet til forhold utenfor helsetjenesten vil ikke lenger utgjøre noe pliktbrudd etter helsepersonelloven. Det antydes i høringsnotatet at statsforvalteren kan påpeke pliktbrudd, men en slik hjemmel til å konstatere pliktbrudd er det ikke i helsepersonelloven. Pliktbruddbestemmelsen i § 4 er rettet mot den faglige virksomheten i yrket. Hjemmelen for å reagere på slike forhold følger i dag direkte av reaksjonsbestemmelsen i § 56, en hjemmel som med forslaget bortfaller.

Ifølge Ot.prp. nr 13 1998-99 vil det for eksempel «kunne gjelde gjentatte tilfeller av promillekjøring, voldsforbrytelser, narkotikaforbrytelser, bedrageri overfor trygdemyndighetene o l, som ikke er av så alvorlig karakter at tilliten til det aktuelle helsepersonellet eller yrkesgruppen som sådan blir svekket på en slik måte at det anses uforenlig med det å inneha autorisasjon.» Fra praksis nevnes at nemnda blant annet behandlet saker med dokumentfalsk, vold og forsikringsbedrageri etter denne bestemmelsen, men omfanget av denne type klagesaker er ikke særlig stort.

Endringen fremstår som en viss liberalisering i forhold til dagens praksis. Vi frykter det kan få uforutsette konsekvenser for tilliten til helsepersonell og helsetjenesten dersom forhold utenfor yrkeslivet ikke fører til reaksjon før det er alvorlig nok til tilbakekall av autorisasjonen.

Departementet har uttrykt tvil om myndigheten til å gi faglige pålegg bør legges til Statens helsetilsyn eller statsforvalteren. Departementet har bedt om høringsinstansenes synspunkt på om også statsforvalteren skal ha myndighet til å gi faglige pålegg til helsepersonell, eller om denne myndigheten bør forbeholdes Statens helsetilsyn. Arbeidsgiver skal også kunne pålegges oppfølgingstiltak, da med hjemmel i helsetilsynsloven.

Det kan være grunn for departementet til å se nærmere på vedtaks- og klageordningen i disse tilfellene.

Pålegg til arbeidsgiveren om å følge opp faglige pålegg til helsepersonell forutsettes hjemlet i helsetilsynsloven. Dette er vel også et enkeltvedtak med klagerett. Pålegg rettet mot helsepersonellet skal i tråd med normalordningen kunne påklages til nemnda der Statens helsetilsyn har truffet vedtaket. Vi legger til grunn at Statens helsepersonellnemnd ikke uten videre vil være klageinstans for pålegg til arbeidsgivere. Hvilke klagemuligheter arbeidsgiver eventuelt skal ha og hvem som skal være klageinstans bør presiseres. Det kan være uheldig om to vedtak med klagerett og som er forankret i det samme saksforholdet skal behandles i to ulike instanser.

Etter den foreslåtte ordningen vil Statens helsetilsyn både kunne være førsteinstans og klageinstans vedrørende vedtak om faglige pålegg til helsepersonell, avhengig av saksforløpet. Det bør vurderes om Statens helsetilsyn kan risikere å havne i uheldige dobbeltroller her.

Sammenslåing av bestemmelser om begrenset autorisasjon

Vilkårene for begrensning i autorisasjon etter helsepersonelloven §§ 59 og 59 a slås sammen. Ifølge høringsnotatet vil en sammenslåing av disse bestemmelsene materielt sett ikke innebære noen endring i vilkårene, da innholdet i de tidligere bestemmelsene videreføres.

Vi er positiv til sammenslåingen av bestemmelsene og har ikke ytterligere kommentarer.

Begrenset suspensjon

Departementet foreslår at Statens helsetilsyn skal gis myndighet til å gi et midlertidig forbud mot utøvelse av bestemt virksomhet under bestemte vilkår. Intensjonen bak forslaget er å redusere risikoen for pasientenes sikkerhet og øke kvaliteten og tilliten til helse- og omsorgstjenesten i perioden en tilsynssak er under behandling. Hovedpoenget er at det ikke i alle tilfeller er nødvendig å suspendere all rett til å praktisere yrket for å ivareta pasientsikkerheten.

Forslaget ivaretar prinsippet om minst mulig inngripende tiltak og støttes av Helseklage og Statens helsepersonellnemnd. Dette kan være en god praktisk tilnærming til mer spesifikke problemfelt hos et helsepersonell.

Hjemmel for å tilbakekalle autorisasjon midlertidig

Departementet foreslår at det tydeliggjøres at Statens helsetilsyn midlertidig kan tilbakekalle en autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning i de tilfellene plikten til å utlevere opplysninger ikke overholdes. Dersom advarselbestemmelsen oppheves, vil det være et behov for en ny hjemmel for å videreføre dagens praksis.

Forslaget er godt egnet til å ivareta formålet og støttes av Helseklage og Statens Helsepersonellnemnd. Vi vil i den sammenheng peke på at midlertidige suspensjoner med hjemmel i helsepersonelloven på grunn av brudd på medvirknings- eller opplysningsplikt bør behandles likt med hensyn til klagerett.

Helsepersonelloven § 60 andre ledd gir hjemmel til å suspendere en autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning så lenge pålegg om å underkaste seg sakkyndig undersøkelse ikke etterkommes. Et midlertidig tilbakekall av autorisasjon på grunn av brudd på opplysningsplikten etter helsepersonelloven § 30 eller helsetilsynsloven § 7 vil være et enkeltvedtak med klagerett. Det er imidlertid, ifølge helsepersonelloven § 68, ikke klagerett til nemnda på en avgjørelse etter helsepersonelloven § 60 andre ledd.

Begge avgjørelser har et pålegg etter forvaltningsloven § 14 som utgangspunkt, og fattes som del av tilsynsmyndighetenes saksbehandling. Begge avgjørelser medfører inngripende rettsvirkninger for helsepersonellet, og formålet er å fremtvinge opplysninger eller en medvirkning fra helsepersonellet.

Ut fra hensynet til sammenheng i regelverket bør det derfor være klagerett til nemnda, også på avgjørelser etter helsepersonelloven § 60 andre ledd.