Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Ot.prp. nr. 102 (2004-2005)

Om lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova)

Til innhaldsliste

11 Gjennomføring av direktiv 2003/98/EF om vidarebruk av informasjon frå den offentlege sektoren

11.1 Gjeldande rett

Korkje offentleglova eller anna regelverk inneheld reglar som tek direkte sikte på at informasjon frå det offentlege skal kunne brukast til andre formål i kommersiell eller ikkje-kommersiell verksemd utanfor forvaltninga. Indirekte legg likevel offentleglova og anna lovverk som gir ålmenta innsyn i informasjon, til rette for slik vidarebruk. Utgangspunktet er såleis allereie i dag at informasjon som ein får tilgang til på grunnlag av offentleglova og liknande reglar, kan brukast til kva som helst så lenge ikkje anna lovverk er til hinder for det.

11.2 Forslaga i rapporten «Fra bruk til gjenbruk»

I punkt 2.5 er det gjort greie for innhaldet i direktiv 2003/98/EF om vidarebruk av informasjon frå den offentlege sektoren og for at det vart nedsett ei arbeidsgruppe for å greie ut korleis direktivet kunne gjennomførast i norsk rett, og prinsipp for tilgang til og prising av offentleg informasjon for kommersiell utnytting.

I rapporten «Fra bruk til gjenbruk» legg arbeidsgruppa til grunn at direktivet krev endringar i norsk rett på følgjande punkt:

  • det må innførast ei plikt til å opplyse om kven som er rettshavar når det blir gitt tilgang til informasjon som det knyter seg immaterielle rettar til

  • det må innførast ein rett til å krevje kopi av dokument i alle eksisterande format og språkversjonar, og i elektronisk form, så framt det er mogleg og formålstenleg

  • det må innførast ein regel om at inntektene for det offentlege når det blir gitt tilgang til informasjon, ikkje må overstige kostnadene ved innsamling, produksjon, reproduksjon og formidling av dokumenta, og dessutan ei rimeleg avkasting av investeringane

  • det må fastsetjast at eventuelle standardlisensar for bruk av informasjon skal vere tilgjengelege i digitalt format og skal kunne behandlast elektronisk

  • ikkje-diskrimineringsprinsippet (medrekna forbodet mot å gi offentlege kommersielle aktørar andre vidarebruksvilkår enn ikkje-offentlege vidarebrukarar) og forbodet mot å gjere avtalar om einerett må lovfestast

Når det gjaldt spørsmålet om korleis desse punkta burde gjennomførast i norsk rett, delte arbeidsgruppa seg i eit fleirtal og to mindretal.

Fleirtalet gjekk inn for at reglane om prising og ikkje-diskrimineringsprinsippet, medrekna forbodet mot einerettsavtaler, skal takast inn i offentleglova samtidig som det blir presisert at desse reglane i offentleglova gjeld i alle tilfelle der verksemder som er omfatta av direktivet, gir ut informasjon.

Fleirtalet gjekk vidare inn for at reglane om rett til å krevje kopi i alle eksisterande format og plikta til å opplyse om kven som er innehavar eller lisenshavar til immaterielle rettar, burde gjennomførast i alle regelverk som gir ålmenta innsynsrett. Etter forslaget frå fleirtalet skal reglane som blir gitt for å gjennomføre direktivet, gjelde i alle tilfella der det blir gitt tilgang til informasjon. Dette vil innebere at reglane også i nokon utstrekning vil gjelde for verksemder som ikkje er omfatta av direktivet. På denne bakgrunnen foreslår fleirtalet ein forskriftsheimel som gir høve til å halde verksemder som ikkje er omfatta av direktivet, utanfor reglane.

Eit første mindretal gjekk inn for å gjennomføre direktivet i ei eiga lov som i hovudsak gjengir reglane i direktivet ordrett.

Eit anna mindretal meiner at sjølve vidarebruksomgrepet er så sentralt at det bør takast inn ein definisjon av det i offentleglova som er i samsvar med definisjonen i direktivet. I tillegg går dette mindretalet inn for at offentleglova bør få ein forskriftsheimel som gir Kongen høve til å gi nærmare reglar om vidarebruk i samsvar med innhaldet i direktivet.

Arbeidsgruppa drøfta også lovgivingstiltak for å leggje til rette for vidarebruk utover krava i direktivet.

Arbeidsgruppa sa seg i samband med dette einig med offentleglovutvalet i at det såkalla identifikasjonskravet i offentleglova burde mjukast opp, slik at det blir opna for at det i rimeleg utstrekning kan krevjast innsyn i alle saker av eit bestemt slag. Arbeidsgruppa uttrykte også at ho støtta forslaget frå offentleglovutvalet om å innføre ein rett til å krevje at forvaltninga skal lage samanstillingar av elektronisk lagra opplysningar for å etterkomme eit innsynskrav når dette kan gjerast med rutinemessige grep. Fleirtalet uttrykte at ein i praksis ville gå lenger i å leggje til rette for vidarebruk dersom reglane som blir gitt for å gjennomføre direktivet, også femnar om verksemder som fell utanfor verkeområdet til direktivet. Eit mindretal foreslo derimot at det for verksemder som fell utanfor direktivet, bør vere opp til eigaren å avgjere om verksemda likevel skal følgje reglane som blir gitt for å gjennomføre direktivet. Fleirtalet i arbeidsgruppa gjekk vidare inn for at det burde takast inn ein regel i offentleglova som slår fast at informasjon som det blir gitt innsyn i, kan brukast til kva formål som helst dersom ikkje anna lovgiving eller anna rettsgrunnlag er til hinder for det.

Arbeidsgruppa vurderte også om omsynet til verdiskaping burde uttrykkjast i ein formålsparagraf i offentleglova. Fleirtalet i arbeidsgruppa meinte at dette aspektet ville vere tilstrekkeleg vareteke med forslaget til formålsparagraf frå offentleglovutvalet, medan mindretalet gjekk inn for at omsynet til vidarebruk burde komme direkte til uttrykk i lovtittelen og formålsparagrafen.

11.3 Høyringa

Kultur- og kyrkjedepartementet, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Fiskeridirektoratet, Forbrukarrådet, Fylkesmannen i Vest- Agder, Noregs geologiske undersøkingar, Oljedirektoratet, Riksantikvaren, Rikstrygdeverket, Skattedirektoratet, Statens innkrevjingssentralog Oslo kommune støttar forslaget frå fleirtalet om at direktivet bør gjennomførast i offentleglova og i andre lover som regulerer innsynsretten til ålmenta.

Oslo kommune uttaler:

«Direktivet regulerer ikke innsynsrett, men regler om gjenbruk forutsetter at det ligger en innsynsrett «i bunnen». Da er det bedre at man inkorporerer regler om måten innsyn skal gis på i den loven som regulerer innsyn enn at man lager egne regler som bare gjelder gjenbruk. Dette er mest oversiktlig og gir direktivet en innkorporering i norsk rett innenfor vårt eksisterende regelsystem. Egne regler om gjenbruk kan kanskje i større grad bli stående som isolerte regler hvor man ikke så klart får en god sammenheng i regelverket.»

Noregs geologiske undersøkingar uttaler:

«NGU støtter flertallet i arbeidsgruppen som foreslår at implementeringen av direktivet forankres i en revisjon av offentlighetsloven, slik at direktivets krav vil gjelde i alle tilfeller hvor det er innsynsrett og der meroffentlighet praktiseres. Dette innebærer at vi slutter oss til at definisjonen av gjenbruk etter direktivets art. 1 nr. 4 er så vid at den i praksis vil omfatte alle tilfeller hvor det gis innsyn i forvaltningens dokumenter – uavhengig av form og format.»

Finansdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Sosial- og helsedirektoratet, Statens kartverk, Statistisk sentralbyrå, Utlendingsdirektoratet, ABM-utvikling, Høgskolen i Oslo, NTNUog SINTEF støttar forslaget frå det mindretalet som meiner at det bør innarbeidast ein definisjon av vidarebruk som ein eigen paragraf i offentleglova som er i samsvar med definisjonen i direktivet.

Utlendingsdirektoratet uttaler:

«Selv om direktivets definisjon av gjenbruk er så vid at den i praksis dekker alle tilfeller hvor det gis innsyn etter offentlighetsloven, mener direktoratet at ønsket om en klar og brukervennlig lovtekst tilsier at definisjonen av gjenbruk bør tas inn som en egen bestemmelse i offentlighetsloven.»

Brønnøysundregistra, Rogaland fylkeskommune, CyberBook as, LO, Meteorologisk institutt, Norges Miljøvernforbund, Norsk teater- og orkesterforening, Posten Noreg ASog Storm Weather Center støttar forslaget frå det mindretalet som meiner at det bør utarbeidast ei eiga lov om vidarebruk av offentleg informasjon.

Brønnøysundregistra uttaler:

«Gjenbruk etter direktivet er noe annet enn innsyn etter offentlighetsloven. Direktivet har verdiskapning, konkurranseregulering og realisering av det indre marked som formål. Innsyn etter offentlighetsloven bygger på demokrati-, kontroll- og rettssikkerhetshensyn. Flertallets forslag krever at innsynsregler og gjenbruksregler avgrenses innenfor offentlighetsloven. Vi mener det vil være rettsteknisk enklere, og mer oversiktlig, dersom direktivets regler om gjenbruk gis ved særskilt lov.»

Den Norske Advokatforening, TV2/TV2 Gruppenog NHO støttar òg forslaget frå begge mindretala om at vidarebruksomgrepet blir definert og nytta ved implementeringa. Den Norske Advokatforening og TV2/TV2 Gruppen har ikkje tatt stilling til om det bør utarbeidast ei eiga lov eller om gjennomføringa bør gjerast i offentleglova, medan NHO går inn for ein modell som inneber ei mellomløysing mellom dei to mindretalsforslaga.

Statens innkrevjingssentral, Bedriftsforbundet, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, TV2/ TV2 Gruppenog Storm Weather Center støttar uttrykkeleg forslaget om at ikkje-diskrimineringsprinsippet og at forbodet mot å gjere avtalar om einerett blir lovfesta.

Eit stort fleirtal av høyringsinstansane støttar forslaget om at gratisprinsippet framleis skal vere hovudregelen. Dette gjeld Nærings- og handelsdepartementet, Finansdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Fylkesmannen i Vest-Agder, Konkurransetilsynet, Statens innkrevjingssentral, Toll- og avgifsdirektoratet, Fiskeridirektoratet, Oljedirektoratet, Forbrukarrådet, Kartverket, Noregs geologiske undersøkingar, Brønnøysundregistra, Riksantikvaren, Direktoratet for naturforvaltning, Rogaland fylkeskommune, Longyearbyen lokalstyre, NTNU, Geodata, Geoforum, GeomatikkBedriftenes Landsforening, NHO, LO, Finansnæringens hovedorganisasjon, Norsk teater- og orkesterforening, Bedriftsforbundet, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, TV 2/ TV2 Gruppen, Storm Weather Center, ABM- utvikling,og CyberBook as.

Eit fleirtal av høyringsinstansane støttar òg forslaget om at prisen i dei tilfella det er høve til å ta betalt for kopiar og utskriftar, skal avgrensast til formidlingskostnadane, og at det kun i unntakstilfelle skal vere høve til å krevje betaling utover desse. Dette gjeld Nærings- og handelsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Fylkesmannen i Vest-Agder, Statens innkrevjingssentral, Brønnøysundregistra, Rogaland fylkeskommune, NTNU, Geodata, TV2/ TV2 Gruppen, Norsk teater- og orkesterforening, NHO, Bedriftsforbundet, Nasjonalbiblioteketog CyberBook as.

Forbrukarrådet, Storm Weather Center, Norsk Presseforbundog Norsk Redaktørforening støttar i utgangspunktet òg regelen om at det i den utstrekning det blir gitt høve til å ta betaling, skal dette skje til ulike former for sjølvkost, men meiner at formuleringa i forslaget i for stor grad opner for unntak frå hovudprinsippet om at innsyn skal vere gratis. Noregs geologiske undersøkingar gir uttrykk for at unntak frå gratisprinsippet bør avgrensast til formidlingskostnadane som øvre pristak.

Bedriftsforbundet, Norsk Presseforbundog Norsk Redaktørforening støttar forslaget om at det skal innførast ein rett til å krevje kopi av informasjon i alle eksisterande format og språkversjonar.

Fleire av høyringsinstansane har uttalt seg om forslaga frå arbeidsgruppa om tiltak for å leggje til rette for vidarebruk utover krava i direktivet.

Nærings- og handelsdepartementet, Sosial- og helsedirektoratet, Statens innkrevjingssentral, Statistisk sentralbyrå, Konkurransetilsynet, Fylkesmannen i Vest-Agder, Bedriftsforbundet, NHO, Norsk teater- og orkesterforening, Storm Weather Centerog SINTEF støttar forslaget frå fleirtalet om at reglane som blir gitt for å gjennomføre direktivet, i utgangspunktet også skal gjelde for verksemder som ikkje er omfatta av direktivet.

Rogaland fylkeskommuneog NTNU støttar forslaget frå mindretalet som meiner at eigaren av verksemda skal avgjere om reglane som blir gitt for å gjennomføre direktivet, også skal gjelde for verksemder som ikkje er omfatta av direktivet.

Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Utlendingsdirektoratet, Sosial- og helsedirektoratet, Statistisk sentralbyrå, Forbrukarrådet, Konkurransetilsynet, Rogaland fylkeskommune, Fylkesmannen i Vest-Agder, Bedriftsforbundet, NHO, Finansnæringens Hovedorganisasjon, Noregs geologiske undersøkingar, SINTEFog Storm Weather Center støttar forslaget frå fleirtalet som slår fast at dokument som det blir gitt tilgang til, kan brukast til kva som helst dersom ikkje anna lovgiving er til hinder for det.

Datatilsynet, Statens innkrevjingssentral, Meteorologisk institutt, Statens Kartverk, Advokatforeningenog Norsk teater- og orkesterforening er skeptiske til dette forslaget, hovudsakleg av omsyn til personvernet.

Datatilsynet uttaler:

«Datatilsynet har flere eksempler på at offentlighetsloven legges til grunn for å legge ut dokumenter (som ikke er unntatt offentligheten) til almen benyttelse slik etaten selv finner det hensiktsmessig. Denne tolkningen kan også leses ut av flertallets forslag til endring i offentlighetsloven (med unntak av medlemmet Dag Høgvard) som går ut på å presisere at dokumenter som er underlagt innsynsrett kan brukes til ethvert formål (rapporten side 66 punkt 4 og flertallets forslag til lovtekst §X2.1). Datatilsynet vil advare mot en slik lovendring, da den kan være egnet til å skape enda større uklarhet omkring forholdet til personopplysningsloven.»

11.4 Departementet sitt syn

Departementet er einig med fleirtalet i den interdepartementale arbeidsgruppa som utgreidde korleis direktiv 2003/98/EF burde gjennomførast, i at det er ein slik nær samanheng mellom innsyn og vidarebruk at det ikkje er formålstenleg å gjennomføre direktivet gjennom eigne reglar som regulerer vidarebruk isolert frå reglane om innsyn. Departementet foreslår derfor at direktivet i hovudsak skal gjennomførast i offentleglova. I tillegg til at dette er den lovteknisk beste løysinga, viser departementet til at dei reglane det er tale om, vil styrkje offentlegprinsippet generelt og i tillegg synleggjere ei side av prinsippet som hittil har vore lite framme.

Etter forslaget frå departementet vil regelen om kor høg pris som kan krevjast ved utlevering av informasjon, regelen om offentleggjering av eventuelle standardlisensar for bruk av informasjon frå det offentlege, ikkje-diskrimineringsprinsippet og forbodet mot einerettsavtalar og unntaket frå dette forbodet gå fram av offentleglova. Når det gjeld prisingsregelen, understrekar departementet at hovudregelen innanfor verkeområdet til offentleglova, uavhengig av direktivet, vil vere gratis tilgang (sjå punkt 12.1.4).

Vidare foreslår departementet at reglane om at retten til kopi gjeld alle eksisterande språkversjonar og format, og at det skal opplysast om kven som er rettshavar når det blir gitt tilgang til informasjon som det knyter seg immaterielle rettar til, blir tekne inn i offentleglova. Departementet er likevel einig med fleirtalet i arbeidsgruppa i at desse reglane også bør takast inn i andre regelverk som gir ålmenta rett til tilgang til informasjon. I proposisjonen her foreslår derfor departementet at desse reglane også blir tekne inn i miljøinformasjonslova. Elles vil det vere aktuelt å innarbeide desse reglane i forskrifter. For forskrifter på ansvarsområdet til Justisdepartementet vil dette skje i samband med at det blir gitt forskrifter til den nye offentleglova.

Departementet går inn for at reglane i forslaget til ny offentleglov som blir gitt for å gjennomføre direktivet, skal ha eit vidare verkeområde enn dei andre reglane i lova, ved at dei skal gjelde i alle tilfelle der verksemder som er omfatta av direktivet, gir ut informasjon sjølv om verksemda ikkje er omfatta av dei andre reglane i offentleglova. Det er nødvendig å knyte verkeområdet i desse føresegnene opp mot direktivet for å sikre at direktivet blir riktig gjennomført.

Etter forslaget vil reglane som blir gitt for å gjennomføre direktivet, gjelde uavhengig av kva som er formålet med å be om tilgang til informasjonen, det vil seie også i tilfelle der grunngivinga er ei anna enn vidarebruk. Dette er ein konsekvens av at det ut frå definisjonen i direktivet er svært vanskeleg å skilje ut vidarebrukstilfella frå andre tilfelle der det blir gitt tilgang til informasjon. Dei aktuelle reglane i direktivet er dessutan av eit slikt slag at dei styrkjer offentlegprinsippet, og dei bør derfor ikkje berre gjelde når det blir gitt tilgang til informasjon ut frå vidarebruksformål.

Til skilnad frå forslaget frå fleirtalet i den interdepartementale arbeidsgruppa har departementet valt å bruke omgrepet «informasjon» i staden for «dokument» i føresegnene i lova som skal gjennomføre direktivet. Bakgrunnen for det er at reglane skal gjelde i alle tilfelle der det blir gitt tilgang til informasjon, og ikkje berre når det ligg føre ein innsynsrett. Informasjon er eit vidare omgrep enn dokumentomgrepet i offentleglova, og ved å bruke dette omgrepet tek ein høgd for at reglane skal dekkje alle tilfelle der det blir gitt tilgang til informasjon.

Når det gjeld forslaga frå arbeidsgruppa om å gå lenger enn direktivet krev i å leggje til rette for vidarebruk, viser departementet til punkta 3.5, 12.1 og 12.4.1, der høvesvis formålsparagrafen, retten til å krevje samanstillingar og oppmjuking av kravet til identifikasjon ved innsynskrav er behandla.

Departementet har følgt opp forslaget frå fleirtalet i den interdepartementale arbeidsgruppa om at det bør takast inn ei føresegn i offentleglova som slår fast at informasjon som det er gitt tilgang til etter offentleglova eller anna lovgiving, i utgangspunktet kan brukast til kva formål som helst. Det inneber ikkje noko nytt i høve til gjeldande rett. Departementet meiner likevel at det er grunn til å slå fast dette fordi det vil synleggjere vidarebruksretten. Departementet understrekar at forslaget berre slår fast at dette er eit utgangspunkt, og at det ikkje grip inn i avgrensingar i høvet til å bruke informasjonen som følgje av anna lovgiving, f.eks. straffelova, personopplysingslova eller lovgivinga om immaterielle rettar.

Departementet er derimot ikkje einig med fleirtalet i arbeidsgruppa i at reglane som blir gitt for å gjennomføre direktivet, utan vidare skal gjelde for verksemder som ikkje er omfatta av direktivet. Når allmennkringkastarar, utdannings-, forskings- og kulturinstitusjonar er haldne utanom direktivet, er bakgrunnen at det gjer seg gjeldande særlege omsyn for slike institusjonar som gjer at reglane i direktivet høver dårleg. Blant anna vil ein del av informasjonen i slike institusjonar vere underlagd opphavsrett, slik at det ikkje kan bli tale om vidarebruk. Innanfor desse sektorane vil det likevel vere nokre databasar av allmenn karakter som er eigna for vidarebruk. Etter forslaget kan det derfor bli gitt forskrifter om at reglane skal gjelde også for informasjon i institusjonar som ikkje er omfatta av direktivet.

Til toppen
Til forsida av dokumentet