Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Ot.prp. nr. 102 (2004-2005)

Om lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova)

Til innhaldsliste

2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Om gjeldande offentleglov

Gjeldande offentleglov (lov 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen) tok til å gjelde 1. juli 1971. Før dette hadde ikkje ålmenta nokon lovfesta rett til innsyn i saksdokumenta i forvaltninga. Lova er seinare endra 11 gonger. Dei mest omfattande endringane vart gjorde i 1982 (ved lov 11 juni 1982 nr. 47). Ved denne revisjonen vart det bl.a. innført plikt til å vurdere meirinnsyn, det vil seie å vurdere om det likevel skal givast heilt eller delvis innsyn i eit dokument som det i utgangspunktet kan gjerast unntak for. I 1993 (lov 22. januar 1993 nr. 26) vart plikta til å vurdere meirinnsyn utvida til å gjelde også i tilfelle der den som har kravd innsyn, ikkje har bedt om at meirinnsyn skal vurderast.

Gjeldande lov gjeld alle organ for stat og kommune, jf. § 1 første ledd første og andre punktum. Som klar hovudregel vil ikkje lova gjelde for verksemder som er organiserte som sjølvstendige rettssubjekt (f.eks. aksjeselskap, stiftelsar o.l.) sjølv om dei gjennom eigarskap eller på annan måte har ei tilknyting til stat eller kommune. Dersom sjølvstendige rettssubjekt treffer enkeltvedtak eller utferdar forskrift, vil likevel dokument i slike saker vere omfatta av lova jamvel om rettssubjektet er fullt ut ått av private, jf. § 1 første ledd tredje punktum.

Offentleglova gjeld ikkje for saker som blir behandla etter rettsstellovene, jf. § 1 tredje ledd. Det inneber at lova ikkje vil gjelde for dokument som har tilknyting til den dømmande verksemda til domstolane og brorparten av dokumenta hos politiet og påtalemakta. Lova gjeld heller ikkje for dokument hos Stortinget, Riksrevisjonen, Stortingets ombodsmann for forvaltninga og andre organ for Stortinget, jf. § 1 fjerde ledd. Det er likevel fastsett eigne reglar om dokumentoffentlegheit for Stortinget og organ for Stortinget.

Hovudregelen etter offentleglova § 2 første ledd er at saksdokument for forvaltninga er offentlege så langt det ikkje er gjort unntak i lov eller i medhald av lov. Alle saksdokument for organet er dermed offentlege dersom dei ikkje er omfatta av eit unntak i lov eller forskrift som gir høve til å unnta dei.

Det går fram av § 2 andre ledd at innsynsretten gjeld for alle, og at krav om innsyn kan rettast til alle organ som har det etterspurde dokumentet i original eller kopi. Eit organ som faktisk har dokumentet, kan altså ikkje avvise å ta stilling til eit innsynskrav ved å vise til at organet sjølv ikkje har oppretta dokumentet e.l. Innsynsretten gjeld ikkje berre saksdokument, men også journalar o.l., register og møtekart til folkevalde organ i kommunar og fylkeskommunar. Ein journal er eit register over inn- og utgåande dokument i organet. Han er ein nyttig reiskap for dei som ønskjer å få oversikt over kva for dokument som finst i eit organ. Innsyn i journalar er dermed ein viktig føresetnad for at offentlegprinisppet skal fungere godt.

Offentleglova inneheld fleire føresegner som gir høve til å gjere unntak frå innsyn. Dei fleste av desse føresegnene gir høve til å unnta heile dokument, og ikkje berre dei opplysningane i dokumentet som det kan ha skadelege verknader å offentleggjere.

Offentleglova § 5 gir høve til å gjere unntak for interne dokument. Dette gjeld for det første såkalla organinterne dokument, det vil seie dokument som eit organ har utarbeidd til bruk for si eiga interne saksførebuing, f.eks. notat og utgreiingar som inneheld råd om og vurderingar av korleis organet bør stille seg i ei sak, jf. § 5 første ledd. For det andre omfattar unntaket dokument til den interne saksførebuinga som er innhenta utanfrå i desse tilfella, jf. § 5 andre ledd:

  • frå underordna organ til bruk i overordna organ

  • frå særlege rådgivarar eller sakkyndige

  • frå eitt departement til bruk i eit anna departement

Unntaka for dokument som blir innhenta utanfrå, omfattar også dokument som gjeld innhenting av slike dokument, jf. § 5 andre ledd andre punktum. Dokument som blir innhenta som ledd i allmenn høyringsbehandling av lover, forskrifter e.l. generelle saker, er ikkje omfatta av unntaket, jf. § 5 andre ledd tredje punktum.

Korkje unntaket i § 5 første eller andre ledd omfattar saksforslag med vedlegg som blir gitt til eit kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalt organ.

Etter offentleglova § 5 a første ledd skal det gjerast unntak frå innsyn for opplysningar som er underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov. Denne føresegna skil seg frå dei andre unntaka i lova ved at ho pålegg forvaltninga plikt til å gjere unntak for slike opplysningar, og ikkje berre gir høve til å gjere unntak. Føresegna seier ikkje noko om kva slag opplysningar som er underlagde teieplikt, berre at slike opplysningar ikkje kan offentleggjerast. Kva slag opplysningar som er underlagde teieplikt, vil følgje av føresegner i lovgivinga elles, bl.a. forvaltningslova § 13. Etter § 5 a er det i utgangspunktet berre dei opplysningane som er underlagd teieplikta som det skal gjerast unntak for, slik at dokumentet elles vil vere offentleg. Etter § 5 a andre ledd vil det likevel vere høve til å gjere unntak også for resten av opplysningane dersom dei gir eit klart misvisande bilete av innhaldet eller dei unnatekne opplysningane utgjer den klart vesentlegaste delen av innhaldet i dokumentet.

Offentleglova § 6 inneheld ei rekkje forskjellige unntaksføresegner. Paragraf § 6 første ledd nr. 1 gir høve til å gjere unntak ut frå omsynet til Noregs tryggleik, forsvar eller tilhøve til framande statar eller internasjonale organisasjonar. Etter § 6 første ledd nr. 2 kan det gjerast unntak for dokument ut frå omsynet til ei forsvarleg gjennomføring av økonomi-, lønns- eller personforvaltninga til det offentlege og ut frå omsynet til ei forsvarleg gjennomføring av økonomiske rammeavtalar med næringslivet. Føresegna gir vidare høve til å gjere unntak for dokument ut frå omsynet til ei effektiv gjennomføring av offentlege kontroll- eller reguleringstiltak eller andre nødvendige pålegg eller forbod. Paragraf 6 første ledd nr. 3 og 5 til 9 gir høve til å gjere unntak for:

  • Statrådets protokollar

  • Melding, rapport og anna dokument om lovovertreding

  • Svar til eksamen eller liknande prøve og innlevert utkast til konkurranse e.l.

  • Dokument utarbeidde av eit departement i samband med dei årlege statsbudsjetta eller langtidsbudsjetta

  • Personbilete innteke i eit personregister

  • Dokument som inneheld opplysningar innhenta ved vedvarande eller regelmessig gjenteken personovervaking

Etter § 6 første ledd nr. 4 kan det dessutan gjerast unntak for dokument i saker om tilsetjing eller forfremming i offentleg teneste. Dette unntaket omfattar likevel ikkje søkjarlister, det vil seie lister som inneheld følgjande opplysningar om søkjarane: namn, alder, stilling eller yrkestittel og bustad- eller arbeidskommune. Opplysningar om ein enkelt søkjar kan det likevel gjerast unntak for dersom vedkommande ber om det, men forvaltninga har ikkje noka plikt til å ta ei slik oppmoding til følgje.

Unntaksregelen i offentleglova § 6 a vart innført i 2000. Etter § 6 a første ledd andre punktum kan det gjerast unntak for opplysningar når det er påkravd fordi offentlegheit ville lette gjennomføringa av straffbare handlingar. I 2003 vart det som § 6 a første ledd andre punktum innført eit unntak som gir høve til å unnata opplysningar når det er påkravd fordi offentlegheit ville lette gjennomføringa av handlingar som kan skade delar av miljøet som er særleg utsette, eller som er trua av utrydding. På same måten som § 5 a gir § 6 a i utgangspunktet berre høve til å gjere unntak for opplysningar og ikkje for heile dokument. Etter § 6 a andre ledd vil det likevel vere høve til å gjere unntak for heile dokumentet når dei delane som det ikkje kan gjerast unntak for, gir eit klart misvisande bilete av innhaldet eller dei unntekne opplysningane utgjer den vesentlegaste delen av innhaldet i dokumentet.

Forskrift 14. februar 1986 nr. 351 til offentlighetsloven inneheld også ein del heimlar som gir høve til å gjere unntak for dokument og journalar. Det finst dessutan nokre fleire unntak i særlovgivinga.

Bortsett frå § 5a om opplysningar som er underlagde teieplikt gir unntaka frå offentlegheit berre høve, ikkje plikt, til å gjere unntak frå innsyn. I dei tilfella der det berre er høve til å gjere unntak, følgjer det av offentleglova § 2 tredje ledd at organet pliktar å vurdere om det ikkje likevel skal givast heilt eller delvis innsyn i dokumentet, såkalla meirinnsyn. Regelen gir organet ei oppfordring om å gi heilt eller delvis innsyn i eit dokument jamvel om det er omfatta av eit unntakshøve i den grad det ikkje ligg føre noko verkeleg og sakleg behov for å gjere unntak i det aktuelle høvet. Meirinnsynsregelen må sjåast i samanheng med at fleire av unntaksheimlane er utforma slik at dei også i nokre tilfelle vil gi høve til å gjere unntak i situasjonar der det ikkje er behov for det. Ved å påleggje forvaltninga ei plikt til å vurdere om unntakshøvet bør bli brukt, er meirinnsynsregelen dermed ein viktig reiskap for å bøte på at unntaksheimlane i nokre tilfelle vil rekke for vidt.

Offentleglova § 8 fastset korleis det skal givast innsyn, og regulerer høvet til å ta betalt når det blir gitt innsyn. Etter § 8 første ledd er hovudregelen at det er opp til organet å fastsetje korleis innsyn skal givast. Den som krev innsyn, har likevel i rimeleg utstrekning krav på avskrift, utskrift eller kopi av dokumentet. Det følgjer av § 8 tredje ledd første punktum at kopiar mv. skal vere gratis. Etter § 8 tredje ledd andre punktum kan det likevel bli gitt forskrifter som gir høve til å ta betalt for kopiar mv. Det er gitt få slike forskrifter, slik at den praktiske hovudregelen er at kopiar er gratis.

Offentleglova § 9 gir reglar om saksbehandling og klage. Etter § 9 første ledd skal eit innsynskrav avgjerast utan ugrunna opphald. Det er lagt til grunn at dette inneber at eit innsynskrav normalt skal avgjerast innan ein til tre vyrkedagar frå det er motteke. Paragraf § 9 andre ledd slår fast at ved avslag skal organet vise til den føresegna som er grunnlaget for avslaget, og opplyse om høvet til å klage og fristen som gjeld for å setje fram klage. Klage over avslag på innsynskrav skal behandlast av det nærmaste overordna organet til det organet som har avslått kravet, jf. § 9 tredje ledd. Klageinstansen skal foreta ei fullstendig prøving av saka, medrekna spørsmålet om det bør utøvast meirinnsyn. Når Kongen er klageinstans, skal det likevel ikkje vere noka overprøving av meirinnsynsvurderinga, jf. § 9 tredje ledd femte punktum.

Det er gjort nærmare greie for innhaldet i gjeldande offentleglov i tilknyting til dei enkelte spørsmåla som blir behandla i proposisjonen.

2.2 St.meld. nr. 32 (1997–98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen frå regjeringa Bondevik I og stortingsbehandlinga av denne meldinga

Ved Stortingets vedtak 19. juni 1995 vart regjeringa bedt om å leggje fram ei stortingsmelding som grunnlag for ei brei drøfting av offentlegprinisppet og behovet for større openheit og meir innsyn i forvaltninga. Våren 1998 la regjeringa Bondevik I fram St.meld. nr. 32 (1997–98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen (offentlegmeldinga). Dei vesentlegaste synspunkta som kom fram i samband med stortingsbehandlinga av meldinga, går fram av Innst. S. nr. 21 (1998–1999) frå justiskomiteen. I det følgjande blir det gjort greie for hovudpunkta i meldinga.

I offentlegmeldinga gjorde regjeringa Bondevik I greie for verkeområdet og innhaldet i offentlegprinsippet, både dokumentoffentlegheit og møteoffentlegheit. Hovuddelen av meldinga inneheld regjeringa Bondevik I sine rettspolitiske vurderingar i tilknyting til offentlegprinisppet. Når det gjaldt verkeområdet til offentleglova, vart det peika på at avgrensinga av dette skaper problem i høve til verksemder som er organiserte som sjølvstendige rettssubjekt (f.eks. aksjeselskap, stiftelsar o.l.). I meldinga gav regjeringa Bondevik I uttrykk for at valet av organisasjonsform i seg sjølv ikkje burde vere avgjerande for innsynsspørsmålet. I meldinga vart det drøfta alternative reglar med tanke på å klargjere regelverket og å styrkje innsynsretten. Det vart vidare teke til orde for å endre regelverket om SND (no Innovasjon Noreg) og Norfund, slik at det skal vere innsynsrett i saker hos desse rettssubjekta i andre saker enn der det blir fatta negative avgjerder i enkelttilfelle. Denne endringa er alt gjennomført for Innovasjon Noreg (lov 19. desember 2003 nr. 130 om Innovasjon Norge § 6), men ikkje for Norfund. Det vart også teke til orde for å oppheve regelen i statsføretakslova som fastset at offentleglova ikkje gjeld for statsføretak. Det vart dessutan gitt uttrykk for at regjeringa Bondevik I ønskte ei generell utviding av verkeområdet til offentleglova, men at alternative forslag for å oppnå det først måtte sendast på høyring. Til sist vart det varsla at det ville bli vurdert om også reint private rettssubjekt burde vere omfatta av lova når dei utøver visse offentlege oppgåver, f.eks. enkelte slag tenesteyting.

I drøftinga i meldinga av unntakshøvet for interne dokument (offentleglova § 5) gjekk regjeringa inn for at unntaka for dokument til den interne saksførebuinga som blir innhenta utanfrå, i lova § 5 andre ledd burde endrast i retning av auka innsyn. Det vart i tilknyting til dette gjort greie for ein del ulike tilnærmingsmåtar som kunne brukast for snevre inn unntaka i § 5 andre ledd, bl.a. innføring av eit skadevilkår og rett til innsyn i faktiske opplysningar. Det vart i samband med dette teke til orde for at i alle fall unntaka i § 5 andre ledd bokstavane a og b burde opphevast, og at unntaksbehova i staden burde ivaretakast gjennom snevrare og meir presise reglar.

Når det gjaldt unntaket for organinterne dokument i offentleglova § 5 første ledd, det vil seie dokument som eit organ har utarbeidd til bruk for si eiga interne saksførebuing, vart det i meldinga uttalt at dette unntaket var gjennomgåande godt grunngitt. Regjeringa gav likevel uttrykk for at det for organ med ei særleg vid avgrensing kunne vere behov for modifikasjonar i unntakshøvet for organinterne dokument, men at dette eventuelt burde løysast ved å presisere definisjonen av kva som skal reknast som eit organ, eller ved å gi reglar om at visse dokument ikkje skal reknast som organinterne.

I meldinga blir også dei særskilde spørsmåla som unntaka for interne dokument reiser i høve til kommunar og fylkeskommunar, drøfta. Det blir her peikt at heile kommunen og fylkeskommunen som hovudregel skal reknast som eit organ i høve til unntaket for organinterne dokument. Dette inneber at det ofte kan gjerast unntak for dokument som blir utveksla mellom ulike einingar i kommunar og fylkeskommunar. I meldinga vart det gitt uttrykk for at retten til innsyn i dokument i kommunal sektor burde vere minst like vid som retten til innsyn i dokumenta til statlege organ. Det vart varsla at regjeringa tok sikte på å foreslå endringar som ville sikre dette. Fleire ulike tilnærmingsmåtar for å oppnå auka innsyn i kommunar og fylkeskommunar vart skisserte, bl.a. løysingar der kommunar og fylkeskommunar i høve til offentleglova ikkje lenger i hovudsak skal sjåast på som eit organ.

I drøftinga av unntaket i offentleglova § 6 første ledd nr. 1, som bl.a. gir høve til å gjere unntak for dokument som, dersom dei vart kjende, ville kunne skade Noregs tilhøve til framande statar eller internasjonale organisasjonar, vart det vist til at det i 1970, da lova vart vedteke, var få saksområde som vart definerte som utanrikspolitiske saker, men at dette hadde endra seg seinare. Regjeringa Bondevik I gav uttrykk for at den la stor vekt på auka openheit i utanriksforvaltninga, og meinte at offentlegprinsippet burde styrkjast på dette området. Den var innstilt på å foreslå endringar som gav større rett til innsyn i dokument som er knytte til verksemda i internasjonale organisasjonar, særleg i saker som har noko å seie for norsk regelverksutvikling. For å leggje til rette for vidare debatt vart det skissert nokre alternativ for å endre lova i retning av større innsyn, bl.a. avgrensing av unntakshøvet til å gjelde opplysningar, og ikkje dokument og skjerping av skadevilkåret eller sannsynlegkravet i unntaket.

Når det gjaldt meirinnsynsregelen, vart det i meldinga peikt på at denne regelen vil få mindre å seie dersom unntaka i lova blir innsnevra. Det vart likevel lagt til grunn at det framleis vil vere behov for ein slik regel. I meldinga vart også spørsmålet om endringar i meirinnsynsregelen drøfta. Regjeringa Bondevik I meinte at regelen ikkje burde endrast slik at forvaltninga får ei plikt til å gi innsyn i tilfelle der det ikkje ligg føre noko verkeleg og sakleg behov for unntak. Derimot stilte regjeringa seg open for å endre føresegna slik at intensjonane bak ho betre kjem til uttrykk i lovteksten.

I drøftinga av offentleglova og tilhøvet til informasjonsteknologi varsla regjeringa Bondevik I at den ville sjå nærmare på innsynsretten i høve til datamaskinbaserte system som ikkje er organiserte analogt med papirbaserte system. Det vart samtidig understreka at den teknologiske utviklinga kunne og burde leggje til rette for ei meir effektiv gjennomføring av offentlegprinsippet.

I meldinga varsla regjeringa Bondevik at ho ville vurdere å nedsetje eit lovutval for å gjennomgå offentleglova med forskrifter.

Under stortingsbehandlinga av meldinga fekk dei nemnde vurderingane til regjeringa i hovudsak tilslutning frå stortingsfleirtalet, jf. Innst. S. nr. 21 (1998–99).

2.3 Utgreiinga frå offentleglovutvalet (NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov)

Ved kongeleg resolusjon 10. desember 1999 vart det sett ned eit utval for greie ut spørsmål om endringar i offentleglova. St.meld. nr. 32 (1997–98) og stortingsbehandlinga av ho utgjer ein vesentleg del av bakgrunnen for at utvalet vart sett ned, jf. pkt. 2.2. Utvalet fekk dette mandatet:

«Utvalget skal ta opp de forslag som er drøftet og vurdert i St melding nr 32 (1997–1998) om offentlighetsprinsippet i forvaltningen. Utvalget skal i den sammenheng følge opp de signaler som er gitt i Stortingsmeldingen, i Innst S nr 21 (1998–1999) samt i stortingsbehandlingen av denne.

Utvalget skal særlig vurdere:

a) Offentlighetslovens virkeområde

Det blir stadig mer vanlig at tradisjonelle statlige og kommunale oppgaver blir utført av organer som er organisert på siden av den alminnelige forvaltningsstrukturen eller overført til private aktører. Hvilken betydning dette får for forholdet til offentlighetsloven, synes i liten grad å være vurdert eller tatt i betraktning.

Etter gjeldende rett beror det på en tolkning av offentlighetsloven § 1 første ledd hvorvidt et organ er omfattet av offentlighetsloven eller ikke. Bestemmelsen er vagt utformet, og selv om det i praksis har utkrystallisert seg visse retningslinjer for tolkningen, oppstår det ofte tvilstilfeller. Privat eide selskaper som utfører oppgaver med et offentlig preg omfattes ikke av offentlighetsloven, med mindre de treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift.

Utvalget skal vurdere hvordan lovens virkeområde kan avgrenses slik at hensynene bak offentlighetsloven ivaretas når tradisjonell offentlig virksomhet skilles ut fra den ordinære forvaltning. Utvalget skal i den sammenheng vurdere de mulige løsninger som er skissert i St meld nr 32 (1997–1998), men står fritt til å vurdere også andre løsninger. Forslaget fra stortingsrepresentant Ågot Valle som ble fremmet i forbindelse med stortingsbehandlingen av Innst S nr 21 (1997–1998) og oversendt regjeringen uten realitetsvotering, skal også vurderes.

Det følger av lov 30 august 1991 nr 71 om statsforetak § 4 at offentlighetsloven ikke gjelder for statsforetak. Utvalget skal vurdere om dette unntaket bør oppheves.

b) Interne dokumenter

Offentlighetsloven § 5 gir hjemmel til å unnta fra offentlighet visse dokumenter som er utarbeidet for et organs interne saksforberedelse. Disse dokumentene faller i to kategorier: dokumenter som organet selv utarbeider til eget bruk, jf. § 5 første ledd, og dokumenter som er utarbeidet av visse andre, jf. § 5 annet ledd.

Utvalget skal gjennomgå unntaksreglene i § 5 annet ledd med sikte på økt offentlig innsyn. Utvalget skal vurdere de mulige løsninger som er skissert i St meld nr 32 (1997–1998), men står fritt til å vurdere også andre løsninger. Utvalget skal særlig vurdere om det bør innføres en rett til innsyn i faktiske opplysninger, jf. uttalelsene i Innst S nr 21 (1998–1999) s 10, og i tilfelle klargjøre hva slags informasjon som skal falle inn under regelen.

Utvalget bør vurdere organbegrepets betydning i forhold til offentlighetslovens unntak for interne dokumenter. Utvalget bør i den sammenheng klargjøre i hvilken grad dokumenter og opplysninger som utveksles under ulike samarbeidsformer mellom flere forvaltningsorganer, skal være offentlige.

c) Dokumentoffentlighet i kommunene

Den tradisjonelle oppfatning har vært at den enkelte kommune som hovedregel regnes som ett organ i forhold til offentlighetsloven. Dette innebærer at korrespondanse mellom kommunale enheter kan unntas fra offentlighet med hjemmel i § 5 første ledd, forutsatt at korrespondansen er et ledd i den interne saksforberedelsen og ikke faller inn under § 5 tredje ledd. De kommunale særlovorganer er derimot tradisjonelt oppfattet som egne organer, slik at korrespondanse mellom disse og andre kommunale organer ikke kan unntas fra offentlighet med hjemmel i § 5 første ledd. Som en oppfølging av lov 25 september 1992 nr 107 om kommuner og fylkeskommuner, ble de fleste særlovorganer opphevet, og de forskjellige enheter blir nå som regel opprettet i medhold av kommuneloven. Dette kan ha fått uforutsette følger for retten til offentlig innsyn.

Utvalget skal vurdere om lovendringer er nødvendig for å sikre offentlig innsyn i kommunale organers virksomhet, og eventuelt komme med forslag til slike lovendringer. Utvalget skal vurdere de mulige løsninger som er skissert i St meld nr 32 (1997–1998), men står fritt til å vurdere også andre løsninger. Utvalget skal særlig vurdere om det er hensiktsmessig å skille mellom administrasjonen i kommunene og folkevalgte organer.

Utvalget skal videre vurdere om det er hensiktsmessig med en nærmere samordning mellom offentlighetslovens regler og bestemmelsene i kommuneloven § 31 om adgangen til å holde møter for lukkede dører.

d) Kommunikasjon med fremmede stater og internasjonale organisasjoner

Offentlighetsloven § 6 første ledd nr 1 gir adgang til å unnta dokumenter fra offentlighet dersom de inneholder opplysninger som om de ble kjent, ville kunne skade forholdet til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner.

Den stadig økende internasjonaliseringen fører til at saksområder som tidligere ble ansett som rent innenrikspolitiske, nå har fått internasjonal karakter. Dette gjør behovet for innsyn på dette området større enn tidligere.

I vurderingen av hvor omfattende innsynsretten skal være, må hensynet til åpenhet i forvaltningen avveies mot de utenrikspolitiske hensyn som tilsier at innsyn ikke bør gis. Det forhold at Norge ønsker å drive en aktiv utenrikspolitikk og har tillit og troverdighet internasjonalt forutsetter visse begrensninger i innsynsretten.

Utvalget skal vurdere om og eventuelt hvilke lovendringer som er nødvendig for å sikre at offentlighetsprinsippet i utenriksforvaltningen styrkes. Utvalget skal særlig vurdere lovendringer som vil gi større rett til innsyn i dokumenter knyttet til virksomheten i internasjonale organisasjoner, især i saker som har betydning for norsk regelverksutvikling. Utvalget skal vurdere de mulige løsninger som er skissert i St meld nr 32 (1997–1998), men står fritt til å vurdere også andre løsninger.

e) Innføring av hjemmel som gir mulighet til å unnta dokumenter fra offentlighet dersom sterke offentlige eller private hensyn tilsier dette

Utvalget skal vurdere om det er behov for å innføre en generell hjemmel for å unnta dokumenter fra offentlighet dersom sterke offentlige eller private hensyn tilsier dette, eller om de aktuelle hensyn som tilsier unntak fra offentlighet, bør gjenspeiles i mer presist angitte unntakshjemler. Det vises til Innst S nr 21 (1998–1999) s 16.

f) Offentlighetsloven og forholdet til informasjonsteknologi

Bruk av informasjonsteknologi har åpnet for nye former for informasjonsutveksling og samhandling. Et utslag av denne utviklingen er at tradisjonelle kommunikasjonsformer som papirdokumentutveksling blir erstattet av informasjonsutveksling ved hjelp av elektroniske medier.

Offentlighetsloven ble til i en tid da offentlig saksbehandling stort sett ble foretatt ved utveksling av papirdokumenter. Utvalget skal vurdere om den teknologiske utvikling nødvendiggjør endringer i offentlighetsloven. Det skal særlig vurdere om begrepene «sak» og «dokument» fremdeles er hensiktsmessige kriterier for å angi innsynsrettens virkeområde.

Utvalget bør også vurdere på hvilke måter forvaltningen kan benytte teknologiske medier til å effektivisere innsynsretten, f.eks. ved å tilgjengeliggjøre journaler og saksdokumenter på nettet, og ved elektronisk utlevering av aktuelle dokumenter

Økt bruk av elektroniske medier kan også ha betydning for personvernet, både på grunn av økt tilgjengelighet og økte muligheter for å søke etter informasjon etter bestemt angitte kriterier, f.eks. personnavn. Ved utformingen av sine forslag skal utvalget legge vekt på konsekvensene som økt tilgjengelighet og mulighet for sammenstilling av opplysninger kan ha for personvernet.

Økt bruk av elektroniske hjelpemidler kan føre til økt uformell kontakt mellom forvaltningsorganer og mellom forvaltningsorganer og private. Utvalget bør vurdere om det er nødvendig å igangsette tiltak for å sikre at allmennhetens rett til innsyn ikke svekkes.

g) Tidspunkter for offentlighet

Utvalget skal vurdere når offentlighet bør inntre, særlig om målet om en hensynsfull forvaltning tilsier at mottakeren av et dokument normalt bør ha mulighet for å få dokumentet i hende før dette er tilgjengelig for allmennheten.

h) Forholdet til forskning mv

Utvalget skal vurdere om det er grunn til å gjøre noen modifikasjon i offentlighetsprinsippet av hensyn til forskeres utvikling av sine ideer, særlig ut fra hensyn til vern om opphavsrett eller ut fra lignende konkurransemessige hensyn som kan gjøre seg gjeldende for forretningshemmeligheter.

i) Øvrige spørsmål

Stortingsmeldingen og Stortingets behandling av denne ligger til grunn for hele utvalgets arbeid. Utvalget kan, med dette som bakgrunn, også ta opp sider ved offentlighetsloven med forskrifter og tilstøtende lovgivning som utvalget mener bør utredes og eventuelt endres, selv om temaene ikke er tatt opp i meldingsarbeidet. Utvalget skal legge til grunn gjeldende regler i arkivloven med forskrift. Utvalget skal ikke utrede samordningen mellom sikkerhetsloven og offentlighetsloven som er omtalt i St meld nr 32 (1997–1998) pkt 5.8.

Utvalget kan også komme med forslag til praktiske løsninger og tiltak som kan bedre praktiseringen av og styrke formålet med loven.

Generelt

Utvalget skal legge vekt å skape klare regler som er enkle å praktisere og sørge for at bestemmelsene i størst mulig grad er teknologiuavhengige.

Utvalget bør stå fritt til å vurdere om forslagene skal komme til uttrykk i form av endringer i den gjeldende offentlighetsloven, eller i en helt ny lov. Utvalget bør vurdere i hvilken grad avvikende regler i særlovgivningen om dokumentoffentlighet i forvaltningen helt eller delvis bør samles i offentlighetsloven. Utvalget bør også vurdere om generelle forskriftsbestemmelser skal inkorporeres i loven. Utvalget skal vurdere om de foreslåtte endringer også bør gjennomføres i forvaltningslovens bestemmelser om partsoffentlighet, jf. forvaltningsloven §§ 18 og 19.

De økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene må utredes i overensstemmelse med Utredningsinstruksen, jf. særlig pkt 2.3.

Utvalget skal ha kontakt med lovutvalget for miljøinformasjon og skal holde seg orientert om kartleggingsprosjektet for å fjerne hindringer i regelverket for bruk av elektroniske dokumenter.

Utvalget skal avgi en utredning om punktene a – d og h innen 1 juli 2001. Utvalget skal ha avsluttet sitt arbeid innen 1 juli 2002.

Justisdepartementet bør gis fullmakt til å foreta mindre endringer i mandatet.»

Etter førespurnad frå utvalet gav Justisdepartementet i brev 5. januar 2001 denne presiseringa av mandatet:

«Departementet legger […] til grunn at det ligger utenfor utvalgets mandat å ta opp en alminnelig diskusjon om unntaket for organinterne dokumenter i § 5 første ledd. Det vil imidlertid være en del av utvalgets oppgave å vurdere spørsmålet om dokumentoffentlighet i kommunene uten hensyn til § 5 første ledd, jf. mandatets punkt c. Utvalget vil også ha anledning til å vurdere spørsmålet om offentlighet i andre tilfelle der det er en svært vid avgrensning av hva som regnes som ett og samme organ, jf. her St.meld. nr. 32 (1997–1998) s. 61 annen spalte.»

Utgreiinga frå utvalet vart lagt fram 3. desember 2003 som NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov.

Utvalet hadde desse medlemmene da utgreiinga vart lagd fram:

  • Advokat Harald Hove, Bergen

  • Rådgivar Mette Bredengen, Arbeids- og administrasjonsdepartementet (no seniorrådgivar i Moderniseringsdepartementet), Oslo

  • Avdelingsdirektør Ramborg Elvebakk, Trygderetten, Oslo (no advokat i Advokatfirmaet Hjort)

  • Rådgivar Ingvar Engen, Kulturdepartementet (no seniorrådgivar i Kultur- og kyrkjedepartementet), Oslo

  • Direktør Svein Roald Hansen, Hafslund, Fredrikstad (no stortingsrepresentant for Arbeidarpartiet)

  • Spesialkonsulent (no advokat) Anders Hauger, Kommunenes Sentralforbund, Oslo

  • Spesialrådgivar Jan E. Helgesen, Utanriksdepartementet, Oslo

  • Lovrådgivar Tonje Meinich, Justisdepartementet, Oslo (no justisråd ved EU-delegasjonen i Brussel)

  • Generalsekretær Nils E. Øy, Norsk Redaktørforening, Gressvik

Det er gjort nærmare greie for innhaldet i utgreiinga nedanfor i tilknyting til dei spørsmåla som blir tekne opp i proposisjonen.

2.4 Høyringa

Utgreiinga frå offentleglovutvalet NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov vart send på høyring 17. desember 2003. Høyringsfristen var 1. mai 2004. Høyringsbrevet vart sendt til desse organa og institusjonane:

Departementa

Statsministerens kontor

Fylkesmennene

Sysselmannen på Svalbard

Stortingets ombodsmann for forvaltninga

Riksrevisjonen

Barneombodet

Datatilsynet

Den norske kyrkja

Direktoratet for arbeidstilsynet

Direktoratet for naturforvaltning

Direktoratet for samfunnstrygging og beredskap

Domstoladministrasjonen

Eigarskapstilsynet

Forbrukarombodet

Forbrukarrådet

Forbrukartvistutvalet

Konkurransetilsynet

Kredittilsynet

Likestillingsombodet

Nasjonal sikkerhetsmyndighet

Nasjonalbiblioteket

NORFUND

Noregs Bank

Noregs forskingsråd

Norsk språkråd

Politidirektoratet

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Riksarkivet

Skattedirektoratet

Statens forureiningstilsyn

Statens helsetilsyn

Statens kartverk

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond

Statens vegvesen

Statistisk sentralbyrå

Høgsterett

Lagmannsrettane

Bergen tingrett

Nord-Troms tingrett

Oslo tingrett

Fylkeskommunane

Kommunane

Longyearbyen Lokalstyre

Sametinget

Akademikerne

Amnesty International

Den norske Advokatforening

Den Norske Bankforening

Den norske Dommerforening

Den Norske fagpresses Forening

EBL (energibedriftenes landsforening)

Finansnæringens Hovedorganisasjon

Folkehøgskolerådet

FUG (Foreldreutvalet for grunnskolen)

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon

Juridisk rådgivning for kvinner

Juss-Buss

Jussformidlingen i Bergen

Kommunenes Sentralforbund

Kontoret for fri rettshjelp

Kristne Friskolers Forbund

Landsorganisasjonen i Norge

Mediebedriftenes Landsforening

Miljøstiftelsen Bellona

Nasjonalforeningen for folkehelsen

Natur og Ungdom

Norges Bondelag

Noregs fiskarlag

Norges Gymnasiastsamband

Norges Juristforbund

Norges Miljøvernforbund

Norges Naturvernforbund

Norges Rederiforbund

Norsk Bonde- og Småbrukarlag

Norsk forbund for Lokal-TV

Norsk forum for Ytringsfrihet

Norsk Journalistlag

Norsk kommuneforbund

Norsk Lokalradioforbund

Norsk Montessori Forbund

Norsk pasientforening

Norsk Pensjonistforbund

Norsk Presseforbund

Norsk Redaktørforening

Norsk Studentunion

Norsk teater- og orkesterforening

Norske Inkassobyråers forening

Norske Privatskolers Landsforbund

Næringslivets Hovedorganisasjon

Private Barnehagers Landsforbund

Private handelsskolers Landsforbund

Private helseinstitusjoners landsforbund (PHL)

Ressurssenter for omstilling i kommunene (RO)

Rettspolitisk forening

Samnemnda for NKF og NF

Skattebetalerforeningen

Skolenes landsforbund

Sparebankforeningen i Norge

Statstjenestemannsforbundet

Statstjenestemannskartellet

Steinerskolene i Norge

Utdanningsforbundet

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Yrkesskoleelevenes og lærlingenes interesseorganisasjon

Universitetet i Oslo

Universitetet i Tromsø

Universitetet i Trondheim

Universitetet i Bergen

Handelshøyskolen BI

Noregs handelshøgskole

Noregs landbrukshøgskole

Desse instansane har komme med realitetsfråsegn:

Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Barne- og familiedepartementet

Finansdepartementet

Fiskeridepartementet

Forsvarsdepartementet

Helsedepartementet

Kommunal- og regionaldepartementet

Kultur- og kyrkjedepartementet

Landbruksdepartementet

Miljøverndepartementet

Nærings- og handelsdepartementet

Olje- og energidepartementet

Samferdselsdepartementet

Sosialdepartementet

Utdannings- og forskingsdepartementet

Utanriksdepartementet

Fylkesmannen i Hedmark

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag

Fylkesmannen i Oslo og Akershus

Fylkesmannen i Rogaland

Fylkesmannen i Vest-Agder

ABM-utvikling

Arbeidstilsynet

Avinor

Brønnøysundregistra

Datatilsynet

Direktoratet for naturforvaltning

Direktoratet for samfunnstrygging og beredskap

Enova SF

Forbrukarombodet

Forbrukarrådet

Jernbaneverket

Justervesenet

Konkurransetilsynet

Kredittilsynet

Luftfartstilsynet

NORFUND

Noregs Bank

Noregs forskingsråd

Norsk Tipping AS

Oslo politidistrikt

Petroleumstilsynet

Politidirektoratet

Politiets tryggingsteneste

Posten Noreg AS

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Riksarkivaren

Rikskonsertane

Riksteatret

Rikstrygdeverket

Romerike politidistrikt

Samordna opptak

Samskipnadsrådet

Statens arbeidsmiljøinstitutt

Statens bygningstekniske etat

Statens kartverk

Statens vegvesen

Statistisk sentralbyrå

Statsbygg

Statkraft

Statnett

Stortingets ombodsmann for forvaltninga

Teknologirådet

Utlendingsdirektoratet

Universitetet i Tromsø

Akershus fylkeskommune

Buskerud fylkeskommune

Sogn og Fjordane fylkeskommune

Vestfold fylkeskommune

Alta kommune

Aremark kommune

Askim kommune

Bergen kommune

Bærum kommune

Bømlo kommune

Eidsberg kommune

Grong kommune

Hobøl kommune

Hof kommune

Hole kommune

Holmestrand kommune

Høylandet kommune

Klæbu kommune

Lierne kommune

Lillesand kommune

Mandal kommune

Marker kommune

Melhus kommune

Narvik kommune

Nøtterøy kommune

Oslo kommune

Rakkestad kommune

Re kommune

Rendalen kommune

Rømskog kommune

Røyrvik kommune

Sandefjord kommune

Sarpsborg kommune

Skedsmo kommune

Skiptvet kommune

Spydeberg kommune

Stokke kommune

Sør-Odal kommune

Sørum kommune

Time kommune

Trøgstad kommune

Øvre Eiker kommune

Den Norske Advokatforening

Den norske Revisorforening

Energibedriftenes landsforening

Finansnæringens hovedorganisasjon

Foreldreutvalet for grunnskolen

Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

KS-Vestfold

Kommunikasjonsforeningen

Kristne Friskolers Forbund

Landsorganisasjonen i Norge

LO stat

Nasjonalmuseet for kunst

Arbeidsgiverforeningen NAVO

Nordland teater

Norges velforbund

Norsk Journalistlag

Norsk Lokalradioforbund

Norsk Presseforbund

Norsk Redaktørforening

Norsk Skuespillerforbund

Norsk teater- og orkesterforening

Norske fag- og friskolers landsforbund

Nynorsk kultursentrum

Næringslivets Hovedorganisasjon

Skattebetalerforeningen

Statstjenestemannsforbundet

Studentenes landsforbund

Utdanningsforbundet

Utdanningsgruppenes hovudorganisasjon

Professor dr. juris Erik Boe

Desse høyringsinstansane har uttalt at dei ikkje har merknadar:

Høgsterett

Barneombodet

Eigarskapstilsynet

Likestillingsombodet

Senter mot etnisk diskriminering

Sjøfartsdirektoratet

Universitets- og høgskolerådet

Hemne kommune

Larvik kommune

Longyearbyen lokalstyre

Eiendomsmeglerforetakenes forening

Norsk bonde- og småbrukarlag

Norsk studentunion

2.5 Direktiv 2003/98/EF om vidarebruk av informasjon frå den offentlege sektoren

2.5.1 Innleiing

Direktiv 2003/98/EF om vidarebruk av informasjon frå den offentlege sektoren vart vedteke 17. november 2003. Gjennomføringsfristen for EUs medlemmer er 1. juli 2005. EØS-komiteen vil 10. juni 2005 vedta at direktivet skal innlemmast i EØS-avtala med atterhald om Stortingets samtykke. Det vil seinare bli fremja ein stortingsproposisjon om spørsmålet.

Bakgrunnen for direktivet er at ein går ut frå at det ligg eit stort verdiskapingspotensial i vidareutvikling (vidarebruk) av informasjon frå den offentlege sektoren. Formålet med direktivet er å leggje til rette for vidarebruk av informasjon frå den offentlege sektoren gjennom å fastsetje minimumsreglar om vidarebruk. Direktivet krev ikkje at vidarebruk av offentleg informasjon skal vere tillate. Det vil framleis vere opp til kvart land å avgjere om og i kva utstrekning vidarebruk skal vere tillate, og dei nærmare vilkåra for vidarebruk. Direktivet vedkjem heller ikkje spørsmålet om og i kva grad offentleg informasjon skal vere underlagd innsynsrett. Dersom vidarebruk først er tillate, gir direktivet likevel ein del minimumsreglar som må følgjast.

Eit grunnprinsipp i direktivet er at det ikkje skal diskriminerast mellom ulike aktørar som ønskjer å vidarebruke offentleg informasjon. Direktivet krev at samanliknbare førespurnader om vidarebruk må behandlast likt. Eit anna utslag av ikkje-diskrimineringsprinsippet er at avtalar som gir nokon einerett til å vidarebruke offentleg informasjon, som klar hovudregel er forbodne.

Direktivet inneheld vidare fristar for behandling av førespurnader om vidarebruk og reglar om grunngiving dersom ein førespurnad blir avslått. Dersom det blir opna for vidarebruk, krev direktivet at informasjonen skal gjerast tilgjengeleg for vidarebrukaren i alle eksisterande format og språkversjonar. Dersom det er mogleg og føremålstenleg, skal informasjonen gjerast tilgjengeleg elektronisk. Direktivet set også eit tak for kor høg pris det offentlege kan ta for informasjon som blir stilt til disposisjon for vidarebruk. Dei samla inntektene må ikkje overstige kostnadene ved innsamling, produksjon, reproduksjon, formidling av informasjonen, og dessutan ei rimeleg avkasting av investeringane. Eventuelle prisar og andre vilkår for vidarebruk skal vere fastsette på førehand og skal offentleggjerast. Direktivet inneheld også reglar om utforming og tilgjengeleggjering av eventuelle lisensar for vidarebruk og om praktiske ordningar for at potensielle vidarebrukarar skal ha moglegheit til å få oversikt over tilgjengeleg informasjon.

2.5.2 Rapporten «Fra bruk til gjenbruk»

Den 19. juni 2003 fatta regjeringa avgjerd om at det skulle nedsetjast ei interdepartemental arbeidsgruppe som skulle greie ut korleis direktivet kunne gjennomførast i norsk rett, og prinsipp for tilgang til og prising av offentleg informasjon for kommersiell utnytting. Arbeidsgruppa vart leidd av Arbeids- og administrasjonsdepartementet og hadde elles representantar frå Finansdepartementet, Justisdepartementet, Landbruksdepartementet, Miljøverndepartementet og Nærings- og handelsdepartementet. Utgreiinga «Fra bruk til gjenbruk» frå arbeidsgruppa vart overlevert 30. august 2004.

2.5.3 Høyringa

Rapporten «Fra bruk til gjenbruk» vart send på høyring 21. september 2004 med høyringsfrist 19. november 2004 til desse instansane:

Statsministerens kontor

Departementa

Fylkesmennene

Sysselmannen på Svalbard

Stortingets ombodsmann for forvaltninga

Riksrevisjonen

ABM-utvikling

Arbeidsdirektoratet

Barneombodet

Brønnøysundregistra

Datatilsynet

Den norske kyrkja

Det norske meteorologiske institutt

Direktoratet for arbeidstilsynet

Direktoratet for naturforvaltning

Direktoratet for samfunnstrygging og beredskap

Domstolsadministrasjonen

Eigarskapstilsynet

Fiskeridirektoratet

Forbrukarombodet

Forbrukarrådet

Forbrukartvistutvalet

Forsvarets overkommando

Jernbaneverket

Kompetansesenter for IT i helsesektoren – KIH

Konkurransetilsynet

Kredittilsynet

Kystdirektoratet

Likestillingsombodet

Nasjonal tryggingsmyndighet

Nasjonalbiblioteket

NORFUND

Norge.no v/Fylkesmannen i Sogn og Fjordane

Noregs Bank

Noregs forskingsråd

Noregs forskingsråd ved ARENA-programmet

Noregs geologiske undersøkingar

Noregs vassdrags- og energidirektorat

Norsk institutt for luftforsking (NILA)

Norsk institutt for naturforsking (NINA)

Norsk språkråd

Oljedirektoratet

Politidirektoratet

Politiets datatjeneste

Post- og teletilsynet

Regjeringsadvokaten

Rettsvesenets IT- og Fagtjeneste (RIFT)

Riksadvokaten

Riksantikvaren

Riksarkivet

Rikstrygdeverket

SINTEF

Sosial- og helsedirektoratet

Sjøfartsdirektoratet

Skattedirektoratet

Skipsregistra (NIS/NOR)

Småbåtregisteret

Standard Norge

Statens forvaltningsteneste

Statens forureiningstilsyn

Statens helsetilsyn

Statens innkrevjingssentral

Statens kartverk

Statens kulturhistoriske eigedomar

Statens landbruksforvaltning

Statens legemiddelverk

Statens lånekasse for utdanning

Statens medieforvaltning

Innovasjon Noreg

Statens pensjonskasse

Statens vegvesen

Statistisk sentralbyrå

Statsbygg

Toll- og avgiftsdirektoratet

Utdanningsdirektoratet

UNINETT

Utlendingsdirektoratet

Vegdirektoratet

ØKOKRIM

Høgsterett

Lagmannsrettane

Bergen tingrett

Nord-Troms tingrett

Oslo tingrett

Universitetet i Oslo, Institutt for forvaltningsinformatikk

Universitetet i Tromsø

Universitetet i Trondheim

Universitetet i Bergen

Handelshøyskolen BI

Noregs handelshøgskole

Noregs landbrukshøgskole

Høgskolen i Oslo, Journalistutdanninga og bibliotekarutdanninga

Fylkeskommunane

Kommunenes sentralforbund

Oslo kommune

Bergen kommune

Longyearbyen Lokalstyre

Stortinget

Sametinget

Sivilombodsmannen

Abelia

Avinor

Akademikerne

Amnesty International

Bedriftsforbundet

Den norske Advokatforening

Den norske dataforening

Den Norske fagpresses Forening

EBL (energibedriftenes landsforening)

e-Forum

Finansnæringens Hovedorganisasjon

Folkehøgskolerådet

FUG (Foreldreutvalet for grunnskolen)

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

Geodata AS

Geomatikkbedriftenes landsforbund

Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon

Helse Midt-Norge RHF

Helse Nord RHF

Helse Sør RHF

Helse Vest RHF

Helse Øst RHF

Høykom

IKT-Norge

Juridisk rådgivning for kvinner

Juss-Buss

Jussformidlingen i Bergen

Kontoret for fri rettshjelp

Kristne Friskolers Forbund

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Lovdata

Mediebedriftenes Landsforening

Miljøstiftelsen Bellona

Nasjonalforeningen for folkehelsen

Natur og Ungdom

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

Norges Bondelag

Norges fiskarlag

Norges Gymnasiastsamband

Norges Juristforbund

Norges Miljøvernforbund

Norges Naturvernforbund

Norges Rederiforbund

Norsk rikskringkasting (NRK)

Norsk Bonde- og Småbrukarlag

Norsk Eiendomsinformasjon AS

Norsk forbund for Lokal-TV

Norsk forum for Ytringsfrihet

Norsk Journalistlag

Norsk Lokalradioforbund

Norsk Montessori Forbund

Norsk pasientforening

Norsk Pensjonistforbund

Norsk Presseforbund

Norsk Redaktørforening

Norsk Studentunion

Norsk teater- og orkesterforening

Norske Inkassobyråers forening

Norske Privatskolers Landsforbund

Norstella

Norsk Tele- og Informasjonsbrukerforening (NORTIB)

NHO

Posten Noreg AS

P4

Private Barnehagers Landsforbund

Ressurssenter for omstilling i kommunene (RO)

Skattebetalerforeningen

Skolenes landsforbund

Sparebankforeningen i Norge

Statkraft SF

Statnett SF

Statstjenestemannsforbundet

Storm Weather Center

Telenor

TV 2 AS

UHO

Utdanningsforbundet

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Yrkesskoleelevenes og lærlingenes interesseorganisasjon

Følgjande instansar hadde merknader til rapporten:

ABM-utvikling

Bedriftsforbundet

Brønnøysundregistra

Cyberbook AS

Datatilsynet

Den norske advokatforening

Finansnæringens hovedorganisasjon

Fiskeridirektoratet

Finansdepartementet

Forbrukarrådet

Fylkesmannen i Vest-Agder

Geodata AS

Geoforum

Geomatrikk Bedriftenes Landsforening

Helse- og omsorgsdepartementet

Høgskolen i Oslo

Justis- og politidepartementet

Konkurransetilsynet

Kultur- og kyrkjedepartementet

Landbruks- og matdepartementet

Landsorganisasjonen i Norge

Longyearbyen lokalstyre

Meteorologisk institutt

Miljøverndepartementet

Nasjonalbiblioteket

Norges geologiske undersøkingar

Norges Miljøvernforbund

Norges teknisk-naturvitskaplege universitet

Norsk eiendomsinformasjon

Norsk Presseforbund

Norsk teater- og orkesterforening

NorStella

NHO

Nærings- og handelsdepartementet

Olje- og energidepartementet

Oljedirektoratet

Oslo kommune

Patentstyret

Posten Noreg AS

Riksantikvaren

Riksarkivaren

Riksrevisjonen

Rikstrygdeverket

Rogaland fylkeskommune

Det sentrale småbåtregisteret

Samferdselsdepartementet

SINTEF Teknologiledelse

Skattedirektoratet

Sosial- og helsedirektoratet

Statens forvaltningsteneste

Statens innkrevjingssentral

Statens kartverk

Statistisk sentralbyrå

Statkraft

Storm Weather Center AS

Stortingets ombodsmann for forvaltninga

Telenor ASA

Toll- og avgiftsdirektoratet

TV2

Utlendingsdirektoratet

Desse instansane har gitt uttrykk for at dei ikkje har merknader til rapporten:

Arbeids- og sosialdepartementet

Barne- og familiedepartementet

Borgarting lagmannsrett

Det sentrale småbåtregisteret

Direktoratet for arbeidstilsynet

Fiskeri- og kystdepartementet

Forsvarsdepartementet

Fylkesmannen i Oslo og Akershus

Fylkesmannen i Vestfold

Helsetilsynet

Kommunal- og regionaldepartementet

Likestillingsombodet

Norsk Lokalradioforbund

Politidirektoratet

Politiets data- og materiellteneste

Post- og teletilsynet

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Skattebetalerforeningen

Statens forvaltningsteneste

Statens lånekasse for utdanning

Statnett SF

Stortingets administrasjon

Tollregion Øst

Utdanningsdirektoratet

Utdanningsgruppenes hovudorganisasjon

Utanriksdepartementet

2.6 Internasjonale utviklingstrekk

I dei seinare åra har prinsippet om rett til innsyn i forvaltninga sine dokument gått gjennom ei merkbar utvikling internasjonalt. Dette gjeld både i høve til folkerettslege kjelder, og dersom ein ser på utviklinga i dei ulike nasjonale rettssystema.

2.6.1 Innsynsretten i internasjonale regelverk

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 10 om ytringsfridommen vernar òg om informasjonsfridommen, retten til fritt å søkje, motta og gi informasjon. Men EMK artikkel 10 gir ingen rett til å krevje opplysningar frå forvaltninga.

Europarådet utarbeidde derimot i 2002 ein rekommandasjon om tilgang til offentlege dokument, Rec(2002) 2 on access to official documents, vedteken av Ministerkomiteen 21. februar 2002. Som rekommandasjon er han ikkje bindande for medlemsstatane, men set likevel opp tilrådingar og minimumsstandardar for nasjonale innsynsreglar.

Retten til å krevje innsyn i forvaltninga sine dokument er heller ikkje direkte verna av andre internasjonale bindande konvensjonar.

2.6.2 Utviklinga i nasjonale rettssystem og internasjonale organisasjonar

At openheit i offentleg forvaltning i aukande grad blir sedd på som eit sentralt demokratisk prinsipp, viser seg framfor alt i den utviklinga som har funne stad på det nasjonale plan i ei rekkje land i dei seinare år. Over 50 land har no reglar som gir borgarane rett til å krevje innsyn i forvaltninga sine dokument, og i 25 av desse er reglane vedtekne det siste tiåret. I 30 land til førebur ein no lovgiving om innsyn. Jamvel internasjonale organisasjonar som EU og WTO har i dei seinare åra vedteke regelverk som gir rett til innsyn i organisasjonen sine dokument.

I tillegg til at ei rekkje land som inntil nyleg ikkje har hatt lovgiving om rett til innsyn i offentlege dokument, er fleire land som tradisjonelt har hatt slike reglar i ferd med å revidere og styrkje lovgivinga om dokumentinnsyn.

Nedanfor blir det gitt ei kort oversikt over lovgivinga i nokre andre land og i EU. For ei nærmare utgreiing om dette i tilknyting til dei enkelte tema visast det til NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov.

2.6.3 Danmark

Den danske offentleglova av 1985 er i høg grad bygd opp på same måten som den norske, og inneheld stort sett dei same unntaksføresegnene. Lova er under revisjon, og det er sett ned ein offentleglovkommisjon som skal vurdere behovet for endringar i regelverket.

2.6.4 Sverige

Prinsippet om retten til innsyn i offentlege dokument vart slått fast i Sverige allereie i Tryckfrihetsförordningen i 1766. Innsynsretten gjeld for «almänna handlingar», det vil seie dokument som er komme inn til eller oppretta hos ei «myndighet». I tillegg til tradisjonelle forvaltningsorgan omfattar omgrepet «myndighet» også «aktiebolag, handelsbolag, ekonomiske föreningar och stifelser der kommuner eller landsting utövar ett rättslig bestämmande inflytande». Dette inneber at sjølvstendige rettssubjekt er omfatta dersom kommunar eller landsting eig aksjar eller på annan måte rår over meir enn halvparten av røystene i selskapet eller utnemner minst halvparten av medlemmene i styret. Komiteen som vurderer endringar i den svenske innsynslovgivinga, har gjort forslag om at tilsvarande reglar bør innførast for statlege selskap.

Unntaka frå innsynsretten følgjer av Sekretesslagen av 1980. Unntakseininga er opplysningar og ikkje dokument. Kvar unntaksføresegn er presist utforma, og fleirtalet inneheld i tillegg krav om at innsyn i det konkrete tilfellet kan føre til skade på dei interessene føresegna skal verne om. Unntakshøvet er snevrare enn etter gjeldande norsk rett.

Også den svenske lovgivinga er under revisjon. Den svenske offentlighets- og sekretesskomiteen leverte forslaget sitt til ny sekretesslag i 2003, SOU 2003: 99.

2.6.5 Finland

Finland fekk ei ny «Lag om offentlighet i myndigheternas verksamhet» i 1999, til erstatning for den tidlegare lova av 1951. Den finske lova byggjer på eit system som liknar på det svenske.

2.6.6 England

I England vart den nye «Freedom of information Act 2000» sett i verk i januar 2005. Den nye lova gir vid rett til innsyn i offentlege dokument og er møtt med stor interesse blant publikum og media i England. Etter lova kan ein krevje innsyn overfor «public authorities» som omfattar tradisjonelle forvaltningsorgan og selskap som det offentlege eig fullt ut. Innsynsretten gjeld «informasjon», uavhengig av format. Lova inneheld 24 innhaldsbaserte unntaksføresegner. Dei fleste unntaksføresegnene slår fast at informasjon som i utgangspunktet fell inn under unntaket, likevel berre kan haldast tilbake dersom den offentlege interessa i å nekte innsyn veg tyngre enn dei offentlege interessene som tilseier at ein gir innsyn, den såkalla «public interest test». Eit slikt prinsipp om interesseveging finn ein i dei fleste nyare regelverk om innsynsretten.

2.6.7 USA

Den amerikanske «Freedom of Information Act» vart vedteken i 1966 og er brukt som modell for mange seinare lover. Innsynsretten etter lova gjeld hos alle føderale forvaltningsorgan, deriblant presidenten sitt «Executive Office». Domstolane og Kongressen er derimot ikkje omfatta av lova.

Innsynsretten gjeld «records», som svarer til dokument. Lova har ni kategoriar unntaksføresegner: nasjonal tryggleik og utanrikspolitiske interesser, interne reglar og rutinar for saksbehandling og personalbehandling mv, informasjon verna i føderal lov eller i medhald av slik lov, forretningsinformasjon, interne dokument, personleg informasjon, informasjon som gjeld utøving av offentleg kontrollverksemd og visse typar informasjon om finansinstitusjonar og petroleumsrelaterte verksemder. Unntakshøvet er i hovudsak knytt til opplysningar, ikkje heile dokument.

2.6.8 EU

EU vedtok i 2001 ei forordning om rett til innsyn i dokument i Europa-parlamentet, Rådet og Kommisjonen. Forordninga gir alle unionsborgarane eller fysiske eller juridiske personar med bustad i ein medlemsstat rett til innsyn i dokumenta til vedkommande institusjon. Dokumentomgrepet omfattar alt innhald uavhengig av kva medium det er lagra på, når det gjeld emne som har med politikk, aktivitetar og avgjerder innanfor kompetanseområdet til institusjonen å gjere. Det er gjort unntak dersom innsyn vil vere til skade for ei av dei følgjande interessene:

  • offentleg tryggleik

  • forvar og militære saker

  • internasjonale samband

  • finanspolitikken, valutapolitikken eller den økonomiske politikken til fellesskapet eller til ein medlemsstat

  • privatlivets fred og integriteten til enkeltpersonar

  • forretningsinteresser

  • rettslege prosessar og juridisk rådgiving

  • formålet med inspeksjonar, undersøkingar og revisjonar

  • avgjerdsprosessane i organet

Høvet til å gjere unntak er vidare avhengig av at ikkje meir tungtvegande offentlege interesser tilseier at ein skal gi innsyn. Forordninga fastset òg at ein skal gi innsyn i resten av dokumentet dersom berre delar av det er omfatta av eit unntak.

Til toppen
Til forsida av dokumentet