Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Ot.prp. nr. 102 (2004-2005)

Om lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova)

Til innhaldsliste

9 Unntak for dokument i saker om offentlege innkjøp

9.1 Gjeldande rett

Etter offentleglova § 6 første ledd nr. 2 bokstav a kan det gjerast unntak frå innsyn når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av økonomiforvaltninga i staten, kommunen eller vedkommande organ. Denne føresegna gir etter omstenda høve til å gjere unntak for dokument i innkjøpssaker.

I forskrift til offentleglova 14. februar 1986 nr. 351 punkt V nr. 12 er det gitt ein særleg unntaksregel for dokument i tilbodskonkurransar. Føresegna gir høve til å gjere unntak for

«tilbud og protokoller som nevnt i forskrift fastsatt ved kgl. res av 15. juni 2001 nr. 616 om offentlige anskaffelser og forskrift fastsatt ved kgl. res av 16. desember 1994 nr. 1110 om innkjøpsregler innen vann- og energiforsyning, transport og telekommunikasjon (forsyningsforskriften).»

Unntaka i forskrifta gjeld for det første tilbod, det vil seie dei svara leverandørar gir på ein kunngjord konkurranse, uavhengig av kva konkurranseform som blir nytta. Utan unntaket ville tilboda måtte vurderast ut frå dei allmenne reglane i offentleglova. Det ville da i tillegg til § 6 første ledd nr. 2 bokstav a kunne vere aktuelt å nytte unntaket for opplysningar undergitt teieplikt i lova § 5a, jf. forvaltningslova § 13 første ledd nr. 2. I prinsippet kan det òg tenkjast at § 6 første ledd nr. 6 om svar til eksamen eller liknande prøve og innlevert utkast til konkurranse kan komme til bruk i enkelte tilfelle, til dømes ved den særskilde konkurranseforma for plan- og designkonkurransar.

Unntaket i forskrift til offentleglova gjeld for det andre for protokollar. Innhaldet i protokollen er regulert i forskrift om offentlege innkjøp §§ 8–1 og 15–1, for innkjøp over og under terskelverdiane. Etter § 8–1 første ledd skal protokollen «beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen», og etter andre ledd skal protokollen minst innehalde:

  1. oppdragsgivers navn og adresse og en beskrivelse av hva som skal anskaffes,

  2. de forhold som begrunner eventuell bruk av konkurranse med forhandling eller bruk av hasteprosedyrer, jf. § 7–4 (minimumsfrister i hastetilfeller),

  3. navn på leverandører:

    1. hvor forespørsel om å delta eller tilbudet ble avvist med begrunnelse for avvisningen,

    2. som har restanser i henhold til skatte- og avgiftslovgivningen og som har fått delta i konkurransen med begrunnelse for avgjørelsen,

    3. som ble utvalgt til å delta i konkurransen og begrunnelsen for utvelgelsen,

    4. som ble tildelt kontrakt med angivelse av den andel av kontrakten som vil bli tildelt underleverandører dersom dette er kjent.

  4. begrunnelse for valg av tilbud med angivelse av tilbudets verdi og relative fordeler og egenskaper i forhold til de øvrige tilbudene.»

Forskrifta § 15–1 er i hovudsak likelydande, med unntak av at regelen i § 8–1 andre ledd bokstav b er utelaten.

Andre dokument enn tilbod og protokollar er det ikkje høve til å nekte innsyn i etter forskrifta. For desse gjeld følgjeleg dei allmenne reglane i offentleglova. Til dømes gjeld dette konkurransegrunnlaget, kontrakten med den valde leverandøren, melding til andre tilbydarar om val av leverandør med grunngiving og eventuell grunngiving for avvising eller stansing av innkjøpsprosessen. Desse dokumenta vil ofte ha eit innhald som gjer at det ikkje er grunnlag for å unnata dei frå innsyn.

Dokument som forvaltningsorganet utarbeider, og som inneheld vurderingar av dei innkomne tilboda, tilrådingar om kva leverandør som bør veljast og liknande, vil det som regel vere høve til å unnata frå innsyn etter unntaket for interne dokument i § 5 første ledd.

9.2 Forslaget frå utvalet

Fleirtalet i utvalet foreslo at unntaket i innkjøpssaker blir avgrensa til berre å gjelde sjølve tilboda, samtidig som den manglande innsynsretten blir kompensert med at protokollen skal vere offentleg etter at valet av leverandør er gjort, og da med unntak av opplysningar som er underlagde teieplikt. Fleirtalet ønskte i utgangspunktet innsyn også i tilboda, men avviste likevel dette på grunn av den auka arbeidsbyrda dette ville føre med seg for forvaltninga.

Eit mindretal i utvalet foreslo at også tilboda skal vere offentlege frå det tidspunktet da leverandøren er vald, med unntak for opplysningar som er underlagde teieplikt, eller som det er høve til å nekte innsyn i etter dei andre reglane i lova. Mindretalet går dessutan inn for at protokollen med unntak av opplysningar som er underlagde teieplikt, skal vere offentleg alt frå tilbodsfristen er ute.

9.3 Høyringa

Eit fleirtal av høyringsinstansane er positive til forslaget frå fleirtalet. Dette gjeld Nærings- og handelsdepartementet, Forsvarsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Utdannings- og forskingsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Oslo kommune, Sarpsborg kommune, Klæbu kommune, Holmestrand kommune, Sandefjord kommune, Stokke kommune, Re kommune, Sogn og Fjordane fylkeskommune, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Konkurransetilsynet, Jernbaneverket, Vegdirektoratet, Utlendingsdirektoratet, Noregs Forskingsråd, Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon, Norsk Lokalradioforbund og NHO.

Barne- og familiedepartementet uttaler:

«Barne- og familiedepartementet er enig i at økt grad av innsyn kan bidra til at private aktører vegrer seg for å inngi tilbud, og vil tilsvarende kunne føre til en økt arbeidsbelastning hos forvaltningen dersom opplysninger også i tilbud og protokoll skal vurderes på bakgrunn av innholdet. Vi vil derfor i utgangspunktet støtte utvalgets flertallsforslag om at tilbudene fortsatt kan unntas offentlighet, og er enig i at hensynet til offentlighet og allmennhetens interesser blir tilstrekkelig ivaretatt gjennom forslaget om at protokollen, med unntak av taushetsbelagte opplysninger, skal være offentlig.»

To høyringsinstansar, Olje- og energidepartementetog Statsbygg,går inn for at også protokollane framleis skal vere unnatekne frå innsyn. Statsbygg uttaler:

«Statsbygg er noe skeptisk til den del av bestemmelsen som forutsetter at anskaffelsesprotokoller skal være offentlige fra den dato leverandør er valgt.

Bakgrunnen for dette er at protokollene ofte inneholder sammendrag av tilbud, eller sammenstillinger mellom flere tilbud, ofte i form av tallmatriser der enhetspriser, mengde- eller timepriser fremgår. […] Ved å få innsyn i disse protokollene kan man skaffe seg oversikt over viktige deler av hver enkelt deltakers tilbud, noe som er uheldig pga oppdragsgivers taushetsplikt vedrørende forretningshemmeligheter.

Statsbygg er inneforstått med at slike taushetsbelagte opplysninger kan og skal unntas offentlighet, men det er ikke uproblematisk å utøve sensur av disse opplysningene i praksis. Det vil måtte gjøres mange og vanskelige vurderinger av hva som er underlagt taushetsplikt i hvert enkelt tilfelle. […]

Ordningen med ubetinget innsynsrett i protokoller innebærer også en viss risiko for at enkelte offentlige oppdragsgivere tilpasser seg den nye loven, og at protokollene derfor blir utformet med sikte på at de skal være offentlige. En virkning av dette vil kunne være at innstillingene ved offentlige anskaffelser vil bli mindre innholdsrike, og mer standardpreget enn tidligere, og at vurderingsgrunnlaget ved valg av tilbud derfor vil bli tilsvarende dårligere. […]

Avslutningsvis vil vi påpeke at ordningen med innsyn i denne type dokumenter i verste fall vil kunne bidra til å svekke konkurransen i markedet. Dette vil kunne skje dersom aktørene i markedet får for detaljert innsyn i hverandres betingelser, og tilpasser disse opplysningene ved utformingen av sine tilbud. Resultatet av dette vil over tid kunne bli dyrere anskaffelser for det offentlige.»

Andre høyringsinstansar støttar forslaget frå mindretalet om at også tilboda bør vere offentlege etter at leverandøren er vald. Dette gjeld Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Utdanningsforbundet, LO Statog Nøtterøy kommune.

Norsk Journalistlaguttaler:

«Bare gjennom offentliggjøring av tilbudene, med unntak for taushetsbelagte opplysninger, kan leverandører, politikere og allmennhet forsikre seg om at alle relevante opplysninger blir inkludert i vurderingen rundt valg av leverandør. NJ anser ikke at innsyn i protokollen alene er tilstrekkelig til å rydde all slik tvil av veien.»

Norsk Presseforbund,med tilslutning frå NorskRedaktørforening,støttar òg forslaget frå mindretalet:

«Etter vårt syn knytter det seg sterke prinsipielle betenkeligheter til gjeldende praktisering av innsyn i anbudsdokumentene, idet det her dreier seg om det offentliges disponering av sine midler på vegne av fellesskapet. Demokrati- og kontrollhensynet tilsier i slike tilfeller at allmennheten bør ha et beskyttelsesverdig krav på innsyn, jf. Sivilombudsmannens uttalelse i sakene 95–2041, 97–0971 og 2001–0941B. Dagens unntaksbestemmelse som har til formål å beskytte det offentliges forhandlings- og konkurransemessige posisjon misbrukes stadig. Vi støtter derfor et samlet lovutvalgs forslag til større åpenhet på området, men mener mindretallet Nils E. Øy sitt forslag til utkast § 25 tredje ledd vil gi den beste løsningen på spørsmålet om hvordan behovet for beskyttelse av det offentliges forhandlingsposisjon i forbindelse med anbudsprosesser skal avveies mot allmennhetens krav på innsyn. Anskaffelsesprotokollen bør i utgangspunktet være offentlig fra protokollen opprettes, og tilbud som inngis i konkurranser om offentlige anskaffelser, bør i utgangspunktet være offentlige fra det tidspunkt leverandør er valgt.»

9.4 Departementet sitt syn

Departementet meiner at det er behov for auka innsyn i dokument i saker om offentlege innkjøp. Ein høg grad av innsyn i innkjøpsprosessen vil kunne føre til at det ikkje blir teke utanforliggjande omsyn når midlane til det offentlege blir disponert, og dermed motverke korrupsjon og andre uheldige tilhøve.

På same måte som utvalsfleirtalet meiner departementet at protokollen som skal setjast opp etter forskrift om offentlege innkjøp, ikkje lenger automatisk bør kunne unnatakast etter at leverandøren er vald. Protokollen vil innehalde dei viktigaste og mest relevante opplysningane frå tilboda.

Sjølv om ei utskiljing av opplysningar som er underlagde teieplikt i tilboda, etter situasjonen kan vere ressurskrevjande, meiner departementet at dette ikkje bør føre til at det generelle unntaket for tilbod blir vidareført. Også på mange andre område vil dokument med presumptivt høg grad av opplysningar som er underlagde teieplikt elles vere offentlege. Departementet kan derfor ikkje sjå at tilboda står i ei særstilling i så måte. Det er heller ikkje noko i vegen for å la leverandørane få høve til å uttale seg om kva opplysningar dei meiner bør unnatakast, slik praksis er i Sverige, sjølv om forvaltninga alltid må gjere ei sjølvstendig vurdering av spørsmålet.

Departementet meiner at utvalsfleirtalet har lagt for stor vekt på den auka arbeidsbyrda ei utskiljing av opplysningar undergitt teieplikt vil føre til for forvaltninga, og viser til at utvalsfleirtalet også i prinsippet ønskte offentlegheit for tilboda. Departementet legg avgjerande vekt på fordelane ved ein gjennomsiktig innkjøpsprosess, slik at både leverandørar, politikarar og ålmenta kan kontrollere at det ikkje blir teke utanforliggjande omsyn, medrekna at korrupsjon eller korrupsjonsliknande forhold ikkje finn stad. Departementet viser også til at det heller ikkje gjeld særlege unntaksreglar for tilbodsdokument i Danmark og Sverige. På denne bakgrunnen er departementet komme til at også tilboda bør vere offentlege frå det tidspunktet da leverandøren er vald.

Til toppen
Til forsida av dokumentet