3 Behovet for nye finansieringsformer

3.1 Konkurranseflateutvalgets anbefaling

Konkurranseflateutvalget vurderte i NOU 2000: 9 kapittel 7 norsk finansnærings viktigste konkurransefordeler og ulemper. I forhold til regelverk og reguleringsregime påpeker utvalget betydningen av (NOU 2000: 9 kapittel 7.3.4 side 175)

«at det norske regelverket på finansområdet er veltilpasset til markeds- og konkurranseforholdene i finansmarkedene og at regelverk og reguleringsbestemmelser harmoniseres med det som tilsvarende gjelder internasjonalt, i den grad mangel på slik harmonisering kan virke konkurransehemmende for norsk finansnæring».

Utvalget omtaler verdipapirisering og obligasjoner med særskilt sikkerhet spesielt, og uttaler om dette (NOU 2000: 9 kapittel 7.3.4 side 177):

• «Verdipapirisering innebærer at en gruppe aktiva selges ut fra en finansinstitusjon til et selskap som finansierer kjøpet ved å utstede obligasjoner. Verdipapirisering har hittil ikke vært benyttet i Norge og er heller ikke utbredt i de øvrige nordiske land, men benyttes i stor utstrekning i land som USA og Storbritannia. Utvalget ser både fordeler og ulemper forbundet med verdipapirisering, men har ikke vurdert rettslige spørsmål rundt dette. I lys av at myndighetene i de fleste EØS-land nå tillater verdipapirisering, tilrår utvalget at det arbeides videre med sikte på at norske banker får adgang til å verdipapirisere deler av sine utlån.

• For tiden synes imidlertid interessen i markedet å være større for andre nye instrumenter som f. eks. særskilt sikre obligasjoner. Dette er obligasjoner som gis pantevern i en nærmere spesifisert del av en finansinstitusjons portefølje. Det er åpnet adgang for utstedelse av særskilt sikre obligasjoner i flere EØS-land. Utvalget antar at det vil kunne representere en viss konkurransemessig ulempe for norske banker om disse ikke blir gitt slik tillatelse. Utvalget peker på noen forhold ved dette instrumentet som bør vurderes nærmere før slik adgang åpnes opp i Norge. Utvalget er kjent med at Banklovkommisjonen utreder dette spørsmålet og legger til grunn at den i sine vurderinger legger vekt på de momenter som utvalget har trukket frem.»

3.2 Banklovkommisjonens forslag

Banklovkommisjonen mener at norske finansforetaks konkurranseevne, sett i forhold til utenlandske kredittinstitusjoner, er et viktig hensyn som taler for at det bør åpnes for finansiering av utlånsvirksomhet gjennom utstedelse av obligasjoner i Norge, og uttaler at (NOU 2001: 23 side 49):

«Kommisjonen antar at det vil bli vanligere for norske lånekunder, også forbrukere, å ta opp lån direkte i utenlandske kredittinstitusjoner. Salg av finansielle tjenester over Internett kan bidra til en slik utvikling. Norske finansforetak vil møte sterkere konkurranse også fra foretak som ikke etablerer seg i Norge gjennom filialetablering eller på annen måte.»

Banklovkommisjonen legger videre vekt på at finansiering av utlån gjennom obligasjonsmarkedet kan bidra til å redusere et gjennomgående og uønsket løpetidsgap mellom kortsiktige innlån (innskudd og kortsiktig kreditt særlig i utenlandske banker) og langsiktige utlån blant norske banker. Kommisjonen uttaler om dette (NOU 2001: 23 side 75) at:

«Lån som finansieres av obligasjoner vil gi en bedre matching av innlån og utlån, enn dagens banklån som i stor grad finansieres gjennom kundeinnskudd eller annen kortsiktig funding. Innføring av slike obligasjoner i Norge kan føre til at utlån i større grad finansieres gjennom verdipapirmarkedet enn i dag. En forutsetning for dette er at obligasjonene anses som et attraktivt investeringsobjekt av investorene og at det utvikles et likvid annenhåndsmarked for obligasjonene. Obligasjonene gir mulighet for å senke fundingkostnadene for pantelån.»

Banklovkommisjonen har lagt vekt på at det norske verdipapirmarkedet har behov for nye obligasjoner. Kommisjonen anser at finansiering av utlån gjennom obligasjonsmarkedet kan bidra til et mer likvid og bedre fungerende obligasjonsmarked i Norge. I forhold til finansiering gjennom obligasjonsmarkedet ved verdipapirisering, uttaler kommisjonen i NOU 2001: 23 på side 45:

«Verdipapiriseringen medfører at utlånsporteføljer blir mer tilgjengelige for investorer på det norske obligasjonsmarkedet. Verdipapirisering kan bidra til å skape et større obligasjonsmarked, og gi investorene et utvidet investeringsområde. Dette kan bidra til en vitalisering av det norske obligasjonsmarkedet. Markedet er i dag forholdsvis begrenset som følge av at den norske staten ikke har noe lånebehov.»

Kommisjonen gir uttrykk for tilsvarende synspunkter når det gjelder finansiering gjennom obligasjonsmarkedet ved utstedelse av obligasjoner med særskilt sikkerhet (NOU 2001: 23 side 76-77).

Banklovkommisjonen legger vekt på at finansiering av utlån gjennom obligasjonsmarkedet kan legge til rette for bedre tilbud til lånekundene. Kommisjonen uttaler (NOU 2001: 23 side 76-77) at:

«Kommisjonen har også lagt vekt på at lånekundene kan få lavere lånekostnader knyttet til pantelån, på grunn av lavere innlånskostnader hos långiver. Innføring av obligasjoner med lovbestemt fortrinnsrett kan føre til utvikling av et marked med billigere fastrentelån ved boligkjøp og at fastrentelån dermed blir vanligere enn det er i dag. Dette vil gi lånekundene er mer forutberegnelig økonomisk situasjon.»

Banklovkommisjonen mener at det bør legges til rette for finansiering av utlånsvirksomhet gjennom obligasjonsmarkedet.

Kommisjonen går enstemmig inn for å legge til rette for finansiering av utlån ved at særskilte kredittforetak kan utstede obligasjoner som gis pantesikkerhet i utlånsporteføljen (obligasjoner med særskilt sikkerhet).

Et flertall i kommisjonen går videre inn for å at det åpnes for finansiering av utlån ved såkalt verdipapirisering. Ved verdipapirisering blir en utlånsportefølje overdratt til et spesialforetak som finansierer ervervet ved utstedelse av obligasjoner. Spesialforetaket skal ikke være undergitt tilsyn, kapitalkrav eller andre sikkerhetskrav i finanslovgivningen.

Et mindretall i kommisjonen mener at det ikke bør åpnes for verdipapirisering av utlånsporteføljer. Mindretallet legger særlig vekt på forbrukerhensyn, at også spesialforetak for verdipapirisering bør være undergitt tilsyn og kapitalkrav og at hensynet til obligasjonsmarkedet kan ivaretas ved utstedelse av obligasjoner med særskilt sikkerhet.

For en nærmere redegjørelse for Banklovkommisjonens forslag og mindretallsmerknader vises det til kapittel 4 og 5 nedenfor.

3.3 Høringsinstansenes merknader

Verdipapirfondenes Forening støtter Banklovkommisjonens forslag på bakgrunn av den positive effekten det vil kunne få for det norske obligasjonsmarkedet. YS og Finansforbundet ser positivt på at Banklovkommisjonen legger Konkurranseflateutvalgets anbefalinger til grunn, og viser til at en forutsetning for at norske finansforetak skal kunne konkurrere på tilnærmelsesvis like vilkår med utenlandske aktører, er at man har noenlunde like muligheter til å finansiere sine virksomheter. YS mener videre det er svært viktig at også norske finansforetak får muligheten til å gjennomføre slike transaksjoner, og peker på at det også er i Norges interesse at reglene i minst mulig grad skiller seg fra de reglene som gjelder internasjonalt og da spesielt i Norden.

Finansieringsselskapenes Forening mener at Banklovkommisjonen burde tatt mer hensyn til Konkurranseflateutvalget, og uttaler at:

«Norske finansforetak utsettes i økende grad for konkurranse og produktinnovasjon fra utlandet. Det kan derfor ikke understrekes sterkt nok at lovgivningen må harmoniseres med det som gjelder internasjonalt og den må utformes slik at konkurransevnen til norske finansforetak opprettholdes og helst forbedres. Endringer og tillegg som kommer via EU-samarbeidet må dessuten kunne hensyntas og innarbeides på en enkel måte i det etablerte lovverk.»

Norges Bank slutter seg i hovedsak til Kommisjonens vurderinger om at det bør åpnes for flere finansieringsformer, og uttaler bl.a. at:

«Finansinstitusjonene har i dag et betydelig finansieringsgap mellom utlån og innlån, og det er derfor behov for å vurdere de finansieringsformer som er alminnelig brukt i sammenlignbare land. (...) Etter Norges Banks syn er det positivt at konkurransen mellom ulike finansieringsformer øker, og lovverket bør tilpasses til internasjonale rammevilkår for begge finansieringsformer. Det blir deretter opp til markedsaktørene å velge mellom løsninger og utvikle de som best dekker behovene.»

Norges Fondsmeglerforbund mener det er svært positivt at det gjennom den foreslåtte lovgivning åpnes for flere finansieringsmuligheter gjennom obligasjonsmarkedet, og uttaler at:

«Det er etter vår oppfatning viktig blant annet ut fra hensynet til norske finansforetaks konkurransesituasjon at norske finansforetak kan ta i bruk låne- og finansieringsordninger som er vanlige i andre land. Vi vil også fremheve at slike ordninger kan bidra til å redusere norske bankers behov for kortsiktig innskudd fra utenlandske banker og at de nye instrumentene som kan utvikles gjennom den nye lovgivningen kan bidra til at det norske obligasjonsmarkedet blir mer velfungerende.»

Sparebankforeningen ser positivt på muligheten for å gi låntakerne billigere finansiering, og peker på at i forhold til den samfunnsøkonomiske siden av saken er det et moment at økte finansieringsmuligheter gjennom obligasjonsmarkedet vil føre til at det i større grad blir dannet et marked for kredittrisiko og at dette vil medvirke til en riktigere prising av kreditt enn det som skjer i dag. Sparebankforeningen viser videre til at dette vil bidra til et større og bedre fungerende obligasjonsmarked i Norge, og uttaler at:

«Dette er etter vårt syn positivt fordi det norske obligasjonsmarkedet er begrenset som følge av at staten ikke har et lånebehov, og at omfanget av private obligasjonslån er lite og likviditeten i markedet er dårlig. Samtidig kan det være grunn til å peke på at det også er historiske og tradisjonelle årsaker til at vi har et lite utviklet obligasjonsmarked i Norge, i motsetning til hva som er tilfelle i land som Storbritannia og USA. Motstykket til det er at vi i det vesentlige har et bankbasert kredittmarked.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon er positiv til at det fremmes forslag til norsk lovgivning om finansiering av utlånsvirksomhet gjennom obligasjonsmarkedet, og uttaler at:

«Vi hilser velkommen at man nå vil imøtekomme et mangeårig krav fra næringen om å få ta i bruk disse internasjonalt anerkjente låne- og finansieringsordninger også i Norge. Dette er viktig fordi norske finansforetak gradvis vil tape i konkurransen om kundene, hvis de ikke kan bruke instrumenter som er vanlig i andre land. Verdipapirisering og pantesikrede obligasjoner vil samtidig gjøre det norske markedet mindre sårbart ved at bankene i sin funding blir mindre avhengig av kortsiktige innskudd fra utenlandske banker. Resultatet blir økt finansiell stabilitet.»

FNHuttaler videre at:

«Konkurransen internasjonalt medfører et stadig økende press mot marginene i lånemarkedene. Dette gir bla. som resultat at det søkes mot løsninger som knytter långivere og låntakere sammen på en mer direkte måte enn gjennom en tradisjonell kredittinstitusjon. Samtidig søkes det mot løsninger som klarere differensierer ulik kredittrisiko. Fra finansforetakene er målsettingen todelt: effektivisering av bruken av kapital og sikring av langsiktig funding. Verdipapirisering og særskilt sikre obligasjoner er instrumenter som ivaretar disse hensyn. Den grunnleggende fordel ved slike løsninger sett fra samfunnets side er bedrede muligheter for en prising som avspeiler reell risiko, og dermed også en riktigere prising, mer effektiv kapitalbruk samt økt finansiell stabilitet.

FNH mener de viktigste grunnene til at det må åpnes for verdipapirisering og særskilt sikre obligasjoner i Norge, er hensynet til norske finansforetaks konkurranseevne og hensynet til den finansielle stabiliteten.

Norge er en del av det internasjonale konkurransemiljø, og det er vesentlig at norske institusjoner får konkurransevilkår på linje med utenlandske aktører som opererer i vårt hjemmemarked. Kostnad på kapital vil på sikt være avgjørende for en banks konkurranseevne, og derigjennom krav til avkastning ved prising av tjenester ut mot markedet. Banker og andre finansinstitusjoner i Europa, og spesielt i våre naboland, har allerede en omfattende virksomhet her, rettet direkte mot norske kunder, dels via filial, og dels i form av grenseoverskridende tjenester. Hvis norske finansforetak ikke kan bruke de samme instrumentene, og tilby de samme produktene, vil de gradvis tape i konkurransen om kundene. (...)

Et særlig hensyn gjelder norske bankers og bankkonserns økende behov for annen finansiering enn bankinnskudd for å kunne finansiere sine utlån. Det økende gap mellom utlån og innskudd fra kunder har de senere år vært dekket med kortsiktig innskudd fra utenlandske banker. Selv om dette i normale tider kan være gunstig finansiering, skal det lite til av uro og usikkerhet internasjonalt før slik finansiering kan bli knapp og dyr. Dette representerer en likviditetsrisiko for de norske bankene som kan innebære en trussel mot den finansielle stabilitet. Verdipapirisering og obligasjoner med pantesikkerhet åpner dels for en avlasting og dels for mer langsiktig finansiering. Dette er av vesentlig betydning for den finansielle stabiliteten, noe som er viktig ikke bare for finanssektoren, men også for låntakerne, i det risikoen for plutselige renteøkninger reduseres vesentlig.»

Norsk Tillitsmann ASA støtter i utgangspunktet at det foreslås regler for finansiering gjennom obligasjonsmarkedet, men gir uttrykk for enkelte innvendinger til den utformingen av regelverket som Banklovkommisjonen legger opp til:

«En innledende generell kommentar til (...) utredningen er at hensynet til forbrukerinteressene etter vårt skjønn gjennomgående synes å være satt opp mot hensynet til et velfungerende finansmarked. I prinsippet burde det ikke foreligge noen motsetning mellom disse hensynene; et effektivt og likvid kredittmarked danner grunnlaget for lavere marginer mellom plasseringsrenter og utlånsrenter og burde således nettopp være i forbrukernes interesse.

Et annet hovedinntrykk vi sitter igjen med, er at kommisjonen av konkurransemessige årsaker synes man må tillate nye former for obligasjoner også i det norske markedet, men at slike obligasjoner er uønsket ut fra hensynet til forbrukere samt behovet for systemregulering og kredittregulering. Følgelig gjøres veien mot etablering av slike obligasjonslån lang og byrdefull med mange kontrollposter.

Vi tror på denne bakgrunn at opplegget for verdipapirisering og pantesikrede obligasjoner - slik det kommer til uttrykk gjennom kommisjonens flertall - vil være dårlig egnet til å gi det norske finansmarkedet den modernisering og internasjonale konkurransekraft som utredningens mandat peker på. Til det er opplegget for komplisert og omstendelig, med betydelige innslag av norske særbestemmelser og krav til konsesjoner som gir liten grad av forutsigbarhet og påregnelighet for aktørene i markedet.»

En nærmere redegjørelse for høringsinstansenes merknader til de enkelte bestemmelser følger i kapittel 4 om verdipapirisering og i kapittel 5 om obligasjoner med særskilt sikkerhet.

3.4 Departementets vurdering

Departementet mener at Konkurranseflateutvalgets anbefalinger, Banklovkommisjonens utredning og tilbakemeldingene fra høringsinstansene viser at det er ønskelig at det gjennom lovgivningen i større grad legges til rette for finansiering av utlån gjennom obligasjonsmarkedet. Departementet legger særlig vekt på de forhold som er nevnt under omtalen av Banklovkommisjonens forslag i kapittel 3.2.

Departementet har kommet til at det bør åpnes for finansiering av utlån gjennom obligasjonsmarkedet både gjennom utstedelse av obligasjoner med pant i utlånsportefølje (obligasjoner med særskilt sikkerhet) og gjennom verdipapirisering av utlånsporteføljer. Det vises til den nærmere vurderingen av disse to formene for finansiering av utlån gjennom obligasjonsmarkedet i kapittel 4 (verdipapirisering) og kapittel 5 (obligasjoner med særskilt sikkerhet) nedenfor.