3 Oversikt over jordskifterettsordningen i Norge
3.1 Innledning
Jordskifterettene ble etablert som domstol i 1821.
Fram til 1950 var navnet på organisasjonen Utskiftningsvesenet. Senere fikk den navnet Jordskifteverket. I tillegg til å omfatte jordskifterettene, har også Jordskifteverket vært en fellesbetegnelse for det administrative og faglige støtteapparat, for eksempel fylkesjordskiftekontor, fotogrammetrisk avdeling og landskonsulentene. Etter 1. januar 2002 har virksomhetens navn vært Jordskifterettene. Denne betegnelse omfatter jordskifterettene, jordskifteoverrettene og de nødvendige støttefunksjoner.
Jordskifterettene er lokalisert over hele landet, fordelt på 34 steder. Sju jordskifteretter er blitt nedlagt i samband med den omorganiseringen som nå pågår. Jordskifterettene har totalt 275 ansatte. Antall ansatte er redusert med om lag 10% de siste 15 årene.
I de senere år har jordskifterettene i gjennomsnitt avsluttet ca. 1000 saker pr. år. Gjennomsnittlig antall parter pr. år er ca. 8300 i de avslutta sakene.
3.2 Jordskiftevirksomheten i et historisk perspektiv
3.2.1 Det tradisjonelle jordskiftet
De første bestemmelser om visse former for jordskifte går tilbake til landsloven av 1274. «Soleis skal det skiftast at alle får teigar jambreidde, jamlange og jamgode etter landsskylda» heter det i landsloven. Lovens tekst gjaldt i første rekke leilendingsskifte. Videre kunne enhver bruker - eier eller leilending - forlange sin part utskilt fra sameiet eller samdriften. Det skulle skiftes så langt den mest vidtgående krevde det. De utskilte teigene skulle avmerkes med grensesteiner. Loven ga regler om framgangsmåten ved innkalling til skifte, og om at skifte ble bindende. Ingen kunne hindre et lovlig forlangt skifte i å bli fremmet.
Bestemmelsene om jordskifte i landsloven ble ført videre i Norske Lov av 1604 og i Norske Lov av 1687.
Utskiftning av sameieskog begynte på 1700-tallet. Mot slutten av 1700-tallet ble spørsmålet om utskiftning av teigblanda jord reist.
Den første særskilte utskiftningsloven, Lov angaaende Jords og Skovs Udskiftning af Fællesskab, er fra 1821. Etter denne loven skulle utskiftning av sameie og teigblanding i utgangspunktet løses i minnelighet av partene selv. Der man ikke kom fram til minnelig løsning, kunne utskiftning avholdes av retten som var sammensatt av sorenskriveren og fire skjønns- og takstmenn oppnevnt av fogden.
Det ønskede resultat om aktiv bruk av utskiftning ble ikke innfridd gjennom 1821-loven. Dette medførte videre lovarbeid, som ble sluttført ved Lov om Jords og Skovs Udskiftning af Fællesskab av 12. oktober 1857. Etter 1857-loven ble utskiftningen utført av en utskiftningsformann og to menn oppnevnt av fogden. Utskiftningsformannen var offentlig tilsatt, enten beskikket av Kongen eller av amtmannen. De to oppnevnte mennene var fra utvalget for lagrettemenn eller fra det særskilte utvalg for utskiftningsmenn der dette var opprettet. 1857-loven forutsatte at utskiftningsformannen skulle være fagkyndig på eiendomsutformingens område og kyndig i landmåling og karttegning. Dette til forskjell fra 1821-loven hvor sorenskriveren var utskiftningsrettens formann.
I 1882 kom ny lovgivning som la utskiftningen til en særdomstol, utskiftningsretten. Utskiftningsformannen, som var utskiftningskandidat, var fagdommeren i særdomstolen. Etter 1882-loven skulle det opprettes et særskilt utvalg av menn for utskiftningsforretninger innen hvert tinglag.
Før 1857-loven hadde lederne av utskiftningsarbeidet ulik teoretisk bakgrunn. Etter mønster fra Danmark ble det lagt vekt på offisersbakgrunn og særlig kyndighet i kartteknisk arbeid og landbruksfaglig innsikt. Et av de mest betydningsfulle framskritt ved 1857-loven er ansett for å være bestemmelsen om at utskiftningsformannen skulle være fagutdannet. I 1858 ble det uttatt 8 stipendiater til å gjennomgå et 8 måneders kurs ved Lantmäteriet i Sverige. Stipendiatene hadde ulik bakgrunn, de fleste var offiserer, men det var også jurister og personer med landbruksfaglig utdannelse. Fram til 1897 fikk de fleste jordskiftefunksjonærer sin opplæring gjennom praktisk virksomhet som assistenter hos utskiftningsformennene. Ved lov av 22. mai 1897 ble utdannelsen av jordskiftekandidater lagt til Norges Landbrukshøgskole.
3.2.2 Kompetanse til tvisteløsning
Etter 1821-loven kunne tvister innenfor skiftefeltet om eiendomsrett, bruksrett og andre rettigheter bli avgjort ved kjennelse. Kommisjonen som utarbeidet forslaget til 1857-loven, drøftet betenkeligheter ved å gi utskiftningsmennene judisiell kompetanse, men begrunnet løsningen med at det gjerne ville være tale om ensartede tilfeller, og at behandling for de alminnelige domstoler ville kunne forhale utskiftningen i det «uendelige». Kompetansen ble beskrevet slik:
«Ved kjendelsen bestemmes, hvilken forutsetning der, forsaavidt det Omtvistede angaar, skal lægges til Grund for Udskiftningen. Denne fuldføres derefter, uden hensyn til, hvorvidt Vedkommende ere misfornøiede med Kjendelsen eller ikke.»
Med 1882-loven fikk utskiftningsretten hjemmel til også å løse tvister mellom skiftefeltet og naboeiendommer.
3.2.3 Grensegangssaker
Jordskifterettene fikk myndighet til å holde grensegangssak, som egen sakstype, i 1934. Om innvendingene fra mindretallet i Landbrukskomitéen da en tilsvarende løsning ikke ble realitetsbehandlet i 1912, skriver Olav Lid:
«Mindretalet peika på at grensetvistar som regel kjem av uklåre grenseliner, og dimed ville framlegget frå fleirtalet føre til at alle tvistar om fast eigedoms grenser ville kunne leggjast under jordskifteretten. «Indførelse av en saadan ordning finder minoriteten at være forbundet med avgjørende betænkeligheter. Det gjælder her retstvistigheter som efter sin natur hører under domstolenes avgjørelse, og vor ret har ogsaa for tvistemaal av denne og lignende art organisert en særegen procesmaate (aastedsbehandling ved aastedskommisjon, meddomsmænd osv.). Utskiftningsrettens opgave er derimot væsentlig av skjønnsmessig art».»
Fram til 1934 var holdningen at selvstendige grensetvister, uten et samtidig jordskifte, hørte inn under de alminnelige domstoler. Det eksisterte ikke et enhetlig organ til å foreta grenseoppgang og grensemerking i de tilfeller det ikke var tvist, men uklarhet. Utskiftningsrettene hadde gjennom utskiftningssakene opparbeidet seg erfaring i å håndtere grensetvister. Dessuten utførte utskiftningsrettene det tekniske markarbeidet og kartproduksjon som ikke de alminnelige domstoler kunne gjøre. I proposisjonen som var grunnlaget for innføringen av grensegangsbestemmelsen i 1934, framgår det at Justisdepartementet ikke hadde innvendinger mot lovforslaget.
I Jordskifteloven fra 1950 fikk jordskifterettene uten nærmere begrunnelse utvidet kompetansen i grensegangssaker til også å gjelde grenser for alltidvarende bruksretter.
Jordskifterettenes myndighet i grensegangssaker har ikke vært geografisk avgrenset. Myndigheten omfatter også byer og tettsteder. I dag føres omlag 90 pst. av grensegangssakene for jordskifterettene.
3.2.4 Rettsutgreiing
I 1979-loven ble rettsutgreiing innført som ny sakstype. Ved rettsutgreiing klarlegges gjeldende rettsforhold i et område der det er sameie eller rettslig grunnet sambruk. Rettsutgreiingen må være nødvendig av hensyn til en rasjonell bruk av området, jf. jordskifteloven § 88 a. Dersom det er tvist i en rettsutgreiingssak, har jordskifterettene kompetanse til å løse den ved å avsi dom, jf. jskl. § 17.
3.2.5 Skjønn
Jordskifterettene har, gjennom 1979-loven og særlig ved endringsloven i 1998, fått en vid skjønnskompetanse. Jordskifterettenes skjønnskompetanse omfatter skjønn som inngår som del av jordskiftesaken, for eksempel ekspropriasjonsskjønn som del av utbyggingsjordskifte, også kalt kombinert sak, jf. jordskifteloven § 6 første ledd. Kompetansen omfatter også skjønn etter en rekke særlover.
Siden 1979 har en rekke utbyggingstiltak blitt krevd som kombinert sak ved jordskifteretten.
Av større tiltak nevnes:
utbyggingen av E6 gjennom deler av Østfold
utbyggingen av E18 Vestfold
utbyggingen av store deler av Gardermobanen
nedlegging av jernbaneoverganger
utbygging av deler av riksvegnettet, herunder i tilknytning til Gardermoen
utbygging av deler av flyplassområdet på Gardermoen
utbygging av Rena leir, Rødsmoen
utbygging av Regionskytefelt for Sør-Norge
Jordskifte kan nå også brukes som virkemiddel i samband med gjennomføring av vernetiltak. Hjemmelen legger til rette for å bruke areal, evt. i kombinasjon med penger, som erstatning ved vernetiltak på privat grunn. Det er forutsatt at barskogvernet, i stor utstrekning, skal baseres på slike skifter. De første sakene er alt oppstartet.
3.2.6 Eiendomsregistrering og matrikulær eiendomsdannelse
Utviklingen av utskiftning/jordskifte kan ikke forstås uavhengig av andre eiendomsformende prosesser og organer.
Matrikulær virksomhet går ut på å «skape» eiendomsenheter, og å registrere og formidle informasjon om disse enhetene, gjennom tekst og kart. Jordskifte kan sies å være en spesiell form for eiendomsdannelse som gir eiendomsenhetene i større eller mindre grad en ny fysisk utforming og et rettslig innhold. Jordskifte er også en stor bruker av eiendomsinformasjon som hentes fra registrene; matrikkelen/GAB og grunnboka. Dette gjelder i særlig grad alt som har med grenser og rettigheter å gjøre. Visse sider av jordskifte og matrikulært arbeid utfyller hverandre, særlig ved klarlegging av eiendomsgrenser og rettsforhold.
Den nære funksjonelle sammenhengen mellom matrikkelarbeid og jordskifte har fått ulike organisatoriske uttrykk i ulike land. Mest konsekvent har en trolig vært i Sverige. Der utføres matrikulær eiendomsdannelse og jordskifte av en og samme organisasjon; Lantmäteriet.
Både før og etter overgangen til bondeselveie ble en del viktige skatter utlignet på grunnlag av skylda. Fastsetting av størrelsen på skylda ble dermed et viktig offentlig anliggende. De «fysiske» aspektene ved eiendomsenhetene, så som størrelse, beliggenhet, antall teiger, grenser osv., ble derfor skjøvet i bakgrunnen. Dette forklarer de helt spesielle trekk ved det norske matrikulære system; fraværet av eiendomskart og svak utvikling av systemer for nøyaktig og profesjonell merking og beskrivelse av grenser. På landsbygda ble eiendomsdelingene, i alle fall utenom tettstedene, utført av legmenn, de såkalte «skylddelingsmenn» helt fram til 1980. Norge har ennå ikke utviklet noe sammenhengende, enhetlig eiendomskart, og kravene til profesjonalitet i utføringen av kart- og delingsforretninger er langt mer beskjedne enn for eksempel i de andre nordiske land.
En følge av dette er at Norge, i motsetning til det øvrige Europa, ikke har klart å skape klarhet og entydighet i eiendomsforholdene. Det er en alminnelig oppfatning blant fagfolk, nasjonalt og internasjonalt, at vårt matrikulære system har representert et stort potensiale for uklarheter og tvister. Dette reiser også sentrale spørsmål i tilknytning til realkreditten og til dynamikken i omsetningslivet. Problemet er ikke knyttet til tinglysingsordningen, men til kvaliteten av det som har blitt tinglyst og til det store «mørke tomrom», dvs. alt som ikke har blitt tinglyst. Fagfolk på området gir uttrykk for at det, med massiv satsing av ressurskrevende innsatsfaktorer, vil ta flere ti-år før vårt matrikulære system kan nå samme standard som i det øvrige Europa.
Jordskifterettene har vært, og er, en sentral bidragsyter til vårt matrikulære system. Dette på grunn av at i alle grensesaker, i eller utenfor et jordskifte, blir grensepunktene koordinatfestet og beskrevet, grensene avmerket i marka og kart blir produsert. Dette blir så sendt til tinglysingsmyndigheten.
Ved landbrukstellingen i 1989 som var siste fullstendige telling, var det 183 000 landbrukseiendommer. Antall driftsenheter har i mange år gått ned. I dag er det ca. 58 000 driftsenheter i jordbruket. Mange av disse driftsenhetene har arealet fordelt på flere teiger. Hele 32 000 driftsenheter har jordbruksarealet fordelt på flere enn 3 teiger. Regner en med alle matrikulerte bruk med landbruksareal, og legger til at mange bruk består av flere teiger, får vi et meget stort antall enheter og tilsvarende stort volum av grenselengder, sett i forhold til arealet.
Eiendomsgrensene i Norge er i prinsippet «kunstige» i den forstand at de er «tenkte», ofte rette linjer i landskapet. De følger i liten grad terrengmessige, synlige elementer som elver, bekker og vann, høydedrag osv. Slike grenser stiller krav til merking, oppmåling og beskrivelse for å kunne fungere. Dette bidrar sammen med et svakt utviklet system til at det skapes ytterligere uklarhet.
Tinglysingssystemet går tilbake til tingbøkene på 1600-tallet, men fikk i hovedtrekkene sin nåværende form midt på 1800-tallet. Grunnbøkene kan sies å være et rettighets- og heftelsesregister, og har vært knyttet til de lokale domstoler. Stortinget har gjennom behandlingen av St.meld. nr. 13 (2001-2002) vedtatt at dette skal legges til Statens Kartverk. Tinglysingssystemet henter identifikasjonen av eiendomsenhetene og endringer i eiendomsenhetene fra matrikkelsystemet.
Jordskifterettene hadde fra første stund av problemer med å finne ut av eiendomsforholdene, dvs. den eiendoms- og rettighetsmessige realitet som en skulle basere omformingsprosessen på. Fra grunnbøkene fikk en navnene på de formelle eiere til de matrikulære enhetene, men beskrivelse av servitutter og andre bruksrettsforhold, realsameier og grenser fikk en stort sett ikke. Jordskifteorganene måtte derfor klarlegge eiendomsforholdene selv, så langt det var nødvendig for jordskiftet. På denne bakgrunn var det hensiktsmessig at jordskifterettene fikk lovgrunnlag og reell og formell juridisk kompetanse til å avgjøre tvister, framfor at tvistene skulle gå gjennom de alminnelige domstoler.
I andre land med et mer profesjonelt matrikulært system, kunne en velge andre måter å løse jordskifte på. En kunne for eksempel legge jordskiftevirksomheten inn i det eksisterende matrikulære systemet, eller en kunne lage jordskifteorganer basert på at det var et system som forsynte dem med eiendomsinformasjon. I europeisk sammenheng hadde landmålerne i de matrikulære systemene vidtrekkende reell og formell kompetanse til å klarlegge og fastsette hvor grensene gikk, også i tilfelle av uklarhet og tvist.
Resultatene av både den klarleggende og den rettsomformende virksomheten i Norge ble grafisk utformet på kart. Den meget omfattende kartleggingen av eiendomsgrenser i Jordskifteverkets regi, resulterte ikke i noe enhetlig eiendomskartverk. Jordskiftekartene ble oppfattet og utformet som engangsprodukt, tilpasset forholdene og oppgavene i hvert tilfelle. Kartene viser kort og godt forholdene umiddelbart før og etter jordskifte og har aldri vært forutsatt vedlikeholdt. Etter opprettelsen av økonomisk kartverk har grensene i jordskiftekartene blitt innpasset på de offisielle kartene.
Den videre utviklingen av jordskifteretten som særdomstol for å klarlegge eiendomsforhold i grensegang eller rettsutgreiingssaker, følger naturlig av at en hadde opprettet et organ med fagkyndighet i eiendomsforhold, rettslære og landmåling, og med begrenset domskompetanse. En hadde ikke et oppegående matrikulært system som kunne ta seg av dette, det manglet landmålerkompetanse, eiendomsfaglig og juridisk kompetanse. De vanlige domstoler manglet helt landmålerkompetanse, og slik kompetanse var heller ikke tilgjengelig for disse, verken via et offentlig matrikkelsystem eller via en privat oppmålingsbransje.
3.2.7 Nærmere om Jordskifteverket
Ved 1857-loven som trådte i kraft 1. januar 1859, ble Utskiftningsvesenet opprettet. På grunn av at arbeidsoppgavene hovedsakelig var landbruksorienterte, ble Utskiftningsvesenet lagt under Indredepartementet. Jordskiftearbeidet skulle utføres av «Udskiftningsmændene» i 1. instans og «Overudskiftningsmændene» som var ankeinstans i skjønnsspørsmål. Formannen for «udskiftningsmændene» ble beskikket av Kongen eller av fylkesmannen.
Ved 1950-loven ble «Udskiftningsformennene» jordskiftedommere, og en fikk en ny og fastere organisasjonsmodell. Landet ble inndelt i 9 jordskiftedømmer med hver sin jordskifteoverrett. Hvert jordskiftedømme ble ledet av en jordskifteoverdommer.
Jordskifteverket hadde tidligere ett kartkontor i hvert fylke. Disse ble opprettet i årene 1962-66. I starten var hovedoppgaven registreringsarbeider i forbindelse med eiendomsinnholdet på økonomisk kartverk. Da fylkeskartkontorene ble opprettet i 1977, inngikk deler av jordskifteverkets kartkontorer i disse, mens Jordskifteverket opprettholdt ett kartkontor i hvert dømme. Disse ytte bistand til sokne- og dømmekontorene på områder som teknikk, budsjett og regnskap, og de fungerte som kontaktorgan mellom soknekontor, fotogrammetrisk avdeling og fylkeskartkontorene.
I hvert fylke ble det fra 1981 oppnevnt fylkeskontakter. Disse skulle være Jordskifteverkets representant i fylket og gi generell informasjon og rettledning om jordskifteloven og jordskifteverket. Fra 1985 ble det opprettet fylkesjordskiftekontor og fylkesjordskiftesjefer i hvert fylke. Samtidig ble Jordskifteverkets kartkontorer sammenslått med fylkesjordskiftekontoret i det fylke de lå. Fylkesjordskiftesjefen var jordskiftedommer og øverste administrative leder av jordskifterettene i sitt fylke.
Jordskifteverkets fotogrammetriske avdeling som ble etablert i 1954-55, bisto jordskifterettene med fotogrammetrisk kartkonstruksjon, areal- og skifteberegninger og andre tekniske oppgaver. Avdelingen ble i 1994 samordnet med NIJOS (Norsk institutt for jord- og skogkartlegging). NIJOS brukes i dag av jordskifterettene til ulike oppgaver, blant annet knyttet til kart og kartbehandling, beitevurdering og annet datagrunnlag for verdsetting.
Jordskifteverkets kartarkiv har stått for teknisk kontroll og arkivering av originale jordskiftekart, målebøker og beregninger opptatt etter 1859. Det sentrale arkivet er nå avviklet. Originalkartene er overført til Riksarkivet, mens en jordskifterett i hvert fylke har kopier og betjener publikum som etterspør slike kart.
3.2.8 Dagens organisering av jordskiftevirksomheten
Jordskifterettene har med virkning fra 1. januar 2002 fått ny organisasjon. Fylkesjordskiftekontorene ble avviklet som administrativt mellomledd, slik at hver jordskifterett og jordskifteoverrett nå har direkte administrativ linje til Landbruksdepartementet. Ved omorganiseringen ble antallet jordskifteretter redusert fra 41 til 36. Dessuten ble støttefunksjonene til jordskifterettene omorganisert, blant annet ved at det ble opprettet en sentral regnskapsenhet for hele virksomheten, og ved opprettelse av Jordskifterettenes IT- og Fagtjeneste (JIFT).
Fra 1. januar 2003 ble ytterligere to jordskifteretter avviklet. Landet er nå inndelt i 34 jordskiftesokn med en jordskifterett i hvert sokn og 5 jordskiftedømmer, med en jordskifteoverrett i hvert dømme. Hver enkelt jordskifterett ledes nå administrativt av en jordskiftedommer med betegnelse jordskifterettsleder. Jordskifteoverretten ledes av en jordskifteoverdommer.
Ved jordskifterettene i første instans er det 86 jordskiftedommere, 107 tekniske stillinger og 45 administrative stillinger. I 2002 utgjorde dette i alt 233 årsverk.
Det er 5 jordskifteoverretter med til sammen 5 jordskifteoverdommere, 6 tekniske stillinger og 5 administrative stillinger.
JIFT har ansvar for tekniske støttefunksjoner til jordskifterettene, og har 15 stillinger hvorav de fleste er plassert ved ulike jordskifteretter.
Den sentrale administrasjon av jordskifterettene og jordskifteoverrettene, JIFT og regnskapsenheten ligger til Landbruksdepartementet. Seksjon for jordskifte har 13 stillinger. I tillegg til støttefunksjoner innen teknisk arbeid og regnskap, bistår seksjonen jordskifterettene i personalsaker, budsjettarbeid, informasjonsarbeid m.v.
Totalt omfatter virksomheten ca. 275 stillinger. For 2003 er det bevilget brutto 143 millioner kroner til drift av virksomheten.
Tilsetting av jordskiftedommere og jordskifteoverdommere skjer etter at nærmeste leder har gitt en skriftlig uttalelse og et eget tilsettingsråd har avgitt uttalelse hvor det har anbefalt en innstilling overfor Landbruksdepartementet. Selve tilsettingen skjer ved beskikkelse i statsråd. Tilsettingsrådet, som fremmer forslag om innstilling til dommerstillinger, er sammensatt av en representant for kontorlederne, en representant for jordskiftedommerne og lederen av Seksjon for jordskifte. Andre tilsettinger skjer av et tilsettingsråd sammensatt av en representant for kontorleder, en representant for vedkommende tjenestemannsgruppe og lederen av sentraladministrasjonen.
Ansvaret for etterutdanning for alle stillingsgrupper er lagt til et utvalg med representanter fra alle stillingsgruppene ved jordskifterettene og en representant fra sentraladministrasjonen. Utvalget, og det praktiske arbeidet med denne virksomheten, ledes for tiden av en jordskifterettsleder mens sekretariatet er knyttet til Seksjon for jordskifte. Det tildeles midler til drift av tiltakene hvert år.