2 Forbud mot meglerprovisjon i forsikring
2.1 Innledning
Finansdepartementet legger i denne proposisjonen fram forslag til forbud mot provisjoner fra forsikringsselskap og andre forsikringstilbydere til forsikringsmegler. Formålet med et slikt forbud mot meglerprovisjon er å bidra til uavhengighet mellom forsikringsselskapene og forsikringsmeglerne, og derigjennom styrke tilliten til aktørene i forsikringsmarkedet.
Forbudet er rettet mot både forsikringstilbyderen og forsikringsmegleren. De nye reglene foreslås tatt inn i lov 10. juni 2005 nr. 41 om forsikringsformidling (forsikringsformidlingsloven) og i lov 10. juni 2005 nr. 44 om forsikringsselskaper, pensjonsforetak og deres virksomhet mv. (forsikringsloven). Endringene i forsikringsformidlingsloven innebærer at et forsikringsformidlingsforetak som driver forsikringsmegling her i riket, ikke skal ha adgang til å motta provisjon eller annet vedlag for forsikringsformidlingen fra forsikringsselskap eller andre forsikringstilbydere. Endringene i forsikringsloven innebærer at et forsikringsselskap som driver virksomhet her i riket, ikke skal ha adgang til å betale provisjon eller annet vederlag til forsikringsformidlingsforetak som driver forsikringsmeglingsvirksomhet ved formidling av forsikringsavtale til selskapet.
På bakgrunn av at provisjon fra selskap til megler er innarbeidet i det internasjonale forsikringsmarkedet, foreslår Finansdepartementet visse begrensede unntak fra forbudet, blant annet for gjenforsikring og sjøforsikring.
Videre foreslås en forskriftshjemmel, slik at det er adgang til å utvide unntaket i forskrift.
For å tydeliggjøre at det er forsikringsmegler og kunden som skal inngå avtale om meglers godtgjørelse, foreslår departementet lovfestet at forsikringsmeglingsforetaket skal påse at provisjon og annet vederlag som skal betales for forsikringsformidlingen, blir avtalt med kunden.
2.2 Bakgrunnen for lovforslaget - Banklovkommisjonens mandat og arbeid
Stortinget vedtok våren 2005 ny lov om forsikringsformidling, som regulerer virksomheten til meglere og agenter. Loven trådte i kraft 1. januar 2006.
Samtidig ble det reist spørsmål om forsikringsmeglerne er tilstrekkelig uavhengige av forsikringsselskapene. Det vises til spørsmål fra stortingsrepresentant Hagebakken 21. november 2005, besvart av finansministeren 5. desember 2005.
Finansdepartementet ba på denne bakgrunn i brev 4. april 2006 Banklovkommisjonen utarbeide utkast til lovbestemmelser om forbud mot provisjoner fra forsikringsselskapene til forsikringsmeglere. I brevet uttaler departementet følgende:
«Finansdepartementet ber Banklovkommisjonen om å utarbeide forslag til lovbestemmelser som setter forbud mot at forsikringsmeglere mottar provisjoner fra forsikringsselskapene. Departementet mener tilsvarende krav (når det gjelder slike provisjoner) bør gjelde for forsikringsmeglere som har meldt grenseoverskridende virksomhet eller etablert filial i Norge.
Bakgrunn for oppdraget
Kravet om meglers uavhengighet følger av lov om forsikringsformidling § 5-2, om regler for god meglerskikk:
«Et forsikringsmeglingsforetak skal drive virksomheten i henhold til god meglerskikk. Forsikringsmeglingsforetaket må ikke opptre på en måte som er egnet til å skape tvil om dets stilling som uavhengig mellomledd (...)
Forsikringsmeglingsforetaket kan ikke gjennom avtaler med forsikringsselskap eller på annen måte innrette seg slik at det kan påvirke forsikringsmeglerforetakets uavhengighet som megler.»
I den siste tiden har det vært reist tvil om forsikringsmeglernes uavhengighet på grunn av at de kan motta provisjoner fra forsikringsselskapene. Marianne Agdestein (AP) i finanskomiteen har til Aftenposten 20. februar 2006 uttalt følgende om forsikringsmeglere:
«Det er et opplagt problem hvem som skal betale provisjon til megleren. Det som er sunt og rett er at kunden selv betaler, slik at megleren fremstår reelt som uavhengig når man anbefaler en leverandør av en forsikringsordning.»
I brev til statsråden 21. november 2005 skriver stortingsrepresentant Hagebakken:
«Ett forhold som fungerer lite tilfredsstillende er at kommunene i mange tilfeller bruker det samme firmaet som både rådgiver og megler i forbindelse med flytting av pensjoner. Systemet er slik at det ikke er kunden, men det selskapet som blir valgt som betaler provisjon til megleren.»
For å hindre at det reises tvil om meglers uavhengige rolle (som utspillene fra Agdestein og Hagebakken er eksempler på) ba departementet Banklovkommisjonen om å utarbeide lovforslag som innebærer et absolutt forbud mot provisjoner fra forsikringsselskap til forsikringsmeglere. Departementet ba om at Banklovkommisjonens forslag til lovendring skulle oversendes departementet innen 31. oktober 2006. Banklovkommisjonen fikk i brev av 13. oktober 2006 fra Finansdepartementet utsettelse av fristen til å levere utredningen til 31. desember 2006.
Departementet gjør oppmerksom på at Danmark i desember 2005 hadde et lovforslag oppe til førstegangs behandling i Folketinget. Lovforslaget inneholder forbud mot at forsikringsmeglere kan motta provisjoner fra de danske forsikringsselskapene og filialer av utenlandske forsikringsselskaper. Kunden og forsikringsmegleren skal avtale kundens betaling for forsikringsmeglerens ytelser.
2.3 Høring
Banklovkommisjonens utredning nr. 16 (NOU 2007: 1) ble ved Finansdepartementets brev 16. januar 2007 sent på høring med høringsfrist 17. april 2007 til følgende høringsinstanser:
Akademikerne
Alle departementene
Arbeidsgiverforeningen for Skip og Offshorefartøyer
Arbeidsgiverforeningen NAVO
De selvstendige kommunale pensjonskasser (DSKP)
Den norske Revisorforening
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes forening
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Handels- og Servicenæringenes Hovedorganisasjon
Konkurransetilsynet
Kredittilsynet
KS
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Rederiforbund
Norske Forsikringsmegleres Forening
Norske Pensjonskassers Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Siviløkonomene
Sjøassurandørenes Centralforening
Unio
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Økonomiforbundet
Følgende høringsinstanser har gitt merknader til Banklovkommisjonens utredning nr. 16 (NOU 2007: 1):
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Forbrukerrådet
Konkurransetilsynet
Kredittilsynet
KS
Norges Rederiforbund
Norske Forsikringsmegleres Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Nærings- og handelsdepartementet
Pensjonskasseforeningene
Protector Forsikring ASA
Sjøassurandørernes Centralforening (CEFOR)
Følgende høringsinstanser har opplyst at de ikke har merknader:
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Barne- og likestillingsdepartementet
Den norske Revisorforening
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Landsorganisasjonen i Norge
Miljøverndepartementet
Olje- og energidepartementet
Utenriksdepartementet
2.4 Innføring av forbud mot meglerprovisjon i forsikring
Gjeldende rett
Forsikringsformidlingsloven § 5-2 fastsetter at et forsikringsformidlingsforetak ikke må opptre på en måte som er egnet til å skape tvil om dets stilling som uavhengig mellomledd, og at foretaket ikke gjennom avtaler med forsikringsselskap eller på annen måte kan innrette seg slik at det kan påvirke forsikringsmeglerforetakets uavhengighet som megler. Også bestemmelser i direktivet om forsikringsformidling (2002/92/EF) stiller krav for å sikre at det er klart for kunden om forsikringsmeglerforetaket kan betraktes som uavhengig rådgiver, eller om det foreligger bindinger i forhold til enkelte forsikringsselskaper som kan innvirke på valget mellom ulike leverandører. Med utgangspunkt i disse bestemmelsene er det i dansk og finsk lovgivning fastsatt forbud mot at en forsikringsmegler mottar provisjon eller annet vederlag fra det forsikringsselskap som overtar den forsikring kundens oppdrag omfatter.
Banklovkommisjonens forslag
Banklovkommisjonen har i sin utredning tatt utgangspunkt i den prinsipielle tilnærming at vederlaget for utførelsen av det oppdrag forsikringsmegleren har påtatt seg å utføre, i sin helhet skal betales av kunden som oppdragsgiver fordi dette også vil understreke at oppdraget skal utføres best mulig i samsvar med kundens interesser og behov. Det vil kunne oppstå en trussel mot meglers uavhengighet og gi grunnlag for interessekonflikter dersom en forsikringsmegler får betaling fra forsikringsselskapet for å utføre oppdraget for forsikringskunden.
I samsvar med disse synspunkter antar Banklovkommisjonen at et forbud mot at forsikringsmeglerforetak mottar provisjon fra forsikringsselskaper er godt i samsvar med grunnholdningen i norsk forsikringsnæring, og at et provisjonsforbud vil styrke grunnlaget for en alminnelig tillit i forsikringsmarkedet til forsikringsmegleres uavhengighet i forhold til forsikringsselskapene som leverandører av de ulike forsikringsprodukter. Over tid har forsikringsmeglernes virksomhet fått økende betydning for et velfungerende forsikringsmarked med betydelige innslag av markedskonkurranse. Både fra forsikringsmeglere og forsikringsselskaper er det pekt på at et forbud mot at forsikringsmeglere mottar provisjon fra forsikringsselskaper vil bidra til nødvendig gjennomsiktighet i markedsforholdene og gi et grunnlag for ryddig og effektivisert konkurranse så vel mellom forsikringsselskaper som mellom forsikringsmeglere.
Banklovkommisjonen har kommet til at et forbud mot at forsikringsmeglere mottar provisjon fra forsikringsselskaper naturlig bør følges opp med en tilsvarende plikt for forsikringsselskaper til generelt å avstå fra å betale provisjon eller annet vederlag til forsikringsmeglerforetak som formidler forsikringsavtaler til selskapet. Dette vil understreke at forsikringsselskapene og forsikringsmeglerne bør ha en felles interesse i å sikre at forsikringsmeglerforetakene fyller sin oppgave som uavhengige mellommenn i forsikringsmarkedene. Av hensyn til ordnede markedsforhold bør ikke et forsikringsselskap ansvarsfritt kunne tilby eller betale meglerprovisjon som det vil være ulovlig for et forsikringsmeglerforetak å motta. Hensynet til effektiviteten i et provisjonsforbud tilsier også at forbudet retter seg mot så vel betaler som mottaker av ulovlig provisjon.
På denne bakgrunn har Banklovkommisjonen utarbeidet utkast til ny § 5-2 a i forsikringsformidlingsloven og ny § 6-9 i forsikringsloven hvor det bygges på følgende hovedregler:
Et forsikringsmeglingsforetak som driver virksomhet her i riket skal påse at provisjon og annet vederlag som skal betales for forsikringsformidlingen, blir avtalt med oppdragsgiveren før oppdraget blir utført.
Et forsikringsmeglingsforetak som driver virksomhet her i riket, skal ikke ha adgang til å motta provisjon eller annet vederlag for forsikringsformidlingen fra det forsikringsselskap som har overtatt den forsikringsavtale formidlingsoppdraget gjelder.
Et forsikringsselskap om driver virksomhet her i riket, skal ikke ha adgang til å betale provisjon eller annet vederlag til forsikringsmeglingsforetak i anledning av formidling av forsikringsavtale til selskapet dersom forsikringsmeglingsforetaket ikke har adgang til å motta slik provisjon eller vederlag.
Høringsinstansenes merknader
De fleste høringsinstansene støtter Banklovkommisjonens forslag om forbud mot meglerprovisjon i forsikring. FNH uttaler at de:
«er enig i det prinsipielle utgangspunkt som er lagt til grunn for Kommisjonens forslag til hovedregel om forbud mot at forsikringsmegler kan motta provisjon eller annet vederlag fra et forsikringsselskap i tilknytning til at megleren formidler en forsikringsavtale til selskapet. Følgelig bør megleren bli betalt av oppdragsgiveren og ikke av forsikringsselskapet.»
Forbrukerrådet støtter forslaget fra Banklovkommisjonen og uttaler at et slikt forbud vil bidra til å sikre at forsikringsmeglerne ivaretar den rolle de er ment å inneha som uavhengig mellommann i dette markedet. KS støtter fullt ut forslaget fra Banklovkommisjonen. NHO, Pensjonskasseforeningen og CEFOR uttaler at de er positive til at det innføres forbud mot meglerprovisjon i forsikring.
Konkurransetilsynet er generelt positiv til prinsippet om at den som kjøper en tjeneste også skal betale for den. Konkurransetilsynet er av den oppfatning at forbudet kan bidra til et mer gjennomsiktig marked for forsikringstakere. Konkurransetilsynet uttaler videre at gjennomsiktighet er et viktig virkemiddel for å sikre at konkurransen i markedet fungerer. Prinsippet hindrer også interesse- og lojalitetskonfliktene som fulgte av oppgjørssystemet med provisjoner, hvor meglerne hadde en dobbeltrolle: De ble godtgjort av forsikringsselskapet, mens det var forsikringstakerne som var oppdragsgiver.
Kredittilsynet uttaler følgende i sin høringsuttalelse:
«Betaling og provisjon til mellommenn varierer avhengig av hvilke varer som omsettes og hvordan markedet er organisert og blir til i en vekselvirkning mellom aktørene og styrkeforholdet dem imellom. Dersom ikke spesielle grunner skulle tilsi offentlige inngrep mener Kredittilsynet på generelt grunnlag at det må være markedsaktørene selv som bestemmer hvordan betalingen skal organiseres. Slike spesielle hensyn kan være forbrukerhensyn, problemer med gjennomsiktighet i markedet eller for liten konkurranse.
Prinsippene for og størrelsen på honoraret mener Kredittilsynet at markedet bør bestemme. Eventuell offentlig regulering bør begrenses til tiltak som sikrer åpenhet, stimulerer til konkurranse og tiltak som sikrer at kjøper vet hvilke bindinger megler har til leverandøren.
I begrunnelsen for Banklovkommisjonens utredningsoppdrag vises det kun til enkeltutspill som eksempler på at det er reist tvil om forsikringsmeglerens uavhengige rolle pga provisjoner betalt til forsikringsgiver. Kredittilsynet har ikke konkret erfaring som tilsier at forsikringsmarkedet har reist slik tvil som følge av at forsikringsmeglerne i dag kan motta provisjon fra forsikringsselskapene. En vesentlig årsak til dette antas å være at den eksisterende opplysningsplikt mht utbetalinger fra forsikringsgiver overholdes og er tilpasset målgruppen, samt at forsikringsmeglerens oppdragsgivere er næringslivskunder som kan ivareta sine kommersielle interesser. Det eksisterer ingen plikt til å benytte forsikringsmegler slik som eksempelvis ved børshandel i verdipapirmarkedet. Konsekvensene av at forsikringsmeglerne mister tillit i markedet vil derfor være at forsikringskundene velger å forholde seg direkte til forsikringsselskapene. Forsikringsmeglerne forutsettes derfor å tilpasse seg markedet slik at tilliten ikke svekkes.»
Kredittilsynet mener på bakgrunn av ovennevnte at hensynet til forsikringsmeglerne kan miste tillit i markedet ikke er et sterkt nok argument for ytterligere offentligrettslig regulering. Kredittilsynet viser til utredningens punkt 7.1 der det fremgår at forbudet er i tråd med grunnholdningen i norsk forsikringsnæring. All den tid markedsaktørene slutter seg til prinsippet mener Kredittilsynet det ligger til rette for at eksisterende bransjenormer fortsatt kan regulere dette, noe som ytterligere bekrefter at behovet for offentligrettslig regulering ikke er tilstede. Etter Kredittilsynets syn kan et forbud mot meglerprovisjon utsette norske meglere for konkurranseulemper i forhold til utenlandske meglere idet forbudet er vanskelig å håndheve overfor sistnevnte gruppe. Hensynet til de norske aktørene må veies mot hensynet til at det ikke skal kunne reises tvil om meglernes uavhengige rolle. Idet det ikke er vist til konkrete eksempler på at manglende tillit har skadet markedet, anser Kredittilsynet at hensynet til norske aktørers konkurransesituasjon bør gå foran. Kredittilsynet uttaler videre at et forbud kan hindre en utvikling av forsikringsmeglingsmarkedet til det beste for kunden. Formålet med forbudet kan etter Kredittilsynets oppfatning oppnås gjennom forsikringsmeglingsforetakets opplysningsplikt og gjennomsiktighet i prisfastsettingen fra forsikringsselskapene.
Protector er ikke enig i det prinsipielle utgangspunkt som er lagt til grunn for kommisjonens forslag til hovedregel om forbud mot at forsikringsmegler kan motta provisjon eller annet vederlag fra et forsikringsselskap i tilknytning til at megleren formidler en forsikringsavtale til selskapet innenfor landbasert skadeforsikring. Protector uttaler at slik lovgivning
«vil ytterligere forsterke de store forsikringsselskapers dominans i norsk skadeforsikring. I markedet for små og mellomstore bedrifter har de 3 store (Gjensidige, If og Vesta) ca 90 % markedsandel. Særlig i den nedre del av bedriftsmarkedet og utenfor «Oslogryta» vil en slik innskrenkning i avtalefrihet i praksis styrke de store selskaper som har en kraftig direktedistribusjonskanal».
Protector ønsker avtalefrihet i kombinasjon med en tydelig lovgivning som stiller strenge krav til informasjonsplikt ovenfor sluttkunden, uavhengig av hvilken type avtale som ligger til grunn. Dersom Protectors syn om avtalefrihet ikke skulle vinne frem, er deres subsidiære syn at det må tillates at forsikringsselskap kan være oppdragsgiver ovenfor megleren på alle typer tjenester som faller utenfor det som defineres som basisleveransene til en forsikringsmegler.
Departementets vurdering
Dagens regelverk kan forbedres med sikte på å bidra til uavhengighet mellom forsikringsgiver og forsikringsmegler og til større grad av gjennomsiktighet i markedet for forsikringer og forsikringsmeglertjenester.
Forbudet vil medføre at det er den som mottar tjenesten som også skal betale for den. Finansdepartementet har også vurdert om forbudet er nødvendig for å oppnå det ønskede mål om uavhengighet. Forsikringsformidlingsloven har bestemmelser om god meglerskikk, jf. § 5-2. Bestemmelsen pålegger forsikringsmeglerforetak å drive virksomheten i henhold til god meglerskikk. Det følger videre av bestemmelsen at forsikringsmeglingsforetaket ikke må opptre på en måte som er egnet til å skape tvil om dets stilling som uavhengig mellomledd. Det følger av forskrift om forsikringsformidling (forskrift 9. desember 2005 nr. 1421) at forsikringsformidleren skal informere kunden om blant annet størrelsen på provisjon og/eller annen godtgjørelse som forsikringsformidlingsforetaket mottar fra forsikringsgiveren i tilknytning til inngåelsen av avtale om angjeldende forsikring, jf. § 3-1 første ledd nr. 4 bokstav a. Det er nå som nevnt stilt spørsmål ved om disse reglene er tilstrekkelige for å sikre tilfredsstillende uavhengighet, jf. pkt. 2.2 ovenfor. Departementet slutter seg på grunnlag av dette til Banklovkommisjonens vurderinger av behovet for et forbud mot provisjoner, og til at det bør utformes et forbud mot at forsikringsmeglere mottar provisjoner fra forsikringsgiver og et forbud mot at forsikringsselskapene betaler provisjon til forsikringsmeglerne. Et forbud mot provisjon vil være et ytterligere bidrag for å sikre meglernes uavhengighet. Dagens regelverk vedrørende megleres uavhengighet har ikke vært tilstrekkelig for å oppnå tilstrekkelig grad av uavhengighet, og bidra til virksom konkurranse i forsikringsmarkedet. Departementet viser til forslag til ny § 5-2 i lov om forsikringsformidling og ny § 6-9 i forsikringsloven.
2.5 Virkeområdet
Gjeldende rett
Forsikringsmeglingsvirksomhet er regulert i lov 10. juni 2005 nr. 41 om forsikringsformidling, samt forskrift 24. november 2005 nr. 1421 gitt med hjemmel i loven. Loven med tilhørende forskrift trådte i kraft 1. januar 2006. Loven erstatter tidligere forskrift 24. november 1995 nr. 923 om forsikringsmegling fastsatt med hjemmel i forsikringsvirksomhetsloven § 2-4.
Loven gjennomfører EØS-regler som svarer til Europaparlaments- og rådsdirektiv 2002/92/EF av 9. desember 2002 om forsikringsformidling i norsk rett. Formålet med direktivet er for det første å styrke aktørenes mulighet til å benytte seg av reglene om etableringsadgang og adgang til å yte tjenester i det indre marked. Dette søkes oppnådd ved en samordning av nasjonale bestemmelser om faglige krav til og registrering av personer som utøver forsikringsmegling. En samordning av disse reglene skal også bidra til å ivareta kundenes behov ved avtaler om forsikringsmegling, slik at forbrukervernet på dette området forbedres. Til slutt innebærer direktivet et krav om likebehandling av ulike typer personer og institusjoner som utøver forsikringsmegling, se Ot.prp. nr. 55 (2004-2005) om forsikringsformidling avsnitt 2.2.
Forsikringsformidlingsloven gjelder formidling av direkte forsikring og gjenforsikring, jf. § 1-1 første ledd. Annet ledd fastsetter unntak fra lovens anvendelsesområde. Bestemmelsen i tredje ledd fastsetter at regelverket ikke behøver å gjøres gjeldende for personer som utøver forsikringsformidling som aksessorisk virksomhet når visse uttrykkelig fastsatte vilkår er oppfylt. Alle vilkårene må være oppfylt for at unntaket skal komme til anvendelse.
For forsikringsmeglere som er registrert i annen stat i EØS gjelder § 8-2 første, annet, tredje og fjerde ledd, jf. § 1-1 fjerde ledd. Forsikringsmeglere som er registrert i en annen EØS-stat kan starte virksomhet her i riket gjennom en filial eller som grenseoverskridende virksomhet en måned etter at Kredittilsynet har mottatt melding fra tilsynsmyndighetene i selskapets hjemland om den planlagte virksomheten. Paragrafene 5-2 til 5-6 og § 5-7 annet ledd gjelder for slik forsikringsmeglervirksomhet. Departementet kan, etter samme bestemmelse, gi nærmere regler om anvendelse av nevnte lovbestemmelser på utenlandske virksomheter og kan gjøre unntak fra bestemmelsene dersom en forsikringsmegler er underlagt tilsvarende bestemmelser i henhold til hjemlandets lovgivning.
Forsikringsformidlingsdirektivet åpner for at medlemsstatene kan kreve at utenlandske forsikringsformidlingsforetak følger nasjonal lovgivning så lenge det garanteres likebehandling av alle personer som utøver eller som har tillatelse til å utøve forsikringsformidling på det nasjonale markedet. Fra direktivets artikkel 6 nr. 3 siteres:
«The competent authorities of the host Member State may take the necessary steps to ensure appropriate publication of the conditions under which, in the interest of the general good, the business concerned must be carried on in their territories.»
I Kredittilsynets høringsnotat datert 22. mars 2004 vedrørende gjennomføringen av Europaparlaments- og Rådsdirektiv 2002/92/EF om forsikringsformidling angis hvilke regler som bør gjelde for forsikringsmeglere som er registrert i andre EØS-land og som driver virksomhet i Norge. Reglene er begrunnet i såkalte allmenne hensyn. Fra høringsnotatet siteres (side 38):
«Nasjonale regler begrunnet i allmenne hensyn innebærer et unntak fra prinsippet om fri utveksling av varer og tjenester, og prinsippet skal derfor fortolkes restriktivt. EF-domstolen har oppstilt følgende kumulative vilkår for at en nasjonal regel skal oppfylle kravene til allmenne hensyn:
reglene må ligge innenfor et område som ikke er blitt harmonisert
reglene må forfølge et mål av allmenn interesse
reglene må ikke være diskriminerende
reglene må være objektivt nødvendige
reglene må stå i rimelig forhold til det tilsiktede målet
de allmenne hensyn må ikke være ivaretatt ved regler tjenesteyteren har i sitt hjemland.»
På denne bakgrunn er enkelte av bestemmelsene i forsikringsformidlingsloven gitt tilsvarende anvendelse for utenlandske forsikringsmeglerforetak. Dette gjelder blant annet reglene for god meglerskikk (§ 5-2), informasjonsbestemmelsen (§ 5-4), samt plikten for forsikringsmeglerforetak til på anmodning fra Kredittilsynet å gi opplysninger om virksomheten som tilsynet trenger for å føre tilsyn med foretaket (§ 5-7 annet ledd, jf. § 8-2 første ledd annet punktum). Finansdepartementet kan i henhold til tredje punktum gi nærmere regler om anvendelsen av nevnte lovbestemmelser på utenlandske virksomheter og kan gjøre unntak fra bestemmelsene dersom forsikringsmegleren er underlagt tilsvarende bestemmelser i henhold til hjemlandets lovgivning.
Banklovkommisjonens forslag
Banklovkommisjonen legger i sin utredning til grunn at provisjonsforbudet skal gjelde for alle forsikringsmeglerforetak som driver virksomhet her i riket, uavhengig av om forsikringsmeglerforetaket har sitt hovedsete her, eller er et utenlandsk forsikringsmeglerforetak som har etablert filial eller driver grensekryssende virksomhet her i riket i samsvar med bestemmelsene i direktiv om forsikringsformidling og forsikringsformidlingsloven § 8-2. Kravet til uavhengighet for forsikringsmeglerforetak basert på bestemmelsene i forsikringsformidlingsdirektivet bør, etter Banklovkommisjonens vurdering, gjøres gjeldende for alle forsikringsmeglerforetak som tilbyr sine tjenester i det samme forsikringsmarked. Dette gjelder selv om det generelt kan by på enkelte håndhevingsproblemer å gjøre nasjonale lovkrav gjeldende ovenfor utenlandske aktører i et nasjonalt marked. En annen sak er at den norske lovgivning ikke vil gjelde hvis en norsk kunde i andre tilfeller henvender seg direkte til, og gjør bruk av, utenlandsk forsikringsmeglerforetak ved plassering av sine forsikringer i utlandet. I så fall vil lovgivningen i den stat hvor forsikringsmeglerforetaket driver sin virksomhet komme til anvendelse.
Ved at forbudet mot provisjon er gjort gjeldende for alle forsikringsmeglerforetak som driver virksomhet her i riket, uavhengig av om forsikringsmeglerforetaket har sitt hovedsete her, eller er et utenlandsk forsikringsmeglerforetak som har etablert filial eller driver grensekryssende virksomhet her i riket i samsvar med bestemmelsene i direktiv om forsikringsformidling og forsikringsformidlingsloven § 8-2, vil unntaket gjelde for alle forsikringsmeglerforetak som tilbyr sine tjenester i det samme forsikringsmarked.
Et forbud mot provisjon vil dermed gjelde de tilfeller der:
forsikringsmeglerforetaket driver virksomhet i Norge, kunden er norsk og forsikringsselskapet driver virksomhet i Norge
forsikringsmeglerforetaket driver virksomhet i Norge, kunden er norsk og forsikringsselskapet driver ikke virksomhet i Norge
forsikringsmeglerforetaket driver virksomhet i Norge, kunden er ikke norsk og forsikringsselskapet driver virksomhet i Norge
Et forbud mot provisjon vil ikke gjelde de tilfeller der:
forsikringsmeglerforetaket driver ikke virksomhet i Norge, kunden er norsk og forsikringsselskapet ikke driver virksomhet i Norge
forsikringsmeglerforetaket driver ikke virksomhet i Norge, kunden er ikke norsk og forsikringsselskapet driver virksomhet i Norge.
Høringsinstansenes merknader
FNH og Kredittilsynet tar opp problemstillinger vedrørende virkeområdet til forbudet mot meglerprovisjon.
FNH uttaler følgende:
«Forbudet mot provisjon gjelder forsikringsmeglingsforetakenes og forsikringsselskapenes virksomhet her i riket, uansett om foretaket er registrert i Norge eller driver virksomhet her i riket gjennom filial eller ved direkte grenseoverskridende tjenesteyting. Det dreier seg således essensielt om en vertslandsregulering. FNH er enig i denne tilnærmingen, da vi anser den som nødvendig for å oppnå en ensartet praksis i forhold til forsikringsmessig dekning av norske risikoer.
De uttaler videre:
«Det er tre parter involvert; forsikringskunde, forsikringsmegler og forsikringsselskap. Hver av partene kan ha status enten som å være norsk/drive virksomhet i Norge eller ikke å ha slik status i forhold til den aktuelle reguleringen. Å drive meglervirksomhet i Norge vil si at meglerforetaket har adgang i henhold til regelverket til å drive virksomhet i Norge, noe som også er en forutsetning for å kunne markedsføre seg aktivt overfor norske oppdragsgivere (norske kunder). Tilsvarende vil et forsikringsselskap drive virksomhet i Norge når det etter en prosedyre fastsatt i forsikringsdirektivene har meddelt at det ønsker å drive virksomhet her, noe som også for selskapene innebærer at de kan drive aktiv markedsføring overfor norske kunder.
Det er således mange mulige avtaleforhold, noe som kan gjøre at det ikke alltid er lett å fastslå om forbudet mot provisjon gjelder eller ikke.»
FNH har i sin høringsuttalelse systematisert de ulike mulighetene i en tabell. FNH sammenfatter tabellen slik:
«Fremstillingen i tabellen kan således sammenfattes til at lovforbudet mot at megler kan motta provisjon/vederlag gjelder når minst to av de tre partene forsikringskunde, forsikringsmegler, og forsikringsselskap er norske eller driver virksomhet i Norge, med mindre forholdet er omfattet av en eksplisitt unntaksbestemmelse.»
Kredittilsynet uttaler følgende i sin høringsuttalelse:
«Et forbud mot provisjon foreslås gitt anvendelse på forsikringsmeglingsforetak som driver virksomhet «her i riket». Sondringen mellom forsikringsmeglingsforetak, gjenforsikringsmeglingsforetak og forsikringsagentforetak følger ikke av forsikringsformidlingsdirektivet. I andre europeiske land, herunder blant annet Sverige, opereres det ikke med tilsvarende gruppering av de foretak som utøver forsikringsformidling. Lovens definisjon av forsikringsmegling er imidlertid i overensstemmelse med direktivet og det foreslås derfor at forbudet retter seg mot forsikringsformidlingsforetak som driver forsikringsmeglingsvirksomhet her i riket.
I utredningen punkt 3.5 redegjøres det for de kumulative betingelser EF-domstolen har oppstilt for at en nasjonal regel skal oppfylle kravene til allmenne hensyn, og således kan gjøres gjeldende overfor andre medlemsstater. Kredittilsynet kan imidlertid ikke se at det foreslåtte forbudet vurderes konkret opp mot nevnte betingelser når det foreslås at forbudet skal gis anvendelse på utenlandske foretak som driver virksomhet i Norge. Kredittilsynet antar at de hensyn som ønskes oppnådd med forbudet kan oppnås gjennom informasjonspliktregler lik eksisterende rett og at et forbud derfor ikke nødvendigvis fremstår som «objektivt nødvendig». I denne sammenheng vises det til avgjørelse i EFTA-domstolen der det norske kravet om at livsforsikringsselskapers kontraktsslutningskostnader skal betales senest ved første premiebetaling ikke ble ansett å oppfylle kravene til allmenne hensyn all den tid formålet med regelen kunne oppnås gjennom informasjonspliktregler. Slik Kredittilsynet ser det kan det trekkes paralleller mellom nevnte avgjørelse og lovforslaget på dette punktet.
Kredittilsynet er enig med Banklovkommisjonen i at det kan by på håndhevingsproblemer å gjøre et eventuelt forbud gjeldende overfor utenlandske aktører i det nasjonale markedet. Med de begrensende ressurser som stilles til rådighet for forvaltning av forsikringsformidlingsregelverket er det en reell mulighet for at slik håndheving vil være umulig. I denne sammenheng vil Kredittilsynet også vise til at det foregår en debatt innenfor EU mht når et forsikringsformidlingsforetak anses å utøve grensekryssende virksomhet.
EU - kommisjonen har foreslått at det utøves grensekryssende virksomhet dersom forsikringskunden er bosatt eller har sitt hovedkontor i en annen stat enn den stat der forsikringsformidleren har sitt hovedkontor. Dersom dette forslaget får tilslutning vil den situasjonen som beskrives under punkt 7.1 siste avsnitt - en norsk kunde henvender seg direkte til, og gjør bruk av, utenlandsk forsikringsmegler - likevel anses som grensekryssende virksomhet til Norge. Håndhevingen av forbudet kan i en slik situasjon bli ytterligere vanskeliggjort.»
Kredittilsynet uttaler at avgrensningen av forbudet mot å motta provisjon bør presiseres nærmere. Unntaket slik det er formulert i utkastet kan forstås slik at det kun retter seg mot betaling som skjer direkte fra forsikringsselskap til forsikringsmegler. Eventuelle provisjoner forsikringsmeglere mottar fra forsikringsagenter eller andre tilbydere av forsikring (som bank, forvaltningsselskaper for verdipapirfond og pensjonsforetak) omfattes ikke entydig av ordlyden.
Departementets vurdering
Etter det departementet er kjent med, er tilsvarende forbud i Danmark og Finland gitt tilsvarende rekkevidde. Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag til virkeområde. Det vises til forslag til forsikringsformidlingsloven ny § 5-2 a første og annet ledd og forsikringsloven ny § 6-9 første ledd.
2.6 Unntak fra forbudet mot meglerprovisjon
Banklovkommisjonens forslag
Banklovkommisjonen opplyser om at det fra forsikringsnæringens side er pekt på at den norske holdning til spørsmålet om forbud mot meglerprovisjon i forsikring avviker fra det som hittil har vært vanlig praksis i store deler av de internasjonale forsikringsmarkeder. Internasjonal praksis er i stor grad basert på at forsikringsmeglerne mottar sin godtgjørelse fra de forsikringsselskaper hvor forsikringene plasseres, normalt ved at meglerforetaket i samsvar med praksis eller avtale godskrives/tilbakeholder en del av den premie forsikringskunden belastes og betaler i henhold til forsikringsavtalen. Det er videre pekt på at forskjeller mellom norsk og internasjonal praksis på dette område kan skape ulike problemer innenfor de deler av norsk forsikringsnæring som tradisjonelt driver virksomhet i nær tilknytning til de internasjonale forsikringsmarkeder. Slike problemer vil kunne oppstå først og fremst i forhold til den del av skadeforsikringsområdet som gjelder sjø-, offshore- og energiforsikringer, og til dels næringslivsforsikringer for landbaserte storbedrifter. Innenfor slike områder vil et forbud mot at forsikringsselskaper betaler meglerprovisjoner kunne ha uheldige konkurransemessige virkninger både for forsikringsselskaper og forsikringsmeglere med betydelig virksomhet innenfor internasjonale forsikringsmarkeder. Det er også pekt på at et forbud vil kunne gjøre det vanskeligere for enkelte forsikringskunder å få plassert forsikringer hos forsikringsselskaper i utlandet.
Banklovkommisjonen mener som følge av dette at det er behov for enkelte unntak fra provisjonsforbudet for klart definerte typer av skadeforsikring med tradisjonell tilknytning til de internasjonale forsikringsmarkeder. Unntak begrunnet i internasjonale forhold inngår for øvrig også i den nye danske lovgivningen.
Unntakene Banklovkommisjonen foreslår er av begrenset rekkevidde sett i forhold til forsikringsmarkedet i sin helhet. Hovedreglene i utkastet til ny § 5-2 a i forsikringsformidlingsloven og til ny § 6-9 i forsikringsloven vil derfor i alle tilfelle komme til anvendelse ved forsikringsformidling i de helt sentrale deler av forsikringsmarkedet. Provisjonsforbudet vil således gjelde fullt ut i forhold til livsforsikrings- og pensjonsmarkedet, samt de deler av skadeforsikringsmarkedet som omfatter vanlige forbrukere og små og mellomstore bedrifter. For den nærmere begrunnelsen for de enkelte unntakene vises det til Banklovkommisjonens utredning NOU 2007: 1 avsnitt 7.2.
Høringsinstansenes merknader
Høringsinstansene slutter seg til at det er behov for unntak fra forbudet mot provisjon i forsikringsmegling, og i hovedsak støttes de unntakene som fremkommer i Banklovkommisjonens utkast.
FNH uttaler blant annet at de er enige i at det er behov for en avgrensing av rekkevidden av forbudsbestemmelsen mot enkelte markeder, i første rekke internasjonale markeder hvor det er etablert praksis for provisjon fra forsikringsselskap til forsikringsmegler. De uttaler videre at norsk forsikringsnæring og norske myndigheter likevel bør arbeide i egnede fora for at dette betalingsmønsteret kan endres over tid. FNH støtter således at det gjøres unntak fra forbudet mot provisjon ved megling av forsikringsavtaler knyttet til gjenforsikring, sjø, offshore mv, og luftfartøy. FNH mener at det skal legges til grunn en streng tolkning.
FNH nevner videre i sin høringsuttalelse at tilfeller der forsikringsmeglingsforetaket ikke driver virksomhet i Norge, men kunden er norsk og forsikringsselskapet driver virksomhet i Norge ikke vil omfattes av ordlyden i lovutkastet.
Konkurransetilsynet er enig med Banklovkommisjonens vurdering rundt behovet for unntak fra provisjonsforbudet for de nevnte deler av skadeforsikringsmarkedet. De uttaler videre at denne delen av forsikringsmarkedet er preget av sterk konkurranse over landegrensene. Det er derfor viktig at norske og internasjonale forsikringsmeglere og forsikringsselskap kan operere under de samme rammebetingelsene på dette området.
Forbrukerrådet har forståelse for at et forbud ikke naturlig kan anvendes i enkelte særskilte internasjonale forsikringsmarkeder, og har således ingen merknader til dette unntaket. Forbrukerrådet vil videre understreke at åpningen for å gi flere unntak knyttet til skadeforsikringsmarkedet for næringsvirksomhet bør praktiseres med varsomhet, og kun tillates i helt spesielle tilfeller.
CEFOR støtter fullt ut Banklovkommisjonens vurderinger av behovet for unntaket og har ingen bemerkninger til ordlyden i de unntak som er foreslått i utkastet til ny § 5-2 a til forsikringsformidlingsloven.
Kredittilsynet uttaler at dersom det fastsettes et forbud som foreslått av Banklovkommisjonen er Kredittilsynet enig i de unntak som er foreslått i utkastet til § 5-2 a tredje ledd. NHD uttaler at det er viktig at unntakene utformes slik at man ikke får konkurransevridende effekter mellom forsikringsselskapene uten at dette spesifiseres nærmere i høringsuttalelsen.
Flere av høringsinstansene har merknader til de enkelte unntakene som følger av Banklovkommisjonens utkast. Flere av høringsinstansene ønsker også ytterligere unntak.
Kredittilsynet uttaler følgende:
«Kredittilsynet erfarer at det er flere risikoer som kun kan dekkes av utenlandske forsikringsselskaper, herunder i Lloyds systemet. Et eksempel på dette er styreansvarsforsikringer for store selskaper. Et provisjonsforbud vil kunne skape problemer knyttet til etableringen av slike dekninger og i så fall gå utover de kundene som ønsker slik forsikring. Kredittilsynet anser at det kan være problematisk å gi en kasuistisk oppregning av hvilke forsikringsrisikoer dette gjelder eller fastsette andre kriterier for avgrensning. Det er, slik Kredittilsynet ser det, mindre tilfredsstillende at slike forhold skal løses i forskrift. Kredittilsynet mener derfor at det bør vurderes et generelt unntak fra et eventuelt forbud om å motta provisjon fra forsikringsselskaper som ikke er etablert her i riket, forutsatt at forsikringsmeglingsforetaket videreformidler mottatt provisjon til kunden.»
NHO har tilsvarende syn og utaler at et forbud mot provisjon fra utenlandske forsikringsselskaper kan skape særlige utfordringer for norske forsikringsmeglere, og ønsker derfor et unntak etter dansk modell. Forsikringsmeglerne har tilsvarende oppfatning.
Rederiforbundet uttaler i sin høringsuttalelse at det er vanlig at rederiene har blandede flåter med skip i NOR, NIS og under utenlandsk flagg. Hvilket flagg skipet fører har mange ulike årsaker, som for eksempel krav til befrakter, fartsområdebestemmelser m.v. Det innebærer at et rederi kan ha skip under flere forskjellige flagg samtidig som flåten forsikres under ett. Rederforbundet mener at det foreslåtte skillet vil være et kunstig skille som rammer tilfeldig og er egnet til å skape praktiske problemer for rederiene. Rederiforbundet anbefaler dermed at unntaket også skal gjelde forsikringsformidling av skadeforsikring knyttet til skip som er registrert i NOR. NHD har tilsvarende syn som Rederiforbundet.
CEFOR og FNH mener det er behov for at ren internasjonal varetransport også unntas fra forbudet. CEFOR-selskapene er enige om at det er behov for et slikt unntak og ber departementet innarbeide dette. FNH uttaler at det nå er oppnådd enighet i næringen om at en slik avgrensning bør innføres.
Forsikringsmeglerne forslår at det, i tillegg til de unntakene som Banklovkommisjonen foreslår, gjøres unntak for formidlig av skadeforsikringer som oppfyller vilkårene i lov om forsikringsavtaler § 1-3 annet ledd bokstav a. Et slikt unntak vil medføre at større næringsvirksomheter som fyller minst to av de tre vilkårene som er stilt opp i lov om forsikringsavtaler § 1-3 annet ledd bokstav a unntas fra forbudet mot provisjon. Dette vil være virksomheter som oppfyller minst to av følgende vilkår: har mer enn 250 ansatte, har en salgsinntekt på minst 100 millioner kroner ifølge siste årsregnskap, og/eller har eiendeler ifølge siste balanse på minst 50 millioner kroner.
NHO mener at det bør tas hensyn til forsikringskundens profesjonalitet ved formuleringen av unntaksbestemmelsene. NHO uttaler at det i forsikringsavtaleloven er unntaksbestemmelser som ligger nært opp til Banklovkommisjonens forslag. Unntakene i forsikringsavtaleloven har også blitt gjort gjeldende ved forskrift for garantiordning for skadeforsikring. NHO ønsker et mest mulig harmonisert regelverk og foreslår derfor at unntaksbestemmelser fra forbud mot meglerprovisjon følger forsikringsavtaleloven § 1-3 annet ledd og at gjenforsikring unntas særskilt i forbudet.
Departementets vurdering
På bakgrunn av tradisjoner i det internasjonale forsikringsmarkedet der meglerprovisjoner er innarbeidet hos alle parter slutter departementet seg til Banklovkommisjonens vurdering av at det er behov for unntak fra et forbud mot meglerprovisjon. Departementet legger vekt på at det er viktig å hindre konkurransemessige ulemper for nasjonale forsikringsselskaper og meglerforetak. Forsikringsmarkedet som foreslås unntatt fra forbudet er preget av sterk konkurranse over landegrensene. Det er dermed viktig at norske og internasjonale forsikringsmeglere og forsikringsselskap kan operere under de samme rammebetingelsene.
Departementet foreslår, i samsvar med Banklovkommisjonens forslag, at forbudet mot provisjon ikke skal gjelde formidling av gjenforsikring. En avtale om megling av gjenforsikring vil være en avtale mellom profesjonelle aktører som alle hører hjemme innenfor forsikringsmarkedet. Departementet kan ikke se at det er behov for at slik megling omfattes av et forbud som skal fremme uavhengighet mellom forsikringsselskap og forsikringsmegler. Det vises til forslag til forsikringsformidlingsloven ny § 5-2 a tredje ledd første punktum.
Departementet foreslår at det gjøres unntak for forsikringsselskaper som er ikke er etablert her i riket. Det vises her til Banklovkommisjonens omtale av det danske forbudet mot provisjon, der det uttales at internasjonalt opererende forsikringsselskaper er vant til å tilpasse sine produkter til forskjellig nasjonal lovgivning. Normalt vil det derfor ikke skape problemer at et utenlandsk forsikringsselskap må sette en pris uten innregning av meglerprovisjon. Det kan imidlertid ikke utelukkes at noen utenlandske forsikringsselskaper enten ikke kan, eller ikke ønsker å, avgi tilbud på en forsikring til en dansk kunde uten innregning av provisjon til forsikringsmegleren. I slike situasjoner kan de danske kundene risikere at det blir vanskeligere å få tegnet forsikring i et utenlandsk forsikringsselskap. For å ivareta slike kunders behov for forsikringsdekning, åpner den danske loven for at forsikringsmeglere kan motta provisjon fra utenlandsk forsikringsselskap, dog slik at provisjonen videresendes til kunden. Departementet antar at det er hensiktsmessig med et tilsvarende unntak som det danske. Det vises til forslag til forsikringsformidlingsloven ny § 5-2 a tredje ledd annet punktum.
Forsikringsavtaleloven § 1-3 annet ledd bokstav d (forsikring knyttet til luftfartøy) svarer til Banklovkommisjonens utkast til forsikringsformidlingsloven § 5-2 a tredje ledd punkt 3 om unntak for luftfartøy. Departementet foreslår at dette unntaket tas med som foreslått i Banklovkommisjonens utkast. Det vises til forslagets § 5-2 a tredje ledd tredje punktum bokstav a.
Departementet foreslår at unntak fra forbudet mot provisjon skal gjelde forsikringsformidling av skip som er registreringspliktige i norsk skipsregister, norsk internasjonalt skipsregister eller i utenlandsk skipsregister, jf. forslagets § 5-2 a tredje ledd tredje punktum bokstav b.
Forsikringsavtaleloven § 1-3 annet ledd bokstav c omfatter forsikringer knyttet til innretninger som nevnt i sjøloven § 33 første ledd og §§ 39 og 507. Banklovkommisjonens foreslår unntak for formidling av skadeforsikring i næringsvirksomhet knyttet til boreplattformer og lignende flyttbare innretninger, jf. utkastet § 5-2 a tredje ledd pkt 2 b. Unntaket i forsikringsavtaleloven er noe videre enn Banklovkommisjonens utkast ettersom alle typer forsikring unntas, og ikke bare skadeforsikring. På den annen side omfatter Banklovkommisjonens utkast også tilknyttet virksomhet, utstyr mv, jf. utkastet § 5-2 a tredje ledd bokstav f. Departementet foreslår at unntaket utformes mer i tråd med ordlyden i forsikringsavtaleloven, men slik at virkeområdet ikke innskrenkes i forhold til Banklovkommisjonens utkast.
Departementet foreslår at det gjøres unntak for formidling av forsikring knyttet til bygging av skip eller innretninger (boreplattformer, flyttbare innretninger, faste innretninger osv), og formidling av forsikring knyttet til virksomhet, utstyr, tilbehør mv. i tilknytning til forsikringer av innretninger som nevnt ovenfor, jf. forslagets § 5-2 a tredje ledd tredje punktum bokstav d, e, f og g.
Departementet foreslår videre at det gjøres unntak fra forbudet mot provisjon for formidling av forsikring av ren internasjonal varetransport. Det vises til forslag til forsikringsformidlingsloven ny § 5-2 a tredje ledd tredje punktum bokstav h.