3 Elektronisk kontroll ved kontaktforbud
3.1 Begrepsbruk
I proposisjonen her og i lovforslaget har departementet valgt å benytte begrepet elektronisk kontroll fremfor elektronisk merking, likevel slik at merking brukes hvor det refereres fra høringsnotatet eller høringsuttalelser hvor dette begrepet er brukt. Elektronisk kontroll vurderes som mer dekkende for innholdet i tiltaket og samsvarer dessuten med begrepsbruken i straffegjennomføringsloven § 16 annet ledd som hjemler samme type kontroll i forbindelse med straffegjennomføring utenfor fengsel.
3.2 Folkerettslige forpliktelser
Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 5 (jf. også FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 9), som gjelder som norsk lov, verner retten til frihet og sikkerhet. Ifølge bestemmelsens første punkt må ingen bli berøvet sin frihet unntatt i de nærmere spesifiserte tilfellene som er nevnt i bokstavene a til f. Etter bokstav a kan personer som er domfelt, berøves friheten. Bokstav b gir adgang til å frihetsberøve en person som ikke har etterkommet et lovlig pålegg av en domstol, eller for å sikre at en forpliktelse foreskrevet ved lov blir oppfylt.
Bevegelsesfriheten er vernet i EMK fjerde tilleggsprotokoll artikkel 2 nr. 1, som fastsetter at enhver som lovlig befinner seg på en stats territorium, skal ha rett til bevegelsesfrihet innenfor dette territorium, og rett til fritt å velge sitt bosted. Inngrep i bevegelsesfriheten kan likevel foretas dersom det skjer i samsvar med lov, og er nødvendig i et demokratisk samfunn blant annet for å forebygge forbrytelser, for å beskytte helse eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.
Den europeiske menneskerettsdomstol har uttalt at forskjellen mellom frihetsinnskrenkning og frihetsberøvelse er et spørsmål om grad og intensitet, ikke art eller innhold. Domstolen har videre uttalt at hvorvidt noen er blitt berøvet friheten i konvensjonens forstand, må vurderes konkret, blant annet ut fra tiltakets art, varighet, virkninger og gjennomføringsmåte.
3.3 Dansk og svensk rett. Særlig om SOU 2008: 81
I svensk rett har man i lov om besøksforbud (1988:688) regler som i stor grad tilsvarer straffeprosessloven § 222 a. Derimot er ikke kontaktforbud noen strafferettslig reaksjon etter svensk rett. I Danmark har lov nr. 449 av 9. juni 2004 om bortvisning og beføjelse til at meddele tilhold regler om forbud mot å oppholde seg i eget hjem (bortvisning). I tillegg kan politiet i andre tilfeller meddele såkalt tilhold. Dansk straffelov § 265 setter straff for den som tross politiets advarsel krenker en annens fred ved å trenge inn på, forfølge eller på annen måte forulempe en annen. Et tilhold kan imidlertid ikke innebære et forbud mot å oppholde seg på bestemte geografiske steder. Derimot gir lov nr. 907 av 15. oktober 1996 om forbud mod ophold i bestemte ejendomme og lov nr. 471 av 7. juni 2001 om forbud mot besøgende i bestemte lokaler, hjemler for på visse vilkår å forby en person å oppholde seg i en bestemt eiendom eller bestemte lokaler. Begge disse lovene har begrensede anvendelsesområder. Heller ikke i dansk rett har man regler som tilsvarer straffeloven § 33 om kontaktforbud.
Verken i svensk eller dansk rett er det i dag hjemmel for å ilegge elektronisk kontroll i forbindelse med besøksforbud eller tilsvarende. I Sverige er det imidlertid i SOU 2008: 81 Stalkning – ett allvarligt brott, foreslått en ny lov om kontaktforbud som skal erstatte gjeldende lov om besøksforbud. I svensk rett er ikke besøks-/kontaktforbud en mulig straffereaksjon, men kun et forebyggende tiltak hjemlet i lov om besøksforbud. Forslaget i SOU 2008: 81 endrer ikke på dette. Ifølge lovforslaget skal elektronisk overvåking kunne ilegges sammen med et kontaktforbud som inneholder forbud mot å oppholde seg innenfor et særskilt angitt område (kontaktförbud med tilträdelsesförbud). Det legges opp til såkalt hybdridovervåking med fredede områder, jf. om dette i punkt 3.5.4.
For at elektronisk kontroll skal kunne ilegges, må forbudspersonen ifølge forslaget enten ha overtrådt et kontaktforbud gjennom å besøke eller på liknende måte oppsøke den som forbudet skal beskytte (fysisk overtredelse), eller det må være sannsynlig («sannolika skäl») at slik overtredelse er begått. Forbudspersonen må følgelig ikke nødvendigvis være domfelt for at kontrollen skal kunne ilegges, men dersom det bare foreligger mistanke om overtredelse av kontaktforbud, skal retten fastsette en frist for å ta ut tiltale for de overtredelsene det er mistanke om. I utredningen stilles det spørsmål ved tidligere oppfatninger av at kontaktforbud i kombinasjon med elektronisk overvåking vil være en frihetsberøvelse (punkt 7.7.1 side 205):
«Ett kontaktförbud kombinerat med elektronisk övervakning har enligt tidigare bedömningar (se Ds. 2001: 73) betraktats som ett frihetsberövande. Denna slutsats förefaller, enligt vår uppfattning, inte alldeles självklar. Den elektroniska övervakningen representerar en möjlighet att kontrollera att ett beslutat kontaktförbud inte överträds, samt ger en möjlighet att vidta akuta åtgärder för att undvika allvarliga hot eller våld mot skyddspersonen. Den tekniska utrustningen som sådan innebär, bortsett från behovet av att dagligen ladda den, inte någon ytterligare begränsning i rörelsefriheten för förbudspersonen. Med denna utgångspunkt anser vi att i situationen då en överträdelse har skett innebär den elektroniska övervakningen inte ett frihetsberövande per automatik. Denna slutsats ändras inte även om polisen har möjlighet att lokalisera förbudspersonen när larmet har gått med hjälp av positioneringsutrustningen som denne bär på sig.
Vi anser dock att frågan måste betraktas ur ett annat perspektiv om polisen har möjlighet att positionera förbudspersonen även utanför den fredade zonen. Integritetsinskränkningen som förbudspersonen kan komma att uppleva torde i de allra flesta fall komma att betraktas som ett frihetsberövande.»
Utredningen konkluderer med at selv om den elektroniske overvåkingen skulle bli ansett som en frihetsberøvelse, så er lovforslaget innenfor rammen av det som er tillatt i henhold til EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav b.
Beslutning om å ilegge elektronisk overvåking sammen med kontaktforbud skal ifølge utredningen tas av retten, likevel slik at påtalemyndigheten kan beslutte slik overvåking i påvente av rettens beslutning. Forslaget inneholder nærmere regler om saksbehandlingen. Vilkår om elektronisk kontroll er foreslått å skulle kunne ilegges for inntil seks måneder, med mulighet for forlengelse med høyst seks måneder om gangen.
Utredningen er sendt på høring med frist 13. februar 2009 og vil deretter eventuelt bli fulgt opp med en proposisjon tidligst i løpet av 2009.
3.4 Bruk av elektronisk kontroll i Norge og i andre land
Elektronisk kontroll brukes i dag som ledd i strafferettspleien i mange land både i og utenfor Europa.
Norge
Straffegjennomføringsloven ble endret ved lov 29. juni 2007 nr. 84 slik at § 16 annet ledd nå åpner for elektronisk kontroll som alternativ til soning. Endringen innebærer at domfelte kan gjennomføre hele eller deler av en ubetinget fengselsstraff med elektronisk kontroll utenfor fengsel. Endringen, som trådte i kraft 1. august 2008, er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 31 (2006-2007).
Ordningen med elektronisk kontroll som alternativ til soning, er foreløpig et toårig prøveprosjekt som gjennomføres i seks fylker: Oslo, Vestfold, Hedmark, Rogaland, Sogn og Fjordane og Troms. Det er friomsorgskontoret i hvert fylke som har ansvaret for gjennomføringen, og til oppgaven er det rekruttert ansatte med både sosialfaglig og fengselsfaglig bakgrunn.
Straffegjennomføring i egen bolig med elektronisk kontroll er frivillig. Domfelte som bor i ett av prøvefylkene og som enten er idømt fengselsstraff på inntil fire måneder eller som har inntil fire måneder igjen til forventet prøveløslatelse, kan søke kriminalomsorgen om å gjennomføre straff med elektronisk kontroll. For at domfelte skal anses egnet til å gjennomføre straffen på denne måten, er det flere vilkår som må være oppfylt: Boligen må tilfredsstille enkelte minimumskrav som mulighet for telefonforbindelse, det må foreligge samtykke fra personer som domfelte bor sammen med, og det må ikke foreligge noen sikkerhetsmessige betenkeligheter. Dersom domfelte er dømt for vold eller kriminalitet begått i eller fra hjemmet, er hovedregelen at det ikke kan innvilges straffegjennomføring med elektronisk kontroll.
Ved gjennomføringen får domfelte festet en elektronisk fotlenke rundt ankelen. Fotlenken kommuniserer med en basestasjon plassert i boligen og viser om domfelte er hjemme eller ikke. Det er ikke mulig å følge den domfeltes bevegelser i det han eller hun forlater boligen.
Andre land
Løsningene som er valgt i andre land, varierer. I enkelte land, som for eksempel Sverige, kan lovovertredere som er idømt inntil seks måneders fengsel, søke om å gjennomføre straffen med «fotboja» utenfor fengsel. Soning i frihet med kontroll ved hjelp av fotbøyle brukes også som utslusingstiltak ved lengre fengselsstraffer. I Sverige benyttes også elektronisk kontroll som et ekstra kontrolltiltak ved det åpne fengselet Kolmården. Andre steder, som i Nederland, er elektronisk kontroll tatt i bruk som en alternativ reaksjonsform i forbindelse med betinget dom med tilsyn. I Nederland er det også satt i gang et begrenset prosjekt med elektronisk kontroll som surrogat for varetektsfengsling.
Etter det departementet kjenner til, er det kun få land, herunder Spania og Storbritannia, som allerede har tatt i bruk elektronisk kontroll av volds- og trusselutøvere som tiltak for å beskytte personer som er utsatt for vold eller trusler om vold av kjent gjerningsperson. Teknologien som benyttes, er i all hovedsak lik den som brukes i dagens mobile voldsalarmer, men krever i tillegg at den som kontrolleres, må bære en fotbøyle. Etter det departementet kjenner til, skal det i Spania være satt i gang en oppfølgende vurdering av tiltaket.
3.5 Bør det innføres en hjemmel for elektronisk kontroll ved kontaktforbud?
3.5.1 Gjeldende rett om kontaktforbud
Straffeloven 1902 § 33, jf. straffeloven 2005 § 57, hjemler kontaktforbud (tidligere oppholdsforbud), mens straffeprosessloven § 222 a gir regler om besøksforbud, se nærmere punkt 3.6.1 nedenfor. Plasseringen i henholdsvis straffeloven og straffeprosessloven av hjemlene for forbud som innholdsmessig er like, gjenspeiler at dom på kontaktforbud etter straffeloven 1902 § 33 er en straffereaksjon som forutsetter at det er begått en straffbar handling, mens besøksforbud er et straffeprosessuelt virkemiddel og ikke betinget av at noen straffbar handling er begått.
Vilkåret for å ilegge kontaktforbud etter straffeloven 1902 § 33 er at det er grunn til å tro at vedkommende ellers vil begå en straffbar handling overfor en annen person, forfølge en annen person, eller på annet vis krenke en annens fred. Forbudet innebærer at en person forbys å oppholde seg på et bestemt sted, forfølge, besøke eller på annet vis kontakte en annen person. Kontaktforbud kan også omfatte forbud mot å oppholde seg i eget hjem.
Kontaktforbud er en type rettighetstap og idømmes av retten som del av straffutmålingen, gjerne etter påstand fra påtalemyndigheten. Forbudet ilegges for en bestemt tid inntil fem år, eventuelt på ubestemt tid når særlige grunner tilsier det, jf. straffeloven 1902 § 33 a annet ledd første punktum. Fastsettelsen av varigheten innenfor denne rammen er opp til rettens skjønn. Etter tre år kan rettighetstapet prøves på ny av tingretten, jf. straffeloven 1902 § 33 tredje ledd første punktum. Forbud mot opphold i eget hjem kan likevel bare ilegges for en bestemt tid inntil 1 år, jf. annet ledd siste punktum.
Brudd på kontaktforbud kan straffes som forseelse etter straffeloven § 342. Strafferammen er bøter eller fengsel inntil seks måneder eller begge deler, likevel fengsel inntil to år dersom vedkommende tidligere er straffet for en slik forseelse. Ved lov 2. mars 2001 nr. 7 ble strafferammen hevet for å åpne for adgang til å pågripe og varetektsfengsle ved brudd på besøksforbud. Samtidig ble bøtealternativet innført for at mindre alvorlige overtredelser skal kunne avgjøres ved forelegg, noe som også sikrer en raskere reaksjon. Ved endringen ble også straffen for medvirkning utvidet til å gjelde alle former for medvirkning, i tillegg til at forsøk ble gjort straffbart.
Straffeloven har ikke i dag noen hjemmel for elektronisk kontroll som del av straffereaksjonen. Derimot ble straffegjennomføringsloven endret ved lov 29. juni 2007 nr. 84 slik at § 16 annet ledd nå åpner for elektronisk kontroll som alternativ til soning, se om dette punkt 3.4.
3.5.2 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet punkt 5.3 foreslo departementet å endre straffeloven 1902 § 33 slik at elektronisk merking kan ilegges sammen med kontaktforbud:
«Dette innebærer at brudd på et staffeprosessuelt besøksforbud kun kan føre til pålegg om elektronisk merking dersom vedkommende blir dømt for forholdet. Departementet antar også at en slik ordning vil ha en preventiv effekt. Trusselen om at brudd på besøksforbud regelmessig vil føre til en tiltale og eventuell domfellelse med tilhørende pålegg om elektronisk merking, vil kunne føre til at flere avholder seg fra å bryte et kontaktforbud.»
I høringsnotatet drøfter departementet om idømmelse av elektronisk merking bør være begrenset til dom for brudd på besøksforbud eller om det bør idømmes også for andre straffbare handlinger:
«Et annet spørsmålet som reiser seg i denne sammenheng er om elektronisk merking kun bør brukes i de tilfellene der vedkommende blir dømt for brudd på besøksforbud eller om et slikt pålegg også bør kunne gis dersom vedkommende blir dømt for andre straffbare forhold. Departementet tenker da særlig på de tilfellene der vedkommende blir domfelt for utøvelse av vold eller trusler mot den personen som skal beskyttes gjennom kontaktforbudet.
Vilkårene for å kunne ilegge kontaktforbud i henhold til straffeloven § 33 er at vedkommende har begått en straffbar handling, samt at det er grunn til å tro at vedkommende ellers vil begå en straffbar handling overfor en annen person, forfølge en annen person eller på annet vis krenke en annens fred. Dersom de sistnevnte vilkårene allerede har materialisert seg, og vedkommende blir domfelt for forholdet, kan departementet ikke se noen grunn til at disse tilfellene skal behandles annerledes enn de tilfellene der noen blir domfelt for brudd på besøksforbud. Hovedhensikten med bruk av elektronisk merking i forbindelse med kontaktforbud er å gi fornærmede bedre beskyttelse. Et slikt behov vil i særlig stor grad være til stede dersom fornærmede allerede har vært utsatt for fysiske overgrep, trusler mv. og av den grunn også vil nære større frykt for nye overgrep. Departementet foreslår derfor ikke at adgangen til å pålegge elektronisk merking begrenses til de tilfellene der vedkommende blir domfelt for brudd på besøksforbud.»
I høringsnotatet tok departementet videre opp de tilfellene der noen blir idømt et kontaktforbud uten elektronisk merking og deretter bryter forbudet. Dersom slike tilfeller ikke reguleres særskilt, må den domfelte dømmes på nytt for å kunne ilegges elektronisk kontroll. Departementet uttaler om dette i punkt 5.3 i høringsnotatet:
«Departementet foreslår videre at det åpnes for at retten ved kjennelse kan ilegge elektronisk merking dersom et tidligere idømt kontaktforbud (uten elektronisk merking) ikke etterleves. Begrunnelsen for dette er at det i en situasjon som denne ikke fremstår som hensiktsmessig at vedkommende må bli dømt på ny for å kunne bli ilagt elektronisk merking. Det foreslås derfor at retten i dommen skal fastsette at påtalemyndigheten kan begjære slik elektronisk merking for hele eller deler av den resterende tiden av det tidligere ilagte kontaktforbud. Dette innebærer at det ikke lenger vil være adgang til å ilegge kontaktforbud uten at det samtidig åpnes for kontaktforbud med elektronisk merking. Utover dette foreslås det langt på vei de samme reglene som i straffeprosessloven § 222 a siste ledd hva gjelder partsrettigheter og saksbehandlingsregler.»
I forbindelse med vurderingen av om elektronisk merking også bør kunne ilegges i forbindelse med straffeprosessuelt besøksforbud, drøfter departementet i hvilken grad elektronisk merking ved kontaktforbud er inngrep i den enkeltes integritet og frihetsberøvelse. I høringsnotatet punkt 5.2 skriver departementet:
«(...) at kontaktforbud i form av elektronisk merking ikke bare må antas å være et atskillig større inngrep i den enkeltes integritet enn et vanlig kontaktforbud, men at det også vil kunne betegnes som en form for frihetsberøvelse. Sistnevnte vil særlig kunne hevdes dersom batterioppladningen eller annet vedlikehold av det tekniske utstyret nødvendiggjør at man regelmessig må oppholde seg på et sted som gjør det mulig å lade opp batteriene mv.. Dersom man legger til grunn at elektronisk merking i noen grad er en frihetsberøvelse, vil det kunne være vanskelig forenlig med EMK artikkel 5 å gi pålegg om elektronisk merking uten dom.»
3.5.3 Høringsinstansenes syn
Et stort flertall av de høringsinstansene som har uttalt seg, er positive til at det treffes tiltak som gir den fornærmede bedre beskyttelse. Blant disse er flere politidistrikter og statsadvokatembeter, Barneombudet, Krisesentersekretariatet, Norsk Krisesenterforbund og Reform – ressurssenter for menn. Krisesentersekretariatet antar at elektronisk kontroll vil gi en god trygghetsfølelse hos den som er utsatt. Enkelte andre høringsinstanser stiller spørsmål ved om elektronisk kontroll er egnet til å gi fornærmede økt sikkerhet, blant dem Politiembetsmennenes Landsforening:
«PEL tror ikke at forslaget vil avhjelpe behovet på en god nok måte. Det er gode intensjoner som dessverre vil ha liten effekt, og vår innvending er i all hovedsak at dette vil innebære en falsk trygghet for fornærmede. Det er særlig de tekniske begrensningene som for vår del er avgjørende. Dette sammen med det forhold at det vil få store praktiske konsekvenser å tilrettelegge en teknologi som gjør dette praktisk.»
Asker og Bærum politidistrikt, Politiets Fellesforbund og Rådgivningskontoret for kriminalitetsofre i Haugaland og Sunnhordland er blant dem som mener høringsforslaget ikke går langt nok ettersom det ikke omfatter elektronisk kontroll i forbindelse med et straffeprosessuelt besøksforbud.
Flere av høringsinstansene etterlyser forslag til sanksjonsmuligheter dersom domfelte ikke bruker utstyret forskriftsmessig. Videre uttaler flere høringsinstanser at det bør gis nærmere regler om ileggelse av elektronisk kontroll, herunder om tidsfrister, og noen har merknader til saksbehandlingsreglene. Noen høringsinstanser gir uttrykk for bekymring for den domfeltes personvern, og mener at det må treffes tiltak for å unngå at overvåkingen går lenger enn hva som er nødvendig for formålet.
Enkelte høringsinstanser kommenterer forslaget uten å gi klart uttrykk for om de støtter det eller er imot. Blant disse er Nedre Romerike tingrett og Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter. Den Norske Advokatforeningen uttrykker betenkeligheter ved teknologi som gir muligheter for å overvåke en person kontinuerlig, og tar til orde for begrenset overvåking. Foreningen uttaler samtidig at den ikke har innsigelser til forslaget utover dette.
Juss-Buss er kritisk til bruk av elektronisk merking som straff og går mot forslaget. Det samme gjør riksadvokaten, først og fremst under henvisning til at forslaget ikke er godt nok utredet. Riksadvokaten uttaler blant annet:
«Spørsmålet om en straffedømt – etter at den ordinære straffen er sonet – skal utstyres med en sender som vesentlig innskrenker vedkommendes bevegelsesfrihet og som teknisk sett gjør det mulig å spore alle bevegelser, er etter riksadvokatens skjønn et av de større prinsipielle spørsmål som har kommet opp i norsk strafferett de senere år. Samtidig er vern av personer som kan være utsatt for overgrep særdeles viktig. Det gjør behovet for grundige og gode overveielser påtrengende.»
I høringsuttalelsen påpekes videre at de «fredede områdene» i enkelte tilfeller kan omfatte store områder. På mindre steder vil dette kunne føre til at overgriperens bevegelsesfrihet blir meget begrenset og vil kunne hindre vedkommende i å utføre dagligdagse gjøremål. Det reises også en del spørsmål om den praktiske gjennomføringen, herunder om utstyret kan tas av dersom det for eksempel ikke tåler vann eller ikke kan brukes på flyreiser.
Riksadvokaten slutter seg for øvrig til departementets vurdering av elektronisk kontroll som frihetsberøvelse, se punkt 3.5.2.
Også Politihøgskolen mener nødvendigheten og forholdsmessigheten av forslaget burde vært utredet nærmere.
Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress er også kritisk. Senteret peker blant annet på at enkelte menn kan oppfatte elektronisk merking som så vidt krenkende at dette kan medvirke til at de forholder seg på en måte som kan utgjøre en trussel for kvinnens sikkerhet. Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter som ikke klart gir uttrykk for om de støtter eller går mot forslaget, uttaler at straffeloven § 33 benyttes så lite at den foreslåtte lovendringen blir omtrent uten betydning. Heller ikke Drammen tingrett uttaler seg klart for eller mot, men uttrykker flere betenkeligheter til utformingen av forslaget til endring av straffeloven § 33:
«Dersom det tas utgangspunkt i at elektronisk merking er å anse som en straff og at det er frihetsberøvelse, er det vanskelig å se at ikke retten da må treffe sin avgjørelse ved dom. Departementets henvisning til at det ikke fremstår som hensiktsmessig at vedkommende skal bli dømt på ny, er ikke umiddelbart innlysende. Spørsmålet om elektronisk merking vil i en slik situasjon ikke ha blitt undergitt noen behandling ved den første dommen. Realiteten vil da bli at elektronisk merking ikke blir fastsatt ved dom, noe som kreves etter EMK art 5. Det er også grunn til å påpeke at omgjøring av samfunnsstraff på grunn av vilkårsbrudd nå skjer ved dom, jf. straffeloven § 28 b tredje ledd. Det samme gjelder ved brudd på vilkår for betinget dom, jf. straffeloven § 54 nr. 2. [...]»
Drammen tingrett spør også, med henvisning til at den enkelte selv må stå for lading mv., om hensiktsmessigheten av å innføre elektronisk merking før det finnes akseptable og praktiske tekniske løsninger.
Flere høringsinstanser, herunder Politidirektoratet, flere politidistrikter og statsadvokatembeter anser det som en klar ulempe at ordningen er basert på at den som bærer fotbøylen, selv må sørge for at utstyret virker ved å lade batteriet en gang i døgnet. Disse høringsinstansene viser også til de generelle svakhetene ved den eksisterende GMT/GPS-teknologien og bemerker at man derfor vil møte de samme problemene som man i dag har med mobil voldsalarm, for eksempel at signalene kan forstyrres dersom man beveger seg i områder hvor det ikke er fri sikt til himmelen. Det advares derfor mot å tro at tiltaket vil gi vesentlig bedre beskyttelse enn mobil voldsalarm. Til tross for de begrensninger som ligger i dagens teknologi, mener imidlertid både Politidirektoratet og de politidistriktene som har uttalt seg til fordel for forslaget, at det bør gjennomføres. Det vises i denne sammenheng til at man til en viss grad kan bøte på de skisserte ulempene ved å sørge for at alarmen hos politiet utløses dersom signalene fra fotbøylen skulle opphøre.
3.5.4 Departementets vurdering
Departementet viderefører forslaget fra høringsnotatet om å åpne for elektronisk kontroll ved kontaktforbud, og viser til at et klart flertall av de høringsinstansene som har avgitt realitetsuttalelse, er positive til forslaget. Til tross for de usikkerhetsmomentene ordningen er beheftet med, synes de fleste høringsinstansene å være enig med departementet i at tiltaket er et skritt i riktig retning i kampen mot vold i nære relasjoner og i arbeidet med å øke beskyttelsen av personer som utsettes for slik vold eller trusler om vold.
Inngrep overfor den som ilegges kontaktforbud med elektronisk kontroll
Ileggelse av elektronisk kontroll ved kontaktforbud innebærer et betydelig inngrep overfor den som ilegges slik kontroll. Sammen med reglene i straffegjennomføringsloven § 16 annet ledd om elektronisk kontroll som ledd i soning utenfor fengsel, representerer ordningen noe nytt i norsk strafferett. Elektronisk kontroll innebærer at den som skal kontrolleres, må bære en fotbøyle, og personen vil også måtte sørge for vedlikehold (opplading) av det tekniske utstyret. Slik teknologien er i dag, må batteriene lades hvert døgn. Den som skal kontrolleres, må også kunne motta beskjeder og samtaler fra alarmsentralen og forholde seg til ordrer fra politiet. Slik kontroll bør derfor ikke tas i bruk uten at tungtveiende hensyn taler for det.
Departementet bemerker samtidig at både straffeloven § 33 om kontaktforbud og straffeprosessloven § 222 a om besøksforbud allerede hjemler forbud mot opphold i bestemte områder. Slike forbud kan gjelde store områder som en kommune eller tettsted. Departementets forslag til endring av straffeloven § 33 for å muliggjøre elektronisk kontroll medfører ikke at bevegelsesfriheten kan innskrenkes ytterligere. Den elektroniske kontrollen vil først og fremst innebære at enhver overtredelse av kontaktforbudet vil bli registrert – så fremt teknologien fungerer som den skal. I den grad den elektroniske kontrollen kan sies å utgjøre en frihetsberøvelse eller en innskrenkning av bevegelsesfriheten utover det som følger av kontaktforbudet, vil dette være som følge av forpliktelsene til å vedlikeholde det tekniske utstyret, herunder opplading av batteriene. Det skal imidlertid ikke underslås at politiets overvåking av at domfelte ikke beveger seg innenfor forbudt område, i seg selv innebærer en ytterligere belastning for domfelte.
Bedret sikkerhet for den som kontaktforbudet skal beskytte
Når departementet velger å foreslå en hjemmel for elektronisk kontroll ved kontaktforbud, er dette resultatet av en avveining hvor det er lagt størst vekt på interessene til den som kontaktforbudet skal beskytte. Departementet mener at elektronisk kontroll vil kunne bedre sikkerheten for den voldsutsatte. Hvor mye bedre sikkerheten vil bli, er det vanskelig å si noe sikkert om på forhånd.
Det er først og fremst tidsaspektet som utgjør den største forskjellen mellom mobil voldsalarm og omvendt voldsalarm. Mobil voldsalarm utløses som regel først når den som er ilagt et besøks- eller kontaktforbud befinner seg i umiddelbar nærhet av fornærmede, slik at politiet regelmessig vil ha liten tid til å handle. Med omvendt voldsalarm varsles politiet så snart gjerningspersonen beveger seg inn i det området forbudet gjelder for. Elektronisk kontroll vil også gi politiet bedre oversikt over situasjonen. Politiet vil blant annet kunne se om alarmen utløses fordi trusselutøveren har gått inn i den forbudte sonen eller om den utløses fordi signalene opphører, eksempelvis som følge av manglende vedlikehold av utstyret. Den tidligere varslingen forventes å føre til at politiet oftere vil rekke frem til fornærmede i tide, og at fornærmede vil kunne varsles i de tilfeller hvor politiet ser at de ikke kan rekke frem tidsnok. I de sistnevnte tilfellene kan den tidligere varslingen gi fornærmede bedre tid til å forflytte seg, og politiet bedre tid til å iverksette alternative beskyttelsestiltak.
Det er denne kombinasjonen av mer tid og bedre oversikt som vil gi politiet flere handlingsalternativer, og som dermed forhåpentligvis vil bidra til at «omvendt voldsalarm» gir økt sikkerhet sammenliknet med mobil voldsalarm. Departementet ser ikke bort fra at den tidligere varslingen av politiet som elektronisk kontroll muliggjør, vil kunne vise seg å innebære en betydelig – i noen tilfeller kanskje avgjørende – forbedring av den truedes sikkerhet.
Heller ikke elektronisk kontroll vil være noen garanti for fornærmedes sikkerhet, noe det vil være viktig å informere fornærmede om. På samme måte som ved bruk av mobile voldsalarmer, kan en ikke garantere at politiet når frem i tide dersom alarmen utløses. Elektronisk kontroll vil heller ikke kunne erstatte den nåværende ordningen med voldsalarm. Voldsalarmen vil blant annet fortsatt ha en funksjon når den fornærmede beveger seg utenfor det området kontaktforbudet gjelder for. Intensjonen om å flytte byrden fra den fornærmede til gjerningspersonen kan følgelig ikke oppnås fullt ut. Elektronisk kontroll vil likevel føre til at gjerningspersonen i større grad må bære byrdene som følge av sin tidligere atferd.
Forslaget om elektronisk kontroll innebærer heller ikke at slik kontroll blir obligatorisk ved dom på kontaktforbud. Elektronisk kontroll vil eksempelvis neppe være egnet overfor personer som vurderes som særlig farlige og som derfor må underlegges andre og strengere tiltak, eller personer som av ulike årsaker ikke har forutsetninger for å kunne følge de retningslinjer som et pålegg om elektronisk kontroll vil innebære. I andre tilfeller vil trusselvurderingen kunne resultere i at det iverksettes andre og mindre inngripende tiltak overfor den som idømmes kontaktforbudet.
Teknologiske begrensninger mv. – behov for erfaringsgrunnlag
Men unntak av Spania og Storbritannia er det er ingen andre europeiske land som i større omfang har prøvd ut elektronisk kontroll i forbindelse med kontaktforbud, se punkt 3.4. Det er derfor et begrenset erfaringsgrunnlag å bygge på. Flere land har gode erfaringer med elektronisk kontroll som surrogat for fengselsstraff, men disse kan ikke nødvendigvis tas til inntekt for at tiltaket er like egnet i tilknytning til kontaktforbud. Den vesentligste forskjellen er at personer som er ilagt kontaktforbud, skal kunne bevege seg fritt med unntak av et nærmere angitt geografisk område. Dette innebærer blant annet at de må kunne forlate landet og kunne reise med fly innenlands. Siden en elektronisk fotbøyle på lik linje med mobiltelefoner må slås av under flyreisen, vil slike reiser nødvendiggjøre særskilte avtaler mellom politiet og den domfelte. Den åpenbare ulempen i slike situasjoner er at utstyret kan være slått av for en lengre tidsperiode, uten at politiet kan være sikker på om vedkommende faktisk er på reise. Innføring av kontaktforbud med elektronisk kontroll vil gjøre det mulig å undersøke om det lar seg gjøre å håndtere slike situasjoner på en tilfredsstillende måte, se punkt 3.7.7 om forslagets begrensning i tid og løpende kartlegging av erfaringene med tiltaket.
At den som er ilagt kontrollen, selv må sørge for vedlikehold, herunder opplading, av det tekniske utstyret, gjør det også usikkert hvor godt tiltaket vil fungere i praksis. Det kan ikke utelukkes at enkelte av dem som kan idømmes kontaktforbud med elektronisk kontroll, vil ha vanskeligheter med å følge politiets instruksjoner. I tillegg må det antas at motivasjonen for å følge opp ofte vil være lav. Trussel om straff ved manglende etterlevelse av forpliktelsene kan imidlertid bøte noe på dette, se nedenfor under punkt 3.7.3. Det samme kan godt arbeid fra politiets side med å informere og forklare, både om vedlikeholdsforpliktelsene og konsekvenser ved brudd på disse.
De generelle svakhetene ved GMT- og GPS-teknologien, herunder manglende dekning (se nærmere punkt 2.1.1.4), vil også gjøre seg gjeldende ved elektronisk kontroll.
Departementet mener – som flertallet av høringsinstansene – at de teknologiske begrensningene ikke bør føre til at man unnlater å prøve ut en ordning med elektronisk kontroll. Departementet vurderer det slik at det bare er gjennom en lovendring med etterfølgende evaluering at man kan prøve ut om elektronisk kontroll er et egnet middel for å bedre beskyttelsen for den fornærmede.
Forebyggende effekt og bedret bevissituasjon ved påstand om brudd på kontaktforbud
Det store antall registrerte brudd på besøksforbud kan tyde på at dagens sanksjonssystem ikke virker avskrekkende.
Departementet har håp om at innføring av elektronisk kontroll ved kontaktforbud skal ha en forebyggende effekt ved å redusere antall brudd både på ilagte besøksforbud og kontaktforbud. Elektronisk kontroll vil nok oppleves som et atskillig større inngrep enn et vanlig kontaktforbud, og vil i noe større grad begrense vedkommendes bevegelsesfrihet og livsutfoldelse. En trussel om å bli ilagt elektronisk kontroll som del av straffen, kan derfor føre til at motivasjonen for å overholde både besøksforbud og kontaktforbud øker. Dernest vil det bli enklere for politiet å bevise brudd på kontaktforbud i de tilfellene der vedkommende allerede er utstyrt med en elektronisk fotbøyle, idet man da kan dokumentere at vedkommende har oppholdt seg i det området kontaktforbudet gjelder for. Politiets bedrede mulighet for å bevise brudd på kontaktforbud kan også bidra til å forebygge flere gjentakelser.
Forholdet til EMK. Hybridovervåking med fredede områder – en begrenset overvåking
Et kontaktforbud etter straffeloven § 33 begrenser bevegelsesfriheten, jf. EMK, fjerde tilleggsprotokoll artikkel 2 nr. 1. Hvorvidt det også kan sies å innebære frihetsberøvelse, jf. EMK artikkel 5, beror på de konkrete omstendighetene i den enkelte sak, blant annet hvor omfattende kontaktforbudet er, og om det forbyr opphold i områder som også domfelte i utgangspunktet har et legitimt behov for å bevege seg innenfor.
Et kontaktforbud med elektronisk kontroll vil i noen grad begrense domfeltes bevegelsesfrihet utover det som allerede følger av kontaktforbudet. Et forslag om at elektronisk kontroll skal kunne ilegges som del av straffutmålingen i forbindelse med domfellelse av en kompetent domstol, vil etter departementets vurdering uansett ikke komme i konflikt med EMK, jf. artikkel 5 nr. 1 bokstav a.
Elektronisk kontroll vil i likhet med mobile voldsalarmer bli basert på posisjonsgivning i GSM (mobilnettet) og GPS (satellittkommunikasjon). Registrering av forbøylens signaler gjør det mulig å følge bevegelsene til den som bærer fotbøylen. Begge posisjoneringssystemene har imidlertid begrensninger som under gitte forhold gjør at det ikke er mulig å angi den nøyaktige posisjon til den som er ilagt kontrollen.
Teknologien gjør det i prinsippet mulig å følge en merket person kontinuerlig. Så omfattende kontroll lar seg imidlertid vanskelig gjennomføre i praksis, blant annet fordi den vil kreve så vidt store personellressurser at det allerede av den grunn ikke er et aktuelt alternativ. Prinsipielt viktigere er det at formålet med kontrollen bare er å hindre at en som tidligere har utøvd vold eller trusler, nærmer seg den truede. For å oppnå dette, er det ikke nødvendig å vite hvor den som bærer fotbøylen er til enhver tid, så lenge vedkommende holder seg unna visse områder. Flere land har med dette som utgangspunkt tatt i bruk såkalt hybridovervåking med fredede områder. Dette er også den formen for elektronisk kontroll som lovforslaget åpner for.
Hybridovervåking innebærer at det i tillegg til selve posisjoneringen av personen som bærer fotbøylen, etableres «fredede områder» rundt den som er truet. Den som ilegges kontrollen, gjøres kjent med de fredede områdene og forutsettes å ikke bevege seg innenfor disse. Fredede områder kan være den truedes bosted, arbeidsplass eller liknende. Dersom personen som bærer fotbøylen, trer innenfor det fredede området, utløser dette alarm hos alarmsentralen. Det er også teknisk mulig å plassere en mottaker i den truedes hjem, på vedkommendes arbeidsplass eller på andre aktuelle arenaer, som vil varsle dersom personen som er ilagt kontroll beveger seg innenfor det fredede området.
En slik begrenset kontroll foreslås lovfestet ved at det i straffeloven § 33 sies uttrykkelig at kontrollen bare kan omfatte registrering av opplysninger om at den domfelte beveger seg innenfor områder omfattet av kontaktforbudet, og om uteblitte signaler fra kontrollutstyret. Forslaget åpner dermed ikke for en kontinuerlig overvåking av domfelte. Slik overvåking vil tvert om være i strid med loven.
Rent teknisk er det mulig å gjøre de fredede områdene så vidt store at den som trues, under nærmere angitte forhold kan komme seg i sikkerhet og/eller at politiet kan rekke frem til den truede før den kontrollerte gjør det. Juridisk må det imidlertid foretas en interesseavveining mellom den truedes beskyttelsesbehov og den kontrollertes behov for å kunne bevege seg fritt, og hvor forholdsmessighetsvurderingen kan føre til at de fredede områdene begrenses.
3.6 Elektronisk kontroll også som forebyggende tiltak ved besøksforbud etter straffeprosessloven? Forholdet til EMK
3.6.1 Gjeldende rett om besøksforbud
Straffeprosessloven § 222 a gir regler om besøksforbud. Vilkåret for å ilegge besøksforbud er tilsvarende som for kontaktforbud etter straffeloven § 33, se punkt 3.5.1 ovenfor. Besøksforbud innebærer at en person forbys å oppholde seg på et bestemt sted, forfølge, besøke eller på annet vis kontakte en annen person. Forbudet kan også omfatte forbud mot å oppholde seg i eget hjem.
Mens dom på kontaktforbud etter straffeloven er en straffereaksjon som forutsetter at det er begått en straffbar handling, er besøksforbud et straffeprosessuelt virkemiddel som ikke er betinget av at noen straffbar handling er begått. Bakgrunnen for at § 222 a ble føyd til i straffeprosessloven ved lov 1. juli 1994 nr. 50, var nettopp behovet for å kunne ilegge besøksforbud uten at det allerede var begått en straffbar handling. Formålet med bestemmelsen er å øke tryggheten for ofre for vold, trusler, trakassering mv.
Besøksforbud etter straffeprosessloven § 222 a kan ilegges av påtalemyndigheten på begjæring av den forbudet skal beskytte, eller når det finnes påkrevd av allmenne hensyn. Anmeldelse fra den som skal beskyttes, er ikke noe vilkår. Påtalemyndighetens beslutning om å ilegge besøksforbud skal bringes inn for retten innen fem dager, som eventuelt stadfester beslutningen ved kjennelse (se forslaget om endringer i disse reglene i kapittel 4). Besøksforbud skal gjelde for en bestemt tid og høyst ett år av gangen. Besøksforbud i eget hjem kan likevel bare ilegges for inntil tre måneder av gangen.
Brudd på besøksforbud kan, som brudd på kontaktforbud, straffes som forseelse etter straffeloven § 342. Dette er nærmere behandlet i punkt 3.5.1 ovenfor. Straffeprosessloven har ikke noen hjemmel for elektronisk kontroll ved besøksforbud.
3.6.2 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet drøftet departementet om det også burde åpnes for elektronisk merking ved brudd på besøksforbud ilagt med hjemmel i straffeprosessloven § 222 a. Departementet kom til at det ikke burde foreslås noen slik hjemmel. Dette ble begrunnet som følger (punkt 5.2):
«[...] Begrunnelsen for dette er at kontaktforbud i form av elektronisk merking ikke bare må antas å være et atskillig større inngrep i den enkeltes integritet enn et vanlig kontaktforbud, men at det også vil kunne betegnes som en form for frihetsberøvelse. Sistnevnte vil særlig kunne hevdes dersom batterioppladningen eller annet vedlikehold av det tekniske utstyret nødvendiggjør at man regelmessig må oppholde seg på et sted som gjør det mulig å lade opp batteriene mv.. Dersom man legger til grunn at elektronisk merking i noen grad er en frihetsberøvelse, vil det kunne være vanskelig forenlig med EMK artikkel 5 å gi pålegg om elektronisk merking uten dom. Dette er også konklusjonen i en svensk rapport (BRÅ, 2005), der spørsmålet om bruk av elektronisk merking som et forsterket besøksforbud ble utredet. Det fremgår videre av rapporten at man har undersøkt bruk av elektronisk merking i flere land, og ikke noe sted har man funnet at dette virkemiddelet er brukt ved straffeprosessuelt besøksforbud.»
3.6.3 Høringsinstansenes syn
Et klart flertall av høringsinstansene er enig med departementet i at elektronisk kontroll bare bør kunne pålegges ved dom. Politiets fellesforbund, Politihøgskolen og Politiembetsmennenes landsforening gir imidlertid uttrykk for at elektronisk kontroll også bør benyttes ved straffeprosessuelt besøksforbud. Det vises til at det i praksis er vanlig at politiet og påtalemyndigheten forsøker å beskytte fornærmede ved hjelp av besøksforbud etter straffeprosesslovens regler, og at et krav om domfellelse vil føre til at elektronisk kontroll ikke vil kunne brukes i et stort antall saker. Disse høringsinstansene stiller seg også tvilende til om elektronisk kontroll uten dom er i strid med EMK artikkel 5.
Riksadvokaten har også merknader til spørsmålet om elektronisk kontroll bør være et forbyggende tiltak eller en del av straffereaksjonen og uttaler blant annet følgende:
«Mye kan tale for at både kontaktforbud generelt, og «elektronisk merking» for å kontrollere et slikt forbud, behandles som et forebyggende tiltak rettet fremover i tid, ikke som en del av den strafferettslige reaksjon.
Riksadvokaten er enig i at tiltaket er så inngripende at det bare bør kunne fastsettes på grunnlag av at tiltalte er funnet skyldig i en straffbar handling. Men det fører ikke nødvendigvis til at «merkingen» bør være en del av straffen. Man kan tenke seg en ordning hvor et forebyggende tiltak bygger på en separat hjemmel, men forutsetter at tiltalte er funnet skyldig.»
3.6.4 Departementets vurdering
Departementet er ikke uenig med de høringsinstansene som mener det kan være hensiktsmessig å åpne for elektronisk kontroll også i forbindelse med straffeprosessuelle besøksforbud, særlig fordi all erfaring tilsier at trusler og overgrep forekommer hyppig i den første tiden etter samlivsbruddet. Departementet er imidlertid fortsatt av den oppfatning at med den teknologien som er tilgjengelig i dag, kan elektronisk kontroll i forbindelse med straffeprosessuelt besøksforbud være problematisk i forhold til EMK artikkel 5. Departementet viser for så vidt til drøftelsen i høringsnotatet.
Departementet ser ikke bort fra at spørsmålet kan komme i et annet lys på et senere tidspunkt. Erfaringene med bruk av elektronisk kontroll både i forbindelse med soning utenfor fengsel og i forbindelse med kontaktforbud vil gi et bedre grunnlag for å vurdere både hvor inngripende slik kontroll faktisk er, og virkningene av tiltaket for øvrig, herunder fordeler for den som et kontaktforbud skal beskytte. Viser det seg for eksempel at elektronisk kontroll vesentlig bedrer sikkerheten til den som kontaktforbudet skal beskytte, vil også dette være relevant i vurderingen av EMKs bestemmelser om adgangen til å frihetsberøve og begrense bevegelsesfriheten. Det vil også være grunn til å se nærmere på utviklingen i og erfaringer fra andre land, se spesielt punkt 3.3 om forslaget i SOU 2008: 81.
3.7 Nærmere om utformingen av endringsforslaget
3.7.1 Vilkårene for ileggelse av elektronisk kontroll
3.7.1.1 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet drøftet departementet hvorvidt elektronisk merking bare burde brukes i de tilfellene der vedkommende blir dømt for brudd på straffeprosessuelt besøksforbud, eller om et slikt pålegg også burde kunne gis dersom vedkommende blir dømt for andre straffbare forhold. I høringsnotatet punkt 5.3 uttalte departementet følgende:
«Vilkårene for å kunne ilegge kontaktforbud i henhold til straffeloven § 33 er at vedkommende har begått en straffbar handling, samt at det er grunn til å tro at vedkommende ellers vil begå en straffbar handling overfor en annen person, forfølge en annen person eller på annet vis krenke en annens fred. Dersom de sistnevnte vilkårene allerede har materialisert seg, og vedkommende blir domfelt for forholdet, kan departementet ikke se noen grunn til at disse tilfellene skal behandles annerledes enn de tilfellene der noen blir domfelt for brudd på besøksforbud. Hovedhensikten med bruk av elektronisk merking i forbindelse med kontaktforbud er å gi fornærmede bedre beskyttelse. Et slikt behov vil i særlig stor grad være til stede dersom fornærmede allerede har vært utsatt for fysiske overgrep, trusler mv. og av den grunn også vil nære større frykt for nye overgrep. Departementet foreslår derfor ikke at adgangen til å pålegge elektronisk merking begrenses til de tilfellene der vedkommende blir domfelt for brudd på besøksforbud.»
Departementet foreslo at elektronisk merking skulle kunne ilegges dersom først de alminnelige vilkårene for kontaktforbud var oppfylt. Det ble ikke foreslått strengere eller andre vilkår for den elektroniske kontrollen enn for det underliggende kontaktforbudet.
3.7.1.2 Høringsinstansenes syn
Borgarting lagmannsrett mener at vilkårene for elektronisk kontroll bør være strengere enn vilkårene for kontaktforbud og foreslår at dette kan komme til uttrykk gjennom et vilkår om at elektronisk kontroll bare kan ilegges dersom det er grunn til å tro at den som er ilagt kontaktforbud, ikke vil rette seg etter forbudet. Oslo tingrett foreslår at det i loven fastsettes en strafferammebegrensning.
Riksadvokaten gir også uttrykk for at det bør stilles strengere vilkår for pålegg om elektronisk kontroll enn for vanlig kontaktforbud. Det foreslås at man i alle fall tar inn hvilke straffebud som må være overtrådt, eventuelt at det settes en strafferammebegrensning. Videre bør det vurderes å stille krav til idømt straff, tidligere domfellelser og faren for gjentakelse.
3.7.1.3 Departementets vurdering
Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet om at elektronisk kontroll skal kunne ilegges sammen med et kontaktforbud etter straffeloven § 33. Elektronisk kontroll vil altså ikke kunne idømmes alene eller uavhengig av et kontaktforbud.
Flere høringsinstanser har etterlyst strengere vilkår for elektronisk kontroll enn for idømmelse av selve kontaktforbudet.
Departementet foreslår at elektronisk kontroll kan ilegges sammen med rettighetstap etter straffeloven 1902 § 33, som er en av de alminnelige straffer som regnes opp i straffeloven 1902 § 15, jf. også straffeloven 2005 § 29. Rettighetstap etter straffeloven § 33 kan idømmes ved siden av eller istedenfor annen straff, men kan bare ilegges som eneste straff hvis det ikke er fastsatt en minstestraff på fengsel i ett år eller mer for handlingen, jf. femte ledd. En oversikt over minstestraffer i gjeldende rett er gitt i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) punkt 11.5.1.2 side 133. Av særlig relevans for kontaktforbud som straff for vold i nære relasjoner kan nevnes at voldtektsbestemmelsen i § 192, § 223 om grov frihetsberøvelse, og § 231 om grov legemsbeskadigelse gir anvisning på en minste fengselsstraff.
Norsk straffelovgivning har generelt vide strafferammer og det legges få føringer for når domstolene skal anvende de ulike formene for straff. I tillegg til enkelte bestemmelser om minstestraff, er det for noen lovbrudd angitt at det skal idømmes fengselsstraff (som imidlertid kan gjøres betinget, jf. straffeloven 1902 § 52 flg., og som på visse vilkår kan erstattes av samfunnsstraff). For å kunne idømme samfunnsstraff, må dessuten visse vilkår være oppfylt, jf. straffeloven 1902 § 28 a. Det samme gjelder for å kunne idømme kontaktforbud etter straffeloven § 33, som krever at det må være grunn til å tro at domfelte ellers vil begå nærmere angitte handlinger. For idømmelse av kontaktforbud i eget hjem er vilkårene ytterligere skjerpet ved at det da må være nærliggende fare for straffbare handlinger. I Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) punkt 24.4.3 side 324 er dette begrunnet med at slike forbud er særlig inngripende.
Departementet har på bakgrunn av høringen kommet til at elektronisk kontroll bare bør kunne ilegges dersom det anses nødvendig for at kontaktforbudet skal bli overholdt. Vilkårene for å ilegge elektronisk kontroll skjerpes dermed noe sammenliknet med forslaget i høringsnotatet. Med dette kriteriet gis domstolene likevel stor frihet ved vurderingen av om elektronisk kontroll bør ilegges. Samtidig innebærer formuleringen at domstolen må begrunne beslutningen om å ilegge elektronisk kontroll sammen med kontaktforbudet, enten med henvisning til partenes forhistorie, uttalelser fra domfelte, eller tidligere brudd på besøks- eller kontaktforbud. Departementet legger til grunn at dersom domfelte tidligere har brutt et besøks- eller kontaktforbud, skal dette normalt føre til at kontaktforbudet kombineres med elektronisk kontroll. Utover det som ligger i kravet til at domstolen må anse elektronisk kontroll for nødvendig for at kontaktforbudet skal bli overholdt, ønsker ikke departementet å begrense muligheten for bruk av elektronisk kontroll ytterligere. Elektronisk kontroll er inngripende, men det er likevel etter sin art først og fremst et tiltak som skal sørge for at det underliggende kontaktforbudet overholdes. Kontrollen innebærer ikke noen utvidet hjemmel for forbud mot opphold i bestemte områder.
Departementet foreslår også lovfestet at domfelte plikter å yte den bistand og å følge de instruksjoner som gis av politiet, og som er nødvendig for gjennomføring av kontrollen. Hva som er nødvendig for å gjennomføre kontrollen, vil representere en skranke for hva slags pålegg politiet kan gi, og hva slags bistand domfelte må yte. Begrensingen vil igjen ha betydning for hvilke handlinger som kan straffes etter forslaget til endring av straffeloven § 342 første ledd ny bokstav d, se nærmere punkt 3.7.3.
3.7.2 Varigheten av elektronisk kontroll
3.7.2.1 Forslaget i høringsnotatet
Selv om det ikke er sagt uttrykkelig, forutsatte departementet i høringsnotatet at straffeloven § 33 a, som blant annet inneholder regler om varigheten av kontaktforbud, skulle gjelde tilsvarende for pålegg om elektronisk kontroll. Høringsnotatet foreslo at elektronisk kontroll skulle være del av et rettighetstap etter straffeloven § 33, og straffeloven § 33 a regulerer nettopp varigheten mv. av rettighetstap etter § 33.
3.7.2.2 Høringsinstansenes syn
Flere høringsinstanser har etterlyst nærmere retningslinjer for varigheten av elektronisk kontroll. Oslo tingrett foreslår at varigheten i de enkelte tilfellene fastsettes konkret i forbindelse med dommen som blir avsagt. JURK mener at ileggelse av elektronisk kontroll bør kunne revurderes med jevne mellomrom.
3.7.2.3 Departementets vurdering
Departementet mener at varigheten av elektronisk kontroll bør fastsettes etter rettens skjønn, på samme måte som varigheten av selve kontaktforbudet. At elektronisk kontroll er mer inngripende og representerer en større belastning for den domfelte, vil da være ett av flere momenter retten må ta hensyn til når den skal fastsette varigheten.
Et annet spørsmål er om tiltakets inngripende karakter tilsier at elektronisk kontroll ikke bør kunne ilegges for så lang tid som fem år, og i hvert fall ikke på ubestemt tid. I tillegg kan det spørres om elektronisk kontroll bør kunne prøves hyppigere enn hvert tredje år.
Departementet mener fortsatt at pålegg om elektronisk kontroll bør kunne ilegges for inntil fem år. På samme måte som ved vanlig kontaktforbud, vil det kunne være behov for elektronisk kontroll i inntil fem år i de mest alvorlige tilfellene. Fordi pålegg om elektronisk kontroll er så vidt inngripende for den som ilegges kontrollen, bør imidlertid kontrollen kunne prøves hyppigere enn selve kontaktforbudet. Departementet antar at en adgang til å få prøvd kontrollen på ny hver sjette måned er passende. Det er lagt vekt på at et pålegg om elektronisk kontroll innebærer daglige forpliktelser.
Departementet er imidlertid kommet til at det ikke bør være adgang til å ilegge elektronisk kontroll på ubestemt tid, og straffeloven § 33 a annet ledd foreslås endret i samsvar med dette. Tilsier domfeltes handlinger overfor og holdning til fornærmede at det etter fem år fortsatt vil være behov for kontaktforbud med elektronisk kontroll, antar departementet at fornærmede uansett vil ha behov for sterkere vern. For eksempel i form av tiltak som sperret adresse og rett til å benytte fiktive personopplysninger.
3.7.3 Konsekvenser av manglende medvirkning til kontrollen
3.7.3.1 Gjeldende rett, høringsnotatet og høringsinstansenes syn
Straffeloven § 342 første ledd bokstav b rammer blant annet den som ved dom er forvist til eller fra bestemte deler av riket og som rettsstridig igjen oppholder seg på et sted der dette er forbudt for vedkommende, eller som på annen måte bryter kontaktforbud i medhold av straffeloven § 33. Siste del av bestemmelsen ble føyd til ved lov 20. mai 2005 nr. 28 for å gjøre det klart at enhver overtredelse av kontaktforbud gitt i medhold av § 33, er straffbar. Manglende medvirkning til eller manglende etterlevelse av pålegg i forbindelse med elektronisk kontroll vil ikke være brudd på selve kontaktforbudet, og vil ikke rammes av § 342.
Høringsnotatet drøftet ikke om og eventuelt hvordan det skulle kunne reageres mot domfelte som ikke medvirker til kontrollen eller unnlater å følge pålegg i forbindelse med kontrollen.
Flere høringsinstanser, herunder Borgarting lagmannsrett, Trondheim tingrett, Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, riksadvokaten, Politiembetsmennenes landsforening og Stine Sofies stiftelse, påpeker at elektronisk kontroll ikke har noe for seg dersom domfelte ikke har en motivasjon for å vedlikeholde utstyret. Enkelte av disse høringsinstansene foreslår derfor sanksjonsmuligheter, herunder at manglende oppfølging kan straffes etter straffeloven § 342, eller at elektronisk kontroll kan inngå som et særvilkår for en betinget dom, eventuelt dom på samfunnsstraff med særvilkår etter straffeloven § 28 a femte ledd.
3.7.3.2 Departementets vurdering
Departementet er enig i at det er behov for å knytte konsekvenser til manglende medvirkning fra den domfeltes side til den elektroniske kontrollen.
Departementet foreslår derfor at straffeloven § 342, som blant annet rammer den som bryter besøks- eller kontaktforbud, endres ved at det i første ledd første punktum føyes til en ny bokstav d som rammer den som forsettlig eller grovt uaktsomt hindrer at elektronisk kontroll kan iverksettes, eller hindrer pågående kontroll. At domfelte unnlater å møte hos politiet eller fysisk motsetter seg at fotbøylen monteres, er eksempler på hindring av iverksettelse. Manglende lading av batterier og opphold på steder uten dekning kan anses som hindring av pågående kontroll.
Forsett er hovedskyldformen i strafferetten, jf. straffeloven 1902 § 40 første ledd og straffeloven 2005 § 21. Dersom også uaktsom overtredelse skal straffes, må dette begrunnes, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 113. Som utgangspunkt bør da skyldkravet være grov uaktsomhet. Uaktsomheten er grov dersom handlingen er kvalifisert klanderverdig og det er grunnlag for sterk bebreidelse, jf. Rt. 1970 side 1235.
For å sikre at bestemmelsen om straff for den som hindrer elektronisk kontroll blir en reell straffetrussel for dem som motarbeider kontrollen, mener departementet at det er nødvendig også å strafflegge grovt uaktsomme overtredelser. Departementet antar at forsett ville kunne være så vanskelig å føre bevis for at selv systematiske unnlatelser av eksempelvis å lade batteriene, ikke ville kunne føre til domfellelse eller påtaleavgjørelser som forutsetter at straffskyld anses bevist.
Manglende vedlikehold av utstyret vil i hovedsak bli oppdaget ved at alarmen utløses hos politiet. Dette skjer imidlertid også dersom signalene av ulike grunner forstyrres, for eksempel fordi vedkommende oppholder seg i et område der signalene ikke fanges opp. Mener påtalemyndigheten at manglende signaler eller annen teknisk svikt skyldes handlinger eller unnlatelser domfelte kan straffes for, må den på vanlig måte føre bevis for dette.
Forslaget til straffeloven § 342 første ledd første punktum ny bokstav d innebærer at manglende medvirkning til gjennomføring av kontrollen kan straffes på samme måte som brudd på selve kontaktforbudet. Strafferammen vil være bøter eller fengsel inntil seks måneder eller begge deler. At det er snakk om brudd på en slags tilleggsforpliktelse, og ikke overtredelse av selve kontaktforbudet, bør få betydning ved straffutmålingen. Strafferammen innebærer for øvrig at overtredelse kan gi grunnlag for varetektsfengsling dersom også de øvrige fengslingsvilkårene er oppfylt.
Straffeloven § 342 første ledd annet punktum skjerper straffen ved gjentakelse til fengsel inntil to år. Departementet finner at hindring av elektronisk kontroll ikke bør kunne straffes så strengt. Det foreslås derfor at også annet punktum endres slik at den forhøyede strafferammen ikke kommer til anvendelse ved overtredelser av bokstav d.
Ettersom hindring av elektronisk kontroll foreslås strafflagt, vil slik hindring også være brudd på vilkårene for samfunnsstraff og betinget dom, jf. straffeloven § 28 b første ledd bokstav b og § 53 nr. 1. Er det idømt samfunnsstraff eller betinget fengselsstraff sammen med kontaktforbudet med elektronisk kontroll, vil følgelig manglende vedlikehold av utstyret kunne føre til at den subsidiære eller betingede fengselsstraffen må sones.
Både for å kunne dømme for overtredelse av straffeloven § 342 og for å kunne avsi dom om fullbyrding av betinget eller subsidiær fengselsstraff, må domstolen finne bevist utover enhver rimelig tvil at den som er ilagt kontaktforbud, har hindret iverksettelse eller gjennomføring av kontrollen. Samme beviskrav gjelder dersom grunnlaget for tiltalen eller omgjøringen er brudd på selve det underliggende kontaktforbudet.
Departementet viderefører ikke forslaget fra høringsnotatet om at retten skal kunne ilegge elektronisk kontroll uten ny dom, dersom et tidligere idømt kontaktforbud (uten elektronisk kontroll) ikke etterleves.
Departementet bemerker at dersom en slik hjemmel skal ha noen selvstendig betydning i tillegg til muligheten for tiltale, dom og straff etter straffeloven § 342, må det enten være fordi elektronisk kontroll da kan ilegges etter en enklere prosess, eller fordi man i en slik situasjon kan anvende et mindre strengt beviskrav.
Enten brudd på kontaktforbud anføres som grunnlag for domfellelse etter § 342 eller for ileggelse av elektronisk kontroll, må det uansett føres bevis for dette i form av forklaringer fra tiltalte/domfelte og fornærmede eller andre. Om bevisene føres under en hovedforhandling eller i et rettsmøte for behandling av spørsmålet om brudd på kontaktforbudet skal føre til ileggelse av elektronisk kontroll, vil etter departementets vurdering neppe innebære så store forskjeller at prosessuelle hensyn kan begrunne en særregel.
3.7.4 Betydningen av ileggelse av elektronisk kontroll for straffutmålingen for øvrig
Riksadvokaten har i sin høringsuttalelse uttalt at dersom elektronisk kontroll gjøres til del av straffespørsmålet, vil ileggelse av slik kontroll kunne føre til at det for øvrig utmåles kortere fengselsstraff eller at fengselsstraffen i større grad gjøres betinget. Riksadvokaten peker på at forsvareren med styrke vil kunne argumentere for at kontrollen er så tyngende at det må føre til vesentlig kortere fengselsstraff. Alternativt kan retten se det slik at kontrollen reduserer faren for gjentakelse, noe som igjen kan føre til at retten nøyer seg med en betinget straff.
Departementet vil understreke at det ikke er meningen at ileggelse av elektronisk kontroll sammen med et kontaktforbud skal føre til kortere eller betinget fengselsstraff. Kontaktforbud ilegges normalt sammen med, og ikke som et alternativ til, fengselsstraff. Formålet er å beskytte fornærmede mot uønsket oppmerksomhet fra domfelte. Kontaktforbud har således mer preg av et tiltak som skal beskytte fornærmede og har i mindre grad et pønalt formål. Det samme vil gjelde for kontaktforbud med elektronisk kontroll.
Departementet legger til grunn at domstolene, også i saker hvor det er aktuelt å idømme kontaktforbud med elektronisk kontroll, på vanlig måte vil ta utgangspunkt i straffverdigheten av de begåtte handlingene når den skal vurdere lengden av fengselsstraffen og om den skal gjøres betinget. Også andre forhold enn straffverdigheten kan i den konkrete sak tilsi at fengselsstraffen gjøres betinget. Departementet legger imidlertid til grunn at elektronisk kontroll i seg selv ikke er et argument for betinget fengselsstraff. Faren for gjentakelse er først og fremst relevant i forbindelse med varetektsfengsling og er av mindre betydning ved spørsmålet om fengselsstraffen skal gjøre betinget.
3.7.5 Personvern
Høringsnotatet hadde ikke med forslag til regler om behandling og sletting av informasjon innsamlet som ledd i den elektroniske kontrollen.
Flere høringsinstanser har påpekt at det er behov for retningslinjer for behandlingen av opplysningene som samles inn gjennom elektronisk kontroll. Datatilsynet påpeker at elektronisk kontroll er et tiltak som i seg selv innebærer et stort inngrep fordi det gjør det mulig å følge en merket person kontinuerlig. Det er derfor viktig at det gis klare retningslinjer for hvor grensen for overvåking skal gå. Fornyings- og administrasjonsdepartementet understreker at posisjonsopplysninger bør slettes når det ikke lenger er behov for dem. Den Norske Advokatforening anfører at det må vurderes hvordan overskuddsinformasjon skal håndteres.
Departementet er enig i dette og foreslår å lovfeste at påtalemyndigheten skal sørge for at opplysninger som registreres i forbindelse med elektronisk kontroll, snarest mulig tilintetgjøres i den utstrekning de er uten betydning for forebyggelsen eller etterforskningen av straffbare forhold. Det vises til forslaget til nytt kapittel 16 c om sletting av opplysninger i forbindelse med elektronisk kontroll og ny § 216 n i straffeprosessloven.
Som det fremgår i punkt 3.5.4 vil ikke elektronisk kontroll innebære eller åpne for kontinuerlig overvåking, idet det foreslås å innføre hybridovervåking med fredede områder. Det er derfor grunn til å anta at når politiet først registrerer en opplysning – typisk i form av at alarmen utløses – vil denne normalt ha betydning, særlig for å kunne etterforske straffbare forhold. Det kan imidlertid være at politiet raskt får brakt på det rene at alarmen har blitt utløst av grunner som ikke vil føre til etterforskning eller straffansvar. Domfelte har for eksempel ved en enkeltstående feiltakelse beveget seg innenfor det forbudte området, og når politiet kommer i kontakt med vedkommende, flytter han eller hun seg umiddelbart ut av forbudssonen. I et slikt tilfelle vil politiet ha plikt til å slette opplysningene fra kontrollen.
Utover plikten til å slette opplysninger som følger av forslaget til ny § 216 n i straffeprosessloven, vil det også være nødvendig å gi retningslinjer for gjennomføringen av ordningen, herunder til hvilke formål opplysningene kan brukes, hvem som skal ha tilgang til opplysningene, og hvor lenge de skal oppbevares. Det foreslås derfor en forskriftshjemmel for å gi regler om gjennomføring og behandling av personopplysninger i straffeloven § 33 femte ledd fjerde punktum.
3.7.6 Saksbehandlingsregler og rettigheter for fornærmede
Etter gjeldende rett har fornærmede anledning til å komme med en sluttbemerkning etter bevisførselen, jf. straffeprosessloven § 304 første ledd tredje punktum, men fornærmede har ingen selvstendig rett til prosedyre over straffespørsmålet. Fornærmede har heller ikke ankerett over verken skyld- eller straffespørsmålet. Spørsmålet om ankerett for fornærmede ble senest vurdert av departementet i Ot.prp. nr. 11 (2007-2008), se punkt 9.11 side 82-83.
I høringsnotatet ble det foreslått at reglene i straffeprosessloven § 222 a siste ledd om saksbehandling og partsrettigheter, herunder at både den som forbudet retter seg mot og den som forbudet skal beskytte, skal varsles om rettsmøter og ha rett til å uttale seg, skulle gjelde også ved ileggelse av elektronisk merking. Det ble også foreslått at den et kontaktforbud skal beskytte, skulle ha rett til å bringe en beslutning om ikke å begjære elektronisk merking inn for retten.
I høringen har Politidirektoratet støttet forslaget om at den kontaktforbudet skal beskytte, gis rett til å bringe inn for retten beslutninger om ikke å begjære elektronisk merking. Borgarting lagmannsrett har bedt departementet vurdere om ikke den som skal beskyttes, i stedet bør gis klageadgang etter straffeprosessloven § 59.
Departementet bemerker at ettersom elektronisk kontroll etter forslaget skal ilegges sammen med kontaktforbud som del av straffutmålingen i forbindelse med hovedforhandlingen i straffesaken, er det ikke behov for egne saksbehandlingsregler i forbindelse med pålegg om elektronisk kontroll.
3.7.7 Elektronisk kontroll som prøveprosjekt? Geografisk avgrensning?
Både i Soria Moria-erklæringen og i høringsnotatet er det tatt til orde for elektronisk kontroll ved kontaktforbud som et prøveprosjekt. Av høringsnotatet fremgår også at departementet den gang så for seg at prøveordningen skulle gjennomføres i Asker og Bærum politidistrikt.
Riksadvokaten uttaler:
«I høringsnotatet opplyses at man i første omgang vil sette i gang et prøveprosjekt. Det fremgår ikke hvordan prosjektet vil bli avgrenset i tid og rom. Siden ordningen vil innebære en skjerping av fullbyrdelsesreglene, antar riksadvokaten at prosjektet vil omfatte hele landet. (De geografisk begrensede ordningene man kjenner fra andre områder, som konfliktråd, promilleprogram og narkotikaprogram med domstolskontroll, er alle prosjekter der endringen har vært til gunst for siktede, og som har krevet siktedes samtykke.) En antar derfor at departementet tenker seg et prøveprosjekt som skal være begrenset i tid.»
Departementet bemerker at elektronisk kontroll representerer noe nytt i norsk rett. Det knytter seg flere usikkerhetsmomenter til prosjektet både hva gjelder teknologien, den praktiske gjennomføringen, og om tiltaket vil føre til økt sikkerhet for fornærmede. Hvorvidt en hjemmel i straffeloven § 33 for slik kontroll er hensiktsmessig og bør videreføres, bør derfor vurderes på nytt når det er vunnet erfaring med tiltaket.
Departementet legger til grunn at det i dag idømmes kontaktforbud bare i et fåtall saker som gjelder vold i nære relasjoner. Det ilegges langt flere besøksforbud. I Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) om lov om straff (punkt 24.4.3 side 323) ga departementet uttrykk for at kontaktforbud bør overveies brukt oftere. Når det nå foreslås en hjemmel for elektronisk kontroll ved kontaktforbud, men ikke ved besøksforbud, gir dette nok et argument for å overveie dom på kontaktforbud i flere saker.
I tillegg kommer at for å kunne evaluere om elektronisk kontroll er et tiltak som er egnet for formålet, må kontaktforbud med elektronisk kontroll være idømt i et tilstrekkelig antall saker. Trolig forutsetter dette at kontaktforbud idømmes i flere saker enn i dag.
Selv om domstolene kan idømme kontaktforbud uten at det er lagt ned påstand om det, vil nok likevel hyppigere bruk av kontaktforbud som straffereaksjon i stor grad være betinget av at påtalemyndigheten oftere nedlegger påstand om det. I Riksadvokatens rundskriv nr. 3/2008 – Familievold – 23. juni 2008, som omhandler etterforskning og påtalebehandling av familievoldssaker, uttaler riksadvokaten at aktor under hovedforhandlingen må vurdere om fornærmede har slikt behov for beskyttelse at det bør påstås kontaktforbud etter straffeloven § 33. Departementet har grunn til å tro at riksadvokatenes påpekning vil føre til økt oppmerksomhet innen påtalemyndigheten om muligheten for slik straff. Idømmelse av kontaktforbud forutsetter nok regelmessig også at saken blir pådømt relativt raskt. I denne forbindelse kan det nevnes at grove overtredelser av straffeloven § 219 hører til de sentralt prioriterte sakstyper for påtalemyndigheten som skal ha kort saksbehandlingstid, jf. riksadvokatens rundskriv nr. 1/2008 punkt III og IV. I rundskriv nr. 3/2008 understrekes også nødvendigheten av rask etterforskning og påtalemessig behandling av disse sakene.
Å få innarbeidet en noe endret praksis innenfor påtalemyndighet og domstoler på dette området, antas å kunne ta noe tid. Departementet er derfor usikker på hvor lang prøveperioden vil måtte være for å kunne gi et tilstrekkelig stort erfaringsmateriale. Departementet er på denne bakgrunn kommet til at det er uheldig å fastsette på forhånd at forslaget til endring av straffeloven § 33 bare skal gjelde for et på forhånd bestemt antall år. Det foreslås derfor ikke noen begrenset virketid for hjemmelen for elektronisk kontroll. Proposisjonen omfatter imidlertid ikke forslag til endring av kontaktforbudsbestemmelsen i straffeloven 2005 § 57. Ikraftsettingen av straffeloven 2005 vil derfor være et absolutt grense for hvor lang tid elektronisk kontroll vil kunne ilegges uten at det vurderes om straffeloven 2005 § 57 skal endres tilsvarende.
Departementet vil uansett sørge for at erfaringene med bruk av elektronisk kontroll kartlegges fortløpende. Avhengig av hvor mange domfelte som blir idømt kontaktforbud med elektronisk kontroll, vil departementet vurdere om det bør foretas en større evaluering av ordningen når lovendringene har virket i noen år.
Etter å ha vurdert spørsmålet nærmere er departementet kommet til at hjemmelen for elektronisk kontroll ved kontaktforbud ikke bør forbeholdes et enkelt politidistrikt. Selv om elektronisk kontroll ikke er en ny straffart, men del av en dom på kontaktforbud, antar departementet at det trolig ikke ville være i samsvar med norsk strafferett for øvrig om bare enkelte domfelte skulle kunne ilegges slik kontroll. Som påpekt av riksadvokaten er det ikke her snakk om et tiltak som domfelte kan nekte å samtykke i. Hjemmelen for slik kontroll i forslaget til straffeloven § 33 femte ledd er derfor generelt utformet.
3.8 Kontaktforbud og besøksforbud – spørsmål om harmonisering av begrepene
Straffeloven 1902 § 33 og straffeloven 2005 § 57 benytter begrepet «kontaktforbud,» mens straffeprosessloven benytter begrepet «besøksforbud,» jf. overskriften til kapittel 17 a og § 222 a. Se nærmere om likheter og forskjeller mellom besøksforbud og kontaktforbud i punkt 3.5.1 og 3.6.1.
For å harmonisere begrepsbruken, foreslo departementet i høringsnotatet at «besøksforbud» ble erstattet med «kontaktforbud» i overskriften til straffeprosessloven kapittel 17 a og i § 222 a.
Forslaget fikk i høringen støtte fra blant andre Barneombudet, Politihøgskolen, og Søndre Buskerud politidistrikt.
Departementet er kommet til at det likevel ikke bør foreslås endringer i begrepsbruken i straffeprosessloven § 222 a om besøksforbud. Innholdet i de to typene forbud vil riktignok kunne gå ut på det samme, og «kontaktforbud» er kanskje mer dekkende for forbudets innhold enn begrepet «besøksforbud.» Departementet ønsker likevel å videreføre bruken av begrepet besøksforbud i straffeprosessloven for å understreke den prinsipielle forskjellen mellom straffereaksjonen kontaktforbud og det straffeprosessuelle virkemiddelet besøksforbud. Det samme ønsket ble lagt til grunn da bestemmelsen om kontaktforbud i straffeloven 2005 § 57 ble foreslått. I Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) Om lov om straff punkt 24.4.3 side 324 bemerket departementet at valget av «kontaktforbud» som navn på den nye bestemmelsen fjerner faren for forveksling med straffeprosesslovens bestemmelser om besøks- og oppholdsforbud.
3.9 Elektronisk kontroll som surrogat for varetektsfengsling?
3.9.1 Gjeldende rett
Straffeprosessloven § 171 inneholder vilkårene for pågripelse, mens straffeprosessloven § 181 gir regler om alternativer til pågripelse, gjerne kalt fengslingssurrogater. Paragraf 181 første ledd bestemmer at påtalemyndigheten kan unnlate pågripelse eller løslate den pågrepne, mot at han lover å fremstille seg for politiet til bestemte tider eller ikke å forlate et bestemt oppholdssted. Det samme gjelder «når mistenkte samtykker i andre vilkår, så som innlevering av pass, førerkort, sjøfartsbok, fartsbevis eller liknende.» Oppregningen av mulige vilkår er ikke uttømmende, og loven angir heller ikke hvor omfattende et vilkår kan være. Det er likevel antatt at paragrafen ikke gir hjemmel for å ilegge elektronisk kontroll som alternativ til fengsling.
3.9.2 Tidligere vurderinger og forslaget i høringsnotatet
Elektronisk kontroll som surrogat for varetektsfengsling ble først lansert i Justisdepartementets plan «Rask reaksjon – tiltak mot soningskø og for bedre innhold i soningen,» som ble sendt på høring i mai 2006. Forslaget ble imidlertid ikke fulgt opp i Ot.prp. nr. 31 (2006-2007) Om lov om endringer i straffegjennomføringsloven mv. (tiltak for å avvikle soningskøen og bedre innhold i soningen mv.). Departementet la særlig vekt på at en slik ordning burde ses i sammenheng med høringsforslaget om kontaktforbud med elektronisk merking. Det ble også pekt på at av de forslagene som høringsnotatet omfattet, hadde høringsinstansene vist størst skepsis mot forslaget om elektronisk kontroll som surrogat for varetektsfengsling, se Ot.prp.nr. 31 (2006-2007) punkt 6.5.
I høringsnotatet 22. september 2006 ble det også foreslått å endre straffeprosessloven § 181 første ledd ved å føye til elektronisk merking i rekken av tiltak den mistenkte kan samtykke i for å unngå pågripelse og fengsling. Forslaget ble begrunnet slik (punkt 5.4 i høringsnotatet):
«Når pålegg om bruk av elektronisk merking ved brudd på et straffeprosessuelt besøksforbud kun kan ilegges ved dom, oppstår spørsmålet hvilke tiltak som kan iverksettes for å gi personer som utsettes for vold eller trusler om vold beskyttelse i tidsrommet mellom tidspunktet for når den straffbare handlingen finner sted og frem til domfellelsen.
I utgangspunktet vil politiet og påtalemyndigheten her som ellers ha adgang til å pågripe den mistenkte og eventuelt begjære varetektsfengsling. Departementet finner det imidlertid ønskelig å åpne for alternative løsninger, og foreslår derfor å endre straffeprosessloven § 181 slik at bruk av elektronisk merking tilføyes i rekken av de tiltakene den mistenkte kan samtykke i for at påtalemyndigheten kan unnlate pågripelse eller løslate den pågrepne. En slik fremgangsmåte vil være mindre inngripende i forhold til den mistenkte samtidig som den sikrer at fornærmede gis beskyttelse.»
3.9.3 Høringsinstansenes syn
De fleste høringsinstansene som nå har uttalt seg om forslaget om å innføre elektronisk kontroll som surrogat for pågripelse og varetektsfengsling, er positive. Blant dem er Barneombudet, Politiets Fellesforbund, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Politidirektoratet, Norsk krisesenterforbund, Reform, Stine Sofies stiftelse, Hordaland statsadvokatembeter, Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter og Oslo statsadvokatembeter. Enkelte andre høringsinstanser støtter også forslaget, men etterlyser en nærmere presisering av innholdet i det.
Riksadvokaten er blant dem som er negative. Riksadvokaten bemerker at i tillegg til at formålet med varetektsfengsling gjennomgående ikke vil kunne sikres med «hjemmefengsling» med elektronisk kontroll, vil sikkerheten bli dårligere ved at den siktede vil ha større bevegelsesrom. Politiembetsmennenes landsforening tror heller ikke at forslaget gir tilstrekkelig og ønsket trygghet. Oslo politidistrikt uttaler at på bakgrunn av den restriktive varetektspraksisen, kan man vanskelig se at elektronisk merking vil kunne være et alternativ til varetektsfengsling.
3.9.4 Departementets vurdering
Departementet er kommet til at det ikke bør fremmes forslag om endring av straffeprosessloven § 181 i denne omgang. Departementet ser det fortsatt slik at elektronisk kontroll i enkelte tilfeller kan være et surrogat for fengsling og dermed et mulig tiltak for å begrense bruken av varetekt. Før ordningen med elektronisk kontroll vurderes utvidet til også å gjelde som alternativ til pågripelse og fengsling, bør det samles erfaring med bruken av elektronisk kontroll i forbindelse med soning og kontaktforbud.