Del 2
Lovforslagets bakgrunn

1 Oppnevningen av Falkanger-utvalget

Utvalget for etterkontroll av konkurslovgivningen m v (heretter kalt Falkanger-utvalget eller utvalget) ble oppnevnt av Justisdepartementet i oktober 1990. Utvalget fikk følgende mandat:

«1. Innledning

Justisdepartementet har som generell målsetting å foreta «etterkontroll» av nyere lover når de har virket en stund, for å få grunnlag for å rette opp loven på de punkter der den praktiske erfaring viser at den har virket mindre hensiktsmessig.

Lov av 8. juni 1984 nr. 58 om gjeldsforhandling og konkurs (konkursloven) og lov av 8. juni 1984 nr. 59 om fordringshavernes dekningsrett (dekningsloven) trådte i kraft 1. januar 1986. Departementet mener at tiden nå er inne til å foreta en etterkontroll av disse lovene. I denne forbindelse bør man også vurdere tilstøtende lovverk. Mest aktuell i denne forbindelse er pantelovgivningen, men også deler av annen lovgivning kan komme inn i bildet.

Som et første ledd i denne etterkontrollen vil Justisdepartementet i den aller nærmeste fremtid sende ut et høringsbrev, med sikte på å fremme proposisjon tidlig i 1991. I dette høringsbrevet vil departementet særlig ta for seg tiltak for å effektivisere kampen mot den økonomiske kriminalitet som gjerne kommer for dagen i kjølvannet av en konkurs.

Departementet mener imidlertid at en etterkontroll av konkurslovgivningen må favne videre, til en generell gjennomgang av de berørte lover og tilstøtende regler. Dette kan best utføres gjennom et utredningsarbeid som foretas av et sakkyndig utvalg.

Utvalget står i utgangspunktet fritt til å ta opp alle sider ved konkurslovgivningen og tilstøtende lovgivning som utvalget mener bør endres. Departementet presiserer imidlertid at det er tale om å forbedre det nåværende lovverket, ikke om å utrede en helt ny konkurslovgivning. Det forutsettes også at utvalget gjør rede for de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag, og at det vil legge vekt på å unngå forslag som fører til nevneverdige nye oppgaver eller netto merutgifter for det offentlige.

Departementet vil nevne visse spørsmål som det under enhver omstendighet ønsker utredet nærmere:

2. Endringer i pantelovgivningen

Departementet ønsker at utvalget skal utrede endringer i pantelovgivningen med sikte på å tilføre konkursboene mer kapital. Spesielt ønskerdepartementet at utvalget skal utrede idéen om at en viss del av pantsatte gjenstanders verdi skal forbeholdes boet. Utvalget kan også utrede andre endringer i pantelovgivningen, f eks innskrenkninger i pantsettelsesadgangen på visse områder, enten som alternativ eller som tillegg til en regel som forbeholder en viss andel av pantets verdi for boet. Departementet peker i denne forbindelse på at det selv i et høringsbrev som skal sendes ut, vil utrede en innskrenkning i adgangen til å underpantsette enkle fordringer. Det pekes også på at utvalget må utrede de samfunnsøkonomiske konsekvenser av endringer i pantelovgivningen. Utvalget bør også overveie om slike endringer bør få konsekvenser for reglene om abandonnering, herunder de forslag til regler om abondonnering i konkurs som er fremsatt i en utredning fra professor dr. juris Thor Falkanger og høyesterettsadvokat Carl-Bernhard Kjelstrup til Justisdepartementet i juni 1985.

3. Andre særlige spørsmål utvalget bør utrede

Departementet peker på at gjeldsforhandling og tvangsakkord etter konkursloven i praksis blir brukt i svært liten grad. Utvalget bør se nærmere på om endringer i regelverket kan gjøre dette til et institutt som brukes oftere.

Videre bør utvalget overveie om de ordinære reglene i konkursloven i noen grad bør tilpasses reglene for forenklet bobehandling (jfr. konkurslovens § 141), slik at det klart fremgår hvordan lovens øvrige regler skal anvendes dersom boet er undergitt forenklet behandlingsmåte. Dette er ikke til hinder for at utvalget også kan foreslå endringer i selve reglene for forenklet behandlingsmåte.

Departementet ønsker også at utvalget foreslår en regel om arbeidsavtalers stilling i konkurs (jfr. dekningslovens § 7-11).

Dessuten ønsker departementet en nærmere vurdering av konkurskaranteneinstituttet. De prosessuelle reglene, herunder bevisbyrdereglene, for konkurskarantene viser at dette instituttet idag først og fremst er ment å skulle ha en forebyggende effekt. Det har imidlertid fremkommet kritikk om at karanteneinstituttet i liten grad virker slik, og at en konkurskarantene i praksis først og fremst har en straffende funksjon. Et alternativ kan da være å gjøre karanteneinstituttet til en særskilt form for rettighetstap, eventuelt slik at det også kan brukes i straffesaker der tiltalte ikke har vært innblandet i en formell konkurs. Dersom utvalget mener at karanteneinstituttet bør beholdes som en særskilt konkursrettslig ordning, bør utvalget overveie eventuelle forbedringer av reglene.

4. Utvalgets forhold til lovverk som ligger utenfor Justisdepartementets fagområde og til andre utvalg

I den grad utvalget vil foreslå endringer i lover som ligger utenfor Justisdepartementets ansvarsområde, forutsettes det at dette avklares på forhånd med vedkommende fagdepartement gjennom Justisdepartementet. Dette kan likevel unnlates dersom endringen må antas å være uten nevneverdig betydning sett fra vedkommende fagdepartements side.

Det nevnes videre at utvalg allerede er i gang med å revidere enkelte andre deler av lovverket som kan tenkes å ha interesse også ved en etterkontroll av konkurslovgivningen. På Justisdepartementets eget fagområde nevnes aksjelovgruppen under ledelse av professor dr. juris Magnus Aarbakke. Videre nevnes at på Finansdepartementets fagområde er det opprettet en Banklovkommisjon og et Regnskapslovutvalg, og at Familie- og forbrukerdepartementet har nedsatt en arbeidsgruppe som skal se på gjeldsordning for familier med betalingsvansker. Dersom utvalget her ser behov for å foreslå endringer som må antas å falle inn under disse utvalgenes område, må spørsmålet avklares med vedkommende utvalg først. Utvalget vil bli holdt orientert om oppfølgingen av pkt. 3.6.5 i Nasjonalbudsjettet 1991.

5. Tidsfrister m. v.

Utvalget for etterkontroll av konkurslovgivningen får frist til 31. desember 1992.»

2 NOU 1993: 16 Etterkontroll av konkurs- lovgivningen m v

Utvalget avga sin utredning i april 1993. Utredningen ble trykket som NOU 1993: 16 - Etterkontroll av konkurslovgivningen m v. Utredningen blir fulgt opp i proposisjonen her.

Utvalget hadde denne sammensetningen da utredningen ble avgitt:

1. Professor dr juris Thor Falkanger (leder)

2. Administrasjonsdirektør Inger-Berit Andersen

3. Sorenskriver Anne Kristine Andreassen

4. Advokatfullmektig Ragnhild Hege Boman Grundekjøn

5. Direktør Britt Kjølstad

6. Statsautorisert revisor Kjell Melhus

7. Advokat Knut Ro

8. Sorenskriver Knut Rønning.

Lovrådgiver Sven Jørgen Lindsetmo, Justisdepartementets lovavdeling var utvalgets sekretær. Fra august 1991 arbeidet også førstekonsulent Filip Truyen i Justisdepartementets lovavdeling som sekretær for utvalget.

I utredningen foreslår utvalget nokså omfattende endringer i konkurs- og pantelovgivningen. Et sammendrag av forslagene er inntatt i NOU 1993: 16 s 12-15. Et hovedsiktemål for utvalget har vært å tilføre bobehandlingen og de uprioriterte kreditorer økte midler. Dette tenkes gjort bl a gjennom begrensninger i pantsettelsesadgangen. Utvalget er bekymret over omfanget av boer som innstilles på grunn av manglende midler til bobehandlingen, og frykter at konkursinstituttet er i ferd med å miste sin praktiske betydning som instrument for kreditorene og det offentlige til å gå skyldneren nøye etter i sømmene.

Mest vidtrekkende er utvalgets forslag om å oppheve varelager- og factoringpantet. Utvalget mener en slik innskrenkning av pantsettelsesadgangen klart vil bidra til å styrke bobehandlingen og tilføre de alminnelige kreditorer økte midler. Utvalget foreslår også visse endringer i reglene om salgs- og driftstilbehørspant. I tillegg fremmer utvalget forslag om å avskaffe fortrinnsretten for skatte- og avgiftskrav, jf dekningsloven § 9-4.

Utvalget foreslår videre at det innføres en legalpantordning for boets omkostninger ved konkursbehandlingen. Etter forslaget skal 5% av verdien av alle pantsatte eiendeler dekke utgifter til bobehandlingen.

Utvalget foreslår også en omfattende regulering av arbeidsavtalers stilling i konkurs i dekningsloven.

Forslagene til endringer i konkursloven opptar mest plass i utredningen. I konkurslovens første del om gjeldsforhandlinger foreslår utvalget en rekke prosessuelle endringer. Utvalget erkjenner at gjeldsforhandlingsinstituttet etter konkursloven 1984 har vært lite brukt i praksis, og endringsforslagene tar sikte på å gjøre gjeldsforhandlinger enklere og raskere enn hva tilfellet er i dag. Særlig gjelder dette i forhold til reglene om offentlige akkordforhandlinger. Gjeldsforhandlingsinstituttet foreslås likevel i hovedtrekk opprettholdt som i dag.

Utvalget foreslår videre en rekke endringer i konkursinstituttet. Endringene går i hovedsak ut på å forenkle og gjøre bobehandlingsrutinene smidigere. I den forbindelse foreslår utvalget at bostyreren skal få økt myndighet. Kreditorutvalg og skiftesamlinger foreslås opphevet som obligatoriske boorganer. Som et ledd i bekjempelsen av økonomisk kriminalitet foreslår utvalget også å utvide innberetnings- og rapporteringsplikten til påtalemyndigheten om mulige straffbare forhold i tilknytning til skyldnerens virksomhet.

Et flertall i utvalget foreslår å oppheve konkurskaranteneinstituttet. Etter flere tallets syn bør et forbud mot å drive næringsvirksomhet i stedet ilegges etter straffelovens regler om rettighetstap.

3 Høringen

Justisdepartementet sendte 15 juni 1993 utredningen i NOU 1993: 16 på høring til følgende institusjoner og organisasjoner:

Administrasjonsdepartementet

Barne- og familiedepartementet

Finansdepartementet

Fiskeridepartementet

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Landbruksdepartementet

Nærings- og energidepartementet

Samferdselsdepartementet

Sosialdepartementet

Utenriksdepartementet

Brønnøysundregistrene

Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD)

Forbrukerrådet

Kredittilsynet

Oslo politikammer

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

ØKOKRIM

Høyesterett

Lagmannsrettene

Herreds- og byrettene

Bergen byfogdembete

Oslo skifterett

Stavanger byfogdembete

Trondheim byfogdembete

Debitorforeningen

Den Norske Advokatforening

Den norske Bankforening

Den norske Dommerforening

Finansieringsselskapenes Forening

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

Kommunenes Sentralforbund

Kreditorforeningen i Oslo

Kredittforetakenes Forening

Landsorganisasjonen i Norge

Norges Forsikringsforbund

Norges Juristforbund

Norges kemner- og kommunekassererforbund

Norges Kooperative Landsforening

Norges Rederiforbund

Norges Registrerte Revisorers Forening

Norges Statsautoriserte Revisorers Forening

Norsk Presseforbund

Norske Inkassobyråers Forening

Næringslivets Hovedorganisasjon

Politiembetsmennenes Landsforening

Sparebankforeningen i Norge.

Høringsfristen ble satt til 1 oktober 1993. Følgende instanser avga realitetsuttalelse:

Finansdepartementet

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Nærings- og energidepartementet

Brønnøysundregistrene

Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD)

Direktoratet for arbeidstilsynet

Fiskeridirektoratet

Forbrukerrådet

Husbanken

Kredittilsynet

Riksadvokaten

Skattedirektoratet

Statistisk sentralbyrå

Agder statsadvokatembeter Statsadvokatene i Troms og Finnmark

Trondheim statsadvokatembeter

ØKOKRIM

Den norske Dommerforening

Bergen byfogdembete

Drammen byrett

Hammerfest sorenskriverembete

Indre Follo herredsrett

Midhordland sorenskriverembete

Nordmøre herredsrett

Oslo byskriverembete

Oslo skifterett

Sorenskrivaren i Ryfylke

Sorenskriveren i Stjør- og Verdal

Trondheim byfogdembete

Den Norske Advokatforening

Den norske Bankforening/Sparebankforeningen i Norge

Finansieringsselskapenes Forening

Forbrukersamvirket

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

Landsorganisasjonen i Norge

Maskinentreprenørenes Forbund

Norges Autoriserte Regnskapføreres Forening

Norges Forsikringsforbund

Norges kemner- og kommunekassererforbund

Norges Kooperative Landsforening

Norges Rederiforbund

Norges Registrerte Revisorers Forening

Norges Statsautoriserte Revisorers Forening

Norsk Presseforbund

Norske Kredittopplysningsbyråers Forening

Næringslivets Hovedorganisasjon

Skattefogdenes Landsforening.

Administrasjonsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Fiskeridepartementet, Samferdselsdepartementet, Sosialdepartementet, Utenriksdepartementet, Regjeringsadvokatenog Kommunenes Sentralforbund har uttalt at de ikke har merknader til utredningen.

Innholdet av høringsuttalelsene blir stort sett behandlet i tilknytning til de enkelte punktene i lovforslaget som uttalelsene tar opp.

Som en kort sammenfatning kan man si at høringsinstansene gjennomgående er positive til forslagene i utredningen. På visse punkter er imidlertid oppfatningene svært delte. Dette gjelder særlig forslaget om å fjerne reglene om konkurskarantene og forslaget om å begrense pantsettelsesadgangen gjennom en opphevelse av varelager- og factoringpantet.