Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Ot.prp. nr. 28 (2007-2008)

Om lov om endringer i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester mv.— (Omsorgen for enslige mindreårige asylsøkere inntil bosetting eller retur)

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning

1.1 Bakgrunnen for forslaget og forslagets hovedinnhold

1.1.1 Bakgrunnen for forslaget

Enslige mindreårige asylsøkere er barn og unge som har kommet til landet uten foreldre eller andre med foreldreansvar. De er en gruppe barn og unge med ulik bakgrunn og livserfaring. Mange har opplevd fattigdom, nød, overgrep, krig og forfølgelse, og enkelte har levd i en uholdbar omsorgssituasjon i flere år. Noen kommer imidlertid fra mer ressurssterke familier som har levd under bedre vilkår i hjemlandet og har hatt en mer tilfredsstillende omsorgssituasjon.

Enslige mindreårige asylsøkere er uansett sårbare og opplever ofte sorg og savn som følge av at de har forlatt sin familie, sitt nærmiljø og sitt hjemland. De har behov for ekstra beskyttelse, omsorg, trygghet og tett oppfølging i påvente av behandlingen av asylsaken og etterfølgende bosetting eller retur til hjemlandet.

Det er frivillig for asylsøkere, også for enslige mindreårige asylsøkere, å oppholde seg i asylmottak. Myndighetene har imidlertid et klart ønske om at disse bor i mottaket til søknaden er ferdigbehandlet, og oppfordrer derfor sterkt til at de enslige mindreårige oppholder seg der.

De fleste enslige mindreårige asylsøkere bor i dag i asylmottak i påvente av behandlingen av asylsaken og den etterfølgende bosettingen eller returen. Enslige mindreårige asylsøkere over 15 år plasseres først i transittmottak for denne aldersgruppen på Hvalstad i Asker. Når asylintervju og eventuell aldersundersøkelse er gjennomført, blir de overført til en av de fem opprettede avdelingene for enslige mindreårige asylsøkere i ordinære mottak forskjellige steder i landet. Enslige mindre­årige asylsøkere under 15 år ble inntil opprettelsen av Eidsvoll omsorgssenter for barn i desember 2007 plassert på Vårli mottak i Moss. Dette var et eget mottak for denne aldersgruppen.

En mindre gruppe enslige mindreårige asylsøkere kommer sammen med følgepersoner som utøver omsorgen for dem i foreldrenes sted. Disse blir plassert i ordinære mottak sammen med følgepersonene. Videre flytter noen enslige mindre­årige asylsøkere til slekt eller venner i landet.

Utlendingsdirektoratet skal sørge for at enslige mindreårige asylsøkere får tilfredsstillende omsorgs- og boforhold på mottakene. Mottakene drives imidlertid av private eiere, organisasjoner eller kommuner, og det er disse som har det daglige omsorgsansvaret for barna.

Ansvaret for, innholdet i og kvaliteten på tilbudet som gis til de enslige mindreårige asylsøkere i mottakene, er i svært liten grad regulert i lov eller forskrift. Det samme gjelder den enslige mindreårige asylsøkerens rettssikkerhet under oppholdet. Innholdet i og kvaliteten på tilbudet som gis i mottakene er imidlertid definert i styringsdokumenter, retningslinjer og rutinebeskrivelser for asylmottak.

Forholdene for enslig mindreårige asylsøkere i statlige asylmottak har i mange år vært et tema i den offentlige debatt. Både enkeltpersoner, frivillige organisasjoner, fagmiljøer og politiske partier har engasjert seg. Fra disse miljøene understrekes denne gruppens behov for stabil og kultursensitiv voksenkontakt, rask behandling av asylsøknaden, oppfølging i forhold til skole og lekser, meningsfull fritid og viktigheten av venner.

Det at enslige mindreårige asylsøkere på asylmottak ikke har samme kvalitet på tilbudet som barn på barneverninstitusjoner, har vært kritisert av ulike organisasjoner som er opptatt av barns rettigheter og levekår, som blant annet Forum for Barnekonvensjonen. Det har også vært pekt på de enslige mindreårige asylsøkernes manglende rettsikkerhet i enkelte sammenhenger, blant annet mangelen på individuelt tilsyn med det enkelte barn fra en uavhengig myndighet.

Kommunene har på sin side gitt uttrykk for bekymring for hvordan det går med disse barna etter at de er blitt bosatt. Situasjonen viser at flere enslige mindreårige har vansker med tilværelsen både psykisk og sosialt, og ofte blir avhengige av offentlig bistand. Det har blitt hevdet at disse barna vil kunne klare seg bedre i det norske samfunn dersom det legges til rette for å gi dem tettere oppfølging i utgangspunktet. Likeledes vil dette være av betydning for hvordan de vil klare seg ved en eventuell retur til hjemlandet.

I forbindelse med FNs eksaminasjon av norske myndigheter etter Norges rapportering på oppfølging av barnekonvensjonen, har situasjonen for enslige mindreårige vært et sentralt tema. I sine avsluttende merknader fra 2005 anbefaler FNs barnekomité at tilbudet i mottak bør bedres, både med tanke på ressurser og de ansattes kompetanse. Komiteen sier videre at bistanden og omsorgen som gis til enslige mindreårige asylsøkere bør være på samme nivå som i institusjoner innenfor barnevernet.

I Soria Moria-erklæringen, den politiske plattformen for regjeringen av 13. oktober 2005, heter det blant annet at regjeringen «ønsker å forbedre vilkårene for enslige mindreårige asylsøkere som kommer til Norge og overføre omsorgsansvaret for disse til barnevernet».

Regjeringen ble i tilknytning til budsjettbehandlingen høsten 2006 enig med regjeringspartiene på Stortinget om at barnevernmyndighetene i første omgang skulle ta over ansvaret i mottaksfasen for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år. Barnevernet har derfor fra desember 2007 overtatt ansvaret for ivaretakelsen av denne gruppens daglige behov for omsorg og oppfølging i fasen fra ankomst til landet og frem til bosetting eller retur. Regjeringen tar sikte på å overføre ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år i løpet av 2009.

Målsettingen med overtakelsen av ansvaret er å gi et bo- og omsorgstilbud til enslige mindreårige asylsøkere som ivaretar deres spesielle behov og som er kvalitetsmessig like godt som det tilbud som gis til andre barn barnevernet har omsorgs­ansvar for. Flertallet av enslige mindreårige asylsøkere får i dag innvilget asylsøknaden. Det er et mål at de enslige mindreårige asylsøkerne skal bli aktive, kvalifiserte og selvstendige deltakere i samfunnet. En styrking av tilbudet i den første fasen barna bor i landet, vil kunne bidra til å forebygge psykososiale problemer og kriminalitet, samt bidra til en god og trygg livssituasjon og oppvekst i Norge, eller en best mulig retur til hjemlandet.

1.1.2 Forslagets hovedinnhold

Departementet foreslår at det vedtas et nytt kapittel 5 A Omsorgssentre for mindreårige i lov om barneverntjenester (barnevernloven) av 17. juli 1992 nr. 100. Kapittelet skal regulere både barnevernets omsorgsansvar for enslige mindreårige asylsøkere og selve omsorgstilbudet ved barnevernets omsorgssentre for mindreårige. I tillegg foreslår departementet nødvendige endringer i og tilføyelser til andre bestemmelser i barnevernloven som bidrar til å sikre at barnas behov og rettssikkerhet blir best mulig ivaretatt.

Etter departementets syn hører forslaget til nytt kapittel naturlig hjemme i barnevernloven, idet ansvaret for de enslige mindreårige asylsøkerne og omsorgssentrene foreslås lagt til statlig regional barnevernmyndighet. Ved å innføre de nye bestemmelsene i denne loven blir det dessuten helt klart at dagens barnevernlov gjelder for enslige mindreårige asylsøkere, med de særlige bestemmelser som foreslås for ivaretakelse av disse barna i den første fasen etter at de har ankommet landet. Forslaget til nye bestemmelser er dessuten nært knyttet opp mot dagens bestemmelser i barnevernloven, herunder bestemmelsene i kapittel 4 Særlige tiltak og kapittel 5 Institusjoner. Det er derfor hensiktsmessig å innføre de nye bestemmelsene i et eget kapittel i barnevern­loven som følger direkte etter disse to kapitlene.

Barnevernet skal i første omgang overta ansvaret for de som er under 15 år. Regjeringen har i statsbudsjettet for 2008 uttalt at den tar sikte på at ansvaret for de mellom 15 og 18 år skal overføres i løpet av 2009. Det foreslås derfor at kapittel 5 A inntil videre kun skal omfatte dem under 15 år, og at det overlates til Kongen å bestemme når kapittelet også skal gjelde gruppen 15 til 18 år.

Departementet foreslår som nevnt ovenfor at ansvaret for å gi enslige mindreårige asylsøkere et bo- og omsorgstilbud under asylsøknadsbehandlingen og frem til bosetting eller til de forlater riket etter avslag, legges til statlig regional barnevernmyndighet.

Bo- og omsorgstilbudet foreslås gitt i form av opphold på et omsorgssenter for mindreårige, som skal være et spesialtilpasset tilbud for enslige mindreårige asylsøkere. Senteret skal gi barna god omsorg og trygghet, og bidra til at de får den oppfølging og behandling de har behov for. De enslige mindreårige asylsøkerne skal imidlertid fortsatt få oppnevnt verge/hjelpeverge, se punkt 5.5.

Departementet foreslår videre at statlig regional barnevernmyndighet skal ha ansvaret for at omsorgssentre etableres og drives, på tilsvarende måte som myndigheten har ansvaret for etablering og drift av ordinære barneverninstitusjoner.

Det er etter departementets syn viktig å sikre at enslige mindreårige asylsøkere får et likeverdig omsorgstilbud ved omsorgssenteret som det andre barn som ivaretas av barnevernet får etter dagens bestemmelser i barnevernloven. Departementet foreslår derfor at de rettslige rammene for senteret skal være de samme som for de ordinære barneverninstitusjonene. Det vil si at dagens bestemmelser for barneverninstitusjoner hva gjelder beboernes rettigheter, tilsyn, kvalitetskrav og godkjenning av private og kommunale aktører, gis tilsvarende anvendelse for omsorgssentrene.

Etter departementets syn er det verken nødvendig eller hensiktsmessig at det skal treffes vedtak etter barnevernloven kapittel 4 som grunnlag for at hvert enkelt av disse barna skal kunne plasseres på et omsorgssenter. Så nær som alle barna i denne gruppen vil ha behov for et spesialtilpasset bo- og omsorgstilbud så snart som mulig etter ankomst til landet. For det store flertallet av dem vil omsorgssenteret være det alternativet som best kan ivareta deres behov. Alle enslige mindreårige asylsøkere som kommer til landet, bør derfor så snart som mulig kunne tilbys plass på et omsorgssenter. Og dette bør skje uten at en kommunal barneverntjeneste først skal måtte bruke tid og ressurser på å undersøke og vurdere om det enkelte barn har behov for tilbudet, for deretter eventuelt å treffe vedtak, eller fremme forslag om vedtak, etter barnevernloven kapittel 4.

Departementet har derfor kommet til at det i stedet bør foreslås lovfestet en plikt for statlig regional barnevernmyndighet til å tilby alle enslige mindreårige asylsøkere plass på et omsorgssenter. Denne plikten er foreslått kombinert med en plikt for omsorgssenteret til å varsle den kommunale barneverntjenesten for vurdering av om det bør iverksettes særlige tiltak etter barnevernloven kapittel 4. Dette skal skje i de tilfeller en enslig mindreårig asylsøker ikke ønsker opphold på omsorgssenteret, eller har behov som ikke kan ivaretas på en tilfredsstillende måte på senteret.

I tillegg foreslås det at statlig regional barnevernmyndighet innen seks uker etter barnets ankomst til senteret skal treffe et oppfølgingsvedtak som grunnlag for oppfølging av barnet mens det oppholder seg på senteret. Som grunnlag for vedtaket skal det foretas en utredning av barnets situasjon og behov og utarbeides et forslag til oppfølging. Vedtaket vil være et enkeltvedtak som følger reglene i lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 10. februar 1967, og som etter departementets forslag skal kunne påklages til fylkesmannen. Adgang til å påklage vedtaket medfører at man kan få en faglig overprøving av om vedtaket ivaretar barnets individuelle behov for oppfølging.

Det foreslås også at omsorgssenteret, i samarbeid med barnet og vergen, skal kartlegge det enkelte barns situasjon og behov som grunnlag for en eventuell etterfølgende bosetting i en kommune.

Det foreslås videre at både omsorgssenteret og statlig regional barnevernmyndighet skal ha plikt til følge barnets utvikling nøye under hele oppholdet på senteret. Dette forutsetter for statlig regional barnevernmyndighets del at enkelte saksbehandlere får det som sitt særlige ansvar å følge med på utviklingen til barna som det er truffet oppfølgingsvedtak for.

Departementet foreslår for øvrig at det foretas nødvendige endringer i og tilføyelser til enkelte andre bestemmelser i barnevernloven, herunder at det foretas endringer i lovens bestemmelser om taushetsplikt og politiattest. Taushetsplikten og kravet om politiattest for de som skal utføre tjenester eller arbeid for et omsorgssenter, foreslås regulert tilsvarende som for de som skal utføre tjenester eller arbeid for en ordinær barneverninstitusjon.

1.2 Høringen

Barne- og likestillingsdepartementet sendte 23. august 2007 et høringsnotat med forslag til regulering til følgende høringsinstanser:

  • Arbeids- og inkluderingsdepartementet

  • Finansdepartementet

  • Fornyings- og administrasjonsdepartementet

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Justis- og politidepartementet

  • Kommunal- og regionaldepartementet

  • Kultur- og kirkedepartementet

  • Kunnskapsdepartementet

  • Utenriksdepartementet

  • Akademikerne

  • Antirasistisk senter

  • Arbeids- og velferdsdirektoratet

  • Arbeidsgiverforeningen NAVO

  • Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)

  • Barne-, ungdoms- og familieetaten, region Midt-Norge

  • Barne-, ungdoms- og familieetaten, region nord,

  • Barne-, ungdoms- og familieetaten, region sør

  • Barne-, ungdoms- og familieetaten, region vest

  • Barne-, ungdoms- og familieetaten, region øst

  • Barneombudet

  • Barnejuridisk Forum

  • Barnevernets utviklingssenter i Midt-Norge

  • Barnevernets utviklingssenter på Vestlandet

  • Barnevernets uviklingssenter i Nord-Norge

  • Barneverninstitusjonenes Samarbeidsforum

  • Childwatch International - UiO

  • Datatilsynet

  • Den norsk Lægeforening

  • Den Norske Advokatforening

  • Den Norske Dommerforening

  • Den norske tannlegeforening

  • Domstoladministrasjonen

  • Fagforbundet

  • Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO)

  • Flerfaglig fellesorganisasjon

  • Flyktninghjelpen

  • Forbrukerombudet

  • Foreningen for hjertesyke barn

  • Forum for Barnekonvensjonen

  • Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

  • Fylkeskommunene

  • Fylkesmennene

  • Fylkesnemndene for sosiale saker

  • Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)

  • Helseansattes yrkesforbund

  • Helsetilsynet i fylkene

  • Helsetjenestens lederforbund

  • Høgskolen i Agder

  • Høgskolen i Alta

  • Høgskolen i Bergen

  • Høgskolen i Bodø

  • Høgskolen i Finnmark

  • Høgskolen i Harstad

  • Høgskolen i Lillehammer

  • Høgskolen i Oslo

  • Høgskolen i Sogn og Fjordane

  • Høgskolen i Stavanger

  • Høgskolen i Sør-Trøndelag

  • Høgskolen i Telemark

  • Høgskolen i Volda

  • Høgskolen i Østfold

  • Hørselshemmedes landsforbund

  • Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

  • Juridisk Rådgivning for kvinner

  • Juss-Buss

  • Jussformidlingen

  • Jusshjelpa i Tromsø

  • Kirkens bymisjon

  • Kirkens Familievern

  • Kommunene

  • Kommunenesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

  • Kontaktutvalget for innvandrere og norske myndigheter

  • Koordineringsutvalget for psykiatriske ungdomsteam

  • Landets distriktspsykiatriske sentra

  • Landets kontrollkommisjoner

  • Landets pasientombud

  • Landets regionale helseforetak

  • Landsforeningen for barnevernsbarn

  • Landsforeningen for Hjerte- og lungesyke

  • Landsorganisasjonen (LO)

  • Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner

  • Likestillingsombudet

  • Longyearbyen lokalstyre

  • Menneskeverd

  • Nasjonalforeningen for folkehelsen

  • Nasjonalt folkehelseinstitutt

  • Nasjonalt kunnskapssenter for folkehelsen

  • Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)

  • Norges astma- og allergiforbund

  • Norges Blindeforbund

  • Norges Diabetesforbund

  • Norges Forskningsråd (NFR)

  • Norges Handikapforbund

  • Norges Juristforbund

  • Norges Kvinne- og Familieforbund

  • Norges Røde Kors

  • Norges Teknisk Naturvitenskapelige Universitet (NTNU)

  • Norsk Barnevernsamband

  • Norsk Folkehjelp

  • Norsk Fosterhjemsforening

  • Norsk Fysioterapeutforbund

  • Norsk helse- og sosiallederlag

  • Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)

  • Norsk Lærerlag

  • Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

  • Norsk Pasientforening

  • Norsk Pasientskadeerstatning

  • Norsk Psykologforening

  • Norsk senter for barneforskning (NOSEB)

  • Norsk senter for menneskerettigheter

  • Norsk sykepleierforbund

  • Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

  • Organisasjonen for Private Barneverntiltak (OPB)

  • Overformynderiene

  • Pasientskadenemnda

  • Politidirektoratet

  • Politiets utlendingsenhet

  • PRESS - Redd Barna Ungdom

  • Redd Barna

  • Redd Barnas Rettighetssenter

  • Regionale ressurssenter om vold traumatisk stress og selvmordsforebygging

  • Regionsenter for barne- og ungdomspsykiatri

  • Regjeringsadvokaten

  • Ressurssenter for Pakistanske Barn

  • Rettspolitisk forening

  • Riksrevisjonen

  • Rådet for psykisk helse

  • Sametinget

  • Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

  • Senter for medisinsk etikk (SME)

  • Senter for sjeldne sykdommer og diagnosegrupper

  • Sivilombudsmannen

  • SOS rasisme

  • Sosial- og helsedirektoratet

  • Statens helsetilsyn

  • Statens råd for funksjonshemmede

  • Statistisk sentralbyrå

  • Stiftelsen Menneskerettighetshuset

  • Støtteforeningen for Kreftsyke Barn

  • Sysselmannen på Svalbard

  • UNICEF-komiteen i Norge

  • Universitetet i Bergen

  • Universitetet i Oslo

  • Universitetet i Stavanger

  • Universitetet i Tromsø

  • Utdanningsforbundet

  • Utdanningsgruppens Hovedorganisasjon (UHO)

  • Utlendingsdirektoratet

  • Utlendingsnemnda

  • Voksne for Barn

  • Yngre legers forening

  • Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

I tillegg har departementet mottatt uttalelser fra to instanser som ikke sto på departementets høringsliste. Dette er Arbeids- og velferdsdirektoratet og HERO oppvekst.

En rekke høringsinstanser har kommet med en felles høringsuttalelse under navnet NGOU-nettverket. Denne uttalelsen er utarbeidet av Advokatforeningen, Redd Barna, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO), Norsk Barnevernsamband, nestekjaerlighet.no ved Margreth Olin, Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS), PRESS - Redd Barna Ungdom, Biskopen i Oslo, Røde Kors, Kirkens bymisjon, Norsk Psykologforening, Norsk Folkehjelp, Flyktninghjelpen og Norsk Fosterhjemsforening.

Advokatforeningen har både avgitt en egen uttalelse og en uttalelse som en del av NGOU-nettverket . Uttalelsene er i det alt vesentlige sammenfallende.

Det har kommet inn 58 høringsuttalelser.

Så godt som alle gir sin støtte til etableringen av egne omsorgssentre for mindreårige. En rekke høringsuttalelser uttrykker imidlertid skuffelse over at forslaget i første omgang kun skal gjelde for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år.

Om lag halvparten av høringsuttalelsene gir sin direkte støtte til hovedlinjene i forslaget til lovregulering.

Åtte høringsuttalelser, herunder uttalelsen fra NGOU-nettverket, går direkte imot deler av forslaget til lovregulering. Instansene bak disse høringsuttalelsene mener at det alltid bør fattes vedtak etter barnevernloven kapittel 4 som grunnlag for plassering i et omsorgssenter.

Det nærmere innholdet i høringsuttalelsene vil bli behandlet i tilknytning til de enkelte lovforslagene.

Ellers vil departementet bemerke at det i enkelte høringsuttalelser pekes på forhold som knytter seg til behov for rutiner for omsorgssentrenes arbeid og samarbeid med andre instanser og tjenester. Dette er temaer som ikke diskuteres i proposisjonen, men følges opp på annen måte, se imidlertid punkt 3.13.

1.3 Forslag om endring i barnevern­loven § 7-2 annet ledd

Departementet foreslår i tillegg en lovteknisk endring i barnevernloven § 7-2 annet ledd om fylkesnemndas sammensetning.

1.4 Forslag om endring i angrerett­loven § 7a

Departementet foreslår i tillegg en endring i § 7a i lov om opplysningsplikt og angrerett m.v. ved fjernsalg og salg utenfor fast utsalgssted (angrerettloven) av 21. desember 2000 nr. 105. Endringen foreslås for å rette opp en feil i lovteksten. Dette forslaget omhandles kun i merknaden til lovforslaget under punkt 15.2.

Til toppen
Til dokumentets forside